Kanthasamy c. Canada (Citoyenneté et Immigration)

Kanthasamy c. Canada (Citoyenneté et Immigration)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2015-12-10
Référence neutre
2015 CSC 61
Recueil
[2015] 3 RCS 909
Numéro de dossier
35990
Juges
McLachlin, Beverley; Abella, Rosalie Silberman; Cromwell, Thomas Albert; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Wagner, Richard; Gascon, Clément
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Immigration
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 35990
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Kanthasamy c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CSC 61, [2015] 3 R.C.S. 909
Date : 20151210
Dossier : 35990
Entre :
Jeyakannan Kanthasamy
Appelant
et
Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration
Intimé
- et -
Conseil canadien pour les réfugiés, Justice for Children and Youth, Barbra Schlifer Commemorative Clinic, Canadian Centre for Victims of Torture, Association canadienne des avocats et avocates en droit des réfugiés et Parkdale Community Legal Services
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis, Wagner et Gascon
Motifs de jugement :
(par. 1 à 61)
La juge Abella (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Cromwell, Karakatsanis et Gascon)
Motifs dissidents :
(par. 62 à 146)
Le juge Moldaver (avec l’accord du juge Wagner)
Kanthasamy c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CSC 61, [2015] 3 R.C.S. 909
Jeyakannan Kanthasamy Appelant
c.
Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration Intimé
et
Conseil canadien pour les réfugiés,
Justice for Children and Youth,
Barbra Schlifer Commemorative Clinic,
Canadian Centre for Victims of Torture,
Association canadienne des avocats et avocates
en droit des réfugiés et
Parkdale Community Legal Services Intervenants
Répertorié : Kanthasamy c. Canada (Citoyenneté et Immigration)
2015 CSC 61
No du greffe : 35990.
2015 : 16 avril; 2015 : 10 décembre.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis, Wagner et Gascon.
en appel de la cour d’appel fédérale
Immigration — Contrôle judiciaire — Demande d’asile — Considérations d’ordre humanitaire — Intérêt supérieur de l’enfant — Sollicitation d’une dispense pour considérations d’ordre humanitaire par un demandeur d’asile sri‑lankais de 17 ans afin de présenter au Canada une demande de résidence permanente — La décision de refuser la dispense résultait‑elle d’un exercice raisonnable du pouvoir discrétionnaire fondé sur des considérations d’ordre humanitaire? — Portée véritable des Lignes directrices qu’utilisent les agents d’immigration pour déterminer si des considérations d’ordre humanitaire justifient ou non une dispense — Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, c. 27, art. 25(1) .
K est un Tamoul originaire du nord du Sri Lanka. En avril 2010, craignant pour sa sécurité après qu’il eut été détenu et interrogé par l’armée et la police sri‑lankaises, sa famille a pris les arrangements nécessaires afin qu’il se rende au Canada pour y vivre chez son oncle. Il était alors âgé de 16 ans. À son arrivée au pays, il a demandé la protection à titre de réfugié, ce qui lui a été refusé. Sa demande d’examen des risques avant renvoi a elle aussi débouché sur une décision défavorable. Il a également demandé une dispense pour considérations d’ordre humanitaire sur le fondement du par. 25(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés afin de présenter au Canada sa demande de résidence permanente. L’agente saisie de la demande a conclu que la dispense sollicitée n’était pas justifiée car elle n’était pas convaincue que le renvoi de K au Sri Lanka lui causerait des difficultés inhabituelles et injustifiées ou démesurées. À l’issue d’un contrôle judiciaire, la Cour fédérale a conclu que la décision de l’agente de refuser la dispense était raisonnable. La Cour d’appel fédérale a confirmé sa décision.
Arrêt (les juges Moldaver et Wagner sont dissidents) : Le pourvoi est accueilli. La décision de l’agente est déraisonnable et doit être annulée. Le dossier est renvoyé pour réexamen.
La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Cromwell, Karakatsanis et Gascon : Le paragraphe 25(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés confère au ministre un pouvoir discrétionnaire qui lui permet de dispenser un étranger — soit une personne qui n’est ni citoyen ni résident permanent — du respect des exigences habituelles de la Loi s’il estime que des considérations d’ordre humanitaire le justifient. Ces considérations englobent l’intérêt supérieur d’un enfant directement touché. La raison d’être du par. 25(1) est d’offrir une mesure à vocation équitable. Les Lignes directrices ministérielles conçues à l’intention des agents d’immigration afin de les aider à déterminer si des considérations d’ordre humanitaire justifient ou non une dispense fondée sur le par. 25(1) vont dans ce sens. Elles prévoient que l’« évaluation des difficultés » permet de déterminer si des considérations d’ordre humanitaire justifient une dispense sur le fondement du par. 25(1) . Ce qui justifie une dispense dépend des faits et du contexte du dossier, mais l’agent appelé à se prononcer sur l’existence de considérations d’ordre humanitaire doit véritablement examiner tous les faits et les facteurs pertinents portés à sa connaissance et leur accorder du poids. L’agent peut tenir compte des faits présentés à l’appui d’une demande d’asile pour déterminer si la situation du demandeur justifie ou non une dispense pour considérations d’ordre humanitaire.
