Toussaint c. Canada (Procureur général)

Toussaint c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2010-08-06
Référence neutre
2010 CF 810
Numéro de dossier
T-1301-09
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Cour fédérale
Federal Court
Date : 20100806
Dossier : T-1301-09
Référence : 2010 CF 810
Ottawa (Ontario), le 6 août 2010
En présence de monsieur le juge Zinn
ENTRE :
NELL TOUSSAINT
demanderesse
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] La Cour statue sur une demande de contrôle judiciaire présentée par une personne qui se trouve illégalement au Canada et qui conteste une décision par laquelle un fonctionnaire de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) a refusé sa demande de paiement de ses frais médicaux, frais d’hospitalisation et frais connexes en vertu du Programme fédéral de santé intérimaire (PFSI).
Contexte procédural
[2] Mme Toussaint a introduit deux demandes de contrôle judiciaire parce qu’elle hésitait sur la procédure à suivre pour saisir la Cour de sa cause. La présente demande (dossier T-1310-09) est présentée en vertu de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales. Elle a également introduit une seconde demande (dossier IMM-3761-09) en vertu de l’article 72 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la Loi). Les deux demandes sont identiques sur le fond. Les présents motifs s’appliquent donc aux deux demandes et il sera ordonné qu’une copie des présents motifs soit déposée dans le dossier IMM-3761-09.
[3] Le défendeur a introduit une requête en radiation de la demande présentée dans le dossier T-1310-09 en faisant valoir que la décision visée par la demande de contrôle tombait sous le coup de l’article 72 de la Loi et que l’introduction simultanée de deux demandes constituait un abus de procédure.
[4] Aux termes d’une ordonnance prononcée le 26 janvier 2010, le juge en chef a accordé l’autorisation demandée dans le dossier IMM-3761-09 et a ordonné l’instruction conjointe des demandes. Reste à savoir laquelle de ces demandes a été régulièrement portée devant la Cour. À l’audience, les parties ont reconnu que la seule répercussion de la réponse à cette question concerne les voies de recours : en effet, si la demande a été régulièrement introduite dans le dossier T‑1310-09, l’une ou l’autre partie peut faire appel de plein droit, alors que si c’est la demande présentée dans le dossier IMM-3761-09 qui a été régulièrement constituée, il faudrait faire certifier une question avant de pouvoir interjeter appel.
Contexte quant au fond
[5] Mme Toussaint est une citoyenne de la Grenade. Elle est entrée au Canada il y a une dizaine d’années, le 11 décembre 1999, en qualité de visiteuse. Elle est demeurée au Canada après l’expiration de son visa de résident temporaire et elle est sans statut depuis. Âgée de 40 ans, elle est divorcée et vit dans la pauvreté.
[6] Entre 1999 et 2006, Mme Toussaint a travaillé sans permis au Canada, réussissant à subvenir à ses propres besoins, et notamment à payer les soins médicaux mineurs dont elle avait besoin à l’occasion. Sa santé a commencé à se détériorer en 2006. Elle a contracté un abcès et a développé un syndrome de fatigue chronique, qui l’a forcée à arrêter de travailler.
[7] En juin 2008, Mme Toussaint a consulté un médecin en vue de se faire aiguiller vers un spécialiste pour se faire enlever, par intervention chirurgicale, des fibromes utérins douloureux. Après qu’elle eut obtenu une recommandation en vue de rencontrer un spécialiste, le Women’s College Hospital a refusé de la traiter parce qu’elle n’avait pas d’assurance médicale publique ou privée et qu’elle n’avait pas les moyens de payer l’intervention chirurgicale. Mme Toussaint a finalement subi une intervention chirurgicale en novembre 2008 au Humber River Regional Hospital. On lui a réclamé 9 385 $ pour les soins qu’elle avait reçus. Elle est incapable de payer cette facture.
[8] Le 27 novembre 2008, Mme Toussaint s’est présentée au St. Michael’s Hospital avec une hypertension non maîtrisée. Elle a été hospitalisée pendant dix jours et on a diagnostiqué chez elle un syndrome néphrotique, qui est un trouble du rein. Mme Toussaint souffre également de diabète, lequel a peut‑être causé le syndrome néphrotique. On ne lui a pas fait subir l’examen requis pour en trouver la cause, vraisemblablement en grande partie parce qu’elle n’était pas en mesure de payer en cas de complications, et qu’elle ne serait notamment pas capable de payer les médicaments spéciaux dont elle pourrait avoir besoin. On lui a plutôt donné son congé en lui remettant une ordonnance pour un médicament contre l’hypertension artérielle.
