Environmental Defence Canada c. Canada (Pêches et Océans)

Environmental Defence Canada c. Canada (Pêches et Océans)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2009-09-09
Référence neutre
2009 CF 878
Numéro de dossier
T-1529-07
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20090909
Dossier : T‑1529‑07
Référence : 2009 CF 878
Ottawa (Ontario), le 9 septembre 2009
En présence de monsieur le juge Campbell
ENTRE :
ENVIRONMENTAL DEFENCE CANADA GEORGIA STRAIT ALLIANCE
WESTERN CANADA WILDERNESS COMMITTEE
et DAVID SUZUKI FOUNDATION
demandeurs
et
MINISTRE DES PÊCHES ET DES OCÉANS
défendeur
MOTIFS DE L’ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] Dans le cadre des présents motifs, le naseux de Nooksack, un méné ayant pour habitat quatre ruisseaux d’eau douce dans les basses‑terres continentales de la Colombie‑Britannique, se distingue par le fait qu’elle est la première espèce en voie de disparition au Canada à tirer parti d’une interprétation approfondie par la Cour des éléments clés de la loi visant à le protéger, soit la Loi sur les espèces en péril, 2002, ch. 29 (la LEP).
Une décision du ministre des Pêches et des Océans (le ministre) prise en application de la LEP a incité les demandeurs à soumettre la présente demande à titre de « cause type » quant à l’interprétation de la LEP par le ministre dont il est fait état dans la décision examinée. Les demandeurs soutiennent que le ministre a sciemment omis de respecter les dispositions obligatoires des alinéas 41(1)c) et (c.1) de la LEP dans la versions définitive du Programme de rétablissement du naseux de Nooksack. Toutefois, pendant l’audience, les avocats des demandeurs ont souligné qu’aucune allégation de mauvaise foi n’était avancée relativement à la conduite contestée.
[2] Il est néanmoins important à mon avis de rappeler les événements qui ont mené à la présente procédure ainsi que le déroulement de la procédure elle‑même. Ce rappel est important parce qu’un examen du processus décisionnel du ministre dans le cadre de la LEP mis en application pour le naseux de Nooksack démontre amplement qu’il était absolument nécessaire de saisir la Cour de la présente demande. En l’espèce, il est question de l’élaboration et de la mise en application d’une politique par le ministre en contravention manifeste de la loi et de la réticence à être tenu responsable de cette omission de respecter la loi. Par conséquent, il s’agit d’une cause se rapportant à la primauté du droit décrite par les juges Bastarache et LeBel au paragraphe 28 de l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, [2008] 1 R.C.S. 190 :
La primauté du droit veut que tout exercice de l’autorité publique procède de la loi. Tout pouvoir décisionnel est légalement circonscrit par la loi habilitante, la common law, le droit civil ou la Constitution. Le contrôle judiciaire permet aux cours de justice de s’assurer que les pouvoirs légaux sont exercés dans les limites fixées par le législateur. Il vise à assurer la légalité, la rationalité et l’équité du processus administratif et de la décision rendue.
[3] En fin de compte, l’argument avancé par les demandeurs concernant l’omission reprochée au ministre dans son processus décisionnel se limite à une question d’interprétation de la loi. Pour les motifs exposés ci‑après, je conclus que le ministre a agi en contravention de la loi adoptée par le Parlement pour protéger le naseux de Nooksack.
I. Aperçu du présent litige
[4] La raison pour laquelle les demandeurs ont soumis la présente demande est exposée dans les paragraphes suivants de leur avis de demande :
[traduction]
15. Les demandeurs sont des « groupes de défense de l’intérêt public » dans la mesure où ils sont des organisations caritatives qui militent pour la protection de l’environnement et où aucun intérêt personnel, propriétal ou pécuniaire n’est rattaché à l’issue de la demande.
16. De l’avis des demandeurs, il est nécessaire de saisir la Cour de la présente demande pour remédier à l’omission du gouvernement fédéral de mettre en application la LEP, cette omission ayant pour effet de menacer davantage les espèces en péril au Canada. Les demandeurs estiment qu’une ordonnance exigeant le respect de la LEP serait dans l’intérêt public parce que la viabilité des populations d’espèces sauvages est une question qui touche tous les Canadiens.
17. Les demandeurs estiment également qu’ils n’ont malheureusement d’autre choix que de porter l’affaire en justice. Chacun des demandeurs est connu pour ses efforts en vue de protéger les espèces en péril et de veiller, par des moyens autres que des procédures judiciaires, à ce que le gouvernement fédéral, y compris le ministre défendeur, mette en application la LEP. Ils présentent la présente demande uniquement après avoir pris connaissance d’une preuve accablante démontrant que : a) le gouvernement canadien tente d’échapper à son obligation de mettre en application la LEP de manière à protéger les espèces en péril au Canada; et b) des moyens autres qu’une procédure judiciaire se sont avérés inefficaces, tandis que les procédures judiciaires, ou la menace de telles procédures, ont porté fruit.