Pour obtenir la dispense prévue au par. 25(1) , le demandeur doit, selon les Lignes directrices, démontrer l’existence de difficultés « inhabituelles et injustifiées » ou « démesurées ». Suivant leur définition dans les Lignes directrices, les difficultés « inhabituelles et injustifiées » sont celles « non envisagées » par la Loi ou son règlement d’application et qui sont « le résultat de circonstances indépendantes de [la] volonté [du demandeur] ». Quant aux « difficultés démesurées », ce sont celles qui « auraient un impact déraisonnable sur le demandeur en raison de sa situation personnelle ».
Les Lignes directrices sont certes utiles, mais elles ne sont pas juridiquement contraignantes et ne se veulent ni exhaustives ni restrictives. L’agent ne doit pas y voir des exigences absolues qui limitent le pouvoir discrétionnaire à vocation équitable que le par. 25(1) lui permet d’exercer lorsque des considérations d’ordre humanitaire le justifient. Il faut plutôt considérer que l’expression « difficultés inhabituelles et injustifiées ou démesurées » est de nature descriptive et ne crée pas, pour l’obtention d’une dispense, trois nouveaux seuils en sus de celui des considérations d’ordre humanitaire que prévoit déjà le par. 25(1) . Par conséquent, ce que l’agent ne doit pas faire c’est voir dans le par. 25(1) trois adjectifs à chacun desquels s’applique un seuil élevé. Cela reviendrait en effet à appliquer la notion de « difficultés inhabituelles et injustifiées ou démesurées » d’une manière qui restreint sa faculté d’examiner et de soupeser toutes les considérations d’ordre humanitaire pertinentes dans un cas donné. Les trois adjectifs doivent être considérés comme des éléments instructifs, mais non décisifs, qui permettent au par. 25(1) de répondre avec plus de souplesse aux objectifs d’équité qui le sous‑tendent.
Le paragraphe 25(1) renvoie aussi à la nécessité de tenir compte de l’intérêt supérieur de l’enfant directement touché. Lorsque, comme en l’espèce, la loi exige expressément la prise en compte de l’intérêt supérieur de l’enfant « directement touché », cet intérêt représente une considération singulièrement importante dans l’analyse. L’application du principe de l’« intérêt supérieur » de l’enfant dépend fortement du contexte en raison de la multitude de facteurs qui risquent de faire obstacle à l’intérêt de l’enfant. Par conséquent, la décision rendue en application du par. 25(1) sera jugée déraisonnable lorsque l’intérêt supérieur de l’enfant qu’elle touche n’est pas suffisamment pris en compte.
Il est difficile de concevoir qu’un enfant puisse être plus directement touché que lorsqu’il est l’auteur de la demande. Étant donné la qualité d’enfant du demandeur, non seulement l’« intérêt supérieur » doit constituer un élément important de l’analyse, mais il doit aussi jouer dans l’appréciation des autres aspects de la situation de l’enfant. Et comme les enfants méritent rarement, sinon jamais, d’être exposés à quelque difficulté, la notion de difficultés inhabituelles et injustifiées ne saurait généralement s’appliquer aux difficultés alléguées par un enfant à l’appui de sa demande de dispense pour considérations d’ordre humanitaire. Puisque l’enfant peut éprouver de plus grandes difficultés qu’un adulte aux prises avec une situation comparable, des circonstances qui ne justifieraient pas une dispense dans le cas d’un adulte pourraient néanmoins la justifier dans le cas d’un enfant.
Dans la présente affaire, l’agente n’a pas tenu compte de la situation de K de manière globale et l’a examinée de manière trop restrictive. Elle n’a pas accordé une attention suffisamment sérieuse au jeune âge de K, à son état de santé mentale et aux éléments de preuve suivant lesquels il serait victime de discrimination s’il était renvoyé au Sri Lanka. Elle a plutôt eu recours à une démarche fragmentaire et s’est penchée sur chacun des facteurs invoqués pour déterminer s’il correspondait ou non à des difficultés « inhabituelles et injustifiées ou démesurées ». L’interprétation littérale de cette expression — une démarche qui ne s’appuie aucunement sur le libellé du par. 25(1) — en lieu et place d’une appréciation globale de la situation de K l’a amenée à voir dans chacun des adjectifs un critère juridique distinct plutôt qu’un terme visant à concrétiser la vocation équitable de la disposition. Cela a eu pour effet de limiter indûment son pouvoir discrétionnaire et de rendre sa décision déraisonnable.
