Toussaint c. Canada (Citoyenneté et Immigration)

Toussaint c. Canada (Citoyenneté et Immigration)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2009-09-04
Référence neutre
2009 CF 873
Numéro de dossier
IMM-326-09
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Federal Court
Cour fédérale
Date : 20090904
Dossier : IMM‑326‑09
Référence : 2009 CF 873
Ottawa (Ontario), le 4 septembre 2009
En présence de madame la juge Snider
ENTRE :
NELL TOUSSAINT
demanderesse
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ
ET DE L’IMMIGRATION
défendeur
et
LOW INCOME FAMILIES TOGETHER
et CHARTER COMMITTEE ON
POVERTY ISSUES
intervenants
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
I. Résumé des faits
[1] Mme Nell Toussaint, la demanderesse, est une citoyenne de la Grenade; elle est entrée au Canada en décembre 1999, en qualité de visiteur. Son statut de visiteur a expiré six mois après son entrée au Canada, et elle est sans statut depuis. Elle ne veut pas retourner à la Grenade. La demanderesse aimerait présenter une demande au ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration (le ministre ou le défendeur), selon le paragraphe 25(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la LIPR), pour obtenir une dispense de certaines exigences de la LIPR sur la base de considérations d’ordre humanitaire (les CH ou la demande CH). Plus précisément, elle veut : a) être dispensée de l’exigence prévue à l’article 11 de la LIPR selon laquelle elle aurait dû présenter sa demande de statut de résidente permanente avant d’entrer au Canada; b) obtenir, sur la base des CH, la résidence permanente de l’intérieur du Canada. Les frais exigés pour le traitement de la demande CH au Canada sont de 550 $. La demanderesse allègue qu’elle n’est pas en mesure de les payer.
[2] Un consultant en immigration agrée, agissant pour le compte de la demanderesse, a envoyé la demande CH au ministre, accompagnée d’une lettre datée du 12 septembre 2008. La lettre de présentation contenait la demande suivante :
[traduction]
Pour le compte de ma cliente, Mme Nell Toussaint, je fais par la présente une demande en me fondant sur le paragraphe 25(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés pour qu’elle soit dispensée des exigences prévues à l’article 307 et à l’alinéa 10(1)d) du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés (le Règlement) de payer des frais de 550 $ pour le traitement de sa demande de résidence permanente basée sur des considérations d’ordre humanitaire (les CH) […]
Mme Toussaint expose le fondement de cette demande de dispense dans son affidavit joint à la présente lettre. Comme vous pouvez le constater, elle est indigente et elle n’est pas en mesure de payer les frais.
[3] Dans une lettre datée du 12 janvier 2009, un agent d’administration de la Direction générale du règlement des cas à Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) a retourné la demande non traitée pour les raisons suivantes :
[traduction]
L’alinéa 10(1)d) du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, exige que toutes les demandes soient accompagnées d’un récépissé de paiement des droits applicables. Votre demande de dispense de frais va à l’encontre de cette exigence réglementaire. Si vous désirez présenter une demande de résidence permanente au Canada, vous devez joindre à votre demande le paiement des frais exigés.
[4] La demanderesse demande le contrôle judiciaire de cette décision. En plus de la demande que la décision de l’agent d’administration soit annulée, les principales autres réparations demandées peuvent être exposées de la façon suivante :
· une ordonnance enjoignant au ministre d’examiner la situation de la demanderesse et de déterminer si une dispense de l’exigence prévue à l’article 11 de la LIPR est justifiée sur la base des CH, sans paiement des frais;
· un jugement déclaratoire selon lequel l’article 307, l’alinéa 10(1)d) et l’article 66 du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002‑227 (le Règlement), qui exigent le paiement de frais comme condition d’accès à la procédure prévue au paragraphe 25(1) de la LIPR, ne sont pas valides parce qu’ils compromettent le pouvoir discrétionnaire du ministre prévu au paragraphe 25(1) de la LIPR;
· un jugement déclaratoire selon lequel l’article 307 et l’alinéa 10(1)d) du Règlement sont inopérants parce qu’ils contreviennent au paragraphe 15(1) et à l’article 7 de la Charte canadienne des droits et libertés, qui constitue la partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.­U.) (la Charte), contreviennent à l’alinéa 1b) de la Déclaration canadienne des droits, S.C. 1960, ch. 44, et contreviennent au principe de primauté du droit et à la [traduction] « norme constitutionnelle d’égalité ».
[5] Dans une ordonnance rendue par le protonotaire Aalto, deux associations — Charter Committee on Poverty Issues (CCPI) et Low Income Families Together (LIFT) — ont obtenu le statut d’intervenants dans la présente demande de contrôle judiciaire.
II. Les questions en litige
[6] La présente demande soulève les questions suivantes :
1. Quelle est la norme de contrôle applicable à la décision du ministre de ne pas accorder de dispense du paiement des frais pour la demande présentée par la demanderesse au Canada?
