Zone3-XXXVI inc. c. Canada (Procureur général)

Zone3-XXXVI inc. c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2016-01-22
Référence neutre
2016 CF 75
Numéro de dossier
T-317-15
Contenu de la décision
Date : 20160122
Dossier : T-317-15
Référence : 2016 CF 75
Ottawa (Ontario), le 22 janvier 2016
En présence de monsieur le juge Martineau
ENTRE :
ZONE3-XXXVI INC.
demanderesse
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] La demanderesse recherche l’annulation d’une décision finale rendue le 2 février 2015, par et au nom du ministre du Patrimoine canadien [ministre], refusant la délivrance d’un certificat de production cinématographique ou magnétoscopique canadienne [certificat], ainsi qu’une déclaration judiciaire à l’effet que la série télévisée, On passe à l’histoire [la Production], se qualifie à un crédit d’impôt pour une production cinématographique ou magnétoscopique canadienne [CIPC].
[2] Le défendeur, le Procureur général du Canada, soutient la légalité du refus ministériel et sollicite le rejet de la présente demande de contrôle judiciaire.
[3] La Cour rejette toute objection préliminaire du défendeur quant à l’admissibilité ou la pertinence de tout élément de preuve particulier considéré dans les présents motifs, et s’en remet, mutatis mutandis, aux critères et motifs mentionnés dans la décision interlocutoire disposant de la requête en radiation du défendeur (Zone3-XXXVI Inc c Procureur général du Canada, 2015 FC 7), ainsi qu’aux arguments de rejet de la demanderesse.
[4] Pour les motifs qui suivent, la présente demande est accueillie en partie.
I Cadre législatif et réglementaire [5] La décision contestée a été rendue sous l’autorité présumée de l’article 125.4 de la Loi de l’impôt sur le revenu, LRC 1985, ch 1 (5e supp) [Loi] et de l’article 1106 du Règlement de l’impôt sur le revenu, CRC, ch 945 [Règlement]. Des extraits pertinents de ces dispositions sont reproduits à l’annexe A. Dans les présents motifs, nous utiliserons la forme masculine que l’on retrouve dans la Loi, bien que, dans les faits, le ministre en titre à l’époque était l’honorable Shelly Glover.
[6] En vertu des paragraphes 125.4(1) et (3) de la Loi, une « société admissible » peut réclamer un CIPC à l’égard d’une « production cinématographique ou magnétoscopique canadienne » visée au paragraphe 1106(4) du Règlement [production admissible] – c’est-à-dire à l’égard d’une production autre qu’une « production exclue » au sens du paragraphe 1106(1) du Règlement.
[7] Les sous-alinéas 1106(1)b)(i) à (xi) du Règlement énumèrent onze genres de production qui sont inadmissibles à titre de « production exclue ». En l’espèce, le ministre a refusé la demande de certificat [partie A] présentée par la demanderesse le 25 septembre 2013 à l’égard de la première saison (26 épisodes) de la Production – On passe à l’histoire (I) – pour le motif qu’il s’agit d’une « production exclue », conformément au sous-alinéa 1106(1)b)(iii) du Règlement, qui vise :
(iii) une production comportant un jeu, un questionnaire ou un concours, sauf celle qui s’adresse principalement aux personnes mineures,
(iii) a production in respect of a game, questionnaire or contest (other than a production directed primarily at minors),
[Soulignements ajoutés]
[Emphasis added]
[8] À cause de cette inadmissibilité, la demanderesse ne peut pas obtenir la délivrance d’un certificat d’achèvement [partie B] pour On passe à l’histoire (I), de sorte que cette production ne se qualifie pas à un CIPC. La deuxième saison de la série, On passe à l’histoire (II), emprunte la même formule. Il s’en suit également que cette dernière production ne peut se qualifier à titre de « production cinématographique ou magnétoscopique canadienne » en vertu de la Loi et du Règlement.
[9] Le programme de CIPC est géré paritairement par le ministère de Patrimoine canadien [ministère], par l’intermédiaire du Bureau de certification des produits audiovisuels canadiens [BCPAC], et l’Agence du revenu du Canada [ARC]. Le BCPAC détermine en pratique si une production répond aux exigences de l’article 125.4 de la Loi et l’article 1106 du Règlement, tandis que l’ARC vérifie la dépense de main-d’œuvre admissible utilisée pour déterminer le montant du CIPC.
[10] Pour obtenir un CIPC, une société admissible doit présenter avec sa déclaration T2 soumise à l’ARC : un certificat de production cinématographique ou magnétoscopique [certificat partie A]; le formulaire de demande de CIPC (T1131) de l’ARC; et un certificat d’achèvement [certificat partie B], une fois la production terminée. Le producteur doit présenter toute demande de certificat [A et B] par l’entremise du système en ligne Cybersoumission du BCPAC. Administrativement parlant, le certificat partie A est délivré pour et au nom du ministre, sur recommandation positive du BCPAC, après analyse des estimations détaillées des coûts, des plans de financement, y compris les montants d’aide pressentis, et du respect des exigences du programme de CIPC relatives au contenu canadien.