Après avoir fait droit au diagnostic d’un trouble de stress post‑traumatique de la psychologue, l’agente a quand même exigé de K une preuve supplémentaire quant à savoir s’il avait ou non cherché à obtenir des soins ou si des soins étaient même offerts, ou quant aux soins qui existaient ou non au Sri Lanka. Une fois reconnu que K souffrait d’un trouble de stress post‑traumatique, d’un trouble d’adaptation et de dépression en raison de ce qu’il avait vécu au Sri Lanka, exiger en sus la preuve de l’existence de soins au Canada ou au Sri Lanka a mis à mal le diagnostic et a eu l’effet discutable d’en faire un facteur conditionnel plutôt qu’important. En s’attachant uniquement à la possibilité que K soit traité au Sri Lanka, l’agente a passé sous silence les répercussions de son renvoi du Canada sur sa santé mentale. Le fait même que K verrait, selon toute vraisemblance, sa santé mentale se détériorer s’il était renvoyé au Sri Lanka constitue une considération pertinente qui doit être retenue puis soupesée, peu importe la possibilité d’obtenir au Sri Lanka des soins susceptibles d’améliorer son état. Et même si elle n’a pas contesté le rapport de la psychologue, l’agente a conclu que l’opinion médicale reposait essentiellement sur du ouï‑dire, car la psychologue n’avait pas été témoin des faits à l’origine de l’anxiété vécue par K. Cette conclusion méconnaît une réalité incontournable, à savoir qu’un rapport d’évaluation psychologique comme celui soumis en l’espèce comporte nécessairement une part de ouï‑dire. Un professionnel de la santé mentale n’assiste que rarement aux événements pour lesquels un patient le consulte. La prétention selon laquelle la personne qui demande une dispense pour considérations d’ordre humanitaire ne peut présenter que le rapport d’expert d’un professionnel qui a été témoin des faits ou des événements qui sous‑tendent ses conclusions est irréaliste et y faire droit entraînerait d’importantes lacunes dans la preuve. Un psychologue n’a pas à être expert de la situation dans un pays en particulier pour donner son opinion sur les conséquences psychologiques probables d’un renvoi du Canada.
L’agente a considéré la discrimination dont K serait vraisemblablement victime au Sri Lanka, mais elle a en fait conclu que, à défaut d’éléments de preuve selon lesquels il ferait personnellement l’objet de mesures discriminatoires, il n’y avait pas de preuve de discrimination. Or, cette démarche ne tenait pas compte du fait que la discrimination peut être inférée lorsqu’un demandeur établit qu’il appartient à un groupe qui est victime de discrimination. La preuve d’actes discriminatoires contre d’autres personnes qui partagent les mêmes caractéristiques personnelles est donc pertinente pour l’application du par. 25(1) , et ce, que le demandeur puisse démontrer ou non qu’il est personnellement visé.
Qui plus est, l’agente n’a pas paru envisager en l’espèce que la qualité d’enfant de K puisse jouer dans l’appréciation des autres éléments invoqués à l’appui de la demande. Sa démarche est incompatible avec le caractère unique de l’examen des difficultés qui s’impose dans le cas d’un enfant. De plus, lorsqu’elle a apprécié l’intérêt supérieur de K et qu’elle l’a soumis à la même interprétation littérale que tous les autres volets de sa situation, c’est‑à‑dire en se demandant si les difficultés appréhendées seraient « inhabituelles et injustifiées ou démesurées », elle a interprété erronément la notion d’intérêt supérieur de l’enfant, surtout en ce qu’elle a fait abstraction de la mise en garde éclairante selon laquelle les enfants méritent rarement, sinon jamais, d’être exposés à des difficultés.
L’agente a donc omis de se demander si, étant donné la vocation humanitaire du par. 25(1) , la preuve considérée dans son ensemble justifiait une dispense. De ce fait, elle a limité indûment son pouvoir discrétionnaire, ce qui a donné lieu à un exercice déraisonnable de ce pouvoir.
