Conseil des innus de Ekuanitshit c. Canada (Procureur général)

Conseil des innus de Ekuanitshit c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2013-04-23
Référence neutre
2013 CF 418
Numéro de dossier
T-778-12
Contenu de la décision
Date : 20130423
Dossier : T-778-12
Référence : 2013 CF 418
Ottawa (Ontario), le 23 avril 2013
En présence de monsieur le juge Scott
ENTRE :
CONSEIL DES INNUS DE EKUANITSHIT
demandeur
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA,
EN SA QUALITÉ DE JURISCONSULTE DU
CONSEIL PRIVÉ DE SA MAJESTÉ
POUR LE CANADA
ET
L’HONORABLE KEITH ASHFIELD, EN SA
CAPACITÉ DE MINISTRE DES PÊCHES ET
DES OCÉANS CANADA
ET
L’HONORABLE DENIS LEBEL,
EN SA CAPACITÉ DE MINISTRE
DES TRANSPORTS CANADA
ET
L’HONORABLE JOE OLIVER,
EN SA CAPACITÉ DE MINISTRE DES
RESSOURCES NATURELLES CANADA
ET
NALCOR ENERGY
ET
NEWFOUNDLAND AND LABRADOR
HYDRO-ELECTRIC CORPORATION
défendeurs
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
I. Introduction
[1] Par cette présente demande de révision judiciaire déposée le 16 avril 2012 aux termes des articles 18 et 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F‑7 [la LCF], le demandeur conteste la légalité du décret (C.P. 2012‑285) (le décret) adopté par le gouverneur en conseil, entérinant, d’une part, la réponse du gouvernement fédéral (la réponse) au « Rapport de la Commission d’examen conjoint pour le projet de centrale hydroélectrique de Nalcor dans la partie inférieure du fleuve Churchill à Terre-Neuve-et-Labrador » (le rapport de la Commission) et, d’autre part, la décision portant sur la marche à suivre connexe datée du 16 mars 2012 (la décision), prise par les autorités responsables - Pêches et Océans Canada [MPO], Ressources naturelles Canada [RNCan] et Transports Canada [TC] (collectivement appelés les AR) – aux termes du paragraphe 37(1) de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, LC 1992, c 37 [la LCEE]. Le rapport de la Commission est émis par une commission d’examen conjoint [CEC] en tant que point culminant de son évaluation environnementale (l’EE) concernant le Projet de centrale de production d’énergie hydroélectrique dans la partie inférieure du fleuve Churchill (le Projet). Le décret est rendu par le gouverneur en conseil le 12 mars 2012, aux termes du paragraphe 37(1.1) de la LCEE.
[2] Le demandeur recherche, notamment, les mesures de réparation suivantes :
1. une déclaration établissant :
a) que le gouverneur en conseil et les AR ne se sont pas acquittés de leur obligation de consulter les Innus de Ekuanitshit (les Ekuanitshits) au sujet des éléments du Projet qui sont susceptibles d’avoir un effet préjudiciable sur leurs droits traditionnels;
b) que le gouverneur en conseil et les AR n’ont pas cherché à prendre des mesures d’accommodement en faveur des Ekuanitshits dans un esprit de conciliation concordant avec le principe de l’honneur de la Couronne;
c) que, malgré les exigences de l’alinéa 4(1)a) de la LCEE, le gouverneur en conseil et les AR ne possédaient pas suffisamment d’informations pour évaluer l’impact négatif important que le Projet est susceptible d’entraîner sur l’usage actuel des Ekuanitshits, à des fins traditionnelles, sur ces terres et ces ressources;
d) que le projet mis de l’avant par Nalcor Energy (Nalcor) n’est plus celui qu’il a proposé d’évaluer sous le régime de la LCEE à cause des changements qui ont été apportés ultérieurement au processus de mise en œuvre;
e) que le Projet et le projet de ligne de transport d’énergie entre le Labrador et l’île de Terre-Neuve (la ligne de transport d’énergie) constituent un seul et même projet aux termes de la LCEE;
f) que le gouverneur en conseil et les AR ne possédaient pas suffisamment d’information pour évaluer les avantages économiques du Projet ou déterminer s’il existe d’autres moyens économiquement et techniquement réalisables de satisfaire les besoins énergétiques de façon moins préjudiciable sur le plan environnemental;
2. une ordonnance annulant le Décret et la décision;
3. une ordonnance renvoyant le rapport de la Commission au gouverneur en conseil et aux AR afin qu’ils puissent :
a) s’acquitter de leur obligation de prendre des mesures de consultation et d’accommodement en faveur des Ekuanitshits, conformément à l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, relativement aux effets négatifs possibles du Projet sur leurs droits traditionnels, et ce, d’une manière concordant avec le principe de l’honneur de la Couronne;
b) demander que l’on fournisse de plus amples renseignements sur la nécessité et les effets négatifs du Projet;
c) déterminer si, au vu des renseignements supplémentaires susmentionnés, les effets négatifs du Projet demeurent toujours justifiables dans les circonstances;
4. un bref de prohibition interdisant aux ministres du MPO et de TC de :
a) délivrer des permis aux termes de la Loi sur les pêches, LRC 1985, c F‑14 et de la Loi sur la protection des eaux navigables, LRC 1985, c N‑22;
b) prendre toute autre décision irrévocable en leur qualité d’AR au sujet du projet;
5. les dépens, indépendamment de l’issue de la demande.