[11] Le certificat partie A est délivré sous condition suspensive. En effet, il existe des échéances strictes pour la délivrance d’un certificat d’achèvement [certificat partie B]. À cet égard, le sous-alinéa 1106(1)a)(ii) définit une « production exclue » comme une « une production à l’égard de laquelle […] aucun certificat d’achèvement la concernant n’a été délivré avant la date limite d’attestation de la production ». Le Programme du CIPC fixe une échéance stricte pour qu’un certificat partie B soit émis par le ministre. Celle-ci est calculée à partir de la fin de la première d’année d’imposition au cours de laquelle les principaux travaux de prise de vue ont commencé. Le certificat d’achèvement confirme qu’une « production admissible » au CIPC s’est achevée dans les délais prévus dans le certificat de la partie B, soit 30 mois à partir de la date de fin de la première année d’imposition de la société suivant le début des principaux travaux de prise de vue ou 48 mois à partir de cette date si une déclaration de renonciation à la demande de la partie B a été remplie pour la production (voir le paragraphe 1106(1) du Règlement).
[12] Comme on peut le constater, le respect des délais, tant par le producteur que par le BCPAC, est très important. Le producteur ne pourra pas obtenir un certificat d’achèvement – ou pourra même voir son certificat [partie A] révoqué – s’il s’avère que les délais sont échus, ce qui lui fera perdre tout crédit d’impôt auquel il pourrait autrement avoir droit. En pareil cas, même si le ministre et le BCPAC sont eux-mêmes responsables des délais, la Cour fédérale a décidé dans Productions Tooncan (XIII) Inc c Canada (Patrimoine canadien), 2011 CF 1520 au para 85 [Tooncan] que même s’il s’agissait d’« une situation difficile […] que l’on ne peut que déplorer, […] [la Cour] ne peut ordonner de livrer un certificat en contravention à des dispositions claires de la Loi ».
[13] En pratique, l’analyse de chaque demande de certificat est effectuée par un analyste du BCPAC [agent de crédit]. En principe, l’agent de crédit n’a aucune discrétion. Ce dernier se contente de vérifier si les exigences réglementaires sont satisfaites. Si la demande est incomplète, l’agent de crédit communiquera avec le producteur pour obtenir les renseignements ou documents manquants. Il peut toutefois faire appel, au besoin, au comité consultatif du BCPAC, lequel est composé d’analystes principaux du BCPAC. D’autre part, lorsque l’agent de crédit entend recommander un refus ou une révocation du certificat, le dossier est soumis à l’examen du comité de conformité du BCPAC, lequel est composé de gestionnaires et d’analystes principaux.
[14] Les comités consultatif et de conformité du BCPAC n’ont qu’un pouvoir de recommandation et n’ont pas le pouvoir en vertu de la Loi de trancher de façon finale des questions de droit ou de décider du mérite d’une demande de certificat. C’est uniquement un processus interne mis en place visant à assurer une certaine cohérence administrative dans l’application de la Loi et du Règlement. Il n’empêche, les recommandations du BCPAC ont un poids déterminant dans la prise de décision finale par le ministre ou son représentant. Aussi, en pratique, lorsque le BCPAC entend faire une recommandation négative au ministre, il adressera au producteur un préavis de refus, exposant son raisonnement et ses conclusions, afin que le producteur puisse faire des représentations et soumettre tout élément de preuve supplémentaire de nature à influer sur la recommandation finale du BCPAC.
II Importance du programme de CIPC et critères d’admissibilité [15] Le programme de CIPC est destiné à encourager et stimuler le développement d’un secteur national de production du film et de la vidéo. Le CIPC est un crédit d’impôt fédéral qui peut aller jusqu’à 25 % des dépenses de main-d’œuvre professionnelle d’une production admissible en vertu du paragraphe 1106(4) du Règlement. Ainsi, si aucun impôt fédéral n’est payable pour un exercice donné, le montant du crédit d’impôt sera remboursé au producteur, sous réserve du droit qu’a l’ARC de déduire tout autre montant dû par la société.
[16] On retrouve le pendant du programme de CIPC du côté provincial. Ainsi, dans la province de Québec, les entreprises culturelles éligibles impliquées dans la production de films et vidéos diffusés par une chaîne canadienne peuvent réclamer un crédit d’impôt remboursable pour la production cinématographique ou télévisuelle québécoise [crédit d’impôt provincial]. À ce chapitre, la Société de développement des entreprises culturelles [SODEC] joue un rôle similaire à celui joué par le BCPAC du côté fédéral. Ainsi, la délivrance d’un certificat par la SODEC permettra au producteur de réclamer son crédit d’impôt auprès de Revenu Québec (Loi concernant les paramètres sectoriels de certaines mesures fiscales, RLRQ, c P-5.1).