Les juges Moldaver et Wagner (dissidents) : Malgré l’accord avec une grande partie de l’analyse des juges majoritaires concernant le sens de l’expression « des considérations d’ordre humanitaire [. . .] le justifient », il y a désaccord quant au critère proposé pour l’octroi de la dispense prévue au par. 25(1) . Le régime de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, ainsi que l’intention du législateur lorsqu’il a adopté le par. 25(1) , indiquent que, pour les besoins de la disposition, la procédure se veut souple, mais d’application exceptionnelle. Interpréter trop largement cette disposition risque de créer un processus d’immigration autonome distinct, ce que le législateur n’a clairement pas voulu. Le législateur a reconnu qu’il peut arriver que l’application stricte des règles ne soit pas conforme aux objectifs généraux du Canada ou qu’elle mène à un résultat arbitraire ou inhumain. Cela dit, il n’entendait pas accorder la dispense d’office. Le critère applicable à l’octroi de la dispense pour considérations d’ordre humanitaire met en balance les deux caractéristiques que sont la rigueur et la souplesse et reflète la vaste gamme des facteurs susceptibles d’être pertinents.
Le critère des difficultés est valable en ce qu’il garantit la rigueur nécessaire à l’octroi de la dispense pour considérations d’ordre humanitaire. Le demandeur qui peut démontrer qu’il sera exposé à des « difficultés inhabituelles et injustifiées ou démesurées » doit obtenir la dispense. Mais ce critère ne permet pas assez de souplesse et risque d’exclure certains facteurs ou d’en atténuer l’importance au moment de décider si une dispense pour considérations d’ordre humanitaire doit être accordée ou non. Le paragraphe 25(1) ne précise pas la période pendant laquelle il doit y avoir considérations d’ordre humanitaire et il ne requiert pas non plus que l’existence de celles‑ci ne soit envisagée que vis‑à‑vis du demandeur. Ce paragraphe exige seulement du décideur qu’il se penche sur l’existence de considérations d’ordre humanitaire relatives au demandeur. Il est formulé en termes généraux parce qu’il est impossible de prévoir toutes les situations où il pourrait être approprié d’accorder une dispense à une personne désireuse d’entrer au Canada ou d’y demeurer. Une approche plus globale s’impose donc.
Eu égard à l’objet et au contexte du par. 25(1) , et compte tenu du fait que le critère des difficultés appliqué jusqu’à ce jour peut, dans certains cas, être trop restrictif, le critère applicable à l’octroi de la dispense devrait être reformulé comme suit : compte tenu de toutes les circonstances, dont la nature exceptionnelle de la dispense pour considérations d’ordre humanitaire, le demandeur a‑t‑il démontré qu’un Canadien honnête et ouvert d’esprit estimerait qu’il est simplement inacceptable de ne pas faire droit à la demande? Pour que le refus soit « simplement inacceptable », la situation devrait être suffisamment pressante pour que l’opportunité d’une dispense exceptionnelle fasse largement consensus. Ce critère conserve la rigueur du critère des difficultés sans l’accroître. Pourtant, le critère proposé est plus souple que celui des difficultés. Le décideur doit examiner toutes les circonstances pertinentes pour décider s’il serait « simplement inacceptable » de refuser la dispense. Dès lors, il ne peut exclure des considérations d’ordre humanitaire pertinentes au motif qu’elles ne cadrent pas avec l’analyse prospective inhérente au critère des difficultés ou qu’elles ne concernent pas des difficultés que seul le demandeur risque de rencontrer. Le critère dont les juges majoritaires préconisent l’application ne permet pas au décideur de savoir quels éléments étrangers au critère des difficultés peuvent justifier une dispense. Mais surtout, le recours aux principes d’équité risque d’atténuer la rigueur du critère des difficultés.
La décision de l’agente en l’espèce appartient aux issues possibles et acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit et elle est de ce fait raisonnable. La décision rendue sur le fondement du par. 25(1) est hautement discrétionnaire et commande la déférence. Il faut se garder de trop décortiquer ou disséquer les motifs d’un agent. La norme de la raisonnabilité appelle plutôt une attention respectueuse aux motifs invoqués à l’appui de la décision ou à ceux qui pourraient l’être. Comme n’importe quel tribunal, la Cour ne peut conclure au caractère déraisonnable de la décision d’un agent pour le seul motif qu’elle serait arrivée, elle, à un autre résultat, sous peine de se voir reprocher de ne pas faire ce qu’elle préconise lors d’un contrôle au regard de la norme de la raisonnabilité.
