Canada c. Greenwood

Canada c. Greenwood
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2021-09-21
Référence neutre
2021 CAF 186
Numéro de dossier
A-42-20
Notes
Décision rapportée
Une correction fut apportée le 3 mai, 2023
Contenu de la décision
Date : 20210921
Dossier : A-42-20
Référence : 2021 CAF 186
[TRADUCTION FRANÇAISE]
CORAM :
LE JUGE WEBB
LE JUGE NEAR
LA JUGE GLEASON
ENTRE :
SA MAJESTÉ LA REINE
appelante
et
GEOFFREY GREENWOOD et
TODD GRAY
intimés
Audience tenue par vidéoconférence organisée par le greffe, le 21 janvier 2021.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 21 septembre 2021.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LA JUGE GLEASON
Y ONT SOUSCRIT :
LE JUGE WEBB LE JUGE NEAR
Date : 20210921
Dossier : A-42-20
Référence : 2021 CAF 186
CORAM :
LE JUGE WEBB
LE JUGE NEAR
LA JUGE GLEASON
ENTRE :
SA MAJESTÉ LA REINE
appelante
et
GEOFFREY GREENWOOD et
TODD GRAY
intimés
MOTIFS DU JUGEMENT
LA JUGE GLEASON
[1] Les recours collectifs devant la Cour fédérale sont un véhicule procédural permettant aux membres d’un groupe de présenter des réclamations ou de défendre des causes similaires. Pour les demandeurs, se prévaloir de la procédure du recours collectif, intenté par un ou plusieurs représentants au nom des membres d’un groupe plus important, a pour but de faciliter l’accès à la justice, de favoriser l’économie des ressources judiciaires et d’encourager les défendeurs et les défendeurs potentiels à modifier les comportements de nature à engager leur responsabilité. À la Cour fédérale, comme ailleurs au Canada, le représentant demandeur souhaitant intenter un recours collectif doit demander à un juge d’autoriser l’instance comme recours collectif avant que son instruction ne puisse débuter.
[2] L’autorisation constitue une étape procédurale qui ne crée pas de droits substantiels et ne donne pas ouverture à de nouvelles causes d’action. Au titre de la partie 5.1 des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106 (les Règles), qui régit les recours collectifs, le recours collectif ne peut être autorisé que si le juge qui entend la requête en autorisation estime que les cinq conditions nécessaires sont réunies.
[3] Comme le prescrit le paragraphe 334.16(1) des Règles, ces conditions sont les suivantes dans le cas d’une action qu’un demandeur souhaite faire autoriser. Premièrement, les actes de procédure doivent révéler une cause d’action valable. Deuxièmement, il doit exister un groupe identifiable formé d’au moins deux personnes. Troisièmement, les réclamations des membres du groupe doivent soulever des points de droit ou de fait communs, que ceux-ci prédominent ou non sur ceux qui ne concernent qu’un membre. Quatrièmement, le recours collectif doit être le meilleur moyen de régler, de façon juste et efficace, les points de droit ou de fait communs. Finalement, le représentant demandeur doit satisfaire aux conditions établies à l’alinéa 334.16(1)e) des Règles. Les conditions applicables aux représentants demandeurs en l’espèce : (i) ils représenteraient de façon équitable et adéquate les intérêts du groupe; (ii) ils ont élaboré un plan qui propose une méthode efficace pour poursuivre l’instance au nom du groupe; (iii) ils n’ont pas de conflit d’intérêts avec d’autres membres du groupe en ce qui concerne les points de droit ou de fait communs.
[4] Dans une ordonnance rendue le 23 janvier 2020 et modifiée sur consentement le 21 avril 2020, dont les motifs (de la juge McDonald) portent la référence Greenwood c. Canada, 2020 CF 119, la Cour fédérale a autorisé le recours collectif au nom d’un groupe constitué, au minimum, de plus de deux cent mille membres potentiels. Le groupe inclut, sauf certaines exceptions, pratiquement quiconque a travaillé pour la Gendarmerie royale du Canada (la GRC) ou a collaboré avec elle, ou a déjà travaillé dans des locaux de la GRC, que la personne ait ou non été un membre de la GRC, un employé de la GRC ou un employé de la fonction publique affecté à des fonctions auprès de la GRC.
[5] Dans leur action sous-jacente, les représentants demandeurs sollicitent, en leur propre nom et au nom des membres du groupe, des dommages-intérêts pour des gestes d’intimidation et de harcèlement de nature non sexuelle, qui, selon leurs allégations, sont systémiques dans les milieux de travail de la GRC, et pour les représailles dont ont fait l’objet les personnes ayant porté plainte. Ils demandent en outre des dommages-intérêts pour la perte indirecte de soins, de compagnie et de conseils qu’ont subie les familles des membres du groupe, au titre de la Loi sur le droit de la famille de l’Ontario, L.R.O. 1990, c. F.3, ou de lois comparables en vigueur dans d’autres provinces.