Les demandeurs ont exposé leur position de manière détaillée dans un précis rattaché à l’avis de demande; les faits énoncés ne sont pas contestés :
Les motifs qui fondent la demande sont les suivants :
La Loi sur les espèces en péril et le naseux de Nooksack
1. La Loi sur les espèces en péril (LEP) a reçu la sanction royale le 12 décembre 2002 et est entrée en vigueur en trois phases. Le 24 mars 2003, les articles 134 à 136 et 138 à 141, prévoyant des modifications à d’autres lois nationales se rapportant aux espèces sauvages, sont entrés en vigueur. Le 5 juin 2003, les articles 2 à 31, 37 à 56, 62, 65 à 76, 78 à 84, 120 à 133 et 137 sont entrés en vigueur. Le 1er juin 2004, le reste des articles de la LEP sont entrés en vigueur : les articles 32 à 36, 57 à 61, 63, 64, 77 et 85 à 119.
2. La LEP vise :
[…] à prévenir la disparition — de la planète ou du Canada seulement — des espèces sauvages, à permettre le rétablissement de celles qui, par suite de l’activité humaine, sont devenues des espèces disparues du pays, en voie de disparition ou menacées et à favoriser la gestion des espèces préoccupantes pour éviter qu’elles ne deviennent des espèces en voie de disparition ou menacées (article 6).
3. Le naseux de Nooksack est un petit poisson de moins de 15 cm, de la famille des ménés. Au Canada, on le trouve dans quatre ruisseaux de la vallée du fleuve Fraser en Colombie‑Britannique. Son aire globale de répartition inclut environ 20 ruisseaux additionnels dans le nord‑ouest de l’État de Washington.
4. Le naseux de Nooksack est « inscrit » conformément à la LEP parmi les espèces « en voie de disparition », ce qui signifie qu’il figure sur la Liste des espèces en péril dressée à l’annexe 1 de la LEP. Le statut du naseux à titre d’espèce « en voie de disparition » signifie qu’elle est une « espèce sauvage qui, de façon imminente, risque de disparaître [...] ». « Espèce disparue du pays » signifie qu’il s’agit d’une espèce sauvage qu’on ne trouve plus à l’état sauvage au Canada, mais qu’on trouve ailleurs à l’état sauvage (article 2). Le naseux de Nooksack est disparu de certains affluents des bassins hydrologiques du Canada où on le retrouvait en abondance dans les années 1960.
5. L’inscription sur la liste déclenche les dispositions de la LEP visant à prévenir la disparition de l’espèce et à prendre des mesures pour assurer son rétablissement. Les mesures de protection comprennent l’interdiction de nuire (article 32), la protection de la résidence (article 33) ainsi que l’obligation qu’a le ministre de planifier le rétablissement de l’espèce (articles 37 à 46) et de mettre en œuvre le plan de rétablissement (« plan d’action » (articles 47 à 64).
6. Un élément essentiel de la planification du rétablissement est l’élaboration par le ministre de « programmes de rétablissement » qui doivent « traiter des menaces à la survie de l’espèce » (article 41). Les programmes de rétablissement doivent comporter, entre autres :
• une description de l’espèce et de ses besoins;
• une désignation des menaces à sa survie et à son habitat;
• la désignation de « l’habitat essentiel de l’espèce dans la mesure du possible, en se fondant sur la meilleure information accessible », notamment des exemples d’activités susceptibles d’entraîner la destruction de cet habitat (alinéas 41 (1) a), b) et c).
7. La protection de l’habitat essentiel est souvent nécessaire à la survie et au rétablissement d’une espèce. Le préambule de la LEP le signale : « l’habitat des espèces en péril est important pour leur conservation ». Ce principe est également reconnu dans la définition de l’habitat essentiel : « L’habitat nécessaire à la survie ou au rétablissement d’une espèce sauvage inscrite, qui est désigné comme tel dans un programme de rétablissement ou un plan d’action élaboré à l’égard de l’espèce » (article 2).
8. À la lumière de cette définition, la protection de l’habitat essentiel survient seulement si cet habitat est désigné dans un programme de rétablissement ou un plan d’action, ce qui déclenche l’interdiction de le détruire (article 58). Toutefois, contrairement aux programmes de rétablissement qui doivent être élaborés à l’intérieur de délais obligatoires (article 42), le LEP ne fixe aucun délai pour l’élaboration des plans d’action. Ainsi, l’omission de désigner l’habitat essentiel à l’étape du programme de rétablissement peut avoir pour effet de reporter indéfiniment sa désignation et sa protection.
