X (Re)

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Décisions de la Cour fédérale
Date
2018-08-30
Référence neutre
2018 CF 738
Notes
Une correction fut apportée le 3 juillet 2019.
Décision rapportée
Contenu de la décision
TRÈS SECRET
Date : ||||||||||||||||||||
Dossier : CONF-1-18
Référence : 2018 CF 738
Ottawa (Ontario), ||||||||||||||||||||||||||||||||||
En présence de monsieur le juge S. Noël
DANS L’AFFAIRE CONCERNANT UNE DEMANDE PRÉSENTÉE PAR |||||||||||||||||||||||||||||||||||| EN VUE DE LA DÉLIVRANCE DE MANDATS AU TITRE DES ARTICLES 16 ET 21 DE LA LOI SUR LE SERVICE CANADIEN DU RENSEIGNEMENT DE SÉCURITÉ, LRC 1985, ch C-23
ET DANS L’AFFAIRE CONCERNANT ||||||||||||||||||||||||||
JUGEMENT ET MOTIFS
I. APERÇU 2
II. LES FAITS 3
III. QUESTION EN LITIGE 7
IV. RÉSUMÉ DES OBSERVATIONS 8
V. PRINCIPES D’INTERPRÉTATION DES LOIS 9
VI. PRINCIPES D’INTERPRÉTATION DES LOIS PROPRES AUX LOIS RELATIVES À LA SÉCURITÉ NATIONALE 12
A. Le mandat et les fonctions du Service canadien du renseignement de sécurité 16
B. Interprétation de l’article 16 de la Loi sur le SCRS 17
(1) Le sens textuel 17
(2) L’approche contextuelle 24
(a) Le régime de la Loi sur le SCRS 24
(b) Les modifications apportées en 2015 à la Loi sur le SCRS 31
(c) Conditions dans le mandat demandé 38
(d) Historique législatif et preuve extrinsèque 40
(i) La Commission McDonald (1981) 43
(ii) Le rapport Pitfield (1983) 45
(iii) Projet de loi C-9 : Loi constituant le Service canadien du renseignement de sécurité (1984) 50
(iv) Le rapport du Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité (1989) 51
(v) L’examen parlementaire quinquennal suivant l’adoption de la Loi sur le SCRS (1990) 52
(vi) Réponse du gouvernement au rapport d’examen quinquennal (1991) 55
(vii) L’intérêt du gouvernement à l’égard d’un organisme du renseignement étranger (2006–2007) 57
(viii) Rapport annuel du CSARS 2012-2013 : Combler les lacunes 60
(ix) Projet de loi C-44 : Loi sur la protection des Canadiens contre les terroristes 61
(3) L’approche téléologique 63
(a) L’intérêt important du Canada à l’égard de l’information à |||||| 66
(b) La lacune perçue au chapitre de la collecte de renseignements étrangers 69
(c) L’évolution de la nature de |||||||||||||||||| 73
(d) Avancées technologiques : |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| 77
(4) La présomption de respect du droit international 80
VII. |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| 90
A. |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ce qui est d’interpréter l’article 16 de la Loi sur le SCRS? 91
B. La Cour devrait-elle tenir compte |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||| 93
C. |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| le Service agirait-il « dans les limites du Canada »? 100
VIII. CONCLUSION 102
IX. BIBLIOGRAPHIE 107
I.
APERÇU
[1] La présente Cour peut-elle décerner un mandat autorisant le Service canadien du renseignement de sécurité (« le Service ou le SCRS ») à |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| en vertu des articles 16 et 21 de la Loi sur le service canadien de renseignement de sécurité (« la Loi sur le SCRS »)? Le Service propose de |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||| La procureure générale du Canada (« la procureure générale ») allègue que le pouvoir de procéder à une telle activité est prévu à l’article 16 de la Loi sur le SCRS et résulte de la condition découlant de l’expression « dans les limites du Canada » prévue par cet article.
II. LES FAITS
[2] Le |||||||||||||||||||||||||||||||| conformément aux exigences imposées à l’alinéa 16(3)a) de la Loi sur le SCRS, le ministre |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| (« le ministre ») a présenté, par lettre adressée au ministre de la Sécurité publique, une demande personnelle d’assistance à la collecte d’informations ou de renseignements sur les moyens, les intentions ou les activités |||||||||||||||||||||||| (« l’État étranger »).