[6] Aux termes de l’ordonnance d’autorisation modifiée, le groupe autorisé par la Cour fédérale comprend plus précisément :
[traduction]
2. […]
Toute personne qui a travaillé pour la GRC ou collaboré avec elle, qui est ou qui a été :
a) un membre de la GRC, ce qui inclut tous les membres réguliers, les membres civils, les gendarmes spéciaux, les membres spéciaux, les gendarmes spéciaux à titre surnuméraire, les réservistes et les recrues;
b) un fonctionnaire fédéral non autorisé à déposer un grief en application de l’article 208 de la Loi sur les relations de travail dans le secteur public fédéral, L.C. 2003, c. 22, art. 2 (la LRTSPF);
c) une autre personne ayant travaillé dans les lieux de travail de la GRC, ce qui inclut notamment les employés civils temporaires, les gendarmes communautaires, les gendarmes auxiliaires, les cadets, les précadets, les étudiants, les travailleurs autonomes, les employés sous-traitants (y compris les commissionnaires, les employés de pénitenciers, les gardiens et surveillants de prison, les personnes embauchées par l’intermédiaire d’agences temporaires, et les stagiaires – p. ex., du Programme de stages pour les jeunes), les autres employés de gouvernements (y compris les employés municipaux ou régionaux ou les employés d’un ordre semblable de gouvernement, les officiers et les employés en détachement, y compris les participants au programme Échanges Canada) qui ne sont pas autorisés à déposer un grief au titre de l’article 208 de la LRTSPF, les bénévoles et les employés d’organismes à but non lucratif; les personnes ayant travaillé dans les locaux de la GRC ou y ayant assisté à des cours; les autres personnes qui ont travaillé pour la GRC ou collaboré avec elle et qui possèdent un code d’identification du Système d’information sur la gestion des ressources humaines (SIGRH).
2.1 Le présent recours collectif exclut les revendications couvertes dans les affaires Merlo c. Canada, dossier de la Cour fédérale no T-1685-16, Ross et al. c. Sa Majesté la Reine, dossier de la Cour fédérale no T-370-17, Association des membres de la police montée du Québec inc., Gaétan Delisle et al. c. Sa Majesté la Reine, dossier de la Cour supérieure du Québec no 500-06-000820-163, et Tiller c. Canada, dossier de la Cour fédérale no T-1673-17.
[7] Les recours collectifs mentionnés au paragraphe 2.1 de l’ordonnance d’autorisation modifiée incluent, de manière générale, les recours collectifs précédemment autorisés dans lesquels des dommages-intérêts ont été demandés pour une partie des personnes qui sinon feraient partie du groupe autorisé par la Cour fédérale en l’espèce. Dans ces recours collectifs précédemment autorisés, des dommages-intérêts ont été demandés sur les fondements suivants : (i) discrimination, intimidation et harcèlement fondés sur le sexe dont ont fait l’objet des femmes; (ii) discrimination, intimidation et harcèlement fondés sur l’orientation sexuelle; (iii) dans la province de Québec, discrimination, harcèlement ou abus de pouvoir fondés sur des motifs autres que le sexe et l’orientation sexuelle, y compris pour des motifs fondés sur le profil linguistique ou le souhait de former un syndicat.
[8] La Cour fédérale a certifié les questions communes suivantes :
Négligence
1) La GRC, par l’entremise de ses agents, de ses préposés et de ses employés, a-t-elle un devoir de diligence envers les demandeurs et les autres membres du groupe principal, consistant à prendre des mesures raisonnables d’exploitation et de gestion de la Force afin de fournir à ces personnes un environnement de travail exempt d’intimidation et de harcèlement?
2) Dans l’affirmative, la GRC a-t-elle manqué à ce devoir du fait de ses agents, de ses préposés et de ses employés?
3) Dans l’affirmative, la Couronne est-elle responsable du fait d’autrui à l’égard du manquement de ses agents, de ses préposés et de ses employés à la GRC, à savoir de prendre des mesures raisonnables d’exploitation et de gestion de la Force afin de fournir un environnement de travail exempt d’intimidation et de harcèlement?
Dommages-intérêts
4) La Cour peut-elle procéder à une évaluation globale de tous les dommages-intérêts dans le contexte du procès sur les questions communes? Dans l’affirmative, au profit de qui? Dans quelle mesure?
5) Le comportement en cause justifie-t-il l’adjudication de dommages-intérêts majorés, exemplaires et/ou punitifs?
[9] Dans le présent appel, l’appelante, Sa Majesté la Reine (que, par souci de commodité, j’appellerai la Couronne), soutient que la Cour fédérale a commis une erreur lorsqu’elle a autorisé le présent recours collectif et lorsqu’elle a appliqué chacune des conditions nécessaires à l’autorisation. La Couronne affirme de plus que la Cour fédérale a commis plusieurs autres erreurs susceptibles de contrôle. Elle demande à notre Cour d’annuler l’ordonnance d’autorisation de la Cour fédérale, au motif que les réclamations comme celles formulées par les représentants demandeurs ne peuvent faire l’objet d’un recours collectif.
