Strickland c. Canada (Procureur général)

Strickland c. Canada (Procureur général)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2015-07-09
Référence neutre
2015 CSC 37
Recueil
[2015] 2 RCS 713
Numéro de dossier
35808
Juges
McLachlin, Beverley; Abella, Rosalie Silberman; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Wagner, Richard; Gascon, Clément; Côté, Suzanne
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Tribunaux
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 35808
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Strickland c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 37, [2015] 2 R.C.S. 713
Date : 20150709
Dossier : 35808
Entre :
Robert T. Strickland, George Connon,
Roland Auer, Iwona Auer-Grzesiak, Mark Auer et
Vladimir Auer, représenté par son tuteur à l’instance, Roland Auer
Appelants
et
Procureur général du Canada
Intimé
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis, Wagner, Gascon et Côté
Motifs de jugement :
(par. 1 à 65)
Motifs conjoints
concordants :
(par. 66 à 85)
Le juge Cromwell (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Rothstein, Moldaver, Karakatsanis, Gascon et Côté)
Les juges Abella et Wagner
Strickland c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 37, [2015] 2 R.C.S. 713
Robert T. Strickland, George Connon,
Roland Auer, Iwona Auer-Grzesiak,
Mark Auer et Vladimir Auer, représenté
par son tuteur à l’instance, Roland Auer Appelants
c.
Procureur général du Canada Intimé
Répertorié : Strickland c. Canada (Procureur général)
2015 CSC 37
No du greffe : 35808.
2015 : 20 janvier; 2015 : 9 juillet.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis, Wagner, Gascon et Côté.
en appel de la cour d’appel fédérale
Tribunaux — Cour fédérale — Contrôle judiciaire — Compétence — Droit de la famille — Divorce — Pension alimentaire pour enfants — Lignes directrices — Légalité des lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants contestée par voie de contrôle judiciaire — Refus de la Cour fédérale de procéder au contrôle judiciaire — Les cours supérieures provinciales ont-elles compétence pour décider de la validité des lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants? — Le cas échéant, les cours fédérales ont-elles quand même commis une erreur en refusant d’instruire la demande de contrôle judiciaire sur le fond? — Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, c. F-7, art. 18 — Loi sur le divorce, L.R.C. 1985, c. 3 (2e suppl .), art. 26.1(2) — Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants, DORS/97-175.
Les appelants ont présenté une demande de contrôle judiciaire à la Cour fédérale en vue d’obtenir un jugement déclarant que les Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants sont illégales car elles ne sont pas autorisées par le par. 26.1(2) de la Loi sur le divorce . Ils affirment que les Lignes directrices ne sont pas fondées sur le principe voulant que l’obligation soit répartie selon les « ressources respectives » des deux époux et que les montants qui y sont calculés ne permettent pas raisonnablement « de subvenir aux besoins des enfants ». La juge saisie de la demande a conclu que la Cour fédérale n’est pas le tribunal qui convient pour statuer sur la validité des Lignes directrices. Étant donné le rôle mineur joué par la Cour fédérale à l’égard des questions relevant de la Loi sur le divorce ainsi que l’étendue de la compétence et de l’expertise des cours supérieures des provinces en matière de divorce et de pensions alimentaires pour enfants, la juge a décidé qu’il ne convient pas que la Cour fédérale examine la demande de contrôle judiciaire sur le fond. La Cour d’appel fédérale a confirmé cette conclusion.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté.
La juge en chef McLachlin et les juges Rothstein, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis, Gascon et Côté : La jurisprudence de la Cour appuie le principe selon lequel les cours supérieures provinciales peuvent, dans le cadre d’une instance dont elles sont dûment saisies, statuer sur la légalité de la conduite des offices fédéraux si elles doivent le faire pour trancher les allégations qui y sont formulées. Ainsi, dans une instance en droit de la famille dont elles sont dûment saisies, les cours supérieures provinciales peuvent décider que les Lignes directrices adoptées par le gouverneur en conseil sont ultra vires et refuser de les appliquer si cela est nécessaire pour trancher les questions qui leur sont soumises.
Le contrôle judiciaire effectué au moyen des anciens brefs de prérogative a toujours été considéré comme étant discrétionnaire. Cela signifie que, même si le demandeur établit le bien-fondé de sa demande de contrôle judiciaire, la cour de révision dispose du pouvoir discrétionnaire prépondérant de refuser d’accorder la réparation demandée. Les déclarations de droit, qu’elles soient sollicitées au moyen d’une demande de contrôle judiciaire ou d’une action, sont également des réparations discrétionnaires. La nature discrétionnaire du contrôle judiciaire et du jugement déclaratoire est maintenue par les dispositions de la Loi sur les Cours fédérales en matière de contrôle judiciaire. Le paragraphe 18.1(3) dispose que « [s]ur présentation d’une demande de contrôle judiciaire, la Cour fédérale peut » rendre certaines ordonnances de la nature visée par ces réparations traditionnelles. En conséquence, les juges de la Cour fédérale jouissent d’un pouvoir discrétionnaire pour déterminer s’il y a lieu à contrôle judiciaire. Le caractère discrétionnaire de la décision de procéder à un contrôle judiciaire signifie que l’exercice de ce pouvoir par le juge de la Cour fédérale commande la déférence en appel.