[3] Le |||||||||||||||||||||||||||||||| en application de l’alinéa 16(3)b), le ministre de la Sécurité publique a consenti personnellement à ce que le directeur du Service prête son assistance au ministre dans la collecte d’informations ou de renseignements sur les moyens, les intentions ou les activités de l’État étranger à l’aide des méthodes décrites dans la demande du ministre.
[4] Le |||||||||||||||||||||||||| le Service a présenté une demande à la Cour fédérale en vue d’obtenir des mandats au titre des articles 16 et 21 de la Loi sur le SCRS. J’ai alors décerné les mandats le |||||||||||||||||||||||||| car j’étais convaincu que la condition préalable énoncée à l’article 16 en matière de mandat était remplie. Cependant, je n’étais pas prêt à autoriser le Service à |||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| La seule question qui reste à trancher dans le présent jugement est celle de savoir si la Cour a compétence, au titre des articles 16 et 21 de la Loi sur le SCRS, pour décerner un mandat à portée extraterritoriale.
[5] Toutes les personnes visées par ces mandats |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
[6] |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
[7] Grâce aux informations et aux renseignements recueillis conformément aux mandats décernés par le passé en vertu de l’article 16, le Service pouvait fournir au ministre des informations utiles |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| Le Service recevait également des informations au sujet |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| pour lesquelles |||||||||||||||||||| était jugé essentiel afin que le Service soit en mesure de répondre aux demandes d’assistance du ministre.
[8] |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
[9] |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||
[10] |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
[11] Le mandat vise à donner au Service |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
[12] Pour mieux comprendre les faits, j’ai reproduit l’échange suivant dans lequel le témoin du SCRS, |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||| (Transcription du dossier |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| aux pages 16–18) :
Le juge Noël : |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Le témoin : C’est exact.
[…]
Le juge Noël : |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Le témoin : C’est exact.
Le juge Noël : ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Le témoin : Oui.
Le juge Noël : ||||||||||||||||||||
Le témoin : Oui.
[…]
Le témoin : |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||
[13] Le Service a affirmé qu’il peut également solliciter l’assistance technique et opérationnelle du Centre de la sécurité des télécommunications (« le CST ») |||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
[14] Vu les questions juridiques importantes et nouvelles soulevées dans la présente demande de mandats, j’ai nommé M. Gordon Cameron à titre d’amicus curiae (« l’amicus »).
III. QUESTION EN LITIGE
[15] La question juridique qui découle des faits susmentionnés oblige la Cour à se demander si elle possède la compétence, en vertu de l’article 16 de la Loi sur le SCRS, de décerner un mandat à portée extraterritoriale. Plus précisément, la question en litige est de savoir si l’expression figurant à l’article 16 de la Loi sur le SCRS « dans les limites du Canada » ou en anglais « within Canada » interdit au Service d’obtenir un mandat pour des activités d’enquête qui || |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| Autrement dit, |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| va à l’encontre de la limite territoriale expresse imposée à l’article 16 de la Loi sur le SCRS?
IV. RÉSUMÉ DES OBSERVATIONS
[16] La procureure générale soutient que la Cour a compétence au titre des articles 16 et 21 de la Loi sur le SCRS pour décerner le mandat étant donné que 1) |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| et 2) |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| La procureure générale soutient que la Cour doit adopter une interprétation téléologique à l’égard de l’article 16 qui penche en faveur de l’existence d’une dimension extraterritoriale au moment de prêter une assistance « dans les limites du Canada ». Par conséquent, une interprétation stricte et littérale donnerait lieu à des résultats absurdes puisqu’elle empêcherait la collecte de toute information comportant une dimension internationale, comme dans la présente affaire, où le Service cherche à |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| En outre, 3) en utilisant l’expression « dans les limites du Canada » à l’article 16, le législateur avait pour objet d’empêcher le Service |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||
[17] L’amicus curiae a demandé à la Cour de prendre en considération le fait que la thèse de la procureure générale n’est pas étayée par le libellé de l’article 16 de la Loi sur le SCRS et que la Cour n’a donc pas compétence pour décerner le mandat. L’amicus curiae a affirmé que le libellé est clair, l’expression « dans les limites du Canada » constitue une restriction expresse, et devrait être interprétée comme |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
[18] Comme il sera expliqué en détail ci-après, pour répondre à la question, nous devons nous appuyer sur l’approche moderne d’interprétation des lois afin de déterminer la véritable portée de l’expression « dans les limites du Canada ». Nous devons d’abord interpréter attentivement les termes de la loi pour vérifier leur sens ordinaire et grammatical, et ensuite les interpréter dans le contexte de la Loi sur le SCRS dans son ensemble. Ensuite, nous devons éclaircir le sens ordinaire des termes en vérifiant l’intention du législateur au moyen d’une analyse de sources extrinsèques telles que les débats parlementaires, les rapports de commissions, les rapports de comités parlementaires et les recommandations d’organismes de surveillance, ainsi que les réponses du gouvernement à ces rapports susmentionnés. Une fois que nous aurons établi l’interprétation juste qu’il convient de donner à l’expression « dans les limites du Canada », les faits devront être examinés pour répondre en profondeur aux arguments présentés par les avocats à la lumière de ce que signifie vraiment cette expression.