Le Programme de rétablissement du naseux de Nooksack et l’intention du gouvernement fédéral de ne pas observer la LEP
9. Le naseux de Nooksack était une espèce inscrite à l’annexe 1 de la LEP lorsque la Loi est entrée en vigueur, si bien que le programme de rétablissement devait être déposé au plus tard le 5 juin 2006 (paragraphe 42(2)).
10. En vertu de la LEP, le ministre doit mettre un projet de programme de rétablissement dans le registre de la LEP et, dans les soixante jours qui suivent, le public peut déposer par écrit auprès du ministre des observations relativement au projet (paragraphe 43(1)). Trente jours plus tard, le ministre est tenu de mettre le texte définitif du programme de rétablissement dans le registre (paragraphe 43(2)).
11. La version préliminaire [le projet] du Programme de rétablissement du naseux de Nooksack a été placée dans le registre le ou vers le 25 septembre 2006. Des observations soumises au nom des demandeurs ont entre autres fait état de l’omission du programme de rétablissement de désigner l’habitat essentiel malgré le fait que son emplacement était connu. Le 23 juillet 2007, soit un an après l’échéance, le texte définitif du Programme de rétablissement du naseux de Nooksack a été placé dans le registre.
12. Le programme de rétablissement ne désigne pas l’habitat essentiel, mais signale que la perte de son habitat est une des principales menaces à la survie du naseux de Nooksack et recommande la protection de l’habitat pour assurer la survie et le rétablissement de l’espèce.
13. L’équipe de rétablissement, mise sur pied pour conseiller le ministre au sujet du programme de rétablissement et constituée de spécialistes du naseux de Nooksack, était en mesure de désigner l’habitat essentiel, a en fait désigné l’habitat essentiel, et souhaitait inclure cette désignation de l’habitat essentiel dans le Programme de rétablissement du naseux de Nooksack.
14. Toutefois, se pliant à la directive du ministre et/ou de son délégué, l’équipe de rétablissement a retiré la désignation de l’habitat essentiel du programme de rétablissement et l’a insérée dans un autre document qui n’a pas été placé dans le registre.
[Souligné dans l’original.]
[5] Ainsi, la présente demande vise principalement les dispositions de la LEP concernant les programmes de rétablissement, telles qu’elles ont été appliquées au naseux de Nooksack, et plus précisément l’interprétation correcte des alinéas 41(1)c) et c.1.) :
41. (1) Si le ministre compétent conclut que le rétablissement de l’espèce sauvage inscrite est réalisable, le programme de rétablissement doit traiter des menaces à la survie de l’espèce — notamment de toute perte de son habitat — précisées par le COSEPAC et doit comporter notamment :
a) une description de l’espèce et de ses besoins qui soit compatible avec les renseignements fournis par le COSEPAC;
b) une désignation des menaces à la survie de l’espèce et des menaces à son habitat qui soit compatible avec les renseignements fournis par le COSEPAC, et des grandes lignes du plan à suivre pour y faire face;
c) la désignation de l’habitat essentiel de l’espèce dans la mesure du possible, en se fondant sur la meilleure information accessible, notamment les informations fournies par le COSEPAC, et des exemples d’activités susceptibles d’entraîner sa destruction;
c.1) un calendrier des études visant à désigner l’habitat essentiel lorsque l’information accessible est insuffisante;
d) un énoncé des objectifs en matière de population et de dissémination visant à favoriser la survie et le rétablissement de l’espèce, ainsi qu’une description générale des activités de recherche et de gestion nécessaires à l’atteinte de ces objectifs;
e) tout autre élément prévu par règlement;
f) un énoncé sur l’opportunité de fournir des renseignements supplémentaires concernant l’espèce;
g) un exposé de l’échéancier prévu pour l’élaboration d’un ou de plusieurs plans d’action relatifs au programme de rétablissement.
[Non souligné dans l’original.]
41. (1) If the competent minister determines that the recovery of the listed wildlife species is feasible, the recovery strategy must address the threats to the survival of the species identified by COSEWIC, including any loss of habitat, and must include
(a) a description of the species and its needs that is consistent with information provided by COSEWIC;
(b) an identification of the threats to the survival of the species and threats to its habitat that is consistent with information provided by COSEWIC and a description of the broad strategy to be taken to address those threats;
(c) an identification of the species’ critical habitat, to the extent possible, based on the best available information, including the information provided by COSEWIC, and examples of activities that are likely to result in its destruction;
(c.1) a schedule of studies to identify critical habitat, where available information is inadequate;
(d) a statement of the population and distribution objectives that will assist the recovery and survival of the species, and a general description of the research and management activities needed to meet those objectives;
(e) any other matters that are prescribed by the regulations;
(f) a statement about whether additional information is required about the species; and
(g) a statement of when one or more action plans in relation to the recovery strategy will be completed.
[Emphasis added]
[Le COSEPAC auquel renvoie la disposition est le Comité sur la situation des espèces en péril au Canada, constitué par l’article 14.]