Lorsqu’il examine la demande, le décideur ne doit pas fragmenter la preuve et exiger que chacun de ses éléments satisfasse au critère des difficultés sous peine d’être totalement écarté. Il doit plutôt bien apprécier la totalité des circonstances et appuyer sa décision sur la preuve dans son ensemble. De même, il ne doit pas limiter son pouvoir discrétionnaire en appliquant les Lignes directrices — et leur critère des « difficultés inhabituelles et injustifiées ou démesurées » — comme s’il s’agissait d’un critère juridique strict, à l’exclusion de tous les autres facteurs. Dans l’ensemble, la décision de l’agente de refuser à K une dispense pour considérations d’ordre humanitaire est transparente. Elle renferme des motifs intelligibles à l’appui de la conclusion selon laquelle K n’a pas établi, selon la prépondérance des probabilités, qu’il convient de lui accorder, pour des considérations d’ordre humanitaire, une dispense lui permettant de présenter au Canada une demande de résidence permanente. L’agente n’a pas eu recours au critère des difficultés de manière à limiter son pouvoir discrétionnaire ou à écarter des éléments de preuve pertinents. Ses conclusions sont raisonnables et bien étayées par le dossier. Certains aspects de la situation de K inspirent de la sympathie, mais cela ne suffit pas à justifier la dispense.
Il était loisible à l’agente de conclure que le dossier ne justifiait pas une dispense suivant le par. 25(1) . L’agente aurait pu soupeser davantage la preuve d’ordre psychologique dans ses motifs et il aurait été utile qu’elle se penche expressément sur les répercussions du renvoi de K sur sa santé mentale, mais l’omission de le faire ne rend pas sa décision déraisonnable. Son approche de la discrimination n’était pas déraisonnable et elle n’a pas rendu sa décision déraisonnable. Le demandeur doit seulement démontrer que le refus de la dispense l’exposerait à un certain risque de préjudice. Or, le risque doit nécessairement être « personnel », c’est‑à‑dire que le demandeur doit appartenir à la catégorie des personnes qui, au vu de la preuve présentée, seraient exposées à un tel risque. Considérée dans son contexte, la conclusion de l’agente selon laquelle K n’a pas fourni suffisamment d’éléments de preuve pour étayer son allégation selon laquelle il sera personnellement victime de discrimination reprend simplement les termes employés par K. Enfin, l’analyse de l’agente de l’intérêt supérieur de K en tant qu’enfant et sa conclusion à ce sujet étaient raisonnables. Le fait que K a demandé la dispense pour considérations d’ordre humanitaire seulement un jour avant d’avoir 18 ans était très pertinent. K était un adolescent sur le point d’atteindre l’âge adulte. Au vu du dossier dont elle disposait, l’agente avait tout loisir de conclure que le renvoi de K au Sri Lanka ne compromettrait pas son intérêt supérieur, car il retournerait dans sa famille immédiate au lieu d’en être séparé.
L’agente a appliqué le critère des difficultés prévu par les Lignes directrices, mais elle l’a fait sans limiter son pouvoir discrétionnaire. En outre, si elle avait appliqué le critère reformulé, elle serait forcément arrivée au même résultat. Sa décision de refuser la dispense à K était raisonnable.
Jurisprudence
Citée par la juge Abella
Arrêts mentionnés : Ministre de la Main‑d’œuvre et de l’Immigration c. Hardayal, [1978] 1 R.C.S. 470; Chirwa c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) (1970), 4 A.I.A. 351; Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817; United States of America c. Johnson (2002), 62 O.R. (3d) 327; Diarra c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2006 CF 1515; Love c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2004 CF 1569; Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 R.C.S. 559; Rizvi c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2009 CF 463; Irimie c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2000 CanLII 16640; Flores c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2013 CF 1002; Sivagurunathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2013 CF 233; Park c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2012 CF 528; Lim c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CFPI 956; Chen c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2003 CFPI 447; Hawthorne c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CAF 475, [2003] 2 C.F. 555; Singh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2014 CF 621; Maple Lodge Farms Ltd. c. Canada, [1982] 2 R.C.S. 2; Ha c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2004 CAF 49, [2004] 3 R.C.F. 195; Canadian Foundation for Children, Youth and the Law c. Canada (Procureur général), 2004 CSC 4, [2004] 1 R.C.S. 76; Gordon c. Goertz, [1996] 2 R.C.S. 27; A.C. c. Manitoba (Directeur des services à l’enfant et à la famille), 2009 CSC 30, [2009] 2 R.C.S. 181; A.B. c. Bragg Communications Inc., 2012 CSC 46, [2012] 2 R.C.S. 567; MacGyver c. Richards (1995), 22 O.R. (3d) 481; Legault c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CAF 125, [2002] 4 C.F. 358; Kolosovs c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2008 CF 165; Kim c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2010 CF 149, [2011] 2 R.C.F. 448; Hilewitz c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CSC 57, [2005] 2 R.C.S. 706; Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; Chieu c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 3, [2002] 1 R.C.S. 84; Davis c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2011 CF 97; Martinez c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2012 CF 1295; Divakaran c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2011 CF 633; Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143; Colombie‑Britannique (Public Service Employee Relations Commission) c. BCGSEU, [1999] 3 R.C.S. 3; Québec (Procureur général) c. A, 2013 CSC 5, [2013] 1 R.C.S. 61; Aboubacar c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2014 CF 714; Williams c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2012 CF 166.