[9] À la fin de février 2009, Mme Toussaint a commencé à éprouver des douleurs de plus en plus aigües à la jambe droite. Soupçonnant une thrombose veineuse profonde, son médecin l’a envoyée au service des urgences du St. Michael’s Hospital, où on lui a demandé de revenir le lendemain pour une échographie. À son retour, on a refusé de lui faire subir l’échographie parce qu’elle n’avait pas les moyens de payer. Elle a quitté l’hôpital et, peu de temps après, elle a commencé à ressentir des douleurs à la poitrine. Le surlendemain, sur le conseil de son médecin, Mme Toussaint est retournée à la salle d’urgence en compagnie de son avocat. On a finalement effectué une investigation clinique qui a permis de découvrir qu’elle souffrait d’une embolie pulmonaire. Mme Toussaint a été hospitalisée pendant huit jours; on lui a remis une ordonnance pour de la warfarine en lui donnant son congé. Incapable de payer le médicament, Mme Toussaint a fini par convaincre les autorités de l’hôpital de lui fournir l’approvisionnement nécessaire de ce médicament pour un mois.
[10] Mme Toussaint souffre aussi de mobilité réduite et d’essoufflement à l’effort. Le docteur Guyatt, professeur d’épidémiologie clinique et de biostatistique à l’Université McMaster, a souscrit un affidavit dans lequel il explique en détail l’état de santé de Mme Toussaint. Voici ce qu’il écrit :
[traduction] Âgée de 40 ans, Mme Toussaint souffre d’un diabète mal maîtrisé et de complications liées à un dysfonctionnement rénal, une protéinurie, une rétinopathie et une neuropathie périphérique. Outre les complications rénales liées à son diabète, il est fort possible qu’elle souffre de néphropathies primitives, bien que la biopsie nécessaire pour le vérifier n’ait pas été effectuée. Ses problèmes neurologiques se traduisent par un handicap fonctionnel sévère avec mobilité grandement réduite et incapacité d’effectuer des activités de base comme s’habiller. Elle souffre aussi d’hyperlipidémie et d’hypertension.
[11] Le docteur Guyatt a conclu que Mme Toussaint souffrait de problèmes médicaux qui requéraient des investigations plus poussées :
[traduction] Mme Toussaint a de graves problèmes de santé qui nuisent considérablement à sa qualité de vie, sont susceptibles de diminuer sa longévité et pourraient même constituer à court terme une menace à sa vie. Elle a besoin de soins médicaux intensifs de professionnels hautement qualifiés, y compris de médecins spécialistes. Négocier des soins bénévoles par un certain nombre de ces médecins est de toute évidence extrêmement insatisfaisant en plus d’être potentiellement dangereux. Les retards entraînés par l’absence de protection et l’incapacité de payer les soins médicaux dont elle a besoin et le risque de ne pas avoir accès aux services nécessaires créent un risque sérieux pour sa santé et peuvent avoir des conséquences sur sa vie.
[12] Le docteur Hwang, qui est médecin au St. Michael’s Hospital et qui enseigne à la faculté de médecine de l’Université de Toronto, a également souscrit un affidavit dans lequel il expose en détail l’état de santé de Mme Toussaint. Il formule ses observations au sujet de l’évolution probable de l’état de santé de Mme Toussaint advenant le cas où elle ne pourrait pas recevoir de soins de santé adéquats :
[traduction] Mme Toussaint serait exposée à un risque extrêmement élevé de subir des conséquences graves pour sa santé si elle ne reçoit pas en temps opportun des soins médicaux. Comme je l’ai déjà signalé, elle a déjà subi des conséquences graves et jusqu’à un certain point irréversibles pour sa santé parce qu’elle n’a pas eu accès aux soins appropriés, ce qui s’est soldé par un diabète non maîtrisé et de l’hypertension, qui n’ont pas non plus été traités comme il se doit. Ainsi que le démontre son dossier médical, le fait qu’elle n’a pas pu se payer les médicaments dont elle avait besoin a également contribué au mauvais contrôle de son diabète et de son hypertension. Si, à l’avenir, elle ne recevait pas en temps opportun les soins et les médicaments nécessaires, elle courrait un risque très élevé de mort immédiate (en raison de coagulums et d’une éventuelle embolie pulmonaire), de graves complications à moyen terme (telles qu’une insuffisance rénale, et la dialyse dont elle aurait ensuite besoin) ainsi que d’autres complications à long terme découlant de son diabète mal contrôlé et de son hypertension (tels que la cécité, des ulcères diabétiques du pied, l’amputation des jambes, une crise cardiaque ou un accident vasculaire cérébral).
[13] Mme Toussaint a souscrit un affidavit dans lequel elle parle des répercussions que ses problèmes de soins de santé ont eues sur elle :
[traduction]
J’ignore toujours si je serai en mesure de recevoir en temps utile les soins ou les examens dont j’ai besoin. Je ne peux pas prévoir quand les médecins ou les services de santé accepteront de me soigner sans rémunération et quand ils le refuseront. J’ai le sentiment de n’avoir aucun contrôle sur ma santé.