Les définitions de l’« habitat » d’une espèce aquatique et de l’« habitat essentiel » établies à l’article 2 de la LEP sont de « première importance pour l’interprétation des alinéas 41(1)c) et c.1) :
« habitat »
a) S’agissant d’une espèce aquatique, les frayères, aires d’alevinage, de croissance et d’alimentation et routes migratoires dont sa survie dépend, directement ou indirectement, ou aires où elle s’est déjà trouvée et où il est possible de la réintroduire;
[…]
« habitat essentiel » L’habitat nécessaire à la survie ou au rétablissement d’une espèce sauvage inscrite, qui est désigné comme tel dans un programme de rétablissement ou un plan d’action élaboré à l’égard de l’espèce.
"habitat" means
(a) in respect of aquatic species, spawning grounds and nursery, rearing, food supply, migration and any other areas on which aquatic species depend directly or indirectly in order to carry out their life processes, or areas where aquatic species formerly occurred and have the potential to be reintroduced; and
…
"critical habitat" means the habitat that is necessary for the survival or recovery of a listed wildlife species and that is identified as the species’ critical habitat in the recovery strategy or in an action plan for the species.
Il s’agit ici de trancher si le terme « habitat » comporte deux facettes : une aire géographique délimitée qu’on peut situer sur une carte et les caractéristiques physiques et biologiques de cette aire dont la survie des espèces dépend.
[6] Les dispositions de la LEP visant l’élaboration d’un programme de rétablissement sont une des composantes d’un programme de protection global. Une fois que les exigences du programme de rétablissement prévues à l’article 41 sont satisfaites, on passe au volet du plan d’action conformément aux articles 47 à 55. Il est admis que ces deux volets sont ainsi structurés parce qu’on veut d’abord se doter de renseignements fondamentaux sur la biologie et l’écologie d’une espèce et d’un programme général pour contrer la menace. De leur côté, les plans d’action visent à décrire des mesures [traduction] « d’intervention » plus détaillées devant assurer la survie et le rétablissement de l’espèce, y compris l’évaluation des répercussions socioéconomiques de ces mesures.
[7] Pour clarifier le contexte, les volets de la LEP se rapportant aux programmes de rétablissement et aux plans d’action sont inclus à l’annexe A des présents motifs.
II. La décision du ministre concernant la version définitive du programme de rétablissement
[8] Le processus menant à la publication de la version définitive du Programme de rétablissement du naseux de Nooksack comportait les étapes suivantes : l’élaboration d’une version préliminaire du projet de programme de rétablissement, la publication du projet de programme de rétablissement, une consultation publique, puis la publication de la version définitive du programme de rétablissement.
[9] Ainsi, le présent contrôle judiciaire ciblera cinq mesures successives : l’élaboration de la version préliminaire du projet de programme de rétablissement en juin 2005; la directive en date du 21 juin 2006 de Mme Allison Webb, directrice régionale des politiques au ministère des Pêches et des Océans (MPO) dans la région du Pacifique, concernant le contenu du projet de programme de rétablissement qui devait être publié et qui a été publié pour que les intéressés puissent présenter des observations le 25 septembre 2006; la recommandation ministérielle du 18 juillet 2007 de M. Pardeep Ahluwalia, directeur général du secrétariat de la LEP, à l’intention de M. Larry Murray, sous‑ministre des Pêches et des Océans, visant l’approbation de la décision de Mme Webb; l’approbation de cette recommandation par M. Murray au nom du ministre le 18 juillet 2007; la publication de la version définitive du programme de rétablissement le 23 juillet 2007. Il est admis que M. Murray était habilité à approuver la recommandation au nom du ministre et que, par conséquent, cette approbation est la décision du ministre.
[10] Bien que l’avis de demande signale que la décision faisant l’objet du contrôle est la publication de la version définitive du programme de rétablissement par le ministre le 23 juillet 2007, il est admis que la décision faisant l’objet du contrôle englobe les mesures prises par Mme Webb, M. Ahluwalia et M. Murray, ainsi que le contenu de la version définitive du programme de rétablissement, examinés conjointement.
A. La version préliminaire du projet de programme de rétablissement, préparée par l’équipe de rétablissement
[11] En Colombie‑Britannique, les programmes de rétablissement visant les poissons d’eau douce sont élaborés par une équipe de rétablissement composée d’un groupe central de spécialistes, auquel s’ajoutent des spécialistes d’espèces individuelles, au besoin. En ce qui a trait au naseux de Nooksack, on a mis sur pied en décembre 2003 un sous‑comité d’une telle équipe chargé d’amorcer l’évaluation du naseux de Nooksack et de poursuivre l’évaluation du meunier de Salish; un des membres de ce sous‑comité était Mike Pearson, biologiste professionnel autonome qui est la principale autorité au Canada en matière d’écologie, de conservation et de l’habitat des poissons d’eau douce en général, et du naseux de Nooksack et du meunier de Salish en particulier. Le MPO a recours à l’expertise de M. Pearson depuis 2003.