2. Selon l’interprétation correcte des dispositions pertinentes de la LIPR, l’article 25 de la LIPR exige‑t‑il du ministre qu’il examine une demande de dispense de frais pour une demande basée sur l’article 25 et présentée de l’intérieur du Canada?
3. Les dispositions de la LIPR ou du Règlement qui semblent empêcher les étrangers indigents ou qui bénéficient de l’aide sociale de demander la dispense de frais pour
les services offerts pour l’application de la LIPR sont‑elles inopérantes sur la base de :
a) l’article 7 de la Charte;
b) l’article 15 de la Charte.
4. L’omission du gouvernement de prévoir une dispense de frais va‑t‑elle à l’encontre de la primauté du droit et du droit constitutionnel d’accès aux tribunaux en common law?
[7] Dans ses observations écrites, la demanderesse a soulevé, en tant que question à trancher, la possible application de certaines dispositions de la Déclaration canadienne des droits aux faits. Étant donné que la demanderesse n’a pas soulevé cet argument dans ses observations orales, je n’ai pas examiné la possible application de la Déclaration canadienne des droits. Néanmoins, je fais observer que la partie de mes motifs et de mes conclusions relative à l’article 7 de la Charte s’appliquera aussi à tout argument sur la Déclaration canadienne des droits avancé par la demanderesse.
[8] Enfin, l’intervenant LIFT concentre précisément ses questions sur les effets sur l’intérêt supérieur des enfants directement touchés par le refus d’accorder une dispense de frais. La demanderesse n’a pas d’enfant. Par conséquent, la question de l’intérêt supérieur de l’enfant soulevée par LIFT n’est pas pertinente pour l’examen du présent contrôle judiciaire, et toute conclusion à laquelle j’arriverais ne serait pas déterminante. Toutefois, cette question était pertinente quant à la situation dans laquelle se trouvaient deux familles dont les demandes de contrôle judiciaire ont été entendues conjointement à la présente affaire (Krena c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), dossier de la Cour no IMM 2926‑08; Gunther c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), dossier de la Cour no IMM‑3045‑08). En raison des circonstances particulières à chacun de ces dossiers, les demandes ont été rejetées sur la base du caractère théorique ou du manque de qualité pour agir. Étant donné l’importance d’avoir devant la Cour un bon fondement factuel sur lequel on peut tirer des conclusions importantes relatives à la Charte, je n’examinerai pas de façon approfondie les arguments de LIFT dans les présents motifs de jugement.
III. Le contexte légal
[9] Je commence par la déclaration suivante : « Le principe le plus fondamental du droit de l’immigration veut que les non-citoyens n’aient pas un droit absolu d’entrer au pays ou d’y demeurer. » Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration) c. Chiarelli, [1992] 1 R.C.S. 711, 90 D.L.R. (4th) 289, au paragraphe 24). Ainsi, le législateur a établi un processus d’immigration dans lequel toutes les demandes de résidence permanente au Canada doivent être faites de l’extérieur du pays (LIPR, au paragraphe 11(1)). Toutefois, le paragraphe 25(1) de la LIPR donne au ministre le pouvoir discrétionnaire de dispenser les demandeurs de cette exigence sur la base de motifs d’ordre humanitaire. Selon l’article 66 du Règlement, une telle demande doit être faite par écrit et accompagnée d’une demande de séjour au Canada à titre de résident permanent.
[10] L’article 89 de la LIPR prévoit l’adoption de règlements qui peuvent prévoir les frais pour les services offerts dans la mise en œuvre de la LIPR, ainsi que les cas de dispense de paiement de ces frais, dispenses accordées par le ministre.
[11] L’article 307 du Règlement énumère les frais à payer pour les demandes CH présentées de l’intérieur du Canada. Le demandeur principal paye 550 $; l’époux ou le conjoint de fait, le demandeur qui est âgé de vingt‑deux ans ou plus paye aussi 550 $; un membre de la famille qui est âgé de moins de vingt‑deux ans paye 150 $.
[12] L’alinéa 10(1)d) du Règlement prévoit que la demande ne peut pas être traitée, sauf si elle est accompagnée d’un récépissé de paiement des droits applicables.
[13] Le texte complet des dispositions pertinentes figure à l’annexe A des présents motifs.
IV. Première question : quelle est la norme de contrôle applicable?
[14] Étant donné la nature des questions soulevées, la décision du ministre est susceptible de contrôle selon la décision correcte. En d’autres termes, le ministre a‑t‑il eu raison lorsqu’il a conclu qu’une dispense des frais va à l’encontre de l’alinéa 10(1)d) du Règlement?
V. Deuxième question : l’article 25 de la LIPR exige-t-il du ministre qu’il examine une demande de dispense de frais pour une demande basée sur l’article 25 et présentée de l’intérieur du Canada?