Je suis extrêmement reconnaissante pour les services que j’ai reçus par les médecins et autres intervenants du milieu de la santé, malgré le fait que je ne n’ai pas pu les payer. En revanche, je trouve humiliant et dégradant de devoir négocier avec des médecins ou des fournisseurs de services médicaux pour recevoir par charité des soins médicaux. J’ai le sentiment de ne pas être perçue comme ayant la même valeur que d’autres patients.
Je suis consciente que bon nombre de médecins, de réceptionnistes et de personnes qui se trouvent dans des salles d’attente et qui m’entendent expliquer pourquoi je n’ai pas d’assurance-maladie et qui m’entendant réclamer de la compassion en raison de la gravité de ma situation peuvent avoir une attitude négative au sujet des immigrants qui cherchent à obtenir des soins médicaux au Canada. Je me sens vulnérable du fait que je suis considérée comme une étrangère. J’ai le sentiment que les administrateurs, réceptionnistes et autres patients ou médecins qui ne sont pas au courant des détails de ma situation peuvent avoir une perception négative au sujet des gens qui se trouvent dans ma situation. Ils peuvent penser que j’essaie de « profiter » du système de santé canadien, au lieu de me percevoir comme un être humain comme eux, qui réside au Canada et qui a travaillé fort et a contribué à la société, mais qui est tombé malade et a besoin de soins médicaux pour sauver sa vie.
Lorsque les gens sont hostiles envers moi ou refusent de me permettre d’avoir accès aux soins médicaux dont j’ai besoin, j’ai le sentiment que ma vie et ma santé sont sans valeur en raison de mon statut d’immigrante et de mon handicap. Je suis déprimée et inquiète au sujet de ma situation de vulnérabilité et je dois déployer de grands efforts pour conserver ma dignité et mon estime de moi-même.
[14] Mme Toussaint n’a entrepris des démarches pour régulariser sa situation au Canada que le 12 septembre 2008, date à laquelle elle a soumis une demande de résidence permanente fondée sur des raisons d’ordre humanitaire accompagnée d’une demande priant le ministre de la dispenser du paiement des frais de 550 $ associés à cette demande pour cause d’indigence. Le ministre a refusé de la dispenser de ces frais. Notre Cour a confirmé la décision du ministre dans Toussaint c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2009 CF 873 [Toussaint I]. Un appel est en cours devant la Cour d’appel fédérale.
[15] En mars 2009, Mme Toussaint a présenté au ministre une demande de permis de résident temporaire en vue de devenir admissible au Régime d’assurance-maladie de l’Ontario (le RAMO) (voir l’article 1.4 du Règlement 550, R.R.O. 1990 pris en application de la Loi sur l’assurance-santé, L.R.O. 1990, ch. H.6). Mme Toussaint a de nouveau demandé une dispense de paiement des frais exigés pour cause d’indigence. Sa demande a été refusée.
[16] En avril 2009, Mme Toussaint a été informée qu’elle était admissible à des prestations d’aide sociale parce qu’elle avait présenté, au Canada, une demande de résidence permanente fondée sur des raisons d’ordre humanitaire. Bien que le programme d’aide sociale couvre les frais de certains médicaments, il ne paie pas les services médicaux. Je n’exprime aucun commentaire sur la question de savoir si, compte tenu de la décision 2010 CF 873 rendue par notre Cour au sujet de la demande fondée sur des raisons d’ordre humanitaire, c’est à bon droit ou non que l’on a reconnu que Mme Toussaint avait droit à des prestations d’aide sociale.
[17] En juin 2009, Mme Toussaint s’est renseignée sur la protection prévue par le RAMO. On lui a répondu qu’elle n’était pas admissible. Elle n’a pas entrepris d’autres démarches pour obtenir du RAMO une décision formelle sur son admissibilité ou pour demander le contrôle judiciaire de la réponse du RAMO.
[18] En mai 2009, Mme Toussaint a de nouveau présenté une demande d’admissibilité au PFSI. Une décision négative a été rendue le 10 juillet 2009. C’est la décision dont Mme Toussaint demande le contrôle judiciaire.
[19] La décision est brève. En voici les passages qui nous intéressent :
[traduction]
Les services de soins de santé sont fournis par les provinces et les territoires. C’est donc aux autorités provinciales et territoriales – en l’occurrence à la province de l’Ontario – qu’il appartient d’accorder ou de refuser l’accès aux soins de santé.
Le Programme fédéral de santé intérimaire fournit une couverture temporaire d’assurance-maladie aux individus admissibles qui ne sont pas encore couverts par un régime d’assurance-maladie public ou privé et qui démontrent qu’ils ont besoin d’une aide financière. Les groupes visés sont les suivants :
· demandeurs d’asile;
· réfugiés réinstallés;
· personnes détenues en vertu de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR);
· victimes de la traite des personnes.
Comme vous ne nous avez pas soumis de renseignements démontrant que votre cliente entre dans l’une de ces catégories, je suis au regret de vous informer que votre demande d’admissibilité au PFSI ne peut être approuvée.