Citée par le juge Moldaver (dissident)
Lim c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CFPI 956; Pan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2008 CF 1303; Rizvi c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2009 CF 463; Chieu c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 3, [2002] 1 R.C.S. 84; Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817; Paz c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2009 CF 412; Legault c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CAF 125, [2002] 4 C.F. 358, autorisation d’appel refusée, [2002] 4 R.C.S. vi; Pannu c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2006 CF 1356; Jacob c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2012 CF 1382; Kindler c. Canada (Ministre de la Justice), [1991] 2 R.C.S. 779; R. c. Babos, 2014 CSC 16, [2014] 1 R.C.S. 309; Chirwa c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) (1970), 4 A.I.A. 351; Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c. Terre‑Neuve‑et‑Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62, [2011] 3 R.C.S. 708; Syndicat canadien des communications, de l’énergie et du papier, section locale 30 c. Pâtes & Papier Irving, Ltée, 2013 CSC 34, [2013] 2 R.C.S. 458.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 7 .
Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés, L.C. 2010, c. 8, art. 4 .
Loi sur l’immigration, L.R.C. 1985, c. I‑2, art. 114(2).
Loi sur l’immigration, S.R.C. 1952, c. 325, art. 8.
Loi sur l’immigration de 1976, S.C. 1976‑77, c. 52, art. 115(2).
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, c. 27, art. 11(1) , 25(1) , (1.3) , 62 à 71 , 96 , 97 .
Loi sur la Commission d’appel de l’immigration, S.C. 1966‑67, c. 90, art. 15.
Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002‑227, art. 6.
Traités et autres instruments internationaux
Convention relative aux droits de l’enfant, R.T. Can. 1992 no 3, art. 3(1).
Principes directeurs sur la protection internationale no 8 : Les demandes d’asile d’enfants dans le cadre de l’article 1(A)2 et de l’article 1(F) de la Convention de 1951 et/ou son Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés, HCR/GIP/09/08, 22 décembre 2009.
Doctrine et autres documents cités
Brown, Donald J. M., and John M. Evans, with the assistance of Christine E. Deacon. Judicial Review of Administrative Action in Canada, vol. 3, Toronto, Carswell, 2014 (loose‑leaf updated May 2015, release 1).
Canada. Bibliothèque du Parlement. Direction de la recherche parlementaire. « Projet de loi C‑11 : Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés », Résumé législatif LS‑397F, par Jay Sinha et Margaret Young, Division du droit et du gouvernement, 26 mars 2001, révisé le 31 janvier 2002.
Canada. Chambre des communes. Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration. Témoignages, no 3, 1re sess., 37e lég., 13 mars 2001, 9 h 55 à 10 h.
Canada. Chambre des communes. Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration. Témoignages, no 19, 3e sess., 40e lég., 27 mai 2010, 15 h 40.
Canada. Chambre des communes. Débats de la Chambre des communes, vol. XII, 1re sess., 27e lég., 20 février 1967, p. 13267-13268.
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Dyzenhaus, David. « The Politics of Deference : Judicial Review and Democracy », in Michael Taggart, ed., The Province of Administrative Law, Oxford, Hart, 1997, 279.
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Neufeld, Heather. « Inadequacies of the Humanitarian and Compassionate Procedure for Abused Immigrant Spouses » (2009), 22 R.L.P.S. 177.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (le juge en chef Blais et les juges Sharlow et Stratas), 2014 CAF 113, [2015] 1 R.C.F. 335, 459 N.R. 367, 372 D.L.R. (4th) 539, 77 Admin. L.R. (5th) 181, 27 Imm. L.R. (4th) 1, [2014] A.C.F. no 472 (QL), 2014 CarswellNat 5486 (WL Can.), qui a confirmé une décision de la juge Kane, 2013 CF 802, [2014] 3 R.C.F. 438, 437 F.T.R. 120, [2013] A.C.F. no 848 (QL), 2013 CarswellNat 3903 (WL Can.), qui avait rejeté une demande de contrôle judiciaire. Pourvoi accueilli, les juges Moldaver et Wagner sont dissidents.
Barbara Jackman et Ksenija Trahan, pour l’appelant.
Marianne Zoric et Kathryn Hucal, pour l’intimé.
Jamie Liew, Jennifer Stone et Michael Bossin, pour l’intervenant le Conseil canadien pour les réfugiés.
Emily Chan et Samira Ahmed, pour l’intervenante Justice for Children and Youth.