[17] Rappelons également que pour atteindre les objectifs qui sont inscrits dans la Loi sur la radiodiffusion, LC 1991, c 11, les entreprises de radiodiffusion et de programmation sont assujetties à diverses conditions de licence les obligeant à diffuser un certain pourcentage d’émissions canadiennes au cours de l’année de radiodiffusion et durant les périodes précisées de chaque journée de radiodiffusion. Les émissions certifiées par le ministère sur recommandation de Téléfilm Canada et du BCPAC seront reconnues comme canadiennes par le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes [CRTC]. Par contre, pour des raisons d’ordre fiscal, le BCPAC ne reconnaît pas automatiquement les émissions certifiées par le CRTC aux fins du CIPC.
[18] Lorsqu’une production bénéficie d’un CIPC, la société de production doit mentionner au générique de chaque émission : « Crédit d’impôt pour production cinématographique ou magnétoscopique canadienne » et le mot-symbole Canada. Le genre, la formule générale de la série et le contenu particulier d’une émission deviennent eux-mêmes de notoriété publique lorsque l’émission est diffusée à la télévision canadienne (le diffuseur tenant d’ailleurs un registre à ces fins en vertu des règles du CRTC), et ce, bien que les renseignements et documents fournis par le producteur dans sa demande de certification ou de crédit puissent être confidentiels en vertu de l’article 241 de la Loi.
[19] D’autre part, le ministre possède un pouvoir « quasi-réglementaire » en vertu du paragraphe 125.4(7) de la Loi. Ainsi, le ministre peut adopter « des lignes directrices sur les circonstances dans lesquelles les conditions, énoncées dans la définition de « certificat de production cinématographique ou magnétoscopique canadienne » au paragraphe (1), sont remplies ». Bien que ces lignes directrices ne soient pas des « textes réglementaires » au sens de la Loi sur les textes règlementaires, LRC 1985, c S-22, le paragraphe 125.4(7) de la Loi exige que celles-ci soient néanmoins publiées par le ministre.
[20] En pratique, les producteurs se fient aux Lignes directrices et aux pratiques établies du BCPAC pour planifier la mise en chantier de nouvelles productions. On imagine mal un producteur expérimenté proposer à un radiodiffuseur un projet de série, qui sera diffusée à une heure de grande écoute, sans avoir préalablement examiné les précédents et évalué ses chances d’obtenir un crédit d’impôt.
[21] Le 2 avril 2012, le ministre a publié un guide de 58 pages, intitulé « Programme du CIPC Lignes directrices » [Lignes directrices], qui reprend les conditions d’admissibilité que l’on retrouve dans la Loi et le Règlement (Partie 1 – Exigences), qui fournit des précisions techniques sur les documents et renseignements exigés (Partie II – Présentation d’une demande), et qui comprend également un glossaire de définitions des différents genres de production acceptées par l’industrie du cinéma et de la télévision (Partie III – Définitions). Les Lignes directrices sont donc conçues afin d’aider les producteurs à prévoir la façon dont le ministre est susceptible de déterminer l’admissibilité d’une production afin de leur permettre d’organiser leurs affaires en conséquence.
[22] Une version préliminaire des nouvelles Lignes directrices a été diffusée préalablement sur le site web du ministère le 31 mars 2010 et sur le système de demande en ligne du BCPAC. Tous les intervenants intéressés de l’industrie du cinéma et de la télévision ont alors pu faire des observations. Dans une lettre officielle en date du 8 février 2011, adressée à l’Association des producteurs de films et de télévision du Québec [APFTQ], la directrice générale associée, Industries culturelles, de Patrimoine canadien a avisé la directrice générale adjointe de l’APFTQ que la mise à jour des Lignes directrices du BCPAC ne devait entraîner aucun changement de politique au niveau des définitions de genres et des critères d’admissibilité.
[23] Ainsi, la directrice générale associée précise que le ministère n’a pas « l’intention de modifier [les] conditions d’admissibilité au programme [de CIPC], ni la portée des définitions des genres non admissibles. Le BCPAC continuera d’appliquer les définitions de ces genres, de même que d’autres politiques liées au CIPC, de manière à rester conforme à la Loi de l’impôt sur le revenu (Loi) et à son règlement ainsi qu’aux pratiques établies », de sorte que les membres de l’industrie peuvent légitimement s’attendre à ce que le ministre et le BCPAC continuent d’interpréter et d’appliquer la Loi et le Règlement de la même façon et de manière conforme aux pratiques établies, à moins bien entendu que le ministre annonce publiquement qu’il a décidé de modifier ses politiques ou l’interprétation qu’il a pu donner dans le passé à la définition de « production exclue » ou de « production admissible ».