L’un des motifs discrétionnaires pouvant fonder le refus de procéder à un contrôle judiciaire est l’existence d’une solution de rechange adéquate. Pour qu’une autre réparation ou un autre tribunal soit adéquat, il n’est pas nécessaire que la procédure ou la réparation soit identique à celle que permet d’obtenir le contrôle judiciaire. La liste des facteurs pertinents n’est pas limitée, car il appartient aux cours de justice de les cerner et de les soupeser dans le contexte d’une affaire donnée. La cour doit tenir compte non seulement de l’autre recours disponible, mais aussi de la pertinence et du caractère opportun du contrôle judiciaire dans les circonstances. Bref, la question ne consiste pas simplement à décider si quelque autre recours est adéquat, mais également s’il convient de recourir au contrôle judiciaire. En définitive, cela requiert une analyse du type de la prépondérance des inconvénients qui devrait prendre en compte les objectifs et les considérations de principe sous-tendant le régime législatif en cause.
En l’espèce, la thèse des appelants, selon laquelle ils ont droit à ce qu’il soit statué sur la légalité des Lignes directrices par voie de contrôle judiciaire, est fondamentalement incompatible avec la nature discrétionnaire du contrôle judiciaire et avec les motifs généraux pour lesquels ce pouvoir peut être exercé. Les appelants n’ont donc pas droit à ce que la Cour fédérale statue sur la légalité des Lignes directrices; la Cour fédérale a ce pouvoir discrétionnaire et a décidé de ne pas l’exercer. De plus, on ne saurait retenir la thèse des appelants que la solution de rechange n’est pas adéquate parce qu’elle ne débouche pas sur une procédure ou une réparation identique à celle qu’ils demandent. L’argumentation des appelants est trop axée sur la démonstration du fait qu’en contestant les Lignes directrices dans le cadre d’un litige en matière familiale devant les cours supérieures provinciales, ils ne pourraient obtenir tout ce que peut leur offrir le contrôle judiciaire. Dans la présente affaire, les appelants demandent aux tribunaux de décider, entre autres choses, si les Lignes directrices sont fondées, comme l’exige le par. 26.1(2) de la Loi sur le divorce , sur le principe que l’obligation financière de subvenir aux besoins des enfants à charge est commune aux époux et qu’elle est répartie entre eux selon leurs ressources respectives permettant de remplir cette obligation. Cette décision requiert forcément une expertise en droit de la famille, notamment pour ce qui est de la nature et de l’étendue de l’obligation de subvenir aux besoins des enfants et de l’appréciation des ressources respectives des parents leur permettant de remplir cette obligation. Les cours supérieures provinciales sont quotidiennement saisies, dans le contexte de l’échec d’un mariage, de différends concernant les besoins des enfants ou portant sur la question de savoir quels sont les arrangements alimentaires et ceux relatifs à la garde qui sont dans l’intérêt des enfants. Le législateur a confié dans les faits tout ce domaine du droit aux cours supérieures provinciales. Ainsi, il serait pour le moins curieux que les cours fédérales, à qui la législation fédérale n’accorde pratiquement aucune compétence en matière de droit de la famille, statuent de manière définitive sur la légalité d’un aspect primordial de ce régime.
Il ne vaut pas mieux en l’espèce obtenir une décision de la Cour fédérale, car aucune cour supérieure provinciale ne serait liée par cette décision. Peu importe la décision que pourrait rendre la Cour fédérale, la question devrait être soumise à nouveau aux cours supérieures avant que cette décision puisse avoir quelque effet pratique ou elle pourrait aussi aboutir à notre Cour. Il appartiendrait aux cours provinciales de décider de l’incidence que l’illégalité des Lignes directrices aurait sur certaines ordonnances alimentaires et elles ne pourraient le faire que dans le contexte d’une multitude d’affaires individuelles. En outre, le recours en contrôle judiciaire exercé par les appelants exclut toute participation contradictoire des autres parties directement touchées : les époux et les anciens époux qui cherchent à obtenir ou à faire modifier une ordonnance alimentaire pour enfant en vertu de la Loi sur le divorce . À l’inverse, statuer sur la question dans le contexte d’une instance relevant de la Loi sur le divorce ou en matière de pension alimentaire pour enfant garantirait la participation entière de ces parties.
En résumé, la Cour fédérale n’a pas commis d’erreur susceptible de révision en exerçant le pouvoir discrétionnaire de ne pas entendre la demande de contrôle judiciaire visant à obtenir un jugement déclaratoire. Les cours supérieures provinciales ont compétence pour statuer sur la validité des Lignes directrices lorsqu’il est nécessaire de le faire pour trancher une affaire dont elles sont dûment saisies. Il est manifestement inapproprié en l’espèce de s’adresser à la Cour fédérale par voie de contrôle judiciaire et cette cour a raisonnablement exercé son pouvoir discrétionnaire de ne pas procéder au contrôle judiciaire.