A. La position de la demanderesse et des intervenants
[15] En ce qui a trait à la question de la bonne interprétation de l’article 25, la position de la demanderesse est des intervenants est simple. Ils soutiennent que l’article 25 dispose que le ministre « doit » sur demande d’un étranger se trouvant au Canada, étudier le cas de cet étranger et peut lui octroyer une dispense de « tout ou partie » des obligations prévues par la Loi. Selon eux, étant donné que la demanderesse est une étrangère au Canada et qu’elle a demandé une dispense du paiement des frais de la demande (une obligation prévue par la Loi), le ministre doit étudier la demande de dispense basée sur les CH. Ils affirment que, une telle obligation générale prévue par la Loi ne peut pas être restreinte par un règlement. Par conséquent, ils sont d’avis que l’article 307, l’alinéa 10(1)d) et l’article 66 du Règlement, qui exigent le paiement des frais comme condition d’accès à la procédure prévue au paragraphe 25(1) de la LIPR, sont ultra vires.
B. Les principes d’interprétation des lois
[16] Étant donné que la première question qui m’est posée est une question d’interprétation de la loi, il est utile de commencer par un aperçu des principes liés à de telles questions. À plusieurs reprises, la Cour suprême du Canada a donné des orientations sur la façon d’aborder les questions
d’interprétation des lois. Au paragraphe 21 de l’arrêt Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27, le juge Iacobucci, exprimant l’avis unanime de la Cour suprême, a avalisé le passage suivant de Elmer Driedger dans, Driedger on the Construction of Statutes, 2e éd. (Toronto : Butterworths Canada Ltd.,1993) :
[traduction] Aujourd’hui il n’y a qu’un seul principe ou solution : il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur.
[17] Par conséquent, lorsque la Cour interprète la loi, sa tâche ne peut pas être limitée à l’analyse du sens manifeste de la disposition particulière. De plus, si d’une part le texte de loi doit « apporter une solution de droit et s’interprète[r] de la manière la plus équitable et la plus large qui soit compatible avec la réalisation de son objet » (article 12 de la Loi d’interprétation, L.R.C. 1985, ch. I‑21). Il faut d’autre part accorder de l’attention à l’économie de la loi, à son objet, à l’intention du législateur, au contexte des mots en cause (arrêt Rizzo, précité, au paragraphe 23). Quel que soit le degré de clarté et de précision des termes de la disposition, il faut mener une analyse plus poussée. En fait, il est erroné de ne pas déterminer l’intention qu’avait le législateur au moment de l’adoption d’une disposition particulière (arrêt Rizzo, précité, aux paragraphes 23 et 31). Il s’ensuit que, lorsqu’il y a plusieurs interprétations divergentes, mais pas déraisonnables, le contexte entourant la loi ou le règlement devient encore plus important.
[18] En résumé, ma tâche ne peut pas se limiter à l’interprétation individuelle des termes ou des expressions utilisés à l’article 25; plutôt, je dois examiner le contexte dans lequel les termes sont utilisés, l’objet de la LIPR et l’intention du législateur.
[19] Lorsqu’on examine le contexte de la LIPR, la nature ou l’économie de la loi est importante. Au paragraphe 23 de l’arrêt De Guzman c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CAF 436, [2006] 3 R.C.F. 655, la Cour d’appel a qualifié la LIPR de « loi cadre » :
Cela signifie que la Loi énonce les principes et politiques clés du régime législatif et que, eu égard à la complexité et à la vaste étendue du sujet, elle est relativement concise. Les politiques et principes secondaires, la mise en œuvre des politiques et principes clés, y compris les exemptions, et les détails opérationnels cruciaux sont prescrits dans des règlements, qui peuvent être modifiés assez rapidement lorsque de nouveaux problèmes et d’autres changements se présentent. Les lois cadres prévoient donc la délégation d’une partie importante de la compétence législative.
[20] Au paragraphe 26 de l’arrêt De Guzman, la Cour d’appel a aussi déclaré qu’en cas de contradiction entre le texte explicite d’une disposition habilitante et un règlement apparemment pris en vertu de cette disposition, il se peut que le règlement ne soit pas jugé valide. Dans les autres cas, les cours font preuve d’une grande prudence lorsqu’elles examinent un règlement pris par le gouverneur (ou le lieutenant‑gouverneur) en conseil.
C. Analyse
[21] Je commence par reconnaître que la simple lecture du libellé de l’article 25, sans référence à quelque autre disposition de la LIPR, peut étayer l’interprétation choisie par la demanderesse et les intervenants. Le [traduction] « sens ordinaire et grammatical » des termes de l’article 25 visés par l’argument de la demanderesse et des intervenants pourrait être interprété comme obligeant le ministre à examiner la demande de dispense de frais présentée par la demanderesse. Toutefois, comme la jurisprudence l’enseigne, je ne peux pas répondre à la question qui m’est posée sans examiner le libellé de l’article 25 par rapport à l’ensemble du contexte de la LIPR.