Sachez par ailleurs que votre cliente n’a aucune demande active d’immigration auprès de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC).
Questions en litige
[20] Je reformulerais comme suit les questions que les parties ont exposées dans leur mémoire et dans leurs plaidoiries :
1. Laquelle, de la demande introduite dans le dossier T-1310-09 en vertu de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales ou de celle présentée dans le dossier IMM-3761-09 en vertu de l’article 72 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, a été régulièrement portée devant la Cour?
2. L’auteur de la décision a-t-il commis une erreur susceptible de révision en concluant que la demanderesse n’avait pas droit aux prestations prévues par le PFSI?
3. La décision déclarant la demanderesse non admissible au PFSI violait-elle les principes de droit international, notamment les conventions internationales dont le Canada est signataire?
4. La décision déclarant la demanderesse non admissible au PFSI violait-elle l’article 7 de la Charte des droits et libertés et, dans l’affirmative, cette décision est‑elle sauvegardée par l’article premier de la Charte?
5. La décision déclarant la demanderesse non admissible au PFSI violait-elle l’article 15 de la Charte des droits et libertés et, dans l’affirmative, cette décision est‑elle sauvegardée par l’article premier de la Charte?
[21] La première question est procédurale. Les autres questions dépendent de l’interprétation du décret no 157-11/848, qui a pris effet le 20 juin 1957 et aux termes duquel le PFSI actuel a été créé. Il est donc nécessaire d’interpréter ce décret. Je vais d’abord examiner la question procédurale pour ensuite me pencher sur l’interprétation qu’il convient de donner au décret avant de passer aux quatre autres questions.
Analyse
Quelle demande a été régulièrement portée devant la Cour?
[22] La demanderesse soutient que la décision par laquelle elle a été déclarée non admissible au PFSI a été prise en vertu des pouvoirs conférés à ce qui s’appelait alors le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social aux termes du décret no 157-11/848, qui a pris effet le 20 juin 1957. La demanderesse affirme que ces pouvoirs ont été transférés à CIC mais qu’ils n’ont jamais été promulgués dans la Loi ou dans le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, D.O.R.S./2002-227 pris en application de cette dernière. La demanderesse soutient qu’on ne peut interpréter l’article 72 de la Loi comme englobant les décisions prises en vertu d’un décret, de sorte que la présente demande a régulièrement été introduite en vertu de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales.
[23] Le défendeur soutient que le PFSI relève de la compétence exclusive de CIC en tant que « question d’immigration » depuis 1993. Le défendeur ajoute qu’en édictant l’article 72, le législateur voulait s’assurer que toutes les décisions en matière d’immigration soient assujetties à l’obligation d’obtenir l’autorisation prévue à cet article. Le défendeur affirme qu’une question peut tomber sous le coup de l’article 72 de la Loi, qu’elle soit mentionnée ou non explicitement dans la Loi ou dans ses règlements d’application. Suivant le défendeur, ce sont les dispositions du décret qui ont trait à l’immigration qu’il faut examiner, et ces dispositions font relever de l’article 72 de la Loi les décisions prises en vertu de ce décret.
[24] Voici le libellé du paragraphe 72(1) de la Loi :
72. (1) Le contrôle judiciaire par la Cour fédérale de toute mesure — décision, ordonnance, question ou affaire — prise dans le cadre de la présente loi est subordonné au dépôt d’une demande d’autorisation. [Non souligné dans l’original.]
72. (1) Judicial review by the Federal Court with respect to any matter — a decision, determination or order made, a measure taken or a question raised — under this Act is commenced by making an application for leave to the Court. [Emphasis added.]
[25] Le passage essentiel du paragraphe 72(1), aux fins de la question soumise à la Cour, est l’expression « dans le cadre de la présente loi ». Si l’on en retranche les mots mis entre tirets, le paragraphe 72(1) est alors libellé comme suit :
72. (1) Le contrôle judiciaire par la Cour fédérale de toute mesure … prise dans le cadre de la présente loi est subordonné au dépôt d’une demande d’autorisation.
72. (1) Judicial review by the Federal Court with respect to any matter … under this Act is commenced by making an application for leave to the Court.
[26] Il ressort à mon avis à l’évidence de ce texte que le législateur voulait que, pour entrer dans le champ d’application du paragraphe 72(1) de la Loi, l’objet de la demande soit une mesure prise dans le cadre de la Loi. S’il avait eu l’intention d’adopter la portée plus large proposée par le défendeur, le législateur aurait ajouté le mot « immigration » après « mesure » et les mots « ou autrement » après « la présente loi ». Or, il ne l’a pas fait.
