Canadian Transit Company c. Canada (Transports)

Canadian Transit Company c. Canada (Transports)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2011-05-04
Référence neutre
2011 CF 515
Numéro de dossier
T-2189-09, T-2192-09
Contenu de la décision
Cour fédérale
Federal Court
Date : 20110504
Dossiers : T-2189-09
T-2192-09
Référence : 2011 CF 515
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 4 mai 2011
En présence de monsieur le juge Kelen
ENTRE :
Dossier : T-2189-09
THE CANADIAN TRANSIT COMPANY
demanderesse
et
MINISTRE DES TRANSPORTS, MINISTRE DES PÊCHES ET DES OCÉANS, MINISTRE DE L’ENVIRONNEMENT, ADMINISTRATION PORTUAIRE DE WINDSOR ET SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DE L’ONTARIO
défendeurs
Dossier : T-2192-09
SIERRA CLUB DU CANADA
demandeur
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA et MINISTRE DES PÊCHES ET DES OCÉANS, MINISTRE DES TRANSPORTS, MINISTRE DE L’ENVIRONNEMENT, ADMINISTRATION PORTUAIRE DE WINDSOR et SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DE L’ONTARIO
défendeurs
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
TABLE DES MATIÈRES
No de paragraphe
APERÇU DES CONCLUSIONS DE LA COUR.............................................................. [3]
LES FAITS...................................................................................................................... [11]
LES QUESTIONS EN LITIGE........................................................................................ [81]
NORME DE CONTRÔLE.............................................................................................. [83]
DISPOSITIONS LÉGISLATIVES PERTINENTES........................................................ [87]
DISCUSSION
Question no 1 de la CTC :
La décision était‑elle biaisée et préétablie parce que Transports Canada
s’opposait à l’option de construire un pont jumeau ou une nouvelle travée au
pont Ambassador en raison de préoccupations relatives à la « gouvernance »?........ [88]
Question no 2 de la CTC :
Les autorités responsables ont‑elles commis une erreur en s’appuyant sur le
« besoin » de l’analyse de projet pour le nouveau pont menée par le ministère
des Transports de l’Ontario en 2005 et les autorités responsables ont‑elles commis
une erreur en ne menant pas une autre analyse des besoins en fonction des
renseignements mis à jour sur la circulation, qui indiquait une baisse
considérable de la circulation sur le pont depuis 2000?......................................... [109]
Question no 3 de la CTC :
Les autorités responsables ont‑elles contrevenu à la loi fédérale en achetant un terrain
pour la somme de 34 millions de dollars avant que le projet de nouveau pont ait
fait l’objet d’une évaluation environnementale en vertu de la loi fédérale?.............. [128]
Question no 4 du Sierra Club :
La décision devrait‑elle être annulée au motif de violation du principe de
précaution, d’un défaut de tenir compte des meilleurs renseignements disponibles,
d’erreurs au dossier ou parce qu’elle était déraisonnable en ce qui concerne ses
conclusions sur les espèces en péril?.................................................................... [152]
Question no 5 du Sierra Club :
Les autorités responsables sont‑elles tenues d’évaluer de nouveau le projet de
nouveau pont étant donné que sa superficie au sol a été étendue?......................... [218]
JUGEMENT............................................................................................................ [Page 83]
ANNEXE 1 : DISPOSITIONS LÉGISLATIVES PERTINENTES................................ [227]
[1] Ces deux demandes de contrôle judiciaire visent à annuler une décision rendue à la suite d’une évaluation environnementale en date du 3 décembre 2009 en ce qui concerne un nouveau pont proposé, nommé le projet de Passage international de la rivière Détroit (le nouveau pont).Les ministres canadiens des Transports et des Pêches et des Océans, ainsi que l’Administration portuaire de Windsor ont pris cette décision en vertu de l’article 20 de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, L.C. 1993, ch. 37 (la Loi ou la LCEE).
[2] Selon cette décision, le nouveau pont proposé traversant la rivière Détroit entre Windsor (Ontario) et Detroit (Michigan) [traduction] « n’aurait pas d’effets négatifs sur l’environnement ».Cette décision a pour effet d’approuver la construction du nouveau pont et de son infrastructure connexe, selon les conditions y étant établies, à la suite d’une évaluation environnementale menée par le gouvernement fédéral canadien.
APERÇU DES CONCLUSIONS DE LA COUR
[3] La Cour conclut, au terme de quatre jours d’audience et après avoir étudié des milliers de pages d’éléments de preuve, que les deux demandes sont infondées et qu’elles doivent être rejetées.Les demandes ont retardé ce projet.Les deux demandes s’appuyaient sur les cinq questions en litiges ou fondements qui suivent :
Première question en litige – Allégation selon laquelle Transports Canada avait un préjugé contre le fait d’autoriser la Canadian Transit Company (CTC) à construire une deuxième travée au pont Ambassador.