Alyssa Manning, Laila Demirdache, Aviva Basman et Rathika Vasavithasan, pour les intervenants Barbra Schlifer Commemorative Clinic et Canadian Centre for Victims of Torture.
Audrey Macklin, Joo Eun Kim et Laura Brittain, pour l’intervenante l’Association canadienne des avocats et avocates en droit des réfugiés.
Ronald Poulton et Toni Schweitzer, pour l’intervenante Parkdale Community Legal Services.
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Abella, Cromwell, Karakatsanis et Gascon rendu par
[1] La juge Abella — La Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés [1] est constituée de parties mobiles censées fonctionner de concert afin d’assurer l’application au Canada d’un régime d’immigration à la fois équitable et humain. L’une de ces parties mobiles correspond à la politique d’asile. Le paragraphe 25(1) de la Loi confère au ministre un pouvoir discrétionnaire qui lui permet de dispenser un étranger du respect des exigences de la Loi lorsque des considérations d’ordre humanitaire, dont l’intérêt supérieur de tout enfant directement touché, le justifient. La question en litige dans le présent pourvoi est celle de savoir si la décision de refuser une telle dispense à un demandeur âgé de 17 ans constitue un exercice raisonnable de ce pouvoir discrétionnaire fondé sur des considérations d’ordre humanitaire. Soit dit en tout respect, il faut répondre par la négative.
Contexte
[2] Jeyakannan Kanthasamy est un Tamoul originaire du nord du Sri Lanka. En avril 2010, craignant pour sa sécurité après qu’il eut été détenu et interrogé par l’armée et la police, sa famille a pris les arrangements nécessaires afin qu’il se rende au Canada pour y vivre chez son oncle. Il était alors âgé de 16 ans.
[3] À son arrivée au pays, il a demandé l’asile sur le fondement des art. 96 et 97 , lesquels permettent de reconnaître la qualité de réfugié à toute personne qui craint « avec raison » d’être persécutée. Il disait craindre, en tant que Tamoul, que l’armée, le Parti démocratique populaire de l’Eelam, la police ou d’autres autorités l’arrêtent ou lui fassent un mauvais parti après son retour au Sri Lanka parce qu’ils le soupçonneraient d’appuyer les Tigres de libération de l’Eelam tamoul. En février 2011, la Commission de l’immigration et du statut de réfugié a rejeté sa demande, concluant que les autorités sri‑lankaises avaient pris des mesures pour améliorer la situation des Tamouls et que le profil du demandeur ne l’exposait pas à un risque s’il était renvoyé dans ce pays.
[4] En août 2011, il a présenté une demande d’examen des risques avant renvoi afin qu’il soit déterminé s’il pouvait être renvoyé sans risque du Canada. L’examen s’intéresse aux nouveaux risques qui auraient vu le jour depuis l’audition de la demande d’asile, et il ne s’agit pas d’une seconde audition de celle‑ci (Martin Jones et Sasha Baglay, Refugee Law (2007), p. 332). L’agente chargée de l’examen a estimé que Jeyakannan Kanthasamy était crédible et elle a fait droit à la preuve selon laquelle, au Sri Lanka, les jeunes Tamouls sont susceptibles d’être victimes de discrimination et de harcèlement. Cela ne constituant pas selon elle de la persécution, elle a conclu que la demande devait être rejetée.
[5] À la même époque, il a également demandé une dispense pour considérations d’ordre humanitaire sur le fondement du par. 25(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés afin de présenter au Canada sa demande de résidence permanente. Il était alors âgé de 17 ans, et le rejet de sa demande aurait entraîné son renvoi du pays.
[6] L’agente saisie de la demande conclut que la dispense sollicitée n’est pas justifiée par des considérations d’ordre humanitaire. S’inspirant du libellé des Lignes directrices établies par le ministre, elle dit ne pas [traduction] « être convaincue que le retour au Sri Lanka causerait des difficultés inhabituelles et injustifiées ou démesurées ».
[7] À l’étape du contrôle judiciaire de cette décision, la Cour fédérale statue que le critère applicable consiste à se demander si les difficultés sont « inhabituelles et injustifiées ou démesurées » conformément aux Lignes directrices et conclut que la décision de l’agente de refuser la dispense est raisonnable. La Cour d’appel fédérale se dit en grande partie d’accord avec le critère et le résultat. Même si elle estime que la demande prévue au par. 25(1) n’est pas censée faire double emploi avec la demande d’asile, la preuve obtenue dans le cadre de l’examen de la seconde peut néanmoins, selon elle, être prise en compte pour déterminer si le demandeur rencontrera ou non des « difficultés inhabituelles et injustifiées ou démesurées » en cas de renvoi dans l’État étranger.