[24] En plus des Lignes directrices, le ministère du Patrimoine canadien publie à l’occasion des avis publics décrivant la politique suivie ou les critères appliqués par le BCPAC dans le traitement des demandes de certificat. À titre d’exemple, l’Avis public 2014‑01 diffusé sur le site web du ministère décrit la politique définitive visant à clarifier la façon dont le BCPAC déterminera quels artistes sont admissibles aux points attribués aux artistes principaux aux fins du CIPC. À ce chapitre, le ministère n’a publié aucun avis public concernant les jeux télévisés et les critères qui sont utilisés pour déterminer si une production d’un genre hybride – c’est-à-dire qui combine des éléments d’un genre exclu avec des éléments d’un ou de plusieurs genres non exclus – constitue principalement un jeu télévisé.
III Cheminement de la demande de certification de la Production [25] La demanderesse est une société de productions télévisuelles et cinématographiques constituée suivant la Loi canadienne sur les sociétés par actions, LRC 1985, c C-44. C’est une filiale de production de Zone3 Inc., chef de file de la production télévisuelle au Québec et parmi les grands joueurs du domaine au Canada. De fait, Zone3 Inc. produit plus de 850 heures de télévision par année tant pour le marché francophone que pour le marché anglophone. Dans le cadre du financement de ses productions d’émissions de télévision, les filiales de Zone3 Inc. obtiennent fréquemment des crédits d’impôts tant au niveau provincial que fédéral. La demanderesse et son personnel sont donc très familiers avec le fonctionnement et les critères d’éligibilité à ces crédits d’impôt.
[26] En 2013, la demanderesse a notamment produit vingt-six épisodes de la première saison de la Production On passe à l’histoire (i), et en 2014, vingt-six épisodes de la deuxième saison, On passe à l’histoire (Ii). Toutes ces émissions ont depuis été diffusées sur la chaîne francophone spécialisée TV5 Québec Canada [TV5] en 2014 et 2015. La demanderesse a assumé l’ensemble des coûts associés de la Production. En date du 22 août 2013, la structure de financement de ON passe à l’histoire (i) impliquait pour environ les deux tiers une participation de TV5 qui s’engageait à préacheter les droits de diffusion. Le tiers restant du financement devait provenir du Fonds de la radiodiffusion et les nouveaux médias de Bell sous la forme d’un supplément de droits de diffusion; du Trésor public sous la forme du crédit d’impôt provincial et du CIPC; et enfin, de la demanderesse sous la forme d’investissement privé.
[27] Dans le contrat de préachat de droits de diffusion que la demanderesse a conclu le 19 septembre 2013 avec TV5, les modalités de livraison et d’acceptation des 26 épisodes de On passe à l’histoire (i) suivent un échéancier strict se terminant le 6 décembre 2013. Or, pour recevoir les derniers montants dus par TV5, la demanderesse doit lui remettre le certificat partie A, ainsi que le certificat de contenu canadien (CRTC) ou de la partie B du BCPAC.
[28] Le 25 septembre 2013, la demanderesse a déposé par voie électronique sa demande de certificat partie A. Pour obtenir son CIPC, une fois la production achevée, il faut toutefois que celle-ci ait reçu sa certification (A et B) le ou avant le 31 octobre 2017. Le montant du CIPC est estimé à 188 396 $.
[29] La Production est identifiée dans la soumission de la demanderesse comme une production du genre « magazine » – soit un genre admissible au Programme du CIPC et qui n’est pas expressément visé par la définition de « production exclue » (voir les sous-alinéas 1101(1)b)(i) à (xi) du Règlement). Les Lignes directrices fournissent la définition suivante de « magazine » :
Magazine : Genre qui n’est pas de la fiction et qui traite de sujets variés et contemporains portant notamment sur le style de vie et la culture, ou fournissant des directives ou du divertissement.
[30] De fait, selon le synopsis fourni par la demanderesse, la Production « est un nouveau jeu-questionnaire de culture générale, à la fois amusant et enrichissant, dont chaque émission porte sur l’univers et sur l’époque d’une personnalité réelle – historique ou contemporaine ». Mais voilà, bien que la Production se présente sous la forme d’un « jeu-questionnaire », on précise qu’il s’agit d’un « prétexte » :
La prémisse est simple : on fouille l’histoire de Cléopâtre, celle de Molière, ou encore celle de J.F. Kennedy … À partir de ce prétexte, pendant 60 minutes s’enchaînent une ribambelle de questions de différentes catégories – encyclopédique, insolite ou culture populaire – au sujet de la personnalité choisie et du monde dans laquelle elle vie. Les trois concurrents à ce jeu – tous des vedettes ou personnalités québécoises – ont de l’esprit, de la répartie, beaucoup d’humour.
Pour étoffer la valeur informative de l’émission, l’animatrice est épaulée par un « historien-savant » qui vient apporter un éclairage supplémentaire sur tel ou [tel] sujet. De son côté, un multi-instrumentaliste veille sur l’ambiance musicale grâce à des indicatifs sonores faits sur mesure.