Les parties ont tenu pour acquis que la Cour fédérale a compétence exclusive, en première instance, pour accorder des redressements liés au contrôle judiciaire à l’encontre de règlements pris par le gouverneur en conseil et la Cour n’est donc pas appelée à trancher cette question. Mais compte tenu des renseignements à la disposition de la Cour, les préoccupations exprimées sur ce point dans l’opinion minoritaire ne sont pas partagées. Le texte de la Loi sur les Cours fédérales peut être considéré comme une expression claire et explicite de l’intention du législateur. Personne ne met en doute que l’art. 18 ne retire pas au cours supérieures provinciales le pouvoir d’octroyer les réparations traditionnelles relevant du droit administratif à l’encontre des offices fédéraux pour des motifs liés au partage des compétences, mais en ce qui concerne le contrôle judiciaire effectué sur la base de moyens de droit administratif, il a été expressément confirmé que la Cour fédérale possède la compétence exclusive en première instance décrite à l’art. 18 de la Loi sur les Cours fédérales .
Les juges Abella et Wagner : Bien qu’il y ait accord avec le résultat exprimé dans l’opinion majoritaire, il y a lieu de craindre que les motifs ne soient interprétés comme une opinion définitive de notre Cour voulant que les cours supérieures provinciales ne peuvent pas déclarer des règlements fédéraux invalides pour des moyens de droit administratif. Les parties n’ont pas débattu la question de savoir si l’art. 18 de la Loi sur les Cours fédérales accorde à la Cour fédérale la compétence exclusive, en première instance, pour déclarer invalides les règlements fédéraux promulgués par le gouverneur en conseil. En conséquence, il ne faudrait pas considérer en l’espèce que la Cour endosse de façon catégorique l’hypothèse voulant que la Cour fédérale ait la compétence exclusive pour déclarer invalides l’ensemble de ces règlements. Notre Cour a affirmé que les cours supérieures provinciales ont compétence pour déclarer invalides les lois fédérales qu’elles appliquent. Toute limitation de la compétence des cours supérieures provinciales doit être énoncée expressément en termes clairs dans la loi. L’article 18 de la Loi sur les Cours fédérales ne dépossède pas clairement et sans équivoque les cours supérieures provinciales de leur pouvoir de déclarer invalide pour des moyens de droit administratif un règlement adopté par le gouverneur en conseil. La Cour fédérale a été créée dans le but de retirer aux cours supérieures provinciales le pouvoir de surveillance des tribunaux administratifs fédéraux, et non pas de leur enlever celui de se prononcer sur la validité des règlements fédéraux qu’elles appliquent. Rien n’indique que le Parlement ait voulu limiter la compétence ratione materiae des cours supérieures provinciales en les empêchant de se prononcer sur la validité des règlements qu’elles appliquent. Cela signifie à tout le moins que la Cour doit faire preuve de prudence et bénéficier d’une argumentation complète avant de déclarer — ou de donner l’impression de déclarer — que l’art. 18 de la Loi sur les Cours fédérales attribue à la Cour fédérale la compétence exclusive sur tous les règlements fédéraux, même s’ils ne font pas partie de régimes législatifs relevant de la compétence ou de l’expertise de la Cour fédérale, tels la Loi sur le divorce .
Jurisprudence
Citée par le juge Cromwell
Arrêts adoptés : Canada (Procureur général) c. TeleZone Inc., 2010 CSC 62, [2010] 3 R.C.S. 585; Canada (Procureur général) c. McArthur, 2010 CSC 63, [2010] 3 R.C.S. 626, conf. 2008 ONCA 892, 94 O.R. (3d) 19; Agence canadienne d’inspection des aliments c. Institut professionnel de la fonction publique du Canada, 2010 CSC 66, [2010] 3 R.C.S. 657; arrêts mentionnés : Saskatchewan Wheat Pool c. Canada (Attorney General) (1993), 67 F.T.R. 98; Procureur général du Canada c. Law Society of British Columbia, [1982] 2 R.C.S. 307; Conseil canadien des relations du travail c. Paul L’Anglais Inc., [1983] 1 R.C.S. 147; Canada (Commission des droits de la personne) c. Canadian Liberty Net, [1998] 1 R.C.S. 626; Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339; Mills c. La Reine, [1986] 1 R.C.S. 863; R. c. Morgentaler (1984), 41 C.R. (3d) 262; R. c. Miller, [1985] 2 R.C.S. 613; May c. Établissement Ferndale, 2005 CSC 82, [2005] 3 R.C.S. 809; Établissement de Mission c. Khela, 2014 CSC 24, [2014] 1 R.C.S. 502; Harelkin c. Université de Regina, [1979] 2 R.C.S. 561; Canada (Vérificateur général) c. Canada (Ministre de l’Énergie, des Mines et des Ressources), [1989] 2 R.C.S. 49; Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de Matsqui, [1995] 1 R.C.S. 3; Hadmor Productions Ltd. c. Hamilton, [1982] 1 All E.R. 1042; C.B. Powell Limited c. Canada (Agence des services frontaliers), 2010 CAF 61, [2011] 2 R.C.F. 332.