V. PRINCIPES D’INTERPRÉTATION DES LOIS
[19] Dans son ouvrage Sullivan on the Construction of Statutes, la professeure Ruth Sullivan a exposé une méthode d’interprétation des lois à trois volets. Premièrement, l’approche fondée sur le sens ordinaire, qui exige que la personne qui interprète utilise le texte littéral de la loi à titre de source principale. Deuxièmement, l’approche fondée sur le contexte, définie au départ par Elmer Driedger, et redéfinie et adoptée par la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 RCS 27, qui exige que la personne qui interprète examine les termes de la loi dans leur contexte global. Troisièmement, l’approche téléologique, qui exige que la personne qui interprète examine l’aspect pratique qui sous-tend l’adoption de la disposition interprétée et de la loi dans son ensemble, ainsi que les effets concrets de l’interprétation de la Cour (Ruth Sullivan, Sullivan on the Construction of Statutes, 6e éd. (Markham : Lexis Nexis, 2014) aux paragraphes 2.1 - 2.5 [« Sullivan 2014 »]).
[20] La Cour a préféré l’approche moderne ou contextuelle aux fins de l’interprétation de la Loi sur le SCRS (voir Unnamed Person, 2017 CF 136; X(Re), 2016 CF 1105 [« Données connexes »]; Renvoi relatif aux articles 16 et 21 de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité, 2012 CF 1437; Articles 12 & 21 de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité (Re), 2008 CF 301 [« SCRS (Re) 2008 »]). En particulier, dans l’arrêt X(Re), 2014 CAF 249, la juge Dawson a fait un résumé complet de l’état actuel du droit en matière d’interprétation des lois :
[68] La méthode privilégiée en ce qui a trait à l’interprétation des lois a été ainsi définie par la Cour suprême du Canada :
Aujourd’hui il n’y a qu’un seul principe ou solution : il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur.
Voir : Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27, au paragraphe 21. Voir aussi R. c. Ulybel Enterprises Ltd., 2001 CSC 56, [2001] 2 R.C.S. 867, au paragraphe 29.
[69] La Cour suprême a réaffirmé ce principe par l’arrêt Hypothèques Trustco Canada c. Canada, 2005 CSC 54, [2005] 2 R.C.S. 601, au paragraphe 10 :
Il est depuis longtemps établi en matière d’interprétation des lois qu’« il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur » : voir 65302 British Columbia Ltd. c. Canada, [1999] 3 R.C.S. 804, par. 50. L’interprétation d’une disposition législative doit être fondée sur une analyse textuelle, contextuelle et téléologique destinée à dégager un sens qui s’harmonise avec la Loi dans son ensemble. Lorsque le libellé d’une disposition est précis et non équivoque, le sens ordinaire des mots joue un rôle primordial dans le processus d’interprétation. Par contre, lorsque les mots utilisés peuvent avoir plus d’un sens raisonnable, leur sens ordinaire joue un rôle moins important. L’incidence relative au sens ordinaire, du contexte et de l’objet sur le processus d’interprétation peut varier, mais les tribunaux doivent, dans tous les cas, chercher à interpréter les dispositions d’une loi comme formant un tout harmonieux.
[70] Cet enseignement quant à la bonne méthode à retenir en matière d’interprétation des lois a été rappelé par les arrêts Celgene Corp. c. Canada (procureur général), 2011 CSC 1, [2011] 1 R.C.S. 3, au paragraphe 21, et Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de la Défense nationale), 2011 CSC 25, [2011] 2 R.C.S. 306, au paragraphe 27.