[Soulignements ajoutés]
[31] En date du 1er octobre 2013, la demanderesse avait acquitté tous les frais requis et sa demande de certificat partie A était complète. Selon la preuve au dossier de la Cour, le délai habituel pour rendre une décision, lorsque la demande est complète, est de 90 jours (contre-interrogatoire sur affidavit de la directrice du BCPAC, réponses aux questions 57 à 60). Malgré le fait que le ministre n’avait pas émis de certificat, le président de la demanderesse se disait confiant quant aux chances de la demanderesse d’obtenir un CIPC. La demanderesse se fondait sur le fait que, par le passé, le ministre avait certifié plusieurs émissions de jeux-questionnaires et de concours où des artistes participaient à des compétitions amicales et où l’argent n’est pas un enjeu.
[32] En l’espèce, selon le Rapport du dossier préparé postérieurement par l’agent de crédit (version 3), – on parle ici de la première saison dont le tournage a débuté le 11 avril 2013 et qui a été achevé le 13 décembre 2013 – la Production satisfait aux exigences suivantes du programme de CIPC :
a) le producteur canadien a et conserve intégralement le contrôle du développement du projet, à partir du moment où il a obtenu les droits d’origine;
b) le producteur canadien a et conserve intégralement la responsabilité et le contrôle de l’ensemble des aspects (créatifs et financiers) de la production du projet;
c) le producteur canadien a et conserve intégralement la responsabilité et le contrôle de la négociation des ententes initiales d’exploitation;
d) le producteur a droit à une participation monétaire raisonnable et démontrable par l’inscription au budget des frais de productions et d’administration, et à la participation aux recettes de l’exploitation;
e) le budget et/ou l’état financier a été vérifié ou le rapport de mission d’examen et ils ne contiennent pas d’irrégularités;
f) toutes les échéances applicables à la demande ainsi que la déclaration de renonciation (T2029) et la production respecte les échéances applicables;
g) la société de production est une société canadienne imposable admissible;
h) il n’y a pas eu de distribution au Canada par une entité étrangère dans les deux ans suivant le moment où elle était exploitable sur le marché.
i) toutes les ententes de financement ont été examiné et vérifié et la production est entièrement financée;
j) les points relatifs aux principaux postes de création clé obligatoires ont été obtenus. S’agissant d’une série, chaque épisode a obtenu les points obligatoires;
k) la production sera distribuée/diffusée au Canada dans les deux (2) ans suivant le moment où elle sera exploitable sur le marché; et
l) la société de production canadienne est le titulaire exclusif du droit d’auteur mondial sur la production pour la période de vingt-cinq ans qui commence dès que la production est exploitable sur le marché.
[33] Or, le seul critère règlementaire qui reçoit une réponse négative de la part de l’agent de crédit est le suivant : « J’ai examiné le genre et je confirme qu’il ne s’agit pas d’une « production exclue » ». La réponse de l’agent est : « non » [soulignements ajoutés].
[34] Le 11 octobre 2013, l’agent de crédit a demandé à la demanderesse de lui fournir une copie du DVD d’un épisode de la Production. Le 13 novembre 2013, le DVD de l’épisode sur Catherine de Russie lui a été communiqué. Le 28 novembre 2013, l’agent de crédit a visionné le DVD et a procédé à une vérification du genre de production (rapport d’analyse du BCPAC, page 16). Toutefois, pour une raison qui n’a pas été expliquée par la directrice du BCPAC dans son affidavit et son contre-interrogatoire, il s’écoulera plusieurs mois avant que l’agent de crédit ne s’adresse au comité consultatif et au comité de conformité du BCPAC.
[35] Entretemps, la demanderesse est avisée par la SODEC, le 4 février 2014, que la première saison de la série a été reclassée comme une « série documentaire » et non comme un « magazine », mais que ceci n’aura « aucune incidence » sur le crédit d’impôt provincial. Au passage, notons que dans les Lignes directrices, le genre « documentaire – un autre genre non exclu par le Règlement – est ainsi défini :
Documentaire : Œuvre originale non fictive conçue dans le but principal d’informer, mais qui peut aussi éduquer et divertir en présentant une analyse critique approfondie d’un sujet ou d’un point de vue.
[36] N’ayant toujours pas eu de décision du ministre, le 12 juin 2014, la demanderesse dépose par voie électronique au BCPAC sa demande de certification à l’égard de la deuxième saison de la série, On passe à l’histoire (II), dont le tournage a débuté le 18 février 2014 et qui doit être achevé le 15 août 2014. Dans le sommaire de la nouvelle soumission, il est indiqué que le CIPC estimé est de 178 209 $. Or, pour obtenir son CIPC, une fois la production achevée, il faut que celle-ci dit reçu sa certification [A et B] le ou avant le 31 octobre 2018.