[3] Pour les motifs qui suivent, la Cour rejette cette demande de révision judiciaire.
II. Le contexte
A. Les parties
(i) Le demandeur
[4] Le Conseil des Innus de Ekuanitshit (le demandeur) est une bande d’Indiens inscrits au sens de l’article 2 de la Loi sur les Indiens, LRC 1985, c I‑5.
[5] Le demandeur a pris part à tout le processus d’EE relatif au Projet et s’est vu accorder un financement, à même le Fonds d’aide financière aux participants de l’Agence canadienne d’évaluation environnementale (l’Agence), afin de faciliter sa participation aux différentes étapes de l’EE.
(ii) Les défendeurs
[6] Les défendeurs sont : 1) le procureur général du Canada [PGC] nommé en remplacement du gouverneur en conseil, et tenu de donner son agrément à la réponse aux termes du paragraphe 37(1.1) de la LCEE; 2) le ministre des Pêches et des Océans; 3) le ministre des Transports; et 4) le ministre des Ressources naturelles, lesquels constituent les autorités responsables [AR] en rapport avec le Projet (les défendeurs du gouvernement); 5) Nalcor; et 6) Newfoundland and Labrador Hydro-Electric Corporation.
[7] Le ministère des Pêches et des Océans du Canada [MPO] et Transports Canada [TC] reconnaissent dès le départ qu’ils constituent des AR aux fins d’approbation du Projet. Le MPO conclut que certaines composantes du Projet mèneraient à la détérioration, à la destruction ou à la perturbation de l’habitat du poisson et exigeraient de ce fait des autorisations aux termes du paragraphe 35(2) de la Loi sur les pêches, LRC 1985, c F‑14. Transports Canada juge que le Projet nécessiterait une approbation officielle aux termes du paragraphe 5(1) de la Loi sur la protection des eaux navigables, LRC 1985, c N‑22 [LPEN] parce que les barrages du Projet constituent des ouvrages au sens de cette Loi.
[8] Ressources naturelles Canada devient à son tour une autorité responsable le 19 août 2011, quand le gouvernement du Canada prend la décision de fournir une aide financière à Nalcor sous la forme d’une garantie de prêt applicable à une partie du Projet.
[9] Nalcor est une société d’État constituée en vertu de l’Energy Corporation Act, SNL 2007, c E‑11.01. Elle est détenue en propriété exclusive par le gouvernement de Terre-Neuve-et-Labrador (la Province) et a pour objet de [traduction] « mener des activités relatives aux ressources énergétiques de la Province, dont la production d’hydroélectricité ». Nalcor est chargée de la mise en œuvre de la politique énergétique de la Province, et elle est régie à cet égard par : l’Energy Corporation Act, précitée, la politique énergétique à long terme de la Province intitulée Focusing Our Energy (le Plan énergétique), de même que l’Electrical Power Control Act, 1994, SNL 1994, c E‑5.1.
B. Le Projet
[10] Le projet que propose Nalcor comporte les éléments suivants :
[traduction] « des installations de production d’hydroélectricité à Gull Island aux chutes Muskrat, ainsi que des lignes de transport d’électricité interconnectées au réseau de distribution existant du Labrador. Le Projet fera l’objet d’études de mise en marché et de conception technique qui se dérouleront en même temps que l’évaluation environnementale. Dans le cadre de cette évaluation, d’autres moyens de mener à bien le Projet seront évalués, dont sa capacité, sa conception, son aménagement et ses aspects technologiques. Le Projet, dans la forme où il est actuellement prévu, est présenté et, à l’instar de n’importe quel projet, il sera nécessaire de l’optimiser en vue de refléter les occasions qu’offrent actuellement le marché et le secteur des affaires. Néanmoins, il sera fort semblable aux concepts précédents. L’optimisation fixera des détails tels que la taille et le nombre des turbines présentes dans chaque centrale, ainsi que l’ordre des travaux de construction en attendant d’avoir accès au côté sud du fleuve. Ces changements et ces améliorations seront relativement légers, et concorderont avec le processus normal qui mènera à la sanction finale du Projet. L’installation de Gull Island consistera en une centrale électrique d’une capacité d’environ 2 000 MW et elle comprendra :
- un barrage de 99 m de hauteur et de 1 315 m de longueur;
- un réservoir d’une superficie de 200 km2 et d’un niveau théorique le plus haut de 125 m au-dessus du niveau de la mer.
Le barrage sera une digue à enrochement à surface de béton. Le réservoir aura une longueur de 225 km et la superficie de la zone inondée sera de 85 km2 au niveau le plus haut. La centrale comprendra de quatre à six turbines Francis.