[8] Soit dit en tout respect, et pour les motifs qui suivent, je me dissocie de la conclusion selon laquelle la décision de l’agente est raisonnable.
Analyse
[9] La Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés régit la recevabilité, l’admissibilité et le renvoi des non‑citoyens. Suivant ses dispositions et celles de son règlement d’application, l’étranger — une personne qui n’est ni citoyen ni résident permanent — désireux de devenir résident permanent doit, préalablement à son entrée au Canada, demander et obtenir un visa (Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, par. 11(1) ; Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002‑227, art. 6). Un visa de résident permanent peut lui être délivré s’il n’est pas interdit de territoire et s’il satisfait aux exigences de la Loi (Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, par. 11(1) ).
[10] Le paragraphe 25(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés confère au ministre un pouvoir discrétionnaire qui lui permet de dispenser un étranger du respect des exigences habituelles de la Loi s’il estime que des considérations d’ordre humanitaire le justifient. Ces considérations englobent l’intérêt supérieur de l’enfant directement touché. Au moment considéré, le par. 25(1) disposait :
25. (1) Le ministre doit, sur demande d’un étranger se trouvant au Canada qui est interdit de territoire ou qui ne se conforme pas à la présente loi, et peut, sur demande d’un étranger se trouvant hors du Canada, étudier le cas de cet étranger; il peut lui octroyer le statut de résident permanent ou lever tout ou partie des critères et obligations applicables, s’il estime que des considérations d’ordre humanitaire relatives à l’étranger le justifient, compte tenu de l’intérêt supérieur de l’enfant directement touché.
Un bref rappel historique permet de comprendre la raison d’être de la dispense pour considérations d’ordre humanitaire que prévoit cette disposition.
[11] La Loi sur l’immigration de 1952, S.R.C. 1952, c. 325, conférait au ministre un pouvoir discrétionnaire presque illimité en matière d’admission de personnes au Canada (Freda Hawkins, Canada and Immigration : Public Policy and Public Concern (1972), p. 101‑103). Même si les considérations d’ordre humanitaire ne faisaient pas alors expressément partie du régime législatif, le ministre avait le pouvoir de délivrer des permis pour permettre à certains demandeurs de demeurer au Canada (Loi sur l’immigration (1952), art. 8). Ces permis avaient pour effet d’« assoupli[r] et [d’]humanise[r] la mise en application de la législation sur l’immigration » (Ministre de la Main‑d’œuvre et de l’Immigration c. Hardayal, [1978] 1 R.C.S. 470, p. 476).
[12] Le pouvoir discrétionnaire qui permet d’accorder une dispense pour considérations d’ordre humanitaire a été expressément intégré au régime législatif par la Loi sur la Commission d’appel de l’immigration, S.C. 1966‑67, c. 90, qui a créé un organisme indépendant quasi judiciaire, la Commission d’appel de l’immigration. Le paragraphe 15(1) de cette loi conférait à la commission nouvellement créée le pouvoir d’ordonner le sursis à l’exécution d’une ordonnance d’expulsion ou l’annulation de l’ordonnance en raison de « l’existence de motifs de pitié ou de considérations d’ordre humanitaire qui, de l’avis de la Commission, justifient l’octroi d’un redressement spécial » (sous‑al. 15(1)b)(ii)). John Munro, alors secrétaire parlementaire du ministre de la Main‑d’œuvre et de l’Immigration, expliquait ainsi la raison d’être de ce pouvoir :
La loi établit des règles générales visant ceux qui peuvent venir au Canada et s’y établir. Les règles sont nécessairement générales. Elles ne sauraient prévoir exactement toute la gamme des circonstances personnelles. Elles doivent pouvoir être infléchies selon les mérites de chaque cas particulier. Il peut y avoir des motifs dictés par l’humanité ou la compassion pour laisser entrer des gens qui, règle générale, seraient inadmissibles. [Je souligne.]
(Débats de la Chambre des communes, vol. XII, 1re sess., 27e lég., 20 février 1967, p. 13267)
[13] C’est la Commission d’appel de l’immigration qui, dans la décision Chirwa c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) (1970), 4 A.I.A. 351, s’est penchée la première sur la signification de l’expression « considérations d’ordre humanitaire ». La première présidente de la Commission, Janet Scott, a jugé que les considérations d’ordre humanitaire s’entendent « des faits établis par la preuve, de nature à inciter tout homme raisonnable [sic] d’une société civilisée à soulager les malheurs d’une autre personne — dans la mesure où ses malheurs “justifient l’octroi d’un redressement spécial” aux fins des dispositions de la Loi » (p. 364). Cette définition s’inspire de celle que renferme le dictionnaire à l’entrée « compassion », soit [traduction] « chagrin ou pitié provoqué par la détresse