[12] M. Pearson a reçu le mandat d’élaborer la version préliminaire d’un programme de rétablissement pour le naseux de Nooksack et le meunier de Salish, laquelle sera examinée par l’équipe de rétablissement avant que la version définitive ne soit présentée au ministre à titre de projet de programme de rétablissement devant être publié en vertu de l’alinéa 42(1) de la LEP. L’affidavit de M. Pearson déposé dans le cadre de la présente demande renferme des renseignements contextuels sur la réalisation de ce mandat (voir l’affidavit de Mike Pearson, dossier du demandeur, volume 1, onglet 6).
[13] Au paragraphe 15, M. Pearson présente le compte rendu de la réunion du 10 décembre 2003 de l’équipe de rétablissement, qui renferme la description suivante du défi que constituait la définition de l’habitat essentiel :
[traduction]
[…] les principales mesures de protection de la LEP n’entrent en vigueur qu’après la définition de l’habitat essentiel. Bien qu’il y ait beaucoup de discussions au sein des organismes – et entre ceux‑ci – au sujet de la façon de définir un habitat essentiel, il n’y a pas pour le moment de directives claires de leur part à cet égard. La formulation de la LEP laisse entendre que les législateurs s’en remettent à l’expertise des groupes pertinents pour la définition de l’habitat essentiel.
Aux paragraphes 17 et 18, M. Pearson formule l’observation suivante au sujet du défi à relever :
[traduction]
À mon avis, il était très important de désigner l’habitat essentiel. Le naseux de Nooksack est surtout menacé par la perte et la dégradation de son habitat dans chacun des quatre bassins hydrologiques où on le retrouve au Canada. Diverses formes de perte et de dégradation de l’habitat – notamment l’eau tirée de puits et de ruisseaux, la toxicité associée à l’écoulement des eaux pluviales urbaines, le dragage de canaux pour le drainage et la perte de végétation rivulaire (sur le bord des ruisseaux) – constituent des préoccupations majeures dans un ou plusieurs de ces bassins hydrologiques. Ainsi, la protection des habitats essentiels est importante pour faire face aux principales menaces à la survie du naseux de Nooksack. En fait, il s’agit du facteur clé pour assurer la survie de cette espèce.
Aux termes de la LEP, « l’habitat essentiel » signifie « l’habitat nécessaire à la survie ou au rétablissement d’une espèce sauvage inscrite, qui est désigné comme tel dans un programme de rétablissement ou un plan d’action élaboré à l’égard de l’espèce ». En termes biologiques, j’ai relevé deux seuils dans cette définition : la survie et le rétablissement. En termes biologiques, j’ai interprété le seuil de la survie comme étant l’habitat nécessaire au soutien de la taille de la population viable minimale (PVM) de l’espèce dans chacun des bassins hydrologiques qu’elle occupe présentement. Le seuil du rétablissement correspond à l’objectif de rétablissement fixé dans le Programme de rétablissement du naseux de Nooksack : « Garantir la viabilité à long terme des populations du naseux de Nooksack par leur répartition naturelle à travers le Canada ». Ce seuil nécessite un habitat un peu plus grand, mais reflète la reconnaissance qu’il n’est pas possible de rétablir complètement les populations du naseux de Nooksack aux niveaux antérieurs, compte tenu de l’ampleur et de la permanence de la perte et de la dégradation de l’habitat dans ses bassins hydrologiques originaux.
[14] Aux paragraphes 19 à 24, M. Pearson décrit le processus ayant servi à la désignation de l’habitat essentiel du naseux de Nooksack :
[traduction]
Quand j’ai commencé à élaborer le Programme de rétablissement du naseux de Nooksack, je me suis servi, pour la désignation de l’habitat essentiel, d’un modèle de programme de rétablissement exposé dans un guide de planification du rétablissement des espèces en péril, en date d’octobre 2004, produit par le Service canadien de la faune, un organisme d’Environnement Canada. Le modèle m’a été acheminé par M. Todd Hatfield, le coordonnateur de l’équipe de rétablissement. D’après ce modèle :
L’habitat essentiel est défini dans la LEP comme étant « L’habitat nécessaire à la survie ou au rétablissement d’une espèce sauvage inscrite,… ». L’habitat essentiel devrait être lié au but du rétablissement : si le but est la survie (maintien de la taille de la population et de sa répartition actuelles), alors l’habitat essentiel serait l’habitat actuellement occupé par l’espèce. Si le but du rétablissement est le plein rétablissement, alors l’habitat essentiel serait l’habitat dont l’espèce a besoin afin de maintenir une population autosuffisante et viable. Dans la plupart des cas, le but du rétablissement et l’habitat essentiel désigné se situeront quelque part dans le continuum entre la survie et le plein rétablissement.