[37] Le 25 août 2014, le BCPAC du ministère fait parvenir à la demanderesse un préavis de refus concernant la première saison de la série. Il se lit comme suit :
Je vous écris au sujet de la demande de certificat de production cinématographique ou magnétoscopique canadienne (communément appelé partie A) pour la production ON PASSE À L’HISTOIRE (I) (26 épisodes) que vous avez produite au nom de la société Zone3-XXXVI inc.
L’analyse du dossier révèle que la production ON PASSE À L’HISTOIRE (I) n’est pas une production cinématographique ou magnétoscopique canadienne au sens de l’article 125.4 de la Loi sur le revenu (« Loi ») et de l’article 1106 du Règlement de l’impôt sur le revenu (« Règlement ») pour le motif suivant : la production est une production comportant un jeu, un questionnaire ou un concours et elle est donc une « production exclue » conformément au sous-alinéa 1106(1)b)(iii) du Règlement (définition de « production exclue »).
Les lignes directrices publiées par le Bureau de certification des produits audiovisuels canadiens (BCPAC) dans le cadre de l’administration du programme de Crédit d’impôt pour production cinématographique ou magnétoscopique canadienne (CIPC) fournissent davantage de détails sur les différents types de productions exclues qui sont inéligibles au CIPC. Le BCPAC considère qu’une production est un « jeu télévisé » lorsque celle-ci présente « des jeux d’adresse et de chance ainsi que des jeux questionnaires. »
Le visionnement de la production ON PASSE À L’HISTOIRE (I) par le BCPAC révèle que chaque épisode adopte un format propre aux jeux télévisés en utilisant l’histoire en toile de fond. La présentatrice de l’émission introduit des concurrents qui s’affrontent en répondant à une série de questions sur le ou les sujets retenus pour l’émission. Par ailleurs, ON PASSE À L’HISTOIRE (I) est associé à une application informatique de type « jeu questionnaire » qui permet aux téléspectateurs de jouer à la maison avec les concurrents tout au long de l’émission.
La ministre du Patrimoine canadien ne peut pas émettre de certificat à une production qui ne rencontre pas une exigence de la Loi et du Règlement.
Vous pouvez soumettre à l’attention de la soussignée, dans les trente (30) jours suivant la date de ce préavis, tout nouveau renseignement qui pourrait influer l’évaluation de ce dossier. À l’expiration de ce délai, le BCPAC recommandera à la ministre du Patrimoine canadien de refuser la certification à moins que les renseignements additionnels fournis ne démontrent l’admissibilité de la production.
[38] En réponse aux divers points soulevés dans le préavis de refus, le 23 septembre 2014, le représentant de la demanderesse fournit une argumentaire écrit expliquant pourquoi la Production n’est pas un « jeu télévisé », mais principalement une « émission de type magazine caractérisée par son fort contenu informatif lequel est présentée de manière divertissante et enjouée ». De plus, bien que « dans sa forme », l’émission adopte « certains aspects » de la formule « questions et réponses », ceci ne sert que « de prétexte et d’outil pour rendre le contenu informatif de l’émission plus vivant. » Les règles du « jeu » sont elles-mêmes très « flexibles », tandis que la détermination du « gagnant » ne revêt que très peu ou pas d’importance : « Très souvent, il est même difficile de déterminer à la fin de l’épisode lequel des artistes est le « gagnant » et comment furent attribués les « honneurs » du vainqueur tellement les règles d’attribution des « points » sont peu suivies ». D’autre part, la demanderesse fait également valoir que plusieurs autres « émissions similaires » à la Production ont par le passé obtenu un certificat du BCPAC. De plus, la SODEC a classé la Production comme une série du genre « documentaire ».
[39] Le 29 septembre 2014, le Comité de conformité se réunit pour examiner le dossier et formule une demande de précisions supplémentaires relativement aux émissions dites « similaires » qui ont été certifiées antérieurement par le ministre. Le 17 octobre 2014, le représentant de la demanderesse fournit au BCPAC avec des explications détaillées une liste non exhaustive et illustrative d’émissions « présentant des jeux d’adresse et de chance ainsi que des jeux-questionnaires », qui ont toutes obtenu des certificats du ministre. On y retrouve des émissions mettant en vedette des artistes s’affrontant dans des concours d’adresse ou des jeux-questionnaires : la série Fidèles au poste où « [c]haque semaine, deux équipes formées de trois personnalités du monde artistique participaient à des jeux de toutes sortes, originaux et divertissants »; la série Dieu Merci! où chaque semaine « quatre artistes participaient à une compétition amicale où leur sens de répartie et faculté d’improvisation sont mis à profit »; la série Le match des étoiles où « [c]haque semaine, les artistes invités participaient à une compétition amicale de danse ». Parmi les émissions où ce sont des non-artistes, le représentant de la demanderesse mentionne les séries suivantes : Occupation Double et Loft Story « où chaque semaine on assiste à l’élimination d’un ou plusieurs participants »; Allume-moi, qui est « une émission de divertissement où 3 ou 4 prétendants font face à un groupe de 30 célibataires dans le cadre d’une processus élaboré de « sélection », le tout, dans une ambiance de fête »; et La course Évasion autour du monde, qui est « une course de 10 semaines autour du monde avec le participation de jeunes devant chaque semaine produire un reportage ». Dans ce contexte, le représentant de la demanderesse conclut que « lorsque la présentation d’un « jeu », « questionnaire » ou « concours » n’est que secondaire à l’objectif premier de divertissement de l’émission, l’utilisation d’une telle formule n’a pas été considérée comme motif de refus aux fins du crédit d’impôt de production du Canada ».