[4] Les gouvernements des États‑Unis, du Canada, du Michigan et de l’Ontario ont créé un partenariat, qui a déterminé qu’il était nécessaire de construire un nouveau pont entre Detroit et Windsor pour répondre aux besoins futurs.Selon la preuve, deux des partenaires, le ministère des Transports de l’Ontario et le Department of Transport du Michigan ont pris la décision sur le meilleur emplacement de rechange pour le nouveau pont proposé.Transports Canada soutenait que le nouveau pont devait être de propriété publique; la preuve indique toutefois clairement qu’il ne s’agissait pas d’un facteur, d’une influence ou d’un critère dans la décision d’éliminer l’option de construction d’une deuxième travée par la CTC pour le pont Ambassador. L’Ontario a décidé que le nouveau pont devrait être construit à un endroit différent du pont Ambassador pour les motifs qui suivent (que la Cour reformule) :
Les besoins en transport du corridor Windsor‑Detroit constituent une partie cruciale de l’économie du Canada et des États‑Unis. Il est prudent de construire un nouveau pont afin d’atténuer la congestion ou l’obstruction pouvant survenir sur le pont Ambassador actuel.À titre d’exemple, si le pont Ambassador était la cible d’un acte terroriste ou le théâtre d’un autre événement ou incident, la valeur des échanges effectués chaque année à cette frontière, qui s’établit actuelle à 146 milliards de dollars, serait mise en péril. (La Cour conclut qu’il était raisonnable de déterminer qu’il était nécessaire de construire un deuxième pont à un emplacement différent du pont Ambassador pour ce corridor de transport crucial entre Windsor et Detroit);
L’agrandissement du pont Ambassador par l’ajout d’une deuxième travée exigerait aussi d’agrandir considérablement les douanes et l’aire d’inspection. Cela perturberait et déplacerait la communauté historique de Sandwich, adjacente à Windsor.La Cour conclut qu’il est raisonnable de définir l’emplacement d’un nouveau pont afin de réduire au minimum les répercussions sur les communautés existantes.
La construction d’une deuxième travée au pont Ambassador exigerait aussi d’élargir les routes locales actuelles de Windsor menant au pont. Il faudrait convertir ces routes en autoroute exclusive.La communauté de Windsor subirait des répercussions considérables puisque les routes existantes menant au pont Ambassador sont essentielles à la circulation locale de Windsor;
L’ajout d’une deuxième travée au pont Ambassador donnerait lieu à de longs travaux de construction sur les routes existantes de Windsor menant au pont, ce qui perturberait la circulation internationale de camions et de voitures qui empruntent ce passage frontalier crucial pendant ces travaux.
Ces quatre motifs invoqués pour éliminer l’option de construire une deuxième travée au pont Ambassador n’étaient pas liés à la question de savoir si le nouveau pont serait de propriété publique ou privée. Par conséquent, une personne informée qui examinerait de façon réaliste la question n’aurait pas une crainte raisonnable de partialité quant à la décision du partenariat d’écarter l’option de construire une deuxième travée pour le pont Ambassador. Il n’était pas raisonnablement loisible aux décideurs de retenir cette option, du point de vue de l’Ontario.
Deuxième question – [traduction] « Analyse des besoins »
[5] Le Sierra Club et la CTC ont allégué que les autorités fédérales canadiennes avaient commis une erreur en invoquant [traduction] l’« analyse des besoins » pour le nouveau pont menée par l’Ontario en 2005. Elles avaient aussi commis une erreur en ne menant pas une [traduction]« analyse des besoins » mise à jour vu les statistiques mises à jour sur les volumes de circulation, qui indiquaient une baisse considérable de la circulation qui empruntait le pont Ambassador.Cette baisse s’explique entre autres par la récession actuelle.La Cour conclut qu’en vertu de la LCEE, les autorités fédérales responsables ont le droit de s’appuyer sur « l’analyse de besoins » effectuée par l’Ontario dans le cadre de son évaluation environnementale pour le projet; il était aussi raisonnablement loisible aux autorités fédérales responsables de conclure que la baisse de la circulation n’a aucune incidence sur les projections à long terme de la circulation, sur lesquelles le « besoin » du deuxième pont se fondait.Qui plus est, il faut avoir un deuxième pont en tant que passage de rechange, si le pont Ambassador devenait indisponible.
Troisième question – Achat d’un terrain pour la somme de 34 millions de dollars avant l’évaluation environnementale
[6] Transports Canada a acheté un terrain auprès de la Ville de Windsor pour la somme de 34 millions de dollars en prévision du projet de nouveau pont, mais avant