[22] En l’espèce, la demanderesse n’a pas respecté l’obligation prévue à l’article 11 de la LIPR selon laquelle elle doit posséder un visa avant d’entrer au Canada. Ainsi, il est clair qu’elle ne satisfait pas à une exigence de la LIPR et qu’elle peut se prévaloir du paragraphe 25(1). Selon le paragraphe 25(1), sur demande, le ministre doit étudier s’il accorde à la demanderesse la dispense de l’exigence prévue à l’article 11. En d’autres termes, sur demande de la demanderesse, le ministre a l’obligation d’étudier s’il la dispense de l’exigence ou de l’application des critères d’interdiction de territoire, qui l’empêchent d’obtenir la résidence permanente au Canada. La question qui m’est posée est de savoir si le ministre doit aussi étudier la demande de la demanderesse d’être dispensée des frais.
[23] Il n’est pas contesté que « [l]’article 25 lui‑même est très large et couvre beaucoup plus que les demandes de dispense visant la présentation d’une demande de visa permanent de l’intérieur du Canada » (Monemi c. Canada (Solliciteur général), 2004 CF 1648, 266 F.T.R. 31, au paragraphe 37). Je suis d’accord. Le paragraphe 25(1) vise les étrangers au Canada et ceux qui sont à l’extérieur du Canada (quoique dans des termes légèrement différents). Le ministre peut, de sa propre initiative, étudier le cas de l’étranger et lui accorder une dispense des obligations prévues par la LIPR ou par le Règlement. En plus des CH, de l’intérêt supérieur de l’enfant directement touché, le ministre peut aussi tenir compte de considérations d’intérêt public.
[24] L’examen des décisions récentes de la Cour fédérale ou de la Cour d’appel fédérale montre que les demandes présentées en application du paragraphe 25(1) l’ont été pour demander des dispenses des obligations suivantes :
· l’obligation prévue à l’alinéa 117(9)d) du Règlement, selon laquelle lors de l’octroi du visa de résidence permanente, l’étranger est obligé de déclarer les personnes à sa charge (Kisana c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2009 CAF 189, [2009] A.C.F. no 713 (QL));
· l’application de l’alinéa 35(1)a) de la LIPR, laquelle emporte interdiction de territoire pour l’étranger qui a commis un crime contre l’humanité (voir par exemple, Varela c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2009 CAF 145, [2009] A.C.F. no 549 (QL)).
· l’interdiction de territoire pour raison médicale (voir par exemple, Kim c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CF 1357, 51 Imm. L.R. (3d) 262);
· les critères à satisfaire pour l’obtention d’un visa de résident permanent demandé de l’extérieur du Canada (voir par exemple, Nalbandian c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2006 CF 1128, 309 F.T.R. 1);
· l’interdiction de territoire pour criminalité en application de l’article 35 de la LIPR (voir par exemple, Keymanash c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2006 CF 641, [2007] 2 R.C.F. 206).
[25] Toutefois, une interprétation large et libérale de l’article 25 ne signifie pas nécessairement que cette disposition est applicable à tout type d’obligation imposée par la LIPR ou le Règlement. Le paragraphe 25(1) est accessible, en tant que source de droit, à l’étranger se trouvant au Canada « qui est interdit de territoire ou qui ne se conforme pas à la présente loi ». À partir de ce membre de phrase, on peut voir qu’au paragraphe 25(1), l’accent est mis sur les obligations substantielles qui touchent fondamentalement la possibilité pour l’étranger de venir ou de demeurer au Canada. Cet accent apparaît dans les différents types de décisions relatives au paragraphe 25(1) qui ont été examinées par la Cour fédérale comme je l’ai dit ci‑dessus.
[26] En général, le fait de « lever tout ou partie des critères et obligations applicables » renvoie logiquement aux critères et obligations qui ont fait que l’étranger est devenu interdit de territoire ou qu’il ne s’est pas conformé aux exigences de la LIPR. Selon moi, le législateur n’a jamais eu l’intention avec le paragraphe 25(1) de créer une possibilité de dispense des exigences administratives, qu’elles soient établies en application de la LIPR ou du Règlement. Pour avoir droit aux avantages exceptionnels du paragraphe 25(1), l’étranger doit satisfaire à certaines exigences administratives lors de la présentation de sa « demande », notamment : déposer une demande écrite, fournir certains documents et renseignements, payer les frais exigés par le Règlement.