* Il est à noter que l’habitat essentiel n’est pas officiellement désigné avant que le programme de rétablissement ou le plan d’action pour l’espèce qui contient la désignation de l’habitat essentiel n’ait été versé comme version définitive au Registre public de la LEP. Jusqu’à ce moment, la désignation de l’habitat essentiel devrait être précisée dans la mesure du possible, tout en étant considérée seulement comme une proposition (comme conseil au ministre compétent).
La proposition de désignation de l’habitat essentiel devrait être élaborée en tenant compte des objectifs de population et de répartition, particulièrement en ce qui a trait au nombre, à la répartition et à la connectivité des parcelles d’habitat. Lorsque les données sont incomplètes, la désignation de l’habitat essentiel devrait être faite en plusieurs étapes. Trouver toute l’information possible dans les secteurs qui ont été étudiés à fond et préparer un calendrier des études (voir ci‑après) pour les aires moins connues.
Je savais également que la LEP exige la désignation de l’habitat essentiel de l’espèce dans la mesure du possible. Prenant cette exigence au pied de la lettre, j’ai tâché de désigner l’habitat essentiel à la fois en décrivant les qualités de l’habitat essentiel et en décrivant de mon mieux où il se situait; autrement dit, définir son emplacement et son envergure exacts sur une carte.
Pour illustrer le processus de désignation de l’habitat essentiel du naseux de Nooksack, j’ai exposé brièvement ci‑dessous la méthode choisie par l’équipe de rétablissement. Cette méthode était fondée sur :
1. une estimation de la taille de la population viable minimale (PVM) de l’espèce, soit le nombre minimal d’adultes reproducteurs nécessaires pour qu’une population survive probablement dans la nature;
2. une définition permettant la désignation d’un habitat convenable (l’habitat essentiel potentiel) sur le terrain;
3. une estimation de l’aire de l’habitat convenable;
4. une estimation de la densité de population moyenne du naseux de Nooksack dans l’habitat convenable.
1. Estimation de la taille de la population viable minimale (PVM)
Il existe des méthodes statistiques pour l’évaluation de la PVM, mais elles misent sur des données démographiques détaillées dont on ne dispose pas relativement au naseux de Nooksack et à de nombreuses autres espèces en péril. Toutefois, il y a des estimations de haute qualité visant plus d’une centaine d’espèces dans les ouvrages scientifiques. Elles varient de 2 000 à 10 000 individus reproducteurs. L’équipe de rétablissement a conclu, en ce qui concerne le naseux de Nooksack, que la PVM se situe probablement entre 2 000 et 10 000 individus. L’équipe a également conclu qu’il fallait évaluer séparément la population du naseux de Nooksack dans chaque bassin hydrologique (ruisseau), puisque ces bassins sont géographiquement isolés les uns des autres. Cet isolement géographique signifie que les naseux de Nooksack ne peuvent pas se déplacer d’un bassin hydrologique à un autre, si bien que la population d’un bassin ne peut pas contribuer à la survie de la population dans un autre bassin. En fait, la population de chaque bassin doit être gérée comme si les autres populations n’existaient pas afin de maximiser les chances de survie du naseux de Nooksack au Canada. Par conséquent, il faut maintenir la population de chaque bassin à un niveau au moins aussi important que la PVM. Par conséquent, l’habitat essentiel de l’espèce dans son ensemble doit inclure tout l’habitat essentiel de chacune des populations.
2. Une définition permettant la désignation d’un habitat convenable (l’habitat essentiel potentiel).
Le naseux de Nooksack est associé à un habitat spécifique et sa répartition géographique est restreinte. On le retrouve à l’intérieur et près d’habitats des rapides (zones de courant peu profond et turbulent, sur un substrat rocheux). Cela est bien documenté par tous les chercheurs qui l’ont étudié. Le naseux de Nooksack est considéré comme une sous‑espèce du naseux de rapides (R. cataractae), lui aussi bien connu comme étant associé aux habitats des rapides. Le naseux de Nooksack fraie, se repose, fouille et hiberne dans les rapides; bon nombre d’entre eux semblent demeurer à l’intérieur de domaines vitaux très restreints, soit moins de 50 m de ruisseau. Dans le cadre de ma recherche, j’ai parcouru à pied ou en canot toute la longueur de tous les ruisseaux où on retrouve le naseux de Nooksack au Canada, et j’ai cartographié l’étendue de l’habitat des rapides pendant le régime en basses eaux. Suivant la coutume pour les relevés de ruisseau, j’ai divisé chaque ruisseau en plusieurs aires de répartition (segments de ruisseau comportant des habitats relativement homogènes). Pour les 72 aires de répartition relevées dans les affluents de la Nooksack (la population de la rivière Brunette n’était pas incluse puisqu’elle n’a été découverte qu’en 2005, après l’achèvement de la présente étude), j’ai mesuré la longueur des principaux types d’habitat (fosses, rapides, descentes), j’ai catégorisé les tailles des particules du substrat, la couverture disponible à l’intérieur du ruisseau et l’utilisation des terres dans une zone de 200 m du cours d’eau, et j’ai échantillonné la présence du naseux de Nooksack à l’aide de pièges à ménés. J’ai utilisé un modèle statistique (régression logistique) pour démontrer que l’étendue de l’habitat des rapides dans une aire de répartition est, de loin, le paramètre de prévision le plus précis de la présence du naseux de Nooksack. On le trouve dans moins de la moitié de toutes les aires de répartition contenant moins de 10 pour cent de rapides par longueur. Dans leur ensemble, ces données établissent un fondement scientifique solide pour la désignation d’un habitat convenable (ou un habitat essentiel potentiel).