[10] Pour les motifs que j’expose plus en détail ci-dessous, je ne suis pas d’accord. À mon avis, à deux exceptions près, la Cour fédérale n’a pas commis d’erreur susceptible de contrôle. La première exception concerne la portée du groupe autorisé, qui est trop vaste. La seconde concerne la quatrième question certifiée par la Cour fédérale, laquelle ne constitue pas une question commune appropriée dans les présentes circonstances.
[11] Par conséquent, j’accueillerais le présent appel en partie, de manière à modifier la définition du groupe et les questions communes approuvées par la Cour fédérale.
[12] Pour ce qui est de la définition du groupe, je la restreindrais pour que n’y soient inclus que les membres de la GRC (c’est-à-dire les membres réguliers, les membres spéciaux et les membres civils) et les réservistes. J’imposerais également une limite temporelle au recours collectif, en fixant une période visée par le recours collectif, laquelle commencerait le 1er janvier 1995 et se terminerait, pour chaque catégorie de membres du groupe, à la date d’entrée en vigueur d’une convention collective pour l’unité de négociation à laquelle appartiennent les membres de ce groupe. Je modifierais également l’ordonnance d’autorisation de manière à supprimer la quatrième question certifiée à titre de question commune.
I. Contexte
[13] Il est utile, pour commencer, de passer en revue les allégations formulées dans la demande et les éléments de preuve pertinents présentés à la Cour fédérale lors de la requête en autorisation. Je fais observer, soit dit en passant, comme c’est souvent le cas dans les recours collectifs, que la Couronne a choisi de ne pas présenter de défense avant que ne soit connue l’issue de la requête en autorisation.
A. La déclaration
[14] Dans leur déclaration, les deux représentants demandeurs, qui sont des membres réguliers à temps plein de la GRC, demandent en leur propre nom et au nom des membres du groupe :
· une déclaration selon laquelle la Couronne a été négligente en ne leur fournissant pas, ainsi qu’aux autres membres du groupe, un milieu de travail exempt d’intimidation et de harcèlement;
· une déclaration selon laquelle la Couronne a manqué à ses obligations issues de contrats, de lois ou de la common law de fournir aux membres du groupe un milieu de travail exempt d’intimidation et de harcèlement;
· des dommages-intérêts généraux de un milliard de dollars, en plus de dommages-intérêts d’un montant équivalant aux frais d’administration du plan de distribution des réparations obtenues dans l’action;
· des dommages-intérêts pour la perte de revenus, y compris pour la perte de possibilités d’avancement, d’une retraite anticipée et de gains ouvrant droit à pension.
· des dommages-intérêts spéciaux dont la somme reste à déterminer pour des frais médicaux et autres dépenses remboursables payés par les membres du groupe;
· des dommages-intérêts punitifs et exemplaires de 100 millions de dollars;
· des dommages-intérêts au titre de la Loi sur le droit de la famille, L.R.O. 1990, c. F-3, et de lois comparables en vigueur dans d’autres provinces s’élevant à 30 millions de dollars;
· une ordonnance de renvoi ou une ordonnance donnant d’autres directives pour que soient tranchées les questions qui n’auront pas été réglées dans la décision sur les questions communes;
· les intérêts et les dépens.
[15] Ils décrivent la nature de leurs allégations aux paragraphes 2 à 9 de la déclaration. Comme la portée des allégations est directement liée aux questions communes et à la définition du groupe pouvant être autorisé à l’égard de ces questions, il est utile de reproduire ces paragraphes en entier. Ils sont ainsi rédigés :
[traduction]
NATURE DE LA PRÉSENTE ACTION
2. La présente action concerne l’intimidation et le harcèlement systémiques dont ont fait l’objet des personnes qui ont travaillé pour la Gendarmerie royale du Canada (la GRC) ou qui ont collaboré avec la GRC.
3. Pendant des décennies, la direction de la GRC a encouragé et toléré une culture d’intimidation et de harcèlement généralisé au sein de la Force, créant un milieu de travail toxique. Le harcèlement des membres de la GRC a été renforcé par des obstacles légaux et institutionnels qui ont empêché les membres de la GRC de s’engager dans des négociations collectives ou d’obtenir un règlement significatif de leurs griefs.
4. Ces obstacles, codifiés dans le Règlement de la Gendarmerie royale du Canada, ont amplifié le déséquilibre flagrant des pouvoirs, déséquilibre exacerbé par la structure paramilitaire de la GRC, et ont eu pour effet de réduire au silence les membres de la GRC qui étaient victimes d’intimidation et de harcèlement, puisque leur seul recours passait par la chaîne de commandement, qui protégeait souvent ceux-là mêmes qui infligeaient et perpétuaient cette intimidation et ce harcèlement.