[71] L’approche contextuelle de l’interprétation des lois est fondée sur l’idée que le sens grammatical et ordinaire d’une disposition n’est pas déterminant quant à son sens. Il faut tenir compte du contexte global de la disposition à interpréter, « même si, à première vue, le sens de son libellé peut paraître évident » (ATCO Gas and Pipelines Ltd. c. Alberta (Energy and Utilities Board), 2006 CSC 4, [2006] 1 R.C.S. 140, au paragraphe 48). C’est à partir du libellé et du contexte global que le juge appelé à interpréter le texte recherche l’intention du législateur, qui est « [l]’élément le plus important de cette analyse » (R. c. Monney, [1999] 1 R.C.S. 652, au paragraphe 26).
[21] En outre, comme l’a exprimé la Cour d’appel fédérale, les professeurs Côté et Sullivan ont affirmé que l’approche suivant le sens ordinaire à elle seule ne suffit plus à interpréter adéquatement les lois. Au contraire, le contexte est primordial et une interprétation est légitime même si le sens ordinaire semble clair. Dans son livre, The Interpretation of Legislation in Canada, le professeur Côté affirme :
[TRADUCTION] « […] [N]ous tenons à exprimer notre profond désaccord avec l’idée selon laquelle l’interprétation est légitime ou appropriée seulement lorsque le texte est obscur. Cette idée repose sur le point de vue, incorrect, voulant que le sens d’une règle juridique est identique à une interprétation littérale de son texte. Le rôle de la personne qui interprète consiste à établir le sens des règles, non des textes, au moyen du sens textuel comme point de départ, tout au plus, d’un processus qui prend nécessairement compte d’éléments extratextuels. Le sens à première vue d’un texte doit être interprété à la lumière d’autres critères pertinents pour l’interprétation. Une personne compétente en matière d’interprétation se demandera si la règle ainsi interprétée peut être conciliée avec les autres règles et principes du système juridique : ce sens est-il compatible avec l’historique du texte? Les conséquences d’une interprétation de la règle reposant uniquement sur son sens littéral justifient-elles une révision de l’interprétation? Et ainsi de suite ».
(Pierre-André Côté, The Interpretation of Legislation in Canada, 4e éd. (Toronto : Carswell, 2011) aux pages 268–269 [« PA Côté 2011 »].)
VI. PRINCIPES D’INTERPRÉTATION DES LOIS PROPRES AUX LOIS RELATIVES À LA SÉCURITÉ NATIONALE
[22] Les lois qui empiètent sur les libertés civiles, comme la Loi sur le SCRS, doivent être interprétées avec prudence pour garantir une atteinte minimale à nos libertés les plus fondamentales, tout en veillant à ce que la primauté du droit soit respectée. Par conséquent, cela exige que les tribunaux examinent et interprètent avec circonspection les pouvoirs d’enquête qui ont été minutieusement prescrits par le législateur afin de s’assurer que les agences de renseignement et de sécurité ne sont pas autorisées par les juges à outrepasser leur mandat. La Cour suprême a reconnu que des contrôles stricts ont été prévus dans la Loi sur le SCRS pour limiter les pouvoirs extraordinaires du Service. Comme je l’ai expliqué dans la décision Données connexes, précitée :
[153] En premier lieu, l’examen de la Cour d’appel fédérale sur l’objet de la Loi sur le SCRS dans X (Re), 2014 CAF 249, au paragraphe 86, fournit un bon point de départ en appui à l’idée selon laquelle des contrôles stricts font partie intégrante du régime de la Loi sur le SCRS :
[86] [….] La nécessité d’assujettir à des contrôles stricts les interventions des agences de renseignement et de sécurité est reconnue depuis longtemps. À l’occasion de l’affaire Charkaoui c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2008 CSC 38 (CanLII), [2008] 2 R.C.S. 326, la Cour suprême du Canada s’est penchée sur l’objet visé par la loi ainsi que sur les principes directeurs ayant abouti à la création du SCRS. Au paragraphe 22 des motifs de son arrêt, la Cour suprême a cité l’extrait suivant rapport du Comité sénatorial spécial sur le Service canadien du renseignement de sécurité :
Un service du renseignement de sécurité doit, pour être crédible et efficace, jouir de pouvoirs extraordinaires et être en mesure de recueillir et d’analyser de l’information en empiétant parfois sur les libertés civiles des uns ou des autres. Mais il doit aussi être assujetti à des contrôles sévères et ne pas disposer de plus de pouvoirs qu’il ne lui en faut pour atteindre ses objectifs, qui doivent eux-mêmes se limiter à ce qui est requis pour assurer la sécurité du Canada. (Rapport du comité sénatorial spécial, au para. 25)