Citée par les juges Abella et Wagner
Distinction d’avec les arrêts : Canada (Procureur général) c. TeleZone Inc., 2010 CSC 62, [2010] 3 R.C.S. 585; Canada (Procureur général) c. McArthur, 2010 CSC 63, [2010] 3 R.C.S. 626; arrêts mentionnés : Succession Ordon c. Grail, [1998] 3 R.C.S. 437; Sorbara c. Canada (Attorney General), 2009 ONCA 506, 98 O.R. (3d) 673, autorisation d’appel refusée, [2009] 3 R.C.S. x; Saskatchewan Wheat Pool c. Canada (Attorney-General) (1993), 107 D.L.R. (4th) 63; Messageries publi-maison ltée c. Société canadienne des postes, [1996] R.J.Q. 547; Waddell c. Governor in Council (1981), 30 B.C.L.R. 127, conf. par (1982), 142 D.L.R. (3d) 177; Re Williams and Attorney-General for Canada (1983), 45 O.R. (2d) 291; British Columbia Milk Marketing Board c. Aquilini, [1997] B.C.J. No. 843 (QL), inf. en partie par (1998), 165 D.L.R. (4th) 626, avis de désistement produit, [1999] 2 R.C.S. v; Procureur général du Canada c. Law Society of British Columbia, [1982] 2 R.C.S. 307; Wakeford c. Canada (2002), 58 O.R. (3d) 65, autorisation d’appel refusée, [2002] 4 R.C.S. vii; Lavers c. British Columbia (Minister of Finance) (1989), 64 D.L.R. (4th) 193; International Fund for Animal Welfare, Inc. c. Canada (Attorney General) (1998), 157 D.L.R. (4th) 561; Canada (Procureur général) c. Fédération des ordres professionnels de juristes du Canada, 2015 CSC 7, [2015] 1 R.C.S. 401; Dyck c. Highton, 2003 SKQB 396, 239 Sask. R. 38; Ward c. Canada (Attorney General) (1997), 155 Nfld. & P.E.I.R. 313, inf. par (1999), 183 Nfld. & P.E.I.R. 295, inf. par 2002 CSC 17, [2002] 1 R.C.S. 569; Souliere c. Leclair (1998), 52 C.R.R. (2d) 156; Premi c. Khodeir (2009), 198 C.R.R. (2d) 8; Grenon c. Canada (Attorney General), 2007 ABQB 403, 76 Alta. L.R. (4th) 346; Conseil canadien des relations du travail c. Paul L’Anglais Inc., [1983] 1 R.C.S. 147.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés .
Code criminel, L.R.C. 1985, c. C-46 .
Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants, DORS/97-175, art. 7, 10.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 101 .
Loi relative aux enquêtes sur les coalitions, S.R.C. 1970, c. C-23.
Loi sur l’extradition, L.C. 1999, c. 18 .
Loi sur la Cour fédérale , S.C. 1970-71-72, c. 1, art. 17, 18.
Loi sur la faillite et l’insolvabilité, L.R.C. 1985, c. B-3 .
Loi sur le divorce, L.R.C. 1985, c. 3 (2e suppl .), art. 26.1 .
Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, c. F-7 [mod. 2002, c. 8, art. 14], art. 2 « office fédéral », 17 [mod. 1990, c. 8, art. 3], 18, 18.1(3).
Doctrine et autres documents cités
Brown, Donald J. M., and John M. Evans, with the assistance of Christine E. Deacon. Judicial Review of Administrative Action in Canada, Toronto, Carswell, 2013 (loose-leaf updated December 2014, release 3).
Bushnell, Ian. The Federal Court of Canada : A History, 1875-1992, Toronto, University of Toronto Press, 1997.
Canada. Chambre des communes. Débats de la Chambre des communes, vol. IV, 2e sess., 34e lég., 1er novembre 1989, p. 5413-5414.
Canada. Chambre des communes. Débats de la Chambre des communes, vol. V, 2e sess., 28e lég., 25 mars 1970, p. 5469-5471.
de Smith, S. A. Judicial Review of Administrative Action, 4th ed., by J. M. Evans, London, Stevens & Sons, 1980.
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, 5th ed. Supp., vol. 1, Toronto, Carswell, 2007 (loose-leaf updated 2014, release 1).
Jones, David Phillip, and Anne S. de Villars. Principles of Administrative Law, 6th ed., Toronto, Carswell, 2014.
Mullan, David J. « The Discretionary Nature of Judicial Review », dans Robert J. Sharpe et Kent Roach, dir., Les recours et les mesures de redressement : une affaire sérieuse — 2009, Montréal, Institut canadien d’administration de la justice, 2010, 420.