5. Tout cela a favorisé l’existence d’un environnement de travail toxique, caractérisé par les abus de pouvoir et la crainte de représailles. Les demandeurs allèguent que, dans cet environnement, eux-mêmes et les autres membres du groupe […] ont vécu de l’intimidation et du harcèlement omniprésents, qui ont été le fait de la GRC ou tolérés par elle, par l’entremise de ses agents, préposés et employés. Tous les efforts faits par les demandeurs et les autres membres du groupe pour signaler le harcèlement, en parler et déposer des plaintes ou des griefs internes à cet égard ont été atténués, ignorés, rejetés ou mal interprétés, notamment en classifiant le harcèlement comme relevant du conflit interpersonnel.
6. Les plaintes, quelle qu’en soit leur nature, étaient reçues comme un affront par la chaîne de commandement au sein de la structure paramilitaire de la GRC, ce qui donnait lieu à des mesures de représailles directes ou indirectes contre les demandeurs et d’autres membres du groupe, y compris sans s’y limiter le recours injustifié et inapproprié aux mesures suivantes : perte de possibilités d’avancement, évaluations de rendement négatives, mutations non demandées, congés refusés, isolation sociale et affectation à des tâches de subalternes en dessous des capacités du membre du groupe dans le but de le rabaisser.
7. En permettant à cette culture de se manifester et de se répandre au sein de l’organisation depuis les plus hauts échelons de la hiérarchie, la GRC, par l’entremise de ses agents, préposés et employés, a manqué à ses obligations issues de la loi, de contrats et de la common law de fournir aux demandeurs et aux autres membres du groupe un milieu de travail exempt d’intimidation et de harcèlement.
8. En raison de l’intimidation et du harcèlement au sein de la GRC, les demandeurs et les autres membres du groupe ont souffert de limitations dans la progression de leur carrière, de même que de préjudices physiques et psychologiques graves, en plus de devoir payer certaines dépenses et de subir une perte de revenus.
9. Même si la GRC a reconnu l’existence d’une « culture du harcèlement » toxique et a offert des réparations aux membres ayant subi du harcèlement fondé sur le sexe (Merlo c. Canada, dossier de la Cour fédérale no T-1685-16 [Merlo]) et aux membres de la communauté LGBT (Ross et al. c. Sa Majesté la Reine, dossier de la Cour fédérale no T-370-17 [Ross et al.]), elle n’a pas offert de réparations à la majorité des membres de la Force qui n’étaient pas parties à ces actions. La portée de la présente demande exclut les cas de harcèlement et de discrimination fondés sur le sexe visés par les affaires Merlo et Ross et al.
[16] Dans le reste de leur déclaration, les représentants demandeurs exposent les situations où ils ont subi de l’intimidation, du harcèlement et des représailles. Ils expliquent également en détail les effets négatifs de ce harcèlement et de cette intimidation sur leur carrière, leur santé et les membres de leur famille. Ils font aussi quelques affirmations générales concernant l’intimidation et le harcèlement systémiques au sein de la GRC, qui selon eux étaient tolérés par la direction de la GRC et encouragés par la structure paramilitaire de l’organisation, ainsi que par les obstacles légaux et institutionnels qui, jusqu’en 2017, ont empêché les membres de la GRC de se syndiquer et de négocier des conventions collectives. Ils soutiennent en outre que les recours dont certains membres du groupe disposaient pour déposer des plaintes de harcèlement étaient inefficaces. Sur ce dernier point, ils soutiennent au paragraphe 26 de leur déclaration que, [traduction] « bien qu’une agence indépendante ait été mise sur pied pour examiner les plaintes civiles, il n’existe aucun organisme d’arbitrage indépendant pouvant examiner les plaintes des membres de la GRC ». Ils invoquent également ce qui, selon eux, était des aveux de la part de la direction de la GRC ainsi que les conclusions de plusieurs enquêtes officielles quant à l’existence d’intimidation et de harcèlement systémiques au sein de la GRC et à l’absence de mesures efficaces pour corriger ces problèmes.