[23] Dans la décision Données connexes, j’ai également traité des contrôles stricts dans le contexte du mandat premier du SCRS, où j’ai exposé l’historique législatif de la Loi sur le SCRS et démontré que le mandat premier du SCRS, la collecte de renseignements liés à des menaces envers la sécurité (articles 2, 12 et 21 de la Loi sur le SCRS), que j’expliquerai en détail plus loin, devait être strictement et expressément défini afin de limiter et de dissuader les membres du Service de mener des activités illégales (voir Données connexes, aux paragraphes 120–158). À l’appui de mes conclusions, j’ai cité la Commission McDonald de 1981, qui est issue d’une enquête sur des activités illégales menées par l’ancien service du renseignement de la GRC. Le rapport de la Commission McDonald a recommandé que le mandat du Service soit précis :
190. […] Mais en l’absence d’un mandat clair et net, un service de renseignements pour la sécurité est naturellement porté, quel que soit son talent analytique, à recueillir trop d’informations, de crainte de se voir reprocher par le gouvernement de ne pas être en mesure de fournir les renseignements qu’il lui demande. On ne recueille pas des renseignements comme on ouvre et ferme un robinet. Voilà aussi pourquoi il est important que le Parlement établisse une politique d’ensemble cohérente en matière d’enquêtes de sécurité […].
(Canada, Commission d’enquête sur certaines activités de la Gendarmerie royale du Canada, Deuxième rapport : La Liberté et la sécurité devant la loi, vol. 1, partie V [Ottawa : Bureau du Conseil privé, 1981], à la page 524, au paragraphe 190.)
[24] J’ai poursuivi mon analyse dans la décision Données connexes, en soulignant l’importance des paramètres juridiques, qui visent à empêcher les agents du renseignement d’agir illégalement au nom de la sécurité nationale (voir en particulier le paragraphe 130 de mes motifs). La Commission McDonald a également bien établi l’importance de la primauté du droit, c’est-à-dire que le mandat du Service ne doit pas être interprété dans un sens large de manière à inclure des pouvoirs qui ne sont pas visés par la lettre de la loi.
21. […] Les membres du Service de sécurité ne devraient pas être libres d’enfreindre la loi au nom de la sécurité nationale. S’ils estiment que la loi ne leur accorde pas suffisamment de pouvoirs pour assurer la sécurité de l’État, les responsables de la sécurité doivent tenter de convaincre les législateurs, en l’occurrence le Parlement et les assemblées législatives des provinces, de modifier la loi. Ils doivent éviter d’y passer outre. C’est là une condition de toute société libérale. Il serait donc inacceptable de souscrire à l’opinion qui, à notre connaissance, a été exprimée au sein de la GRC et selon laquelle il n’appartient pas à un tribunal, mais à l’Exécutif, lorsqu’il y a conflit, de concilier les exigences de la sécurité nationale et la liberté de l’individu. […] [Non souligné dans l’original.]
(Canada, Commission d’enquête sur certaines activités de la Gendarmerie royale du Canada, Deuxième rapport : La Liberté et la sécurité devant la loi, vol 1, partie II [Ottawa : Bureau du Conseil privé, 1981], aux pages 45 et 46, au paragraphe 21.)
[25] Bien que mes conclusions dans la décision Données connexes s’appliquent au mandat premier et aux fonctions principales du SCRS, qui portent sur la collecte de renseignements de sécurité, ma conclusion générale sur l’importance d’un mandat défini et strict est également pertinente quant aux fonctions secondaires, y compris celles prévues à l’article 16, qui sont en cause en l’espèce. Des limites et contrôles stricts quant à la collecte de renseignements font partie des principes directeurs aux fins de l’interprétation des lois en matière de sécurité nationale. Ces principes obligent la Cour à interpréter des pouvoirs intrusifs avec prudence pour éviter d’autoriser la collecte excessive de renseignements qui n’est pas prescrite par une loi fédérale. Si la portée des pouvoirs conférés par la Loi sur le SCRS doit être élargie afin que le Service puisse prêter assistance aux ministres des Affaires étrangères ou de la Défense nationale, un tel changement doit être apporté au moyen de modifications législatives, et non par une interprétation large de la Loi sur le SCRS par la Cour.