L’installation aux chutes Muskrat consistera en une centrale d’une capacité d’environ 800 MW et elle comprendra :
- un barrage en béton doté de deux sections sur les rives sud et nord du fleuve;
- un réservoir d’une superficie de 107 km2 dont le niveau théorique le plus haut sera de 39 m au-dessus du niveau de la mer.
La section nord de la digue sera haute de 32 m et longue de 180 m, tandis que la section sud sera haute de 29 m et longue de 370 m. La section nord de la digue servira d'évacuateur de crues en cas de précipitations extrêmes. Le réservoir aura une longueur de 60 km et la superficie de la zone inondée sera de l’ordre de 36 km2 au niveau le plus haut. La centrale comportera quatre ou cinq turbines à turbopropulseur ou turbines Kaplan, ou une combinaison des deux.
Les lignes de transport d’électricité interconnectées comprendront :
- une ligne de transport d’électricité de 735 kV entre Gull Island et Churchill Falls;
- deux lignes de 230 kV entre les chutes Muskrat et Gull Island.
La ligne de 735 kV s’étendra sur 203 km et celles de 230 kV auront 60 km de longueur. Ces deux lignes seront probablement constituées de structures d’acier en treillis. Elles seront situées au nord du fleuve Churchill. Le tracé final fera l’objet d’une étude de sélection de tracé qui sera prise en compte dans l’évaluation environnementale. Il est possible que les lignes entre les chutes Muskrat et Gull Island soient installées sur des tours distinctes, ou combinées sur des structures à double circuit. (Voir l’affidavit de Stephen Chapman, pièce LC‑4, observations des défendeurs du gouvernement fédéral, vol. 1, pages 270 et 271.)
[11] Le Projet a une longue histoire. Depuis 1978, trois versions différentes ont été envisagées. Deux d’entre elles comportaient des détournements de cours d’eau ainsi qu’une entente avec Hydro-Québec. Vu l’échec des négociations avec Hydro-Québec et la décision qu’il est impossible de détourner des cours d’eau en amont de Churchill Falls, Nalcor s’est concentrée sur un projet qui ne comporte pas de tels détournements. La version du Projet définie et enregistrée par Nalcor en vue d’une évaluation environnementale en novembre 2006 est telle que décrite précédemment; elle ne comporte pas de détournements de cours d’eau et vise à satisfaire les besoins d’énergie reconnus de la Province et générer de l’énergie excédentaire à des fins d’exportation.
C. Le processus d’évaluation environnementale de la LCEE
[12] Il est important de décrire les étapes qui s’appliquent à cette EE aux termes de la LCEE. Il y a cinq étapes en cause. La demande de révision judiciaire a été déposée à la conclusion de la quatrième étape.
[13] Le demandeur fait valoir que la Cour doit permettre de verser dans le dossier les lettres liées à l’étape V, même si ces documents sont échangés après le dépôt de la demande. La Cour a décidé qu’il ne fallait pas les accepter dans le dossier parce que l’étape V est toujours en cours et, par-dessus tout, le dossier doit se limiter à ce qui se trouvait devant le décideur au moment du dépôt de la demande.
[14] Le Projet est enregistré en novembre 2006 et les AR décident en février 2007 que la LCEE s’y applique.
[15] En juin 2007, le ministre de l’Environnement renvoie l’évaluation à une commission d’examen. Comme la province de Terre-Neuve-et-Labrador conclut elle aussi qu’il est nécessaire de tenir des audiences publiques en vertu de la législation provinciale, les deux gouvernements conviennent de constituer une commission d’examen conjoint (CEC) en janvier 2009.
[16] Il est important de noter que la LCEE prévoit trois types d’évaluation environnementale : un examen préalable, une étude approfondie et un examen par une commission. L’examen par une commission comporte une évaluation plus exhaustive ainsi qu’un rôle accru de la part des participants. L’évaluation est menée par la CEC après la conclusion, en janvier 2009, de l’« Entente relative à l’établissement d’une commission d’examen conjoint pour l’évaluation environnementale du Projet de centrale de production d’énergie hydroélectrique dans la partie inférieure du fleuve Churchill ». Le ministre fédéral de l’Environnement, de pair avec le ministre provincial de l’Environnement et de la Conservation et le ministre provincial des Affaires intergouvernementales, forment alors la commission constituée de cinq membres qui va être chargée de l’examen par une commission.
[17] Pour mieux comprendre la portée et le degré de participation qu’exige l’EE, la Cour croit que le fait de reproduire de longs extraits de l’Entente relative à l’établissement d’une CEC, qui définissait les attributions relatives à l’EE de la Commission, permettra de mieux saisir les enjeux que soulève la présente demande. Tel qu’indique l’Entente relative à l’établissement d’une CEC :
2.0 Mise en place de la Commission
2.1 Une procédure est établie en vertu de la présente entente pour la mise en place d’une commission d’examen conjoint, en application des articles 40, 41 et 42 de la LCEE et de l’article 73 de l’EPA ayant pour objet l’examen du Projet.
3.0 Composition de la Commission
3.1 Le ministre de l’Environnement et le lieutenant-gouverneur en conseil de Terre-Neuve-et-Labrador établiront conjointement la Commission.