[27] En phase avec ce point de vue sur l’intention du législateur, il y a la présence de l’article 89 de la LIPR. Comme je l’ai dit ci‑dessus, l’article 89 permet l’adoption de règlements qui prévoient les frais pour les services offerts dans la mise en œuvre de la LIPR. Cette disposition prévoit aussi expressément la possibilité pour le gouvernement (par l’entremise de la gouverneure en conseil) d’établir par règlement les cas pour lesquels la dispense des frais peut être accordée par le ministre. En vertu de l’article 89, le gouvernement a le mandat exclusif d’établir les frais pour les services offerts et de dispenser de leur paiement. Il est clair que l’intention du législateur était que la dispense de frais soit faite par la voie réglementaire et non pas par l’application du paragraphe 25(1). Cela est cohérent avec mon évaluation selon laquelle le paragraphe 25(1) est accessible en ce qui concerne les critères ou obligations substantielles prévues par la LIPR et non pas en ce qui a trait aux exigences administratives.
[28] Lorsqu’on lit le paragraphe 25(1) et l’article 89 ensemble et dans le contexte du régime de la LIPR, les deux dispositions peuvent s’harmoniser. Chacune a un sens qui lui est propre.
[29] La demanderesse et les intervenants font référence aux pratiques antérieures du ministre d’après lesquelles les dispenses étaient accordées par le ministre apparemment en invoquant le paragraphe 25(1) comme fondement. En décembre 2004, la ministre Judy Sgro a décrété une dispense temporaire du paiement des frais pour les personnes touchées par les catastrophes naturelles qu’étaient le tsunami et le tremblement de terre du 26 décembre 2004. Le communiqué de presse déclarait que « la ministre a établi la politique d’intérêt public temporaire suivante en vertu de l’article 25 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés ». En octobre 2005, une dispense semblable fut accordée aux personnes touchées par le tremblement de terre au Pakistan. Au début, dans son exposé des arguments, à l’étape de l’autorisation du présent contrôle judiciaire, le ministre a déclaré que le paragraphe 25(1) donnait au ministre le pouvoir d’accorder ces dispenses générales de frais. Dans l’exposé des arguments supplémentaires, cette déclaration n’était plus faite. La demanderesse et les intervenants ont fait beaucoup de cas de cet apparent changement de point de vue. Selon moi, les pratiques antérieures du ministre et son changement de point de vue dans le présent contrôle judiciaire ne sont pas si importants. La question de savoir si ces politiques générales d’intérêt public prévoyant les dispenses en 2004 et en 2005 auraient dû être établies par voie réglementaire ne m’est pas posée. Je ne décide pas de la question de savoir si les actions du ministre dans ces cas‑là étaient ultra vires.
[30] En outre, l’interprétation du régime de la LIPR à laquelle je suis arrivée évite aussi les résultats absurdes. La partie 19 du Règlement établit les frais payables pour les services offerts dans la mise en œuvre de la LIPR. Ces frais varient grandement. Par exemple, des frais sont établis pour les demandes de parrainage (75 $), pour les permis de travail (150 $), pour une carte de résident permanent (50 $), pour un permis d’études (125 $), pour la certification d’un document d’immigration (30 $). Si je devais admettre l’interprétation proposée par la demanderesse et les intervenants, chacun de ces frais pourrait faire l’objet d’une demande de dispense en application de l’article 25. En outre, toute évaluation de ce genre devrait prendre en compte tous les motifs d’ordre humanitaire. Je suppose que le ministre serait inondé de demandes de dispense pour chacun des frais. De plus, les demandeurs de tout service offert en application de la LIPR pourraient aussi demander la dispense des autres exigences qui sont prévues à l’article 10 du Règlement et ne nécessitent pas le paiement des frais. Cela signifierait que les demandeurs pourraient demander au ministre de les dispenser d’exigences telles que : présenter une demande par écrit (alinéa 10(1)a)), indiquer qui est l’époux ou le conjoint de fait accompagnant le demandeur principal (alinéa 10(1)e)), fournir les noms de tous les membres de la famille (alinéa 10(2)a)). Un fait est sûr, le législateur ne peut pas avoir eu l’intention de voir l’article 25 utilisé de cette manière.
[31] La demanderesse et les intervenants soutiennent que les dispositions pertinentes de la LIPR et du Règlement doivent être interprétées de manière cohérente avec les instruments internationaux dont le Canada est signataire (arrêt De Guzman, précité, aux paragraphes 61 et 62). La réponse complète à cet argument a été donnée par la juge en chef McLachlin, qui s’exprimait au nom de la Cour suprême dans l’arrêt Medovarski c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CSC 51, [2005] 2 R.C.S. 539, au paragraphe 48 :
[L]es valeurs de la Charte devraient sous‑tendre l’interprétation de l’art. 196. Les valeurs de la Charte sous‑tendent l’interprétation d’une loi uniquement lorsque « deux ou plusieurs interprétations plausibles, qui s’harmonisent chacune également avec l’intention du législateur, créent une ambiguïté véritable » : CanadianOxy Chemicals Ltd. c. Canada (Procureur général), [1999] 1 R.C.S. 743, par. 14. Les deux interprétations ne s’harmonisent pas chacune également avec l’intention qu’avait le législateur en adoptant la LIPR. Il n’est donc pas nécessaire de tenir compte des valeurs de la Charte en l’espèce.