[27] À mon avis, si on l’interprète correctement, pour être assujettie au paragraphe 72(1) de la Loi, la décision doit avoir été prise en vertu de la Loi ou de ses règlements d’application. On ne saurait affirmer que les décisions relatives à l’admissibilité au PFSI sont prises « dans le cadre de la présente loi » parce que ni la Loi ni ses règlements d’application ne prévoient de pouvoirs en ce qui concerne le PFSI. Le décret en vertu duquel cette décision a été prise, ainsi que les décrets qui l’ont précédé, n’ont pas été pris dans le cadre de la Loi; d’ailleurs, la Loi, dans sa rédaction présentement en vigueur, n’existait pas à l’époque.
[28] Compte tenu du libellé du paragraphe 72(1) de la Loi et du fait que le fondement légal de la décision visée par la demande de contrôle est un décret et non la Loi, il s’ensuit qu’une demande de contrôle judiciaire introduite en vertu de la Loi n’est pas régulièrement constituée. Une demande visant à contester la décision ne peut être présentée qu’en vertu de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales. Pour ce motif, la demande présentée dans le dossier IMM-3761-09 sera rejetée.
Quelle est l’interprétation correcte du décret no157-11/848?
[29] Les parties divergent d’opinion sur la question fondamentale de savoir si, compte tenu de la situation particulière de la demanderesse, le décret autorise le ministre à payer les frais médicaux de la demanderesse. La demanderesse affirme que [traduction] « en tant que personne sans statut ayant soumis diverses demandes à Citoyenneté et Immigration Canada [elle] “relève” de toute évidence “de l’Immigration” » au sens de l’alinéa b) du décret. Le défendeur rétorque que [traduction] « une lecture attentive [...] démontre que les bénéficiaires du PFSI ont, pendant toute la durée de ses 60 années d’existence, presque exclusivement été des personnes légalement admises au Canada en tant que nouveaux immigrants et, plus récemment, des personnes qui ont été accueillies au Canada en tant que personnes à protéger à titre de réfugiés ou pour des raisons d’ordre humanitaire » (soulignement dans l’original omis).
[30] Le défendeur a soumis à la Cour un exposé de l’historique des dispositions qui ont permis au ministère fédéral compétent de payer des frais médicaux. Suivant le défendeur, cet exposé confirme son opinion que les soins médicaux assumés par le gouvernement ne sont offerts qu’aux personnes qui sont légalement admises au Canada.
[31] Il ressort du dossier que le Canada a d’abord payé les frais médicaux de catégories précises d’immigrants : les ex-membres des Forces armées polonaises au cours de la Seconde Guerre mondiale, puis les personnes se trouvant dans des camps de personnes déplacées en Europe.
[32] Le premier texte ayant autorisé de tels paiements était le décret C.P. 3112 du 23 juillet 1946. Ce décret autorisait la sélection et le déplacement de quelque 4 000 ex‑membres des Forces armées polonaises de l’Europe au Canada pour leur permettre d’accepter du travail dans l’agriculture. Il autorisait également le gouvernement à payer les frais médicaux et d’hospitalisation des personnes atteintes de maladies ou d’affections déterminées pendant les deux premières années suivant leur admission au Canada. Le paiement de ces services a par la suite été prolongé, dans certaines circonstances précises, au-delà de la période de deux ans en question par une décision du Conseil privé du 15 mars 1949.
[33] L’autorisation suivante se trouve dans la décision du Conseil privé datée du 30 décembre 1947. La décision précisait qu’elle ne devait s’appliquer qu’aux personnes se trouvant au Canada depuis moins de six mois. En voici les passages pertinents :
[traduction]
[…] Dans plusieurs cas où des immigrants se trouvant dans des camps pour personnes déplacées en Europe ou ailleurs ont été admis au Canada conformément respectivement au décret C.P. 2180 ou à d’autres ententes similaires, des soins médicaux ou hospitaliers se sont avérés nécessaires pour ces personnes peu de temps après leur arrivée au Canada.
[…]
[…] Le ministère du Travail a autorisé le paiement ou la garantie de paiement des frais d’hospitalisation et des frais médicaux des immigrants admis au Canada conformément aux dispositions du décret C.P. 2180 […] dans les cas où, de l’avis du ministère du Travail, il est nécessaire que de pareils services soient offerts pour répondre aux situations d’urgence occasionnées par un accident ou une maladie et dans les cas où, de l’avis du Ministère, l’immigrant est incapable de payer ces services et ces dépenses ou de donner des assurances acceptables de paiement.
[34] Cette autorisation visant certaines catégories précises a été suivie en 1949 par une autorisation plus large visant plus généralement les immigrants au Canada. Dans une lettre adressée au secrétaire du Conseil du Trésor, le sous-ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration explique que le décret C.P. 41/3888 du 4 août 1949 autorise le Ministère [traduction] « à payer les frais d’hospitalisation et les frais d’entretien des immigrants victimes d’une maladie subite après avoir été admis à un point d’entrée et avant d’arriver à destination, lorsque ces immigrants ne disposent pas des ressources financières suffisantes pour assumer eux‑mêmes ces frais ».