IV Décision contestée par la demanderesse [40] Le 2 février 2015, soit près d’un an et demi après le dépôt de la demande de certificat à l’égard de ON PASSE À L’HISTOIRE (I), la décision finale du ministre à l’égard de la première saison de la série est communiquée à la demanderesse sous la forme d’un avis de refus, dont le contenu se lit comme suit :
Je vous écris au sujet de la demande de certificat de production cinématographique ou magnétoscopique canadienne (communément appelé partie A) « certificat » pour la production ON PASSE À L’HISTOIRE (I) (26 épisodes) que vous avez produite au nom de la société Zone3-XXXVI inc.
Le 25 août 2014, le Bureau de certification des produits audiovisuels canadiens (BCPAC) vous faisait parvenir un préavis de refus relativement à votre demande de certificat pour cette production. Le BCPAC vous informait alors que la production ON PASSE À L’HISTOIRE (I) n’est pas une production cinématographique ou magnétoscopique au sens de l’article 125.4 de la Loi de l’impôt sur le revenu (« Loi ») et de l’article 1106 du Règlement de l’impôt sur le revenu (« Règlement ») pour le motif suivant : la production est une production comportant un jeu, un questionnaire ou un concours et elle est donc une « production exclue » conformément au sous-alinéa 1106(1)b)(iii) du Règlement (définition de « production exclue »). Le BCPAC considère qu’une production est un « jeu télévisé » lorsque celle-ci présente « des jeux d’adresse et de chance ainsi que des questionnaires. »
Vous avez soumis au BCPAC, par l’intermédiaire de votre représentant légal Me André Véronneau, des représentations en réponse au préavis de refus dans des correspondances datées du 23 septembre 2014 et du 17 octobre 2014. Le BCPAC a procédé à une évaluation des arguments énumérés dans ces correspondances. Le BCPAC est d’avis que les renseignements additionnels fournis ne démontrent pas l’admissibilité de la production.
Ainsi, pour les motifs détaillés dans le préavis de refus qui vous a été communiqué par le BCPAC, je suis d’accord avec la recommandation du BCPAC selon laquelle la production ON PASSE À L’HISTOIRE (I) est une production comportant un jeu, un questionnaire ou un concours. La qualification de la production à titre d’émission de « divertissement général », ou la présence de « vedettes » à titre de participants, n’altère en rien le fait que la production comporte effectivement un jeu, un questionnaire ou un concours et que ce genre de production est exclu par le Règlement. Par ailleurs, le traitement de cette production par la SODEC n’est pas un élément pertinent pour la détermination du statut de cette production dans le cadre du régime du programme de Crédit d’impôt pour production cinématographique ou magnétoscopique canadienne (CIPC). Finalement, chaque application au programme de CIPC est évaluée selon ses circonstances propres et la détermination de l’admissibilité de chaque production est faite en conformité avec les exigences de la Loi et du Règlement.
En conséquence, j’ai le regret de vous informer, pour et au nom du ministre du Patrimoine canadien, que votre demande de certificat pour la production ON PASSE À L’HISTOIRE (I) est refusée. Soyez avisé qu’il s’agit d’une décision finale.
[41] L’avis de demande de contrôle judiciaire a été signifié et déposé à la Cour le 2 mars 2015 et a été amendé le 2 octobre 2015 à la suite de la découverte par la demanderesse de faits nouveaux qui ont un impact déterminant dans la présente affaire. En effet, ce n’est qu’après le dépôt de l’affidavit de la directrice du BCPAC et son contre-interrogatoire, que la demanderesse a été informé au cours de l’été 2015 des véritables critères ayant été utilisés en l’espèce pour déterminer si la Production comporte « un jeu, un questionnaire ou un concours » au sens du Règlement, et a appris l’existence du « Decision Tree » [« arbre décisionnel » en français] [traduction] reproduit à l’annexe B des présents motifs, et qui a été utilisé en l’espèce par le BCPAC pour décider si la Production appartient à un genre de « jeu télévisé » admissible.