3.2 La Commission comprendra cinq membres.
4.0 Conduite de l’évaluation environnementale par la Commission
4.1 La Commission est investie des pouvoirs et fonctions conférés à une commission d’examen et décrits à l’article 35 de la LCEE ainsi qu’aux articles 64 et 65 de l’EPA et des règlements applicables.
4.2 La Commission devra réaliser l’EE de façon à s’acquitter des obligations prévues par la LCEE, l’EPA et le mandat de la Commission décrit à l’annexe 1.
6.0 Consignation de l’examen conjoint et du rapport
6.1 L’Agence tiendra un registre public de tous les documents produits, recueillis ou présentés en rapport avec l’EE du Projet à partir de la nomination des membres de la Commission jusqu’à la présentation du rapport de la Commission aux ministres. Le registre public sera tenu de façon à favoriser la consultation des documents par le public, pour assurer l’observation de l’article 55 de la LCEE et les pratiques du Ministère.
6.2 Dès l’achèvement de l’EE du Projet, la Commission préparera un rapport qu’elle soumettra aux ministres qui le rendront public.
6.3 Le rapport traitera des éléments qui doivent être examinés aux termes de l’article 16 de la LCEE et de l’article 65 de l’EPA et établira ses justifications, conclusions et recommandations concernant l’EE du Projet, y compris toutes les mesures d’atténuation et tous les programmes de suivi, et comprendra un résumé des questions soulevées par les groupes autochtones, le public, les gouvernements et les autres parties concernées. [Soulignement de la Cour]
6.4 Les parties conviennent de coordonner, dans la mesure du possible, le moment choisi pour annoncer les décisions concernant le Projet.
6.5 Après la présentation du rapport final au ministre de l’Environnement, la tenue du registre public incombera, en application de l’article 55 de la LCEE, à Pêches et Océans Canada à titre d’autorité responsable.
8.0 Aide financière aux participants
8.1 L’Agence administrera un programme d’aide financière aux participants pour favoriser la participation des groupes autochtones et du public à l’EE du Projet. [Soulignement de la Cour]
Partie I – Portée du Projet
Le promoteur propose un projet de construction d’installations hydroélectriques à Gull Island et aux chutes Muskrat et de lignes de transport d’électricité interconnectées au réseau de distribution existant du Labrador.
Le Projet comprend les éléments suivants, tels que décrits par le promoteur. Les dimensions ou caractéristiques précises de la proposition pourraient être modifiées en fonction des constatations de l’EE.
L’installation de Gull Island consiste en une centrale électrique d’une capacité d’environ 2 000 MW et comprend :
• un barrage de 99 m de hauteur et 1 315 m de longueur;
• un réservoir d’une superficie de 215 km et d’un niveau théorique le plus haut de 125 m au-dessus du niveau de la mer.
Le barrage sera une digue à enrochement à surface de béton. Le réservoir aura une longueur de 230 km et la superficie de la zone inondée sera de 85 km² au niveau le plus haut. La centrale comprendra cinq turbines Francis.
L’installation aux chutes Muskrat consistera en une centrale d’une capacité d’environ 800 MW qui comprendra :
• un barrage en béton doté de deux sections sur les rives sud et nord de la rivière;
• un réservoir d’une superficie de 100 km² dont le niveau théorique le plus haut sera de 39 m au-dessus du niveau de la mer.
Les sections nord et sud de la digue seront construites en béton compacté au rouleau. La section nord de la digue sera haute de 32 m et longue de 432 m, alors que la section sud sera haute de 29 m et longue de 125 m. Le réservoir aura une longueur de 60 km et la superficie de la zone inondée sera de l’ordre de 41 km² au niveau le plus haut.
La centrale comprendra quatre turbines à turbopropulseur ou turbines Kaplan, ou une combinaison des deux.
Les lignes de transport d’électricité interconnectées comprendront :
• une ligne de transport d’électricité de 735 kV entre Gull Island et Churchill Falls;
• deux lignes de 230 kV entre les chutes Muskrat et Gull Island.
La ligne de 735 kV s’étendra sur 203 km et celles de 230 kV auront 60 km de longueur. Ces deux lignes seront constituées de structures d’acier en treillis. Elles seront situées au nord du fleuve Churchill. Le tracé final fera l’objet d’une étude de sélection de tracé qui sera prise en compte dans l’EE et sera combiné dans des structures à double circuit.