Selon moi, il n’y a aucune ambigüité au paragraphe 25(1) qui requière que l’on ait recours à une évaluation des valeurs selon la Charte.
[32] Bref, en ce qui a trait à cette question, je conclus que le paragraphe 25(1) ne requiert pas que le ministre examine une demande présentée par un étranger pour la dispense de frais prévus à l’article 89 de la LIPR ou au Règlement. En fait, le ministre n’a pas le pouvoir de le faire. Cette interprétation est évidente lorsqu’on lit le paragraphe 25(1) de façon harmonieuse, dans son contexte d’ensemble et dans ses sens à la fois grammatical et ordinaire, ainsi que dans le cadre du régime et de l’objet de la LIPR, et de l’intention du législateur.
[33] Toutefois, cette interprétation ne met pas fin à mon analyse. Indépendamment de l’interprétation de la loi, les dispositions pertinentes ne pourraient pas être invalides sur la base des autres motifs avancés par la demanderesse et les intervenants.
VI. Troisième question : a) L’omission du gouvernement de prévoir une dispense de frais constitue‑t‑elle une violation de l’article 7 de la Charte?
A. Nature de la question
[34] La demanderesse allègue que le refus du gouvernement de dispenser du paiement de frais entraîne une situation dans laquelle des étrangers peuvent être renvoyés du Canada et séparés de leurs enfants sans qu’il y ait eu prise en compte des facteurs CH pertinents ou de l’intérêt supérieur des enfants touchés. Selon la demanderesse, cela remet en cause les droits protégés par l’article 7 de la Charte. Elle allègue que, pour les personnes qui vivent dans la pauvreté et qui ne sont pas en mesure de payer les frais de la demande, leur renvoi, sans aucun examen des CH ni de l’intérêt supérieur de leurs enfants, est incompatible avec les principes de justice naturelle.
[35] L’article 7 de la Charte est libellé comme suit :
Chacun a droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne; il ne peut être porté atteinte à ce droit qu’en conformité avec les principes de justice fondamentale.
Everyone has the right to life, liberty and security of the person and the right not to be deprived thereof except in accordance with the principles of fundamental justice.
B. La privation du droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne
[36] La première question qui se pose est de savoir si le renvoi de la demanderesse avant l’examen des CH la priverait de son droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne.
[37] La demanderesse n’est pas Canadienne. Dans l’arrêt Medovarski, précité, Mme Medovarski se trouvait dans une situation semblable à celle de la demanderesse. En raison d’une déclaration de culpabilité antérieure, les dispositions de la LIPR empêchaient Mme Medovarski d’obtenir une évaluation des CH avant son expulsion. Comme la demanderesse et les intervenants le font devant la Cour, Mme Medovarski a allégué que son renvoi, avant l’évaluation de telles considérations, était contraire à l’article 7 de la Charte. Lorsqu’elle a rejeté cette allégation, la Cour suprême a affirmé ce qui suit au paragraphe 46 : « l’expulsion d’un non‑citoyen ne peut mettre en cause les droits à la liberté et à la sécurité garantis par l’art. 7 de la Charte canadienne des droits et libertés ». Cette affirmation apparaît comme étant une réponse pleine et entière aux arguments de la demanderesse et des intervenants fondés sur l’article 7.
[38] En outre, aucune preuve ne m’a été présentée selon laquelle la demanderesse serait exposée à une menace à sa vie, à sa liberté et à la sécurité de sa personne en cas d’expulsion. Si cela avait été le cas, la demanderesse aurait pu demander à rester au Canada en tant que réfugiée au sens de la Convention ou en tant que personne à protéger. Plus précisément, elle aurait pu présenter une demande de protection aux termes de l’article 96 (demande d’asile) ou aux termes de l’article 97 (risque de torture ou de peine cruelle et inusitée) de la LIPR. Elle ne l’a pas fait. Elle aurait pu
présenter une demande d’examen des risques avant renvoi (ERAR). Elle ne l’a pas fait. L’un ou l’autre de ces examens aurait pu être mené sans frais pour la demanderesse. De cela, je peux conclure deux choses : a) la demanderesse ne craint pas pour sa sécurité si elle était renvoyée à la Grenade; b) elle avait accès à deux procédures différentes qui auraient permis en grande partie d’évaluer la question de savoir si son expulsion vers la Grenade la priverait de sa vie, de sa liberté et de la sécurité de sa personne.