[35] Le décret C.P. 41/3888 a été abrogé et remplacé par le décret C.P. 4/3263 du 6 juin 1952, qui autorisait [traduction] « le ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration à prendre en charge les dépenses liées aux soins médicaux et dentaires, aux hospitalisations et aux dépenses accessoires au nom des immigrants qui ont besoin de soins médicaux après avoir été admis à un point d’entrée et avant d’arriver à destination, ou alors qu’ils reçoivent des soins en attendant de se trouver un emploi, dans les cas où ces immigrants ne disposent pas de ressources financières suffisantes pour payer ces dépenses ».
[36] Je suis d’accord avec le défendeur pour dire que les textes en question prévoyaient uniquement que seules les personnes légalement admises au Canada comme immigrants pouvaient bénéficier du paiement de leurs frais médicaux. La question à laquelle la Cour doit répondre est celle de savoir si la situation est demeurée la même à la suite de la prise du décret C.P. 157‑11/848 le 20 juin 1957. C’est le décret sur lequel repose présentement le PFSI. Il dispose :
[traduction]
Le Conseil recommande que le décret C.P. 4/3263 du 6 juin 1952 soit révoqué et que le ministère de la Santé nationale et du Bien‑être social soit autorisé à prendre en charge des dépenses liées aux soins de santé et dentaires, aux hospitalisations et aux dépenses accessoires, et ce, pour :
a) les immigrants, après leur admission au point d’entrée et avant leur arrivée à destination, ou pendant leur traitement médical en attendant de trouver un emploi,
b) les personnes qui, à un moment ou à un autre, relèvent de l’Immigration ou dont les autorités de l’Immigration s’estiment responsables et qui ont été envoyées par un agent d’immigration autorisé pour qu’elles se soumettent à un examen ou à un traitement,
dans le cas où l’immigrant, ou la personne visée, ne peut assumer ces dépenses, imputables aux fonds accordés tous les ans par le Parlement aux Services médicaux de l’immigration du ministère de la Santé et du Bien-être social. [Souligné dans l’original.]
[37] On constatera que l’alinéa a) reprend presque littéralement le libellé du décret C.P. 4/3263 du 6 juin 1952. Pour tomber sous le coup de l’alinéa a), la personne dont les frais médicaux sont payés doit être un « immigrant » au Canada. Les termes « immigrant » et « relèvent de l’Immigration » que l’on trouve à l’alinéa b) du décret ne sont pas définis dans ce décret, pas plus qu’ils ne le sont dans la Loi actuelle ou dans ses règlements d’application. Le terme « immigrant » était défini comme suit dans la Loi sur l’immigration qui était en vigueur à l’époque où le décret a été pris : « personne qui cherche à être admise au Canada en vue d’une résidence permanente » (Loi sur l’immigration, L.C. 1952, ch. 42, al. 2i)).
[38] La demanderesse affirme qu’elle est devenue une « immigrante » au sens de l’alinéa a) du décret lorsqu’elle a « déposé » sa demande fondée sur des raisons d’ordre humanitaire. Toutefois, on ne peut dire qu’une demande fondée sur des raisons d’ordre humanitaire a été déposée que lorsqu’elle a été présentée conformément aux règles la régissant. Dans le cas de la demanderesse, ce n’est pas ce qui s’est produit, de sorte qu’aucune demande fondée sur des raisons d’ordre humanitaire n’a été déposée au nom de la demanderesse.
[39] L’historique de la présumée demande déposée par la demanderesse est relaté par la juge Snider dans la décision Toussaint I. On peut la résumer comme suit. Le 12 septembre 2008, la demanderesse a soumis une demande fondée sur des raisons d’ordre humanitaire accompagnée d’une lettre dans laquelle elle demandait d’être dispensée des frais de traitement de 550 $. Le 12 janvier 2009, sa demande lui a été retournée sans avoir été traitée, accompagnée d’une lettre lui expliquant notamment ce qui suit [traduction] « [s]i vous désirez présenter une demande de résidence permanente au Canada, vous devez joindre à votre demande le paiement des frais exigés ». Rien ne permet de penser que la demanderesse a jamais soumis une demande accompagnée des frais exigés et, à mon avis, on ne peut pas dire que la demanderesse a demandé à être admise au Canada en tant que résidente permanente. Conclure autrement impliquerait que quiconque envoie une lettre ou une demande sans paiement au ministre pour lui réclamer le statut de résident permanent serait un « immigrant » au Canada. Une telle interprétation viderait complètement ce terme de son sens. En tout état de cause, l’alinéa a) prévoit qu’il s’applique aux immigrants « après leur admission au point d’entrée et avant leur arrivée à destination ». À mon avis, il s’ensuit que la personne visée doit avoir été admise à un point d’entrée en tant qu’immigrant. Or, Mme Toussaint n’a jamais été admise au Canada en tant qu’immigrante. Elle est entrée au Canada munie d’un visa de visiteur et elle a donc été admise au Canada en tant que résidente temporaire, et non en tant qu’immigrante. De plus, son visa de résidence temporaire est expiré.