[26] Certains pourraient faire valoir que les fonctions principales et secondaires du SCRS ne devraient pas être comparées de la même façon étant donné qu’elles comportent deux objectifs politiques distincts. Cependant, je suis plutôt d’avis, sous réserve d’une analyse plus approfondie, que la totalité des fonctions conférées au Service est assujettie aux mêmes paramètres d’interprétation. Après tout, une loi doit être interprétée dans son contexte global, et non comme étant composée de compartiments étanches distincts.
A. Le mandat et les fonctions du Service canadien du renseignement de sécurité
[27] Je commencerai la discussion par un résumé des mandats et fonctions bien différents conférés au Service par la Loi sur le SCRS. Cela nous permettra de placer la collecte de renseignements étrangers dans le contexte général du mandat et des diverses fonctions du Service. Il sera essentiel tout au long de l’exercice d’interprétation de mieux comprendre le contexte global dans lequel la collecte de renseignements étrangers s’exerce.
[28] Le mandat premier du Service qui est défini à l’article 12, est de recueillir, d’analyser et de conserver les informations et renseignements qui constituent des « menaces envers la sécurité du Canada » au sens de l’article 2. Le Service exerce également des fonctions secondaires : l’article 13 lui permet de fournir des évaluations de sécurité aux divers ministères du gouvernement du Canada; l’article 14 l’autorise à fournir des conseils à un ministre sur les questions de sécurité du Canada; l’article 15 lui permet de mener des enquêtes en vue des activités visées aux articles 13 et 15; et, l’article 16, souvent appelé la fonction de collecte de renseignements étrangers, autorise le SCRS à recueillir des informations en matière étrangère de nature politique, économique et commerciale susceptibles de servir les intérêts du Canada.
[29] Lorsque l’on combine le pouvoir conféré à l’article 16 avec un mandat décerné par la Cour en conformité avec l’article 21, le SCRS peut être autorisé à utiliser, « dans les limites du Canada », des méthodes intrusives de collecte d’informations concernant des personnes ou des États étrangers afin d’assister le ministre des Affaires étrangères ou le ministre de la Défense nationale.
B. Interprétation de l’article 16 de la Loi sur le SCRS
[30] Pour interpréter correctement l’expression « dans les limites du Canada » énoncée à l’article 16 de la Loi sur le SCRS, nous procéderons à une analyse en trois volets : le premier, suivant le sens textuel du libellé; le deuxième, suivant l’approche contextuelle; et le troisième, suivant l’approche téléologique en mettant l’accent principalement sur les conséquences pratiques de ladite interprétation.
(1) Le sens textuel
[31] J’ai reproduit ci-après les dispositions pertinentes de la Loi sur le SCRS dans le but de faciliter l’exercice d’interprétation :
Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité, LRC (1985), ch C-23
Canadian Security Intelligence Service Act, RSC 1985, c C-23
Assistance
Collection of information concerning foreign states and persons
16 (1) Sous réserve des autres dispositions du présent article, le Service peut, dans les domaines de la défense et de la conduite des affaires internationales du Canada, prêter son assistance au ministre de la Défense nationale ou au ministre des Affaires étrangères, dans les limites du Canada, à la collecte d’informations ou de renseignements sur les moyens, les intentions ou les activités :
16 (1) Subject to this section, the Service may, in relation to the defence of Canada or the conduct of the international affairs of Canada, assist the Minister of National Defence or the Minister of Foreign Affairs, within Canada, in the collection of information or intelligence relating to the capabilities, intentions or activities of
a) d’un État étranger ou d’un groupe d’États étrangers;
(a) any foreign state or group of foreign states; or
b) d’une personne qui n’appartient à aucune des catégories suivantes :
(b) any person other than
(i) les citoyens canadiens,
(i) a Canadian citizen,
(ii) les résidents permanents au sens du paragraphe 2(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés,
(ii) a permanent resident within the meaning of subsection 2(1) of the Immigration and Refugee Protection Act, or
(iii) les personnes morales constituées sous le régime d’une loi fédérale ou provinciale.
(iii) a corporation incorporated by or under an Act of Parliament or of the legislature of a province.
Restriction
Limitation
(2) L’assistance autorisée au paragraphe (1) est subordonnée au fait qu’elle ne vise pas des personnes mentionnées à l’alinéa (1)b).
(2) The assistance provided pursuant to subsection (1) shall not be directed at any person referred to in subparagraph (1)(b) (i), (ii) or (iii).
Consentement personnel des ministres
Personal consent of Ministers required
(3) L’exercice par le Service des fonctions visées au paragraphe (1) est subordonné :
(3) The Service shall not perform its duties and functions unde