Pound, Richard W. Chief Justice W.R. Jackett : By the Law of the Land, Montréal and Kingston, McGill-Queen’s University Press, 1999.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (le juge en chef Blais et les juges Sharlow et Gauthier), 2014 CAF 33, 460 N.R. 240, [2014] A.C.F. no 998 (QL), 2014 CarswellNat 4393 (WL Can.), qui a confirmé une décision de la juge Gleason, 2013 CF 475, 432 F.T.R. 152, [2013] A.C.F. no 529 (QL), 2013 CarswellNat 3103 (WL Can.). Pourvoi rejeté.
Glenn Solomon, c.r., et Laura Warner, pour les appelants.
Anne M. Turley et Catherine A. Lawrence, pour l’intimé.
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Rothstein, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis, Gascon et Côté rendu par
Le juge Cromwell —
I. Introduction
[1] Les appelants cherchent à établir le bien-fondé d’une thèse : les Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants, DORS/97-175, sont illégales. Ils ont choisi de le faire en présentant une demande de contrôle judiciaire à la Cour fédérale. Cette dernière a cependant conclu qu’il ne s’agissait pas d’un moyen approprié de soulever la question et elle a rejeté leur demande, exerçant ainsi le pouvoir discrétionnaire bien établi de refuser de procéder au contrôle judiciaire lorsqu’il existe un autre recours, plus convenable. La Cour d’appel fédérale a confirmé cette décision. À mon avis, elle n’a commis aucune erreur en agissant de la sorte.
[2] En contestant les Lignes directrices, les appelants soulèvent une question qui revêt une importance fondamentale et qui a de vastes ramifications sur les pensions alimentaires pour enfants en cas de divorce, un domaine que le législateur a confié principalement aux cours supérieures provinciales. Les questions liées à la nature et aux objectifs d’une pension alimentaire pour enfant en cas de divorce, lesquelles relèvent nettement de l’expertise de ces tribunaux, seront au centre du règlement de la contestation des appelants. Bien que les appelants soulignent les avantages au chapitre de la procédure et de l’efficacité qu’il y a à faire trancher ces questions par voie de contrôle judiciaire en Cour fédérale, un examen approfondi révèle que ces avantages sont en grande partie illusoires. Je confirmerais donc la décision de la Cour d’appel fédérale.
II. Aperçu des faits, historique judiciaire et questions en litige
[3] Le gouverneur en conseil a adopté par règlement des lignes directrices concernant les ordonnances alimentaires au profit des enfants : Lignes directrices. Il tient ce pouvoir de réglementation de l’art. 26.1 de la Loi sur le divorce, L.R.C. 1985, c. 3 (2e suppl .), qui l’autorise à adopter ces lignes directrices pourvu qu’elles soient « fondées sur le principe que l’obligation financière de subvenir aux besoins des enfants à charge est commune aux époux et qu’elle est répartie entre eux selon leurs ressources respectives permettant de remplir cette obligation » (par. 26.1(2) ).
[4] Les six appelants peuvent être touchés de différentes manières par les Lignes directrices. Trois d’entre eux versent une pension alimentaire pour enfant. Robert T. Strickland a conclu une entente provisoire en la matière par le truchement d’une médiation ordonnée par la cour lors d’une action en divorce. George Connon, qui est séparé de son épouse, paie volontairement une pension alimentaire pour enfant calculée conformément aux Lignes directrices. Roland Auer verse à sa deuxième épouse une pension de ce genre dont le montant a été fixé au départ sur la base des Lignes directrices et a depuis été modifié deux fois par la Cour du Banc de la Reine de l’Alberta. Les trois autres appelants sont la première épouse de Roland Auer, Iwona Auer-Grzesiak, et deux de ses fils. Ils prétendent être touchés par l’obligation de M. Auer de verser une pension alimentaire pour enfant à sa deuxième épouse.
[5] Les appelants soutiennent que les Lignes directrices ne sont pas autorisées par le par. 26.1(2) et qu’elles sont donc illégales (ou, comme le disent les avocats, qu’elles sont ultra vires). Ils affirment que, contrairement à ce qu’exige cette disposition, les Lignes directrices ne sont pas fondées sur le principe voulant que l’obligation soit répartie selon les « ressources respectives » des deux époux et que les montants qui y sont calculés ne permettent pas raisonnablement « de subvenir aux besoins des enfants ». Afin de faire valoir cette thèse, les appelants ont présenté une demande de contrôle judiciaire à la Cour fédérale en vue d’obtenir un jugement déclaratoire à cet effet.
[6] La Cour fédérale a « compétence exclusive, en première instance, pour [. . .] rendre un jugement déclaratoire contre tout office fédéral » : Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, c. F-7, al. 18(1) a). Les parties ont plaidé leur cause en tenant pour acquis que, selon la Loi sur les Cours fédérales , la demande en vue d’obtenir un jugement déclarant que les Lignes directrices sont ultra vires relève, par application de cette disposition, de la compétence exclusive de la Cour fédérale. Personne n’a soutenu le contraire et j’accepte cette supposition pour les besoins de mes motifs. Cependant, le procureur général du Canada a demandé par requête le rejet de la demande de contrôle judiciaire, prétendant entre autres que la Cour fédérale devrait exercer son pouvoir discrétionnaire pour refuser de l’instruire.