Partie II – Portée de l’évaluation environnementale
La Commission doit tenir compte des facteurs suivants lors de l’EE du Projet tel que défini dans les paragraphes 16(1) et 16(2) de la LCEE et les articles 57 et 69 de l’EPA :
1. la raison d’être du Projet;
2. la nécessité du Projet;
3. la justification du Projet;
4. les solutions de rechange réalisables sur les plans technique et économique, et leurs effets environnementaux;
5. les solutions de rechange au Projet;
6. la mesure dans laquelle le Projet influe sur la biodiversité;
7. la description de l’environnement actuel qui pourrait vraisemblablement être perturbé, directement ou indirectement, par le Projet, y compris la description adéquate des caractéristiques de base du secteur;
8. la description de l’état futur probable de l’environnement pendant la durée de vie prévue du Projet, si le Projet n’était pas approuvé;
9. les effets environnementaux du Projet, y compris les effets environnementaux découlant de défaillances, d’accidents ou d’événements fortuits qui pourraient se produire en rapport avec le Projet;
10. les effets cumulatifs que sa réalisation, combinée à l’existence d’autres ouvrages ou à la réalisation d’autres projets ou activités, est susceptible de causer à l’environnement;
11. la signification des effets environnementaux, tels que décrits aux points 9 et 10;
12. les mesures d’atténuation réalisables, sur les plans technique et économique, des effets environnementaux importants du Projet y compris l’interaction entre ces mesures et les plans de gestion existants;
13. les propositions portant sur la surveillance de la conformité environnementale;
14. des mesures pour augmenter les effets positifs sur l’environnement;
15. la nécessité d’un programme de suivi du Projet ainsi que ses modalités;
16. la capacité des ressources renouvelables, risquant d’être touchées de façon importante par le Projet, de répondre aux besoins du présent et à ceux des générations futures;
17. la mesure dans laquelle le principe de précaution est appliqué au Projet;
18. les commentaires des Autochtones ou des groupes autochtones, du public et des parties intéressées reçus par la Commission dans le cadre l’EE;
19. les facteurs liés aux changements climatiques, y compris les émissions de gaz à effet de serre;
20. le programme d’information du public proposé.
Afin d’assister la Commission dans son analyse et l’examen des facteurs ci-haut mentionnés, outre le secrétariat créé par le Canada et Terre-Neuve-et-Labrador pour soutenir la Commission dans son travail, celle-ci pourra, tout en respectant son budget approuvé, retenir les services de spécialistes indépendants qui la renseigneront sur des questions techniques et scientifiques ou des questions liées à la connaissance traditionnelle et à la connaissance communautaire, ou l’aideront à les interpréter.
Considérations relatives aux droits des Autochtones
La Commission pourra recevoir de la part des Autochtones, des groupes ou des gouvernements autochtones des renseignements liés aux droits ancestraux et aux titres autochtones, revendiqués ou établis, dans le secteur visé par le Projet ainsi que des renseignements sur la manière dont ces droits ancestraux et titres autochtones revendiqués ou établis pourraient être touchés par les effets environnementaux possibles du Projet.
La Commission doit inclure dans son rapport :
1. les renseignements fournis par les Autochtone s ou les groupes autochtones en rapport avec les usages ancestraux et le caractère fondé des revendications en rapport avec les effets environnementaux que pourrait avoir le Projet sur des droits ancestraux et des titres revendiqués ou reconnus;
2. toute préoccupation soulevée par les Autochtones, les groupes ou les gouvernements autochtones ayant un lien avec les répercussions possibles sur les droits ancestraux et les titres autochtones revendiqués ou établis.
Le mandat de la Commission ne lui permet pas de se prononcer sur ou d’interpréter les éléments suivants :
• t la validité ou le caractère fondé de n’importe quelle revendication des droits ancestraux et des titres autochtones ou des droits conférés par traité présentée par des groupes autochtones individuels;
• la portée ou la nature du devoir de l’État de consulter les Autochtones, les groupes ou les gouvernements autochtones;
• la mesure dans laquelle le Canada ou Terre-Neuve-et-Labrador ont rempli leurs devoirs respectifs de consulter et d’accommoder par rapport aux droits reconnus et affirmés par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982;
• la portée, la nature ou la signification de l’Accord sur les revendications territoriales des Inuit du Labrador. [Soulignement de la Cour]
Partie III – Étapes du processus d’évaluation environnementale
Les principales étapes de l’EE menée par la Commission sont les suivantes :
1. visite des lieux;
2. centres d’information publics;
3. présentation de l’EIE;
4. examen de l’EIE;
5. commentaires formulés par le promoteur;
6. recevabilité de l’EIE;
7. établissement du calendrier des audiences publiques;
8. lieu des audiences publiques;
9. tenue des audiences publiques;
10. durée des audiences publiques;
11. présentation du rapport de la Commission.
[18] La version finale de l’énoncé des incidences environnementales [les Lignes directrices concernant l’EIE] est publiée par les gouvernements le 15 juillet 2008 après avoir pris en considération les observations de groupes autochtones, dont le demandeur, ainsi que d’autres intervenants entre le 19 décembre 2007 et le 27 février 2008 sur la portée du Projet et d’autres questions (voir la pièce A‑98 jointe à l’affidavit de Bennett, observations de Nalcor [ON], vol. 1, et affidavit de Chapman, aux paragraphes 71 et 99, observations des défendeurs du gouvernement fédéral, vol. 1).
[19] Les Lignes directrices concernant l’EIE constituent un document de 10 800 pages qui traite de la nécessité, des solutions de rechange et des effets cumulatifs du Projet.