[17] Les détails relatifs à la négligence systémique revêtent une importance particulière dans le présent appel. Au paragraphe 110 de leur déclaration, les représentants demandeurs soutiennent que la GRC avait à l’égard des membres du groupe les obligations suivantes :
[traduction]
110. Plus précisément, la GRC, par l’entremise de ses agents, préposés et employés, avait une obligation de diligence l’obligeant à :
a) faire preuve de diligence raisonnable pour assurer la sécurité et le bien-être des demandeurs et des autres membres du groupe;
b) fournir des milieux de travail sûrs et exempts d’intimidation et de harcèlement;
c) offrir des chances égales de formation et d’avancement aux demandeurs et aux autres membres du groupe;
d) établir et mettre en application les politiques, les codes, les lignes directrices et les procédures nécessaires pour que les demandeurs et les autres membres du groupe ne soient pas victimes d’intimidation et de harcèlement;
e) mettre en œuvre des normes de conduite pour les milieux de travail de la GRC et pour les employés de la GRC, afin de protéger les demandeurs et les autres membres du groupe contre l’intimidation et le harcèlement;
f) éduquer et former les employés de la GRC pour que tous les employés de la GRC comprennent que l’intimidation et le harcèlement sont dangereux et nocifs et ne seront pas tolérés;
g) surveiller adéquatement la conduite des employés de la GRC de manière à éviter que les demandeurs et les autres membres du groupe soient victimes d’intimidation et de harcèlement, ou y soient exposés;
h) mener les enquêtes nécessaires et régler les plaintes d’intimidation et de harcèlement de façon juste et avec la diligence voulue, et faire des efforts pour empêcher les représailles;
i) agir rapidement pour résoudre les situations d’intimidation et de harcèlement et travailler à empêcher qu’elles se reproduisent;
j) garantir que les demandeurs et les autres membres du groupe ne subiront pas de représailles de la part d’employés de la GRC pour avoir signalé des incidents d’intimidation et de harcèlement et d’autres comportements inadéquats, ou s’y être opposés.
B. Preuve produite devant la Cour fédérale
[18] Les représentants demandeurs ont chacun déposé un affidavit, en plus d’avoir produit un affidavit d’un avocat associé du cabinet d’avocats agissant en leur nom, auquel étaient joints différents rapports et d’autres documents. La Couronne a déposé des affidavits de membres civils de la GRC responsables des questions touchant les ressources humaines et les relations de travail, ainsi qu’un affidavit d’un membre régulier de la GRC responsable de superviser les programmes liés au harcèlement et un autre affidavit d’un spécialiste des prestations d’invalidité du ministère des Anciens Combattants. Tous les déposants ont été contre-interrogés.
[19] Aucun élément de preuve n’a été déposé concernant la réalisation d’une évaluation globale des dommages-intérêts, et rien n’a été proposé dans le plan de déroulement de l’instance pouvant fournir plus de détails expliquant comment cette évaluation pourrait être menée.
[20] En raison du nombre et de la nature des observations présentées par la Couronne dans le présent appel, il faut revenir sur les éléments de preuve qui ont été produits devant la Cour fédérale.
1) Le groupe
[21] La GRC est une « force de police pour le Canada », aux termes de l’article 3 de sa loi constitutive, la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, L.R.C. (1985), c. R-10 (la Loi sur la GRC). Elle est présente dans l’ensemble du pays et est composée de 15 divisions distinctes, qui suivent les frontières des provinces et territoires. De nombreuses divisions sont sous-divisées en districts. Dans chaque district (ou division, là où les divisions ne sont pas sous-divisées), on retrouve un certain nombre de détachements, où travaillent différentes catégories d’employés. Selon un des déposants de la Couronne, la GRC est le ministère le plus décentralisé de l’administration fédérale, avec plus de 700 points de service situés dans tout le pays.
[22] La GRC se distingue également parmi les agences et ministères de l’administration fédérale par le fait qu’elle embauche des employés pour une grande variété de fonctions, dont un bon nombre ont des statuts juridiques différents vis-à-vis de la Couronne. Selon la date d’entrée en vigueur de la Loi sur la GRC et les dispositions de cette loi alors en vigueur, ces employés comprennent : les membres réguliers, les membres civils, les membres spéciaux, les gendarmes auxiliaires, les réservistes, les gendarmes spéciaux à titre surnuméraire, les fonctionnaires fédéraux, les employés civils temporaires, les recrues et les cadets, les bénévoles, les employés municipaux, ou les sous-traitants et les travailleurs indépendants. Des personnes de toutes ces catégories ont été incluses par la Cour fédérale dans le groupe qu’elle a autorisé.
a) Membres de la GRC [23] Examinons en premier lieu qui sont les membres de la GRC. Ils se composent des membres réguliers, des membres civils et des membres spéciaux. Ils sont tous nommés en vertu de la Loi sur la GRC.
[24] Les membres réguliers sont nommés à un grade et sont responsables d’exercer les fonctions de nature policière de la GRC. Les grades vont des personnes nommées par le gouverneur en conseil au haut de l’échelle, aux officiers et sous-officiers à divers échelons, et aux gendarmes, à l’échelon inférieur. Selon le système d’information sur la gestion des ressources humaines de la GRC (le SIGRH), qui regroupe les dossiers informatisés contenant des données sur certaines des personnes qui ont travaillé pour la GRC ou dans les locaux de la GRC, jusqu’à la date des documents établis sous serment déposés à la Cour fédérale, il y a eu 42 528 membres réguliers de la GRC.