[7] La Cour fédérale lui a donné raison et a rejeté la demande de contrôle judiciaire des appelants : 2013 CF 475. La juge saisie de la demande, la juge Gleason, a conclu que la Cour fédérale n’est pas le tribunal qui convient pour statuer sur la validité des Lignes directrices. Elle a estimé que les cours supérieures provinciales ont compétence pour se prononcer sur une allégation selon laquelle les Lignes directrices sont ultra vires lorsque cette allégation est présentée dans le cadre d’une instance où elles sont appelées à les appliquer. Étant donné le rôle mineur joué par la Cour fédérale à l’égard des questions relevant de la Loi sur le divorce ainsi que l’étendue de la compétence et de l’expertise des cours supérieures des provinces en matière de divorce et de pensions alimentaires pour enfants, il ne convient pas que la Cour fédérale examine la demande de contrôle judiciaire sur le fond. La Cour d’appel fédérale a confirmé cette conclusion : 2014 CAF 33.
[8] À mon avis, le pourvoi interjeté par les appelants devant notre Cour soulève deux questions connexes :
1. Les cours supérieures provinciales ont-elles compétence pour statuer sur la validité des Lignes directrices?
2. Le cas échéant, les cours fédérales ont-elles quand même commis une erreur en refusant d’instruire la demande de contrôle judiciaire sur le fond?
[9] J’estime que les cours supérieures provinciales ont compétence pour statuer sur la validité des Lignes directrices lorsqu’il est nécessaire de le faire pour trancher une affaire dont elles sont dûment saisies, et que la Cour fédérale n’a pas commis d’erreur en refusant d’instruire la demande de contrôle judiciaire des appelants.
III. Analyse
A. Première question : Les cours supérieures provinciales ont-elles compétence pour statuer sur la validité des Lignes directrices?
(1) Thèse des parties
[10] Le refus de la Cour fédérale de procéder au contrôle judiciaire reposait sur la prémisse centrale suivant laquelle les cours supérieures des provinces peuvent statuer sur la légalité des Lignes directrices si cette question est soulevée dans une instance introduite à bon droit devant elles. Les appelants contestent cette prémisse. Leur position repose sur deux propositions qui ne prêtent pas à controverse.
[11] Ils affirment, d’une part, que l’art. 18 de la Loi sur les Cours fédérales confère à la Cour fédérale compétence exclusive, en première instance, pour (entre autres) « rendre un jugement déclaratoire contre tout office fédéral ». (Le texte complet de la disposition figure en annexe.) Cela nous amène au second point, c’est-à-dire que cette compétence exclusive englobe incontestablement le pouvoir de déclarer ultra vires les règlements pris par le gouverneur en conseil, tels que les Lignes directrices : Saskatchewan Wheat Pool c. Canada (Attorney General) (1993), 67 F.T.R. 98, par. 8 et 12. Il s’ensuit donc, soutiennent les appelants, que les plaideurs comme eux, qui sollicitent une réparation de droit public à l’encontre d’une entité fédérale, ne peuvent le faire que devant les cours fédérales : Canada (Procureur général) c. TeleZone Inc., 2010 CSC 62, [2010] 3 R.C.S. 585, par. 19.
[12] Les appelants signalent qu’il y a uniquement deux exceptions à cette compétence exclusive de la Cour fédérale et qu’aucune d’elles ne s’appliquent en l’espèce. Premièrement, le législateur peut prévoir expressément des exceptions, comme il l’a fait dans la Loi sur la faillite et l’insolvabilité, L.R.C. 1985, c. B-3 , et la Loi sur l’extradition, L.C. 1999, c. 18 . Le contrôle judiciaire sollicité par les appelants n’est visé par aucune exception expresse de ce genre. Deuxièmement, le législateur ne peut, par le biais de l’art. 18 de la Loi sur les Cours fédérales ou de toute autre disposition, déposséder les cours supérieures provinciales du pouvoir de statuer sur la validité et l’applicabilité constitutionnelles d’un texte législatif : Procureur général du Canada c. Law Society of British Columbia, [1982] 2 R.C.S. 307; Conseil canadien des relations du travail c. Paul L’Anglais Inc., [1983] 1 R.C.S. 147. Or, ce principe ne s’applique pas dans le cas présent parce que les appelants contestent les Lignes directrices par des moyens relevant du droit administratif, et non par des moyens constitutionnels.
[13] Sur la foi de ces éléments, les appelants soutiennent que, contrairement à ce qu’en pensent les cours fédérales, [traduction] « la jurisprudence et d’importantes considérations de principe militent en faveur de la conclusion qu’il n’est pas nécessaire que les cours supérieures provinciales aient compétence pour statuer sur la validité administrative des Lignes directrices lorsqu’elles sont appelées à les appliquer » et qu’elles doivent présumer que les Lignes directrices sont valides à moins qu’elles ne soient jugées invalides par un tribunal compétent : m.a., par. 83 (caractères gras omis).
[14] Le procureur général intimé rejette cette prétention et appuie la conclusion des cours fédérales sur ce point.