[39] Pour ce qui est des autres demandeurs qui demandent la résidence permanente par la voie de l’article 25, la majorité a déjà eu l’avantage d’une audience relative à la demande d’asile ou d’un ERAR, mais ont obtnu des résultats défavorables. Dans l’arrêt Singh c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1985] 1 R.C.S. 177, 17 D.L.R. (4th) 422, la Cour suprême a conclu qu’il suffisait que M. Singh craigne avec raison d’être persécuté dans son pays d’origine pour l’application de l’article 7 de la Charte. Pour ce qui est des demandeurs d’asile dont la demande a été rejetée et de ceux qui ont obtenu une réponse défavorable à leur demande d’ERAR, il a été décidé que certains de leurs droits à la vie, à leur liberté et à leur sécurité ne sont pas menacés au regard des obligations internationales du Canada (en particulier, la Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés, du 28 juillet 1951, 189 R.T.N.U. 137 (la Convention sur les réfugiés) ou la Convention des Nations Unies contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, du 10 décembre 1984, Rés. NU AG /39/46, 39 Doc. Off. Supp. (nº 51) 197 (la Convention contre la torture)). Toutefois, dans la mesure où le droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne envisagé par l’article 7 de la Charte peut s’étendre au‑delà des droits examinés lors d’une audience relative à la demande d’asile ou lors d’un ERAR, je continuerai mon analyse.
C. La justice fondamentale
[40] Je me tourne maintenant vers l’examen du deuxième aspect de l’article 7. La demanderesse a‑t‑elle été privée de ses droits sans application des principes de justice fondamentale? Selon moi, il n’y a pas eu de violation de la justice fondamentale.
[41] La jurisprudence relative à l’article 7 a établi qu’un « principe de justice fondamentale » doit satisfaire à trois critères (voir R. c. Malmo-Levine, 2003 CSC 74, [2003] 3 R.C.S. 571, au paragraphe 113) :
1. il doit s’agir d’un principe juridique (voir Renvoi sur la Motor Vehicle Act (C.‑B.), [1985] 2 R.C.S. 486, à la page 503);
2. le principe juridique doit avoir un « caractère primordial ou fondamental dans la notion de justice de notre société » (voir Rodriguez c. Colombie‑Britannique (Procureur général), [1993] 3 R.C.S. 519, à la page 590). En d’autres termes, la société doit juger le principe essentiel « à l’administration de la justice » (voir l’arrêt Canadian Foundation for Children, Youth and the Law c. Canada (Procureur général), [2004] 1 R.C.S. 76, au paragraphe 8 (Canadian Foundation);
3. « le principe […] doit pouvoir être identifié avec précision et être appliqué aux situations de manière à produire des résultats prévisibles » (arrêt Canadian Foundation, précité, au paragraphe 8).
[42] La demanderesse allègue que deux autres principes seraient en cause : l’évaluation des CH pour l’étranger avant son renvoi et l’évaluation de l’intérêt supérieur de l’enfant. L’un ou l’autre de ces « principes » allégués s’élève‑t‑il au rang de principe de justice fondamentale? Selon moi, la réponse est non.
[43] Le premier principe allégué de justice fondamentale est le droit pour l’étranger à une évaluation des CH. Contrairement à « l’intérêt supérieur de l’enfant » (dont je parlerai ci‑dessous), je ne suis pas convaincue qu’une évaluation des considérations d’ordre humanitaire est un principe juridique.
[44] Qu’est­ce que c’est qu’un principe juridique? Les propos de la juge en chef McLachlin dans l’arrêt Canadian Foundation, précité, au paragraphe 9 nous donnent certaines orientations :
Un principe juridique contraste avec ce que le juge Lamer (plus tard juge en chef) a appelé le « domaine de l’ordre public en général » (Renvoi : Motor Vehicle Act de la C.-B., précité, p. 503) et ce que le juge Sopinka a qualifié de « vagues généralisations sur ce que notre société estime juste ou moral » (Rodriguez, précité, p. 591), dont l’utilisation ferait de l’art. 7 un instrument permettant de trancher des questions de politique générale.
[45] En effet, la demanderesse demande un appel de son expulsion au motif que les CH justifieraient qu’elle demeure au Canada. En général, l’étranger n’a aucun droit constitutionnel d’entrer ou de demeurer au Canada (voir le paragraphe 13 de l’arrêt Singh, précité; le paragraphe 24 de l’arrêt Chiarelli, précité (CSC); le paragraphe 46 de l’arrêt Medovarski, précité).