[25] Les membres de la GRC et les réservistes ne pouvaient pas négocier de conventions collectives jusqu’en 2017. Les membres de la GRC qui n’occupent pas de poste de direction et les réservistes ont obtenu le droit à la négociation collective en 2017, grâce à des modifications apportées à ce qui s’appelle aujourd’hui la Loi sur les relations de travail dans le secteur public fédéral, L.C. 2003, c. 22, art. 2 (la LRTSPF). Les modifications ont été adoptées en réponse à un arrêt de 2015 de la Cour suprême du Canada, Association de la police montée de l’Ontario c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 1, [2015] 1 R.C.S. 3, dans lequel la Cour suprême a conclu que l’exclusion des membres de la GRC du régime de négociation collective portait atteinte à leur liberté d’association garantie par la Charte canadienne des droits et libertés.
[26] Toutefois, aux termes de ces modifications, les membres de la GRC qui n’occupent pas de poste de direction et les réservistes, contrairement aux fonctionnaires fédéraux, peuvent uniquement déposer et présenter à un tribunal d’arbitrage indépendant des griefs portant sur un manquement allégué à la convention collective (LRTSPF, art. 238.24 et 238.25). Les membres de la GRC et les réservistes ne peuvent donc pas se prévaloir de l’arbitrage sous le régime de la LRTSPF dans les cas où les actes de l’employeur appartiennent à l’éventail plus vaste des actes contre lesquels les fonctionnaires peuvent déposer un grief en vertu de la LRTSPF.
[27] Les fonctionnaires auxquels la partie II de la LRTSPF s’applique peuvent déposer un grief pour un vaste éventail de décisions de l’employeur et certaines de ces décisions peuvent être renvoyées à l’arbitrage. Pour les fonctionnaires qui n’occupent pas de poste de direction, les décisions susceptibles d’être renvoyées à l’arbitrage sont celles qui entraînent un certain type de mesures disciplinaires, une rétrogradation, une mutation ou un licenciement, de même que celles qui constitueraient un manquement aux dispositions de la Loi canadienne sur l’accessibilité, L.C. 2019, c. 10, et celles qui constitueraient un manquement par l’employeur à la convention collective (LRTSPF, art. 209 à 209.1).
[28] Cela dit, je suis d’avis que les membres de la GRC qui n’occupent pas de poste de direction et les réservistes pourraient renvoyer à l’arbitrage devant la Commission des relations de travail et de l’emploi dans le secteur public fédéral (la Commission) les griefs liés à de l’intimidation ou du harcèlement si leur convention collective interdisait le harcèlement et l’intimidation. Même si la LRTSPF restreint les questions pouvant être incluses dans les conventions collectives applicables aux membres de la GRC et aux réservistes, à mon avis, ces restrictions n’interdiraient pas que soient incluses dans la convention collective des dispositions portant sur le harcèlement et l’intimidation, quoique cette question relève de la compétence exclusive de la Commission. Toutefois, notre Cour doit prendre cette question en considération en l’espèce puisque la Couronne a affirmé que, parce qu’il existe un droit à la négociation collective, la Cour fédérale a commis une erreur en autorisant le recours collectif en l’espèce.
[29] L’article 238.19 de la LRTSPF, applicable aux membres de la GRC et aux réservistes, dispose ce qui suit :
238.19 La convention collective qui régit l’unité de négociation définie à l’article 238.14 ne peut pas avoir pour effet direct ou indirect de modifier, de supprimer ou d’établir une condition d’emploi :
238.19 A collective agreement that applies to the bargaining unit determined under section 238.14 must not, directly or indirectly, alter or eliminate any existing term or condition of employment or establish any new term or condition of employment if
a) soit de manière à nécessiter l’adoption ou la modification d’une loi fédérale, exception faite des lois affectant les crédits nécessaires à son application;
(a) doing so would require the enactment or amendment of any legislation by Parliament, except for the purpose of appropriating money required for the implementation of the term or condition; or
b) soit qui a été ou pourrait être établie sous le régime de la Loi sur la pension de retraite de la Gendarmerie royale du Canada, de la Loi sur la continuation des pensions de la Gendarmerie royale du Canada, de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, de la Loi sur la pension de la fonction publique ou de la Loi sur l’indemnisation des agents de l’État.
(b) the term or condition is one that has been or may be established under the Royal Canadian Mounted Police Superannuation Act, the Royal Canadian Mounted Police Pension Continuation Act, the Public Service Employment Act, the Public Service Superannuation Act or the Government Employees Compensation Act.