[15] À mon humble avis, le procureur général a raison. Une cour supérieure provinciale peut entendre et trancher une contestation de la légalité des Lignes directrices lorsqu’elle doit rendre cette décision pour statuer sur un recours alimentaire dont elle est régulièrement saisie. C’est, à mon avis, ce qui ressort d’une série d’arrêts rendus très récemment par notre Cour. Je vais maintenant examiner ces arrêts et expliquer pourquoi ils s’appliquent en l’espèce, mais j’exposerai d’abord brièvement les objectifs de la compétence exclusive de la Cour fédérale.
(2) L’article 18 et la compétence exclusive de la Cour fédérale
[16] En 1970, le législateur a adopté la Loi sur la Cour fédérale , S.C. 1970-71-72, c. 1, dont le titre a par la suite été remplacé par Loi sur les Cours fédérales , L.C. 2002, c. 8, art. 14 , la loi qui est en vigueur aujourd’hui. Par souci de clarté, lorsque je parle de la « Loi » dans les présents motifs, c’est à la loi qui était en vigueur à l’époque pertinente que je fais allusion.
[17] Avant l’entrée en vigueur de la Loi, le contrôle judiciaire d’une mesure administrative du gouvernement fédéral était effectué par les cours supérieures provinciales dans l’exercice de leur compétence inhérente. L’accroissement des régimes de réglementation et des tribunaux administratifs fédéraux a toutefois fait ressortir plusieurs des inconvénients que comportait cet arrangement, notamment la possibilité qu’une décision fédérale fasse l’objet d’une multitude d’instances susceptibles d’aboutir à des décisions contradictoires ainsi que [traduction] « l’impression que les juges connaissaient peu la législation fédérale sur laquelle ils étaient parfois appelés à se pencher » : D. J. M. Brown et J. M. Evans, avec la collaboration de C. E. Deacon, Judicial Review of Administrative Action in Canada (feuilles mobiles), thème 2:4100.
[18] Pour répondre à ces préoccupations, le législateur a assujetti le contrôle judiciaire des décisions des offices, commissions et tribunaux fédéraux à la compétence exclusive de la Cour fédérale : art. 18 de la Loi. Il espérait ainsi assurer l’uniformité et prévenir la multiplication des recours : voir, p. ex., TeleZone, par. 49-50; Canada (Commission des droits de la personne) c. Canadian Liberty Net, [1998] 1 R.C.S. 626, par. 35. Le ministre de la Justice de l’époque a déclaré que cette consolidation était « destiné[e] à établir sur une base unique et uniforme le pouvoir de surveillance exercé sur les commissions et offices fédéraux et à les placer sur le même pied sous ce rapport que les commissions et offices provinciaux » : TeleZone, par. 50, citant les Débats de la Chambre des communes, vol. V, 2e sess., 28e lég., 25 mars 1970, p. 5471. Ainsi, en adoptant la Loi, le législateur a « retir[é] aux cours supérieures des provinces leur compétence en matière de brefs de prérogative, jugements déclaratoires et injonctions visant des offices fédéraux et [. . .] attribu[é] cette compétence (légèrement modifiée) à une nouvelle cour fédérale » : Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339, par. 34; voir aussi Paul L’Anglais Inc., p. 154.
[19] La Loi accordait aussi à la Cour fédérale une compétence exclusive sur les instances introduites contre la Couronne fédérale : art. 17. Or, ce régime s’est révélé impossible à appliquer en pratique du fait des limites imposées à la compétence de la Cour fédérale par l’art. 101 de la Loi constitutionnelle de 1867 . Cela signifiait que, de façon générale, la Cour fédérale n’avait pas compétence sur les préposés de la Couronne ou sur les autres codéfendeurs, tiers ou défendeurs reconventionnels, et que ces personnes et les recours auxquels ils étaient parties devaient être jugés par les cours supérieures des provinces dans des instances parallèles. Pour remédier à cet état de choses insatisfaisant, on a modifié la Loi en 1990 de sorte que la Cour fédérale a maintenant non plus compétence exclusive, mais plutôt compétence concurrente avec les cours supérieures provinciales, sur les actions intentées contre la Couronne fédérale : L.C. 1990, c. 8, art. 3; voir, de façon générale, P. W. Hogg, Constitutional Law of Canada (5e éd. suppl.), vol. 1, p. 7-33 et 7-34. Ainsi, depuis 1990, la compétence exclusive de la Cour fédérale en matière de contrôle judiciaire est une réserve à la règle générale de compétence concurrente entre cette cour et les cours supérieures des provinces.