V Prétentions générales des parties [42] Essentiellement, la demanderesse prétend que le BCPAC et/ou le ministre ont fait défaut d’observer un principe de justice naturelle ou d’équité procédurale dans le traitement de la demande de certification de la Production, alors que le refus ministériel de délivrer un certificat va à l’encontre des attentes légitimes de la demanderesse, est contraire à la Loi et au Règlement, ou est autrement déraisonnable en l’espèce. En l’espèce, le ministre a rendu une décision arbitraire et imprévisible, qui fait complétement fi des précédents antérieurs en matière de certification d’émissions « présentant des jeux d’adresse et de chance ainsi que des jeux-questionnaires ». De plus, le préavis et l’avis de refus sont gravement déficients et ne font pas mention des véritables critères utilisés en l’espèce. La demanderesse a été privée de son droit de faire des représentations utiles concernant l’utilisation de l’arbre décisionnel et les critères pertinents utilisés par le BCPAC pour déterminer si tel ou tel genre d’émission « comportant un jeu, un questionnaire ou un concours » est ou non visé par l’exclusion que l’on retrouve au sous-alinéa 1106(1)b) du Règlement. De plus, la demanderesse fait valoir qu’elle subit un lourd préjudice pécuniaire, qui est accentué par le délai déraisonnablement long qui a été pris pour traiter la demande de certification. Ainsi, en plus de requérir l’annulation de la décision contestée, la demanderesse invite la Cour, dans l’exercice de sa discrétion, à déclarer que la Production se qualifie pour la certification à titre de « production cinématographique ou magnétoscopique canadienne » lui donnant droit à un CIPC.
[43] Le défendeur s’oppose à la présente demande de contrôle judiciaire. En l’espèce, le processus d’évaluation a été transparent et la demande de certificat a été traitée dans un délai raisonnable. La décision contestée est motivée et s’appuie sur la preuve au dossier. La doctrine des attentes légitimes ne confère aucun droit substantif mais uniquement des droits procéduraux. Le préavis de refus était suffisant en l’espèce. Le fait que la Production ait été certifiée par la SODEC comme production admissible à un crédit d’impôt provincial n’est pas pertinent et le ministre n’est pas lié par les précédents positifs de jeux télévisés admissibles à un CIPC. Le refus ministériel est raisonnable en l’espèce. On doit présumer que le ministre a considéré l’ensemble de la preuve au dossier et les prétentions de la demanderesse à l’effet que la Production est similaire aux productions antérieures présentant « des jeux d’adresse et de chance ainsi que des jeux questionnaires » ayant été considérées par le passé comme admissibles par le BCPAC. Même si la Cour détermine qu’une erreur révisable a été commise, le dossier ne devrait pas être renvoyé au ministre parce que le résultat sera le même. Lorsqu’une production comporte « un jeu, un concours ou un questionnaire », le BCPAC ne se limite pas à se demander, selon les Lignes directrices, si celle présente « des jeux d’adresse et de chance ainsi que des jeux questionnaires » mais il applique une grille d’analyse – « Decision Tree » (arbre décisionnel) – pour déterminer si la production est ou non une « production exclue » en vertu du sous-alinéa 1106(1)b) (iii) du Règlement. En l’espèce, si la Cour répond elle-même aux questions de l’arbre décisionnel, la Production doit être exclue à la lumière de la preuve au dossier parce que les jeux-questionnaires ont des « résultats objectifs », plutôt que des « résultats subjectifs ».
VI Portée de l’examen de la légalité du refus ministériel [44] La norme de contrôle qui s’applique aux questions ayant trait au respect ou non par le décideur des règles d’équité procédurale est celle de la décision correcte, tandis que la norme qui s’applique à l’examen des questions de fait et/ou de droit relevant de l’expertise du décideur est celle de la décision raisonnable : Tooncan aux para 41 et 42; Tricon Television29 Inc. c Canada (Patrimoine canadien), 2011 CF 435 au para 31 [Tricon]. En l’espèce, les conditions d’admissibilité au programme de CIPC se retrouvent non seulement dans la Loi et le Règlement, mais en vertu du paragraphe 125.4(7) de la Loi, le ministre peut adopter des Lignes directrices sur les circonstances dans lesquelles les conditions énoncées dans la définition de « certificat cinématographique ou magnétoscopique canadienne » sont remplies.
[45] S’agissant de la portée de l’examen de la raisonnabilité de la décision contestée, la cour de justice ne doit pas substituer ses propres motifs à ceux de la décision sous examen mais peut toutefois, si elle le juge nécessaire, examiner le dossier pour apprécier le caractère raisonnable du résultat : Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c Terre-Neuve-et-Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62 au para 15, [2011] 3RCS 708 [Newfoundland Nurses Union]. D’un autre côté, l’invitation à porter une « attention respectueuse aux motifs » qui pourraient être donnés à l’appui d’une décision administrative ne confère pas à la cour de justice le pouvoir absolu de reformuler c