[46] De plus, des circonstances d’ordre humanitaire personnelles ne peuvent fonder le droit de l’étranger d’entrer ou de demeurer au Canada. La situation dans laquelle se trouve la demanderesse (et elle n’est pas la seule dans cette situation) est semblable à celle qui a été examinée par la Cour suprême dans l’arrêt Chiarelli, précité. Dans cette affaire, M. Chiarelli était expulsé en raison de déclarations de culpabilité prononcées en rapport avec des infractions criminelles graves. Par application de la Loi sur l’immigration de 1976, S.C. 1976‑77, ch. 52, il ne lui a pas été permis de voir la Commission d’appel de l’immigration (CAI) examiner toutes les circonstances liées à sa situation. En d’autres termes, la CAI n’a pas été en mesure d’entendre l’appel de M. Chiarelli fondé sur des motifs d’ordre humanitaire, lequel aurait pu avoir pour résultat un sursis à son expulsion. M. Chiarelli a été privé de la possibilité de présenter de telles observations. En ce qui a trait au droit d’interjeter un appel basé sur des motifs d’ordre humanitaire, la Cour suprême a fait le commentaire selon lequel M. Chiarelli n’avait aucun droit substantiel d’interjeter un appel fondé sur des motifs d’ordre humanitaire. « La décision de prévoir ou de ne pas prévoir un appel sur ce fondement relève exclusivement du pouvoir discrétionnaire du législateur fédéral. » (arrêt Chiarelli, précité, au paragraphe 43) Dans l’arrêt Chiarelli, la Cour suprême a décidé que l’expulsion de M. Chiarelli, avant un examen des motifs d’ordre humanitaire, n’équivalait pas à un manquement à la justice naturelle.
[47] S’il ressortit au pouvoir discrétionnaire du législateur de prévoir un examen des CH avant une expulsion, il ressortit certainement au pouvoir discrétionnaire du législateur d’établir des frais d’accès à une telle procédure d’appel. Je conclus que mener un examen des CH avant une expulsion n’est pas une obligation découlant d’un principe juridique et, qu’ainsi, il ne peut pas s’agir d’un principe de justice fondamentale pour lequel l’article 7 s’applique.
[48] Le deuxième principe de justice fondamentale allégué est « l’intérêt supérieur de l’enfant ». Ce principe allégué ne s’applique pas à la demanderesse; elle n’a pas d’enfant. Toutefois, les intervenants (en particulier l’intervenant LIFT) sont intervenus et ont présenté de longs arguments sur cet aspect.
[49] Dans l’arrêt Canadian Foundation, précité, la fondation dénommée Canadian Foundation for Children, Youth and the Law (la Fondation) a sollicité un jugement déclarant que l’exemption de sanctions pénales pour les parents ou les instituteurs qui infligent une punition corporelle aux enfants était inconstitutionnelle. C’était sur la base que la disposition violait l’article 7 de la Charte. La Fondation alléguait que la disposition du Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C‑46, ne donnait pas de protection procédurale aux enfants, ne faisait pas avancer l’intérêt supérieur de l’enfant et était à la fois large et vague. En ce qui concerne l’intérêt supérieur de l’enfant, la juge en chef McLachlin, s’exprimant au nom de la majorité de la Cour suprême, a admis que, « l’intérêt supérieur de l’enfant » est un « principe juridique reconnu » (arrêt Canadian Foundation, précité, au paragraphe 8). Toutefois, la juge en chef McLachlin a conclu que « l’intérêt supérieur de l’enfant » n’était pas d’un principe de justice fondamentale (arrêt Canadian Foundation, précité, aux paragraphes 10 à 12) :
Toutefois, l’« intérêt supérieur de l’enfant » ne satisfait pas à la deuxième condition requise pour constituer un principe de justice fondamentale : le consensus quant à son caractère primordial et fondamental dans la notion de justice de notre société. L’« intérêt supérieur de l’enfant » est largement défendu dans les lois et les politiques sociales, et il constitue un élément important qui doit être pris en considération dans de nombreux contextes. Toutefois, il ne s’agit pas d’une condition essentielle à l’exercice de la justice. Le paragraphe 3(1) de la Convention relative aux droits de l’enfant le décrit comme « une considération primordiale » et non comme « la considération primordiale » (je souligne). Se fondant sur cette formulation, la juge L’Heureux-Dubé fait remarquer ce qui suit, dans l’arrêt Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, par. 75 :
[L]e décideur devrait considérer l’intérêt supérieur des enfants comme un facteur important, lui accorder un poids considérable, et être réceptif, attentif et sensible à cet intérêt. Cela ne veut pas dire que l’intérêt supérieur des enfants l’emportera toujours sur d’autres considérations, ni qu’il n’y aura pas d’autres raisons de rejeter une demande d’ordre humanitaire même en tenant compte de l’intérêt des enfants.
Il s’ensuit que le principe juridique qu’est l’« intérêt supérieur de l’enfant » peut être subordonné à d’autres intérêts dans des contextes appropriés. Par exemple, une personne reconnue coupable d’un crime peut être condamnée à l’emprisonnement même si cette peine n’est peut-être pas conforme à l’intérêt supérieur de son enfant. La société estime qu’il n’est pas toujours essentiel que l’« intérêt supérieur de l’enfant » ait préséance sur tous les autres intérêts en cause dans l’administration de la justice. Bien qu’il constitue un principe juridique important et un élément à prendre en considération dans de nombreux contextes, l’« intérêt supérieur de l’enfant » n’est ni primordial ni fondamental dans la notion de justice de notre société et n’est donc pas un principe de justice fondamentale.
En ce qui concerne la troisième exigence, le principe de justice fondamentale allégué « doi[t] pouvoir