(3) Le principe de l’arrêt TeleZone
[20] J’ai déjà brièvement évoqué les problèmes concrets survenus à la suite de la tentative de conférer à la Cour fédérale une compétence exclusive sur les actions intentées contre la Couronne fédérale. L’attribution d’une compétence exclusive à l’égard du contrôle judiciaire des décisions des tribunaux administratifs fédéraux a également donné lieu à certaines difficultés pratiques. La plus importante est de savoir, et cette question s’est posée dans une série d’arrêts récents, si cette compétence exclusive en matière de contrôle judiciaire signifie qu’aucune action en dommages-intérêts fondée sur une allégation de conduite illégale par un office fédéral ne peut être intentée devant les cours supérieures provinciales sans que le demandeur n’ait contesté d’abord avec succès cette conduite par voie de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale : TeleZone; Canada (Procureur général) c. McArthur, 2010 CSC 63, [2010] 3 R.C.S. 626; Agence canadienne d’inspection des aliments c. Institut professionnel de la fonction publique du Canada, 2010 CSC 66, [2010] 3 R.C.S. 657.
[21] Le procureur général du Canada a affirmé que se pourvoir devant les cours supérieures provinciales sans avoir au préalable contesté la légalité de la conduite de l’office fédéral par voie de contrôle judiciaire en Cour fédérale constituait une tentative inadmissible d’échapper à la compétence exclusive en matière de contrôle judiciaire conférée à la Cour fédérale par l’art. 18 et équivalait donc à une contestation indirecte inadmissible des mesures de l’office fédéral. La Cour a cependant rejeté à l’unanimité cette prétention, faisant observer que l’accepter aurait pour effet de créer un « goulot d’étranglement », ce que « [le législateur] n’entendait manifestement pas créer » : TeleZone, par. 3.
[22] Même s’ils n’ont pas tranché la question précise qui se pose ici, TeleZone et les arrêts connexes appuient le principe voulant que les cours supérieures provinciales aient le pouvoir de se pencher et de statuer sur la légalité des mesures des offices fédéraux lorsqu’il est nécessaire de le faire pour trancher une demande dont elles sont régulièrement saisies. Étant donné qu’à mon avis, ce principe est au cœur de la présente affaire, un bref examen de ces arrêts clés s’impose.
[23] Dans l’affaire TeleZone, la société demanderesse a poursuivi le gouvernement fédéral en Cour supérieure de justice de l’Ontario, lui réclamant des dommages-intérêts en responsabilité délictuelle et contractuelle et en equity, en réaction à la décision du gouvernement de ne pas inclure TeleZone parmi les soumissionnaires retenus dans le cadre d’une invitation à soumettre des demandes de licence de services de communication personnelle — essentiellement un réseau de téléphonie cellulaire. La demanderesse alléguait que le ministre d’Industrie Canada avait manqué à une condition de l’énoncé de politique du ministère qui était joint à son invitation à soumettre des demandes de licence et n’avait pas traité TeleZone avec équité, tel que l’exigeait le processus d’appel d’offres. TeleZone ne contestait pas la décision du ministre de délivrer les licences en cause non plus qu’elle cherchait à obtenir une licence. Elle sollicitait simplement des dommages-intérêts parce que le ministre aurait agi illégalement en lui refusant une licence et en ne la traitant pas avec équité. La Couronne soutenait que, en raison de la compétence exclusive conférée à la Cour fédérale par l’art. 18 de la Loi, TeleZone ne pouvait saisir la Cour supérieure de ces réclamations avant d’avoir obtenu de la Cour fédérale une ordonnance annulant la décision du ministre.
[24] La Cour a rejeté la thèse de la Couronne, estimant que la Cour supérieure de justice de l’Ontario pouvait déterminer si la décision du ministre était légale ou non pour les besoins du recours en dommages-intérêts. Tel qu’il a été présenté, le recours « met[tait] principalement en jeu des questions de droit privé » : TeleZone, par. 80. La Cour a expliqué que l’attribution d’une compétence exclusive à l’art. 18 doit être replacée dans le contexte général de la Loi. L’article 17 de la Loi (modifié en 1990) confère explicitement aux cours supérieures provinciales une compétence concurrente « dans les cas de demande de réparation contre la Couronne ». Il faut voir l’attribution d’une compétence exclusive à l’art. 18 comme « une réserve ou une exception à la compétence concurrente plus générale que [. . .] confère l’art. 17 » : par. 5. Ainsi, les cours supérieures provinciales peuvent exercer leur compétence concurrente lorsque le demandeur doit attaquer une loi ou une ordonnance pour établir sa cause d’action, et qu’il faut statuer sur cette allégation pour rendre une décision sur la demande : par. 67. Comme l’a dit le juge Binnie au nom de la Cour, l’art. 18 de la Loi n’« immunis[e] [pas] la Couronne contre l’obligation de verser des dommages-intérêts de droit privé par suite d’une décision administrative illégale [d’un office fédéral], à moins que le demandeur lésé ne passe d’abord par la Cour fédérale » : par. 3. S’agissant des affaires dont elles sont dûment saisies, les cours supérieures provinciales ont le pouvoir « de statuer sur toutes les questions de droit et de fait nécessaires à l’octroi ou au refus des réparations demandées », y compris sur la question de l’illégalité des décisions administratives : par. 6. Le juge Binnie a pris soin de souligner que ce principe ne s’applique pas à moins que la décision sur la validité de l’ordonnance sous-jacente soit une étape vraiment nécessa