3. Une estimation de l’aire de l’habitat convenable.
J’ai multiplié la longueur de l’habitat des rapides dans chaque aire de répartition par la largeur moyenne du cours d’eau dans cette aire de répartition afin d’estimer l’aire des rapides totale dans le bassin hydrologique.
4. Une estimation de la densité de population moyenne du naseux de Nooksack dans l’habitat convenable.
J’ai utilisé une estimation, fondée sur des données de terrain, de la densité du naseux de Nooksack dans un habitat de haute qualité de 1,9/m2.
En multipliant l’aire des rapides dans chaque bassin hydrologique par la densité de population dans l’habitat de haute qualité, on obtient une estimation de la dimension maximale réalisable de la population (capacité du milieu) pour le naseux de Nooksack, en supposant que l’ensemble de l’habitat est dans un état excellent. Nous avons alors comparé ce résultat avec notre estimation de la population viable minimale (PVM) de chaque bassin hydrologique, estimée à quelques milliers, probablement au plus 5 000 naseux de Nooksack.
La section rivulaire de l’habitat essentiel potentiel a été évaluée et cartographiée à l’aide d’une version adaptée de la méthodologie d’évaluation exposée dans le Riparian Area Regulation (règlement sur les zones riveraines) de la Colombie‑Britannique, décrite dans la pièce G, qui est compatible avec les besoins en habitat du naseux de Nooksack.
Si l’aire d’habitat convenable disponible dans un écopaysage est moins étendue que l’aire nécessaire à maintenir la PVM, il faut soit désigner l’ensemble de l’habitat disponible comme étant essentiel et rétablir des habitats additionnels de façon à disposer d’une superficie suffisante pour maintenir la PVM, soit déclarer que le rétablissement n’est pas réalisable. Il en est ainsi parce qu’on ne peut s’attendre à ce qu’une population de naseux de Nooksack inférieure à la PVM persiste dans la nature. Si l’aire de l’habitat convenable est largement supérieure à l’aire nécessaire au maintien de la PVM, il se peut qu’on n’ait pas besoin de l’ensemble de cette aire pour assurer la survie de l’espèce. Dans les deux cas, il faudra tout de même désigner à titre d’habitat essentiel une aire plus vaste que celle requise pour le maintien de la PVM du naseux de Nooksack, afin d’atteindre l’objectif de rétablissement du naseux de Nooksack en poussant la population vers le seuil de rétablissement, qui est plus élevé.
La dimension maximale réalisable de la population du naseux de Nooksack dans les affluents de la Nooksack, en présumant que tout l’habitat est de qualité excellente, variait de 3 000 à 5 700 poissons. Ainsi, l’équipe de rétablissement a conclu dans le programme de rétablissement (aux pages 21 et 22) que « la dimension maximale réalisable de la population est proche de la taille de la population viable minimale et [...] tous les habitats convenables devraient être [désignés comme étant essentiels] ». On croit que les populations réelles sont considérablement inférieures à cette estimation optimiste, en raison de la dégradation de la plupart de l’habitat. Dans le rapport de situation du COSEPAC sur le naseux de Nooksack (auquel j’ai fait renvoi aux paragraphes 8 et 13), j’ai estimé qu’il restait seulement 300 et 800 naseux de Nooksack dans les ruisseaux Fishtrap et Pepin, respectivement. Ces chiffres sont considérablement inférieurs à la PVM estimée pour le naseux de Nooksack.
En nous fondant sur ces quatre variables, nous avons été en mesure de déterminer, avec un degré de certitude raisonnable, l’ampleur et l’emplacement de l’habitat essentiel nécessaire à la survie du naseux de Nooksack. Parce que nous avons conclu, tel qu’il est signalé ci‑dessus, que « la dimension maximale réalisable de la population est proche de la taille de la population viable minimale et [...] tous les habitats convenables devraient être [désignés comme étant essentiels] », nous avons constaté qu’il fallait protéger l’habitat essentiel dans chacun des affluents de la Nooksack.