[20] Les sujets de préoccupation dont il a été question dans l’EIE sont définis au moyen : a) des Lignes directrices concernant l’EIE; b) des consultations menées auprès des intervenants et du grand public; c) des connaissances locales et existantes sur les effets environnementaux potentiels de divers projets (dont des projets hydroélectriques); d) des observations de Nalcor décrivant l’environnement existant; et e) d’une analyse menée par l’équipe d’étude de Nalcor, formée de quinze entreprises de consultation en matière d’environnement.
(Voir les pièces H, I, JJ et NN jointes à l’affidavit de Bennett, ON, vol. 1, pages 421, 453 et 1737)
[21] Le demandeur a reçu des résumés en langage simple de l’EIE, traduits en français et dans le dialecte québécois appelé « innu-aimun » (l’innu-aimun).
(Voir la pièce A‑398 jointe à l’affidavit de Bennett, ON, vol. 1)
[22] Entre le 9 mars 2009 et le 15 avril 2011, la CEC mène son processus de collecte de renseignements. Elle commence par inviter le grand public et les organismes gouvernementaux à commenter le caractère adéquat de l’EIE. Le demandeur est au nombre des 52 parties qui présentent des observations détaillées (voir le document intitulé [traduction] « Commentaires juridiques sur le caractère approprié de l’énoncé des incidences environnementales du Projet de centrale de production d’énergie hydroélectrique dans la partie inférieure du fleuve Churchill », daté du 22 juin 2009 (dossier du demandeur, pièce 12, page 996, ON, vol. 3, page 490)).
(Voir la pièce J jointe à l’affidavit de Bennett, ON, vol. 1, page 462)
[23] Ces observations amènent la CEC à présenter des demandes d’information [DI] à Nalcor. Entre le 1er mai 2009 et le 21 mars 2010, la CEC envoie 166 DI, en cinq séries distinctes. Le processus vise à permettre à la CEC et au grand public de : a) examiner en détail l’EIE; b) présenter des demandes additionnelles d’information; et c) commenter les réponses de Nalcor aux DI.
(Voir les pièces A‑251 à A‑432, K et L, pages 498 et 513 à l’affidavit de Bennett, ON, vol. 1 et 3)
[24] Nalcor met en œuvre pour le Projet un cadre de planification appelé [traduction] « processus de contrôle ». Ce processus comporte six étapes séquentielles, allant de l’évaluation de l’opportunité à la mise hors service. Essentiellement, à chacune des six étapes, on retrouve un point de décision sur le développement ou pas du Projet. Soit que l’activité est suspendue en attendant de recevoir des renseignements additionnels, soit qu’elle passe à l’étape séquentielle suivante, ou qu’elle est abandonnée.
[25] Suite à une annonce du premier ministre Williams, faite le 25 octobre 2010, au sujet d’un éventuel changement au jalonnement du Projet, il est demandé à Nalcor de fournir des renseignements additionnels sur le changement apporté au jalonnement ainsi que sur les incidences potentielles et les effets environnementaux correspondants. Les réponses DI#CEC.165 et DI#CEC.166, déposées en janvier 2011, totalisent 160 pages. La conclusion principale veut que le rejalonnement des étapes du Projet n’entraînent pas d’incidence marquée sur les effets environnementaux prévus (voir la pièce A‑549 jointe à l’affidavit de Bennett, ON, vol. 11, page 2756). Ces réponses ne font aucunement référence au demandeur ou à d’autres Innus du Québec.
[26] La demande relative à la ligne de transport d’énergie est déposée le 29 janvier 2009 et révisée le 15 septembre de la même année. Elle porte sur la construction et l’exploitation d’une ligne de transport d’énergie d’une longueur d’environ 1 100 km ainsi que sur l’infrastructure connexe entre le Labrador et l’île de Terre-Neuve, et elle privilégie finalement comme corridor de transport Gros-Morne et le franchissement des monts Long Range (voir le dossier du demandeur, affidavit de V. Duro, pièce 10, vol. 3, page 804).
[27] Il ressort du dossier que Nalcor a déposé plus de 5 000 pages de documents additionnels à soumettre à l’examen de la CEC et des intervenants, sous forme de réponses aux DI. Treize des DI ont trait aux préoccupations précises du demandeur sur les aspects suivants : a) la consultation des Autochtones; b) les caribous, y compris les hardes des monts Red Wine et du lac Joseph; c) les mesures de surveillance et de suivi; et d) les méthodes d’étude des oiseaux aquatiques.
(Voir les pièces A‑251, A‑432, A‑588, K, L, KK et LL jointes à l’affidavit de Bennett, ON, vol. 1, 3 et 8)
[28] À deux reprises, la CEC invite le grand public à commenter les réponses de Nalcor aux DI. Le demandeur présente ses observations détaillées.
(Voir les pièces K, M et N jointes à affidavit de Bennett, ON, vol. 3, pages 498 et 544, ainsi que les pièces 13 et 17 jointes à l’affidavit de Duro (dossier du demandeur, vol. 4 et 5)
[29] Le 14 janvier 2011, la CEC décide que l’EIE (y compris les informations additionnelles transmises par Nalcor) suffit pour procéder à la tenue des audiences.