[40] La demanderesse affirme en outre qu’elle est visée par l’alinéa b) parce qu’elle « relève de l’Immigration ». La thèse de la demanderesse est que toute personne peut être visée par les dispositions de la Loi dès lors qu’elle « relève de l’Immigration » au sens du décret. Cette interprétation impliquerait que relèverait de l’Immigration toute personne se trouvant au Canada qui n’est pas un citoyen canadien ou un résident permanent et dont le statut n’est pas contesté.
[41] Je ne puis accepter cet argument. Si l’expression « relève de l’Immigration » devait recevoir l’interprétation large préconisée par la demanderesse, elle engloberait notamment « les immigrants, après leur admission au point d’entrée et avant leur arrivée à destination ». En résumé, les personnes visées par l’alinéa a) seraient également visées par l’alinéa b), de sorte que l’alinéa a) serait superflu.
[42] Suivant un principe d’interprétation des lois, le législateur est présumé avoir évité les mots superflus (Ruth Sullivan, Sullivan on the Construction of Statutes, 5e éd., Markham (Ontario), LexisNexis, 2008, à la page 210). « Suivant un principe d’interprétation législative reconnu, une disposition législative ne devrait jamais être interprétée de façon telle qu’elle devienne superfétatoire » : R. c. Proulx, 2000 CSC 5, au paragraphe 28. L’interprétation proposée par la demanderesse va à l’encontre de ce principe. Ainsi donc, l’expression « relève de l’Immigration » a un sens plus étroit que ce que prétend la demanderesse.
[43] Suivant le défendeur, relève de l’Immigration celui qui fait l’objet d’une mesure ou d’une instance dans le cadre du régime législatif ou des pouvoirs des autorités de l’Immigration. Le défendeur soutient que ces mots, que l’on trouve dans le décret, doivent être interprétés dans leurs sens courant et ordinaire. Le défendeur explique qu’hormis les citoyens, toute personne est assujettie aux dispositions de la Loi, mais que ce ne sont pas toutes ces personnes qui relèvent de l’Immigration. Il affirme que ne relèvent de l’Immigration que les personnes qui sont sous la garde et le contrôle des autorités de l’Immigration ou celles qui font l’objet d’une procédure d’immigration prévue par la Loi.
[44] À mon avis, l’interprétation du défendeur est correcte. J’en trouve une confirmation dans la lettre du ministre de la Santé nationale et du Bien-être social qui, avec l’appui du ministre de la Santé, a recommandé le libellé du décret. Les ministres ont expliqué dans les termes suivants la raison pour laquelle ils recommandaient la révocation du décret C.P. 4/3263 et la promulgation du décret C.P. 157-11/848 :
[traduction]
ATTENDU QU’à l’occasion, des personnes reçoivent des soins médicaux ou sont hospitalisées à un moment où on estime qu’elles relèvent de la compétence des autorités de l’Immigration mais avant qu’on puisse se prononcer de façon satisfaisante sur leur statut d’immigrant au sens de la Loi sur l’immigration et qu’en raison de l’urgence de leur affection incapacitante, on ne peut reporter les traitements de façon prudente en attendant que leur statut exact ait été déterminé avec précision;
ATTENDU QUE, dans d’autres cas, des personnes qui ne répondent pas à la définition d’immigrants et qui relèvent temporairement de la compétence des autorités de l’Immigration ont un besoin urgent de soins médicaux ou d’être hospitalisées et qu’il n’est par ailleurs pas humainement possible de reporter l’intervention médicale tant qu’on ne pourra déterminer qui, d’elles ou de tiers, doivent se charger financièrement du coût de cette intervention;
ATTENDU QUE L’ON considère qu’il est dans l’intérêt public et qu’il est nécessaire pour le maintien de bonnes relations publiques entre les deux ministères fédéraux concernés et le grand nombre de personnes, de sociétés et d’agences qui travaillent en étroite collaboration avec ces ministères dans le cadre habituel des activités de l’immigration, que l’autorisation actuelle, qui est restrictive, en raison de la portée du terme « immigrant » et des conditions relatives aux « délais » qui sont appliquées, soit modifiée de manière à permettre au ministère de la Santé nationale et du Bien-être social de fournir l’assistance médicale nécessaire en pareils cas;
ATTENDU QUE les deux ministères s’engagent à exercer ce pouvoir de manière à l’utiliser uniquement dans les cas où cette solution est celle qui est la meilleure dans l’intérêt public et seulement lorsque des considérations humanitaires les obligent plus ou moins à accepter cette responsabilité […]
[Non souligné dans l’original.]