[Non souligné dans l’original.]
[15] M. Pearson a remis la version préliminaire du programme de rétablissement à l’équipe de rétablissement en juin 2004, puis une deuxième version en janvier 2005. L’équipe de rétablissement a ensuite soumis le texte définitif de sa [traduction] « version préliminaire de programme de rétablissement » au MPO en juin 2005.
B. La directive de Mme Webb
[16] En ce qui concerne la version préliminaire du programme de rétablissement soumise par l’équipe de rétablissement, et en ce qui a trait au respect de l’alinéa 41(1)c) de la LEP, Mme Webb a pris la décision cruciale d’exiger la modification de toutes les versions préliminaires de programme de rétablissement en cours à l’époque dans la région du Pacifique du MPO, y compris la version préliminaire du Programme de rétablissement du naseux de Nooksack; un an plus tard, le document modifié à été proposé à titre de projet de programme de rétablissement. La mesure prise par Mme Webb est décrite dans le courriel ci‑dessus, envoyé en son nom le 21 juin 2006 par Mme Liane O’Grady, une employée du MPO :
[traduction]
Objet : Mise à jour concernant la désignation de l’habitat essentiel et l’élaboration des politiques
Bonjour,
Je voulais simplement vous faire part de quelques développements récents concernant la désignation de l’habitat essentiel dans les programmes de rétablissement et l’importance accrue accordée à l’élaboration de politiques se rapportant à la LEP à l’AC.
Désignation de l’habitat essentiel
Une décision a récemment été prise au sujet de la désignation de l’habitat essentiel dans les programmes de rétablissement. Cette question nous cause des problèmes depuis longtemps déjà dans la région du Pacifique, tout comme dans d’autres régions (il y a des préoccupations similaires dans la région du Centre et de l’Arctique). Par conséquent, après des discussions approfondies au niveau régional, on a décidé de retirer l’habitat essentiel de tous les PR [programmes de rétablissement dans la région du Pacifique] en cours et pour un avenir prévisible, en attendant la mise en place d’une orientation stratégique claire. Voici les motifs de cette décision :
• L’habitat essentiel désigné dans certains programmes de rétablissement n’a pas encore fait l’objet d’une analyse scientifique par des pairs. Mener à bien de telles analyses entraînerait de nouveaux délais (de 2 à 4 mois). De plus, le CEESP se penche encore sur la façon d’aller de l’avant pour ce qui est de l’analyse par des pairs des activités scientifiques liées à l’habitat dans le cadre de la LEP.
• La Loi elle‑même et la politique provisoire actuelle indiquent clairement qu’il faut mener une consultation auprès de toute partie touchée par la désignation de l’habitat essentiel. En ce moment, il n’est pas clair que toutes les parties potentiellement touchées aient été consultées.
• Ni la politique, ni les lignes directrices opérationnelles sur la désignation de l’habitat essentiel n’ont été finalisées, créant la possibilité d’un manque d’uniformité dans la désignation et la protection à l’intérieur de la région et au sein du Ministère.
• Aucun examen juridique de cette politique n’a été réalisé. De plus, la demande d’avis juridique concernant les obligations juridiques du ministre associées aux programmes de rétablissement publiés n’est pas encore achevée.
• Présentement, on prévoit recourir à la Loi sur les pêches et à la Loi sur les océans pour protéger l’habitat essentiel, mais la définition de l’habitat essentiel ne correspond pas à la définition de la LEP.
• Nous aimerions adopter une démarche prudente en ce qui concerne la désignation de l’habitat essentiel, tout en reconnaissant que nous avons une obligation juridique d’effectuer ces désignations, étant donné qu’il se peut que nous soyons en train d’établir un précédent sans être certains des répercussions potentielles.
La région est consciente du fait qu’elle a déjà raté l’échéance pour la publication des programmes de rétablissement du naseux de Nooksack, de la physe d’eau chaude et de l’épaulard dans le registre de la LEP et croit qu’il ne serait pas avantageux de provoquer de nouveaux retards importants en attendant la résolution des problèmes signalés ci‑dessus. Je me rends compte que cela entraînera de la frustration chez certains employés qui ont travaillé de manière diligente au sein de nos équipes de rétablissement, mais il est préférable de bien réfléchir aux répercussions de la désignation de l’habitat essentiel et d’aller de l’avant d’une manière uniforme, conformément à l’orientation nationale. Nous continuerons de collaborer activement avec nos homologues à l’ACN pour assurer que les efforts en vue de mettre au point une politique sur l’habitat essentiel comportent une discussion et une orientation adéquate pour le personnel œuvrant au niveau opérationnel.
Élaboration d’un cadre stratégique
À la suite de la récente évaluation d