(Voir la pièce A‑544 jointe à l’affidavit de Bennett, ON, vol. 1)
[30] Le 14 janvier 2011, on informe les participants que les audiences débuteraient le 3 mars 2011. Les procédures finales concernant la tenue des audiences publiques sont diffusées le 16 février 2011, après l’examen d’observations détaillées présentées par le grand public, dont le demandeur.
[31] Les audiences se déroulent sur une période de trente jours, soit du 3 mars au 15 avril 2011, dans six collectivités différentes ainsi que dans la province du Québec. On y tient des séances de nature générale, des séances communautaires ainsi que des séances portant sur des sujets précis.
(Voir la pièce A‑1385 jointe à l’affidavit de Bennett, ON, vol. 12)
[32] Le demandeur, par l’entremise de ses représentants, formule ses observations orales lors de la séance communautaire tenue à Sept-Îles (Québec) le 7 avril 2011, occasion au cours de laquelle il présente un film vidéo et des documents à la CEC. Des services d’interprétation sont fournis (en français et en innu-aimun) à cette occasion.
(Voir les pièces A-1220, A-1244, A-1280 et A-1284 jointes à l’affidavit de Bennett, ON, vol. 1, ainsi que les pièces 20 à 25, 28 et 43 jointes à l’affidavit de Duro, dossier du demandeur, vol. 5, 6 et 9)
[33] À l’issue des trente jours d’audiences, la CEC déclare le dossier clos.
Le rapport de la Commission
[34] Le rapport de la Commission, d’une longueur de 355 pages est communiqué aux gouvernements et au grand public les 23 et 25 août 2011, respectivement.
(Voir le dossier du demandeur, affidavit de V. Duro, pièce 3, vol. 1, page 221)
[35] Comme l’exigent la LCEE et les attributions, le rapport de la Commission contient : a) une description du processus d’EE, dont les audiences publiques; b) la raison d’être, les conclusions et les recommandations concernant la nature et l’ampleur des effets environnementaux possibles; c) des recommandations portant, notamment, les mesures d’atténuation liées à la gestion environnementale du Projet, les caribous, ainsi que les programmes de surveillance et de suivi; d) un sommaire des problèmes relevés ainsi que des commentaires et des recommandations reçus d’Autochtones ou de groupes autochtones; et e) un sommaire des questions invoquées ainsi que des commentaires et des recommandations reçus du grand public, des gouvernements et des parties intéressées.
La décision et la réponse du gouvernement fédéral
[36] Conformément aux dispositions de la LCEE et de la LPE, les gouvernements publient conjointement leurs réponses et les décisions le 15 mars 2012.
(Voir les pièces R, S et T jointes à l’affidavit de Bennett, ON, vol. 3, ainsi que l’affidavit de V. Duro, dossier du demandeur, pièces 1 et 3, vol. I, pages 170 et 218)
[37] La réponse décrit la participation du gouvernement fédéral au Projet de production d’énergie, le processus d’EE, ainsi que les principales questions que contient le rapport de la CEC. Elle présente aussi les conclusions du gouvernement fédéral ainsi que les motifs pour lesquels ce dernier conclut que les effets environnementaux négatifs importants du Projet de production d’énergie sont justifiés par ses avantages; elle décrit également les décisions que TC et le MPO doivent prendre aux termes de leurs lois respectives ainsi que celles qui doivent être prises aux termes de la LCEE, et elle répond à chacune des recommandations de la CEC.
(Voir la pièce R jointe à l’affidavit de Bennett, ON, vol. 1 et 3, dossier du demandeur, et l’affidavit de V. Duro, pièce 1, vol. 1, page 170)
[38] Dans la décision, on conclut qu’il est nécessaire de mettre en œuvre pour la réalisation du Projet des mesures d’atténuation en vue de tenir compte, notamment, des aspects suivants : a) les oiseaux, les poissons et les mammifères et/ou leur habitat (les caribous); b) l’utilisation que font actuellement les Autochtones de terres et de ressources à des fins traditionnelles; c) les effets socioéconomiques; et d) le patrimoine physique et/ou culturel. Il a été exigé aussi que l’on mette en œuvre un programme de suivi en vue de vérifier l’exactitude de l’EE et de juger de l’efficacité des mesures prises en vue d’atténuer les effets environnementaux négatifs du Projet pour la période s’échelonnant du 1er octobre 2012 au 1er octobre 2037.
(Voir la pièce S jointe à l’affidavit de Bennett, ON, vol. 3, et l’affidavit de V. Duro, pièce 2, vol. 1, page 218)
III. Les dispositions légales applicables
[39] Les dispositions applicables de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, LC 1992, c 37 et de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), 1982, c 11, sont annexées à la présente décision.
IV. Les questions en litige
[40] La Cour formule comme suit les questions que soulève cette demande :
1. La contestation, par le demandeur, de la décision relative la portée du Projet est-elle prescrite? Si non, la portée du Projet a-t-elle été déterminée conformément à l’article 15 de la LCEE?