[45] Les mots que j’ai soulignés dans le troisième attendu démontrent clairement que le législateur souhaitait élargir la portée de la catégorie des personnes dont le gouvernement pouvait assumer les frais médicaux par l’ajout des deux groupes de personnes précisés. Comme nous le verrons plus loin, la portée élargie du décret peut déborder quelque peu le cadre de ces deux groupes précis.
[46] Le premier groupe mentionné dans la lettre des ministres est constitué de personnes que les autorités de l’Immigration croient être des immigrants mais qui, en fait, peuvent ou non être des immigrants étant donné que leur statut n’a pas encore été déterminé. La personne dont le statut n’a pas encore été déterminé doit nécessairement être une personne qui n’a pas encore été admise au Canada, parce qu’une fois admise, son statut, d’immigrant ou autre, a été déterminé. En conséquence, les personnes qui font partie de ce premier groupe sont des personnes qui n’ont pas encore été admises au Canada. Ainsi, le premier groupe censé être visé par le décret est constitué de personnes dont les autorités de l’Immigration croient qu’elles sont des immigrants mais qui, en fait, ne le sont pas encore puisque leur statut n’a pas encore été déterminé, et qui n’ont pas encore été admises au Canada.
[47] En ce qui concerne le premier groupe, la situation dans laquelle les autorités risquent le plus probablement de penser que les intéressés sont des immigrants alors que ce statut ne leur a pas encore été reconnu est celle dans laquelle une personne se présente à un point d’entrée mais n’est pas en mesure, en raison d’une maladie, d’un trouble de la parole ou de l’incapacité à parler anglais ou français, de faire savoir si elle souhaite être admise au Canada en tant que résident permanent et non en une autre qualité. En pareil cas, lorsque la personne a besoin sans délai de soins médicaux, le gouvernement peut rembourser ses frais médicaux.
[48] Ne seraient pas incluses dans ce premier groupe les personnes qui ont présenté une demande de résidence permanente ou qui ont indiqué leur intention de le faire parce que, dans ces circonstances, leur statut d’immigrant a été déterminé, et ce, même si leur demande n’a pas encore été traitée ou approuvée.
[49] Le second groupe mentionné dans la lettre des ministres est composé de personnes qui ne sont pas des immigrants mais qui [traduction] « relèvent temporairement de la compétence des autorités de l’Immigration » et qui ont un besoin urgent de soins médicaux. Par personnes relevant temporairement de la compétence des autorités de l’Immigration et qui ne sont pas des immigrants, on entend celles qui transitent par un point d’entrée et qui relèvent donc de la compétence des autorités de l’Immigration, celles dont le statut au Canada est à l’examen par les autorités de l’Immigration et celles qui sont détenues par les autorités de l’Immigration. Font partie des personnes qui relèvent temporairement de la compétence des autorités de l’Immigration les demandeurs d’asile, étant donné que les demandeurs d’asile sont susceptibles de faire l’objet d’une mesure de renvoi qui ne peut être exécutée tant qu’une décision n’aura pas été rendue au sujet de leur admissibilité à présenter une demande, au sujet de la demande elle-même ou au sujet de la demande de contrôle judiciaire présentée ultérieurement à l’encontre de la décision négative de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié.
[50] L’alinéa b) du décret comprend ces deux groupes de personnes. Il précise toutefois qu’il englobe aussi les personnes [traduction] « dont les autorités de l’Immigration s’estiment responsables et qui ont été envoyées par un agent d’immigration autorisé pour qu’elles se soumettent à un contrôle ou à un traitement ». Cette mesure supplémentaire de paiement des frais médicaux concorde avec la déclaration faite au quatrième attendu précité suivant lequel le ministère s’engage à payer les frais médicaux lorsque [traduction] « cette solution est celle qui est la meilleure dans l’intérêt public et seulement lorsque des considérations humanitaires obligent plus ou moins [les ministères] à accepter cette responsabilité ». Le Ministère a, en vertu de cette autorisation, accepté d’assumer le paiement des frais médicaux des victimes de la traite des personnes. En vertu de cette autorisation, le Ministère prend également à sa charge les frais médicaux des réfugiés qui se sont réinstallés et ceux des demandeurs d’asile dont la demande a été accueillie en attendant qu’ils deviennent admissibles au régime d’assurance-maladie de leur province et, dans certains cas, le Ministère offre une protection supplémentaire même après que le réfugié est devenu admissible à un régime provincial. Ces catégories de personnes, dont le Ministère s’estime responsable, sont étroites, nettement délimitées, temporaires et composées principalement de personnes qui ont un grand besoin d’aide; cette qualification étroite s’accorde avec l’exigence susmentionnée suivant laquelle la protection en question ne doit être accordée que dans des cas rares et lorsque cette mesure est justifiée.
[51] Lorsqu’on l’interprète correctement, le décret C.P. 157-11/848 ne s’applique pas à la demanderesse, qui n’est pas admissible au RAMO. La demanderesse n’est pas une « immigrante » puisqu’elle ne demande pas la résidence permanente au Canada. Elle n