[30] Alors que le commissaire de la GRC a le pouvoir, en vertu de l’alinéa 20.2(1)l) de la Loi sur la GRC, d’élaborer les procédures concernant les enquêtes et le règlement les situations de harcèlement dont sont victimes des membres de la GRC, le paragraphe 31(1.1) de la Loi sur la GRC exclut de la procédure de règlement interne des griefs de la GRC les griefs qui concernent les manquements allégués à la convention collective. Les dispositions pertinentes de l’article 31 de la Loi sur la GRC sont libellées ainsi :
31 (1) Sous réserve des paragraphes (1.01) à (3), le membre à qui une décision, un acte ou une omission liés à la gestion des affaires de la Gendarmerie causent un préjudice peut présenter son grief par écrit à chacun des niveaux que prévoit la procédure applicable aux griefs prévue par la présente partie dans le cas où la présente loi, ses règlements ou les consignes du commissaire ne prévoient aucune autre procédure pour réparer ce préjudice.
31 (1) Subject to subsections (1.01) to (3), if a member is aggrieved by a decision, act or omission in the administration of the affairs of the Force in respect of which no other process for redress is provided by this Act, the regulations or the Commissioner’s standing orders, the member is entitled to present the grievance in writing at each of the levels, up to and including the final level, in the grievance process provided for by this Part.
(1.01) Tout grief qui porte sur l’interprétation ou l’application à l’égard d’un membre de toute disposition d’une convention collective ou d’une décision arbitrale doit être présenté sous le régime de la Loi sur les relations de travail dans le secteur public fédéral.
(1.01) A grievance that relates to the interpretation or application, in respect of a member, of a provision of a collective agreement or arbitral award must be presented under the Federal Public Sector Labour Relations Act.
(1.1) Le membre ne peut présenter de grief si un recours administratif de réparation lui est ouvert sous le régime d’une autre loi fédérale, à l’exception d’un recours administratif prévu par la Loi canadienne sur les droits de la personne.
(1.1) A member is not entitled to present a grievance in respect of which an administrative procedure for redress is provided under any other Act of Parliament, other than one provided for in the Canadian Human Rights Act.
(1.2) Malgré le paragraphe (1.1), le membre ne peut présenter de grief relativement au droit à la parité salariale pour l’exécution de fonctions équivalentes.
(1.2) Despite subsection (1.1), a member is not entitled to present a grievance in respect of the right to equal pay for work of equal value.
(1.3) Le membre ne peut présenter de grief portant sur une mesure prise en vertu d’une instruction, d’une directive ou d’un règlement établis par le gouvernement du Canada, ou au nom de celui-ci, dans l’intérêt de la sécurité du pays ou de tout État allié ou associé au Canada.
(1.3) A member is not entitled to present a grievance relating to any action taken under any instruction, direction or regulation given or made by or on behalf of the Government of Canada in the interest of the safety or security of Canada or any state allied or associated with Canada.
(1.4) Pour l’application du paragraphe (1.3), tout décret du gouverneur en conseil constitue une preuve concluante de ce qui y est énoncé au sujet des instructions, directives ou règlements établis par le gouvernement du Canada, ou au nom de celui-ci, dans l’intérêt de la sécurité du pays ou de tout État allié ou associé au Canada
(1.4) For the purposes of subsection (1.3), an order made by the Governor in Council is conclusive proof of the matters stated in the order in relation to the giving or making of an instruction, direction or regulation by or on behalf of the Government of Canada in the interest of the safety or security of Canada or any state allied or associated with Canada.
[31] À mon avis, l’effet combiné des dispositions ci-dessus autorise l’inclusion dans une convention collective applicable aux membres de la GRC de dispositions portant sur le harcèlement et l’intimidation en milieu de travail. Si de telles dispositions étaient incluses dans une convention collective applicable aux membres de la GRC, tout grief portant sur un manquement allégué à ces dispositions pourrait être confié à l’arbitrage de la Commission.
[32] Le 12 juillet 2019, la Commission a accrédité la Fédération de la police nationale à titre d’agent négociateur chargé de représenter une unité de négociation nationale composée de tous les réservistes et de tous les membres de la GRC, à l’exclusion des membres civils et des personnes détenant le grade d’inspecteur ou un grade supérieur, c’est-à-dire ceux occupant un poste de direction (Fédération de la police nationale c. Conseil du Trésor, 2019 CRTESPF 74). L’unité de négociation regroupe donc les catégories suivantes de personnes : les membres réguliers et les membres spéciaux qui ont un grade inférieur à celui d’inspecteur, et les réservistes.
[33] À la date où le présent appel a été entendu, les parties n’avaient pas encore signé la convention collective pour cette unité de négociation, mais un communiqué publié sur le site Web du ministère de la Sécurité publique et de la Protection civile indique qu’une entente de principe a récemment été conclue, laquelle doit être soumise à un vote de ratification (https://www.canada.ca/fr/securite-publique-canada/nouvelles/2021/06/le-gouvernement-du-canada-conclut-la-premiere-convention-collective-des-membres-et-des-reservistes-de-la-grc.html).
[34] En 1988, des modifications au Règlement de la Gendarmerie royale du Canada, DORS/88-361, abrogé et remplacé par DORS/2014-281, art. 58, ont permis d’introduire le grade de membre spécial. Les membres spéciaux sont embauchés pour exécuter des tâches précises (comme escorter des prisonniers ou assurer la surveillance de certains sites, comme les ambassades ou la résidence du premier ministre), et non toute la gamme des fonctions policières. Le SIGRH indique que, jusqu’à la date des documents établis sous serment déposés à la Cour fédérale, il y a eu 1 646 membres spéciaux de la GRC. Ils étaient précédemment exclus des négociations collectives, mais, comme je l’ai indiqué, ils font partie, depuis juillet 2019, de l’unité de négociation de la GRC accréditée par la Commission.
[35] La GRC embauche des réservistes pour pourvoir les postes vacants de membres réguliers pour des périodes d’au plus trois ans. Seuls des anciens membres réguliers de la GRC et des agents de forces de police provinciales ou municipales peuvent être réservistes. Comme je l’ai indiqué, les réservistes appartiennent à la même unité de négociation nationale que les membres réguliers et les membres spéciaux, laquelle a été accréditée par la Commission en juillet 2019. Le SIGRH indique que, jusqu’à la date des documents établis sous serment déposés à la Cour fédérale, il y a eu 612 réservistes.
[36] Les membres civils de la GRC sont nommés à leur poste sous le régime de la Loi sur la GRC, mais ils sont nommés à un poste et non à un grade. Ils soutiennent les opérations de la GRC grâce à leur expertise opérationnelle, scientifique ou technique. Le SIGRH indique que, jusqu’à la date des documents établis sous serment déposés à la Cour fédérale, il y a eu 7 902 membres civils de la GRC. Eux aussi étaient auparavant exclus des négociations collectives, mais ils ont obtenu le droit de négocier collectivement par les modifications apportées en 2017 à la LRTSPF qui ont étendu le droit de se syndiquer aux membres réguliers de la GRC, aux membres spéciaux et aux réservistes.
[37] L’Alliance de la Fonction publique du Canada (l’Alliance) a été accréditée par la Commission le 26 novembre 2020 pour représenter 14 groupes professionnels des membres civils de la GRC : Alliance de la Fonction publique du Canada c. Conseil du Trésor, 2020 CRTESPF 105, Alliance de la Fonction publique du Canada c. Conseil du Trésor, 2020 CRTESPF 106, Alliance de la Fonction publique du Canada c. Conseil du Trésor, 2020 CRTESPF 107, Alliance de la Fonction publique du Canada c. Conseil du Trésor, 2020 CRTESPF 108, Alliance de la Fonction publique du Canada c. Conseil du Trésor, 2020 CRTESPF 109. Chaque groupe a été inclus au sein de grandes unités de négociation représentées par l’Alliance pour ces groupes au sein de la fonction publique fédérale. Les membres civils de la GRC sont assujettis aux mêmes conventions collectives que les fonctionnaires fédéraux inclus dans ces unités de négociation. Il est impossible de déterminer, à partir des documents dont disposait la Cour fédérale ou de la jurisprudence publiée de la Commission, si les ordonnances d’accréditation qui précèdent couvrent tous les groupes de membres civils de la GRC qui n’occupent pas de poste de direction.
b) Employés civils [38] En ce qui concerne les personnes qui ne sont pas membres de la GRC et qui font partie du groupe autorisé par la Cour fédérale, la Loi sur la GRC autorise le commissaire de la GRC à employer le personnel civil nécessaire à l’exercice des attributions de la GRC. Conformément à l’article 10 de la Loi sur la GRC, ces employés sont, et ont été, nommés sous le régime de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, L.C. 2003, c. 22, art. 12 et 13. Depuis 1994, ces employés incluent des fonctionnaires nommés pour une période indéterminée (c’est-à-dire ceux qui occupent un poste permanent), des employés nommés pour une période déterminée, des employés occasionnels, des employés saisonniers et des étudiants. La majorité de ces employés sont inclus au sein d’unités de négociation de la fonction publique.
[39] Conformément aux modifications apportées sur consentement à l’ordonnance d’autorisation de la Cour fédérale en l’espèce, les fonctionnaires qui sont autorisés à déposer des griefs en application de l’article 208 de la LRTSPF sont exclus du groupe visé par le recours collectif. Aux termes de la LRTSPF, les personnes qui ne peuvent pas déposer de tels griefs (et qui par conséquent sont incluses dans le groupe autorisé par la Cour fédérale en l’espèce) sont les personnes qui ne répondent pas à la définition de « fonctionnaire » figurant à l’article 206 de la Loi, notamment les personnes qui travaillent régulièrement moins du tiers du temps normalement exigé (soit celles qui travaillent moins de 12,5 heures par semaine), les personnes qui sont employées à titre occasionnel, les personnes qui sont employées pour des durées de moins de trois mois et les étudiants (LRTSPF, au para. 206(1), al. c), e), f) et h) de la définition du terme « fonctionnaire »).
[40] Rien dans les documents d