2. Les défendeurs du gouvernement ont-ils examiné convenablement les éléments énoncés à l’article 16 de la LCEE avant de publier leur décision et leur réponse conformément à l’article 37 de la LCEE?
3. Le demandeur a-t-il été consulté et accommodé convenablement à l’égard du Projet?
V. Norme de contrôle et analyse de la première question :
1. La contestation, par le demandeur, de la décision relative la portée du Projet est-elle prescrite? Si non, la portée du Projet a-t-elle été déterminée conformément à l’article 15 de la LCEE?
A. Norme de contrôle
[41] La détermination de la portée d’un projet, aux termes de l’article 15 de la LCEE, est un exercice discrétionnaire qui doit être révisé selon la norme de la décision raisonnable (voir Prairie Acid Rain Coalition c Canada (Ministre des Pêches et des Océans) [Prairie Acid Rain Coalition], 2004 CF 1265, au para 42; Inverhuron & District Ratepayers Ass. c Canada (Ministre de l’Environnement) [Inverhuron], 2001 CAF 203; Bow Valley Naturalists Society c Canada (Ministre du Patrimoine canadien), 2001 CanLII 22029 (CAF), [2001] 2 CF 461), au para 55 [Bow Valley]; Pembina Institute for Appropriate Development c Canada (Ministre des Pêches et des Océans), 2005 CF 1123).
B. Analyse
[42] Le demandeur conteste, bien qu’indirectement, la décision prise par le ministre de l’Environnement [le ministre] relativement à la détermination de la portée du Projet aux termes de l’alinéa 15(1)b) de la LCEE, soit celle d’effectuer des EE distinctes pour le Projet et pour la ligne de transport d’énergie. Il soutient que cela est revient à [traduction] « fractionner le projet ». Citant les paragraphes 15(1) et 15(3) de la LCEE, il fait valoir que le ministre a refusé de manière déraisonnable d’exercer le pouvoir discrétionnaire dont il dispose d’étendre la portée de l’EE du Projet en n’incluant pas la ligne de transport d’énergie. Cette ligne, ajoute-t-il, est un ouvrage connexe qui allait probablement être construit en liaison avec le Projet et qui en constitue maintenant un élément essentiel.
[43] Selon le demandeur, le résultat inévitable du défaut [traduction] « [d’]intégrer dans la portée » la ligne de transport d’énergie est que les effets négatifs véritables du Projet proprement dit demeurent inconnus, ce qui, par ricochet, rend déraisonnable la décision des autorités responsables (prise aux termes de l’alinéa 37(1)a) de la LCEE) selon laquelle les effets environnementaux négatifs importants du Projet pouvaient se justifier dans les circonstances.
[44] Les défendeurs répliquent que la révision judiciaire de la décision du ministre concernant la détermination de la portée est prescrite par le paragraphe 18.1(2) de la LCF et que le demandeur tente indirectement de contester cette décision par des arguments fondés sur l’alinéa 37(1)a) de la LCEE qu’il invoque et que, de toute façon, la décision de conserver la portée du Projet proposé par Nalcor était raisonnable.
[45] Une décision relative à la détermination de la portée d’un projet que l’on prend aux termes de l’article 15 de la LCEE est sans conteste une décision rendue par un « office fédéral » au sens du paragraphe 18.1(2) de la LCF (voir la décision Prairie Acid Rain Coalition et les arrêts Inverhuron et Bow Valley, précités). Cela étant, il fallait que le demandeur dépose sa demande de révision judiciaire dans les 30 jours suivant la date de la première communication de la décision. Toutefois, la Cour peut, à son gré, accorder une prorogation du délai imparti pour déposer une demande de révision (voir le paragraphe 18.1(2) de la LCF).
[46] À titre de question préliminaire, la Cour juge nécessaire de traiter de la pertinence de la décision rendue dans l’affaire Tzeachten First Nation c Canada (Procureur général), 2007 CF 1131 [Tzeachten 1], relativement à la demande en l’espèce. Appliquant le raisonnement formulé dans Krause c Canada, [1999] ACF no 179, le juge Lemieux a conclu : [traduction] « aucune prorogation de délai n’est requise […] quand le litige a pour objet d’obtenir réparation dans une affaire où l’obligation de consultation et d’accommodement à l’égard de réserves et d’Autochtones est mise en cause » (décision Tzeachten 1, précitée, au para 27). Le délai prévu au paragraphe 18.1(2) de la LCF pour le dépôt d’une demande ne s’applique pas dans de tels cas.
[47] Toutefois, il faut faire une distinction entre la décision rendue dans Tzeachten 1 et celle en l’espèce car dans Tzeachten 1, il est question du droit du groupe autochtone de soumettre à une révision judiciaire le processus de consultation de la Couronne, et ce, nonobstant son défaut de déposer la demande dans le délai imparti. Ce n’est pas le cas en l’espèce car si la Cour déclare, suite à la révision judiciaire, que les décisions relatives à la détermination de la portée sont prescrites, cela n’aura pas d’incidence sur la révision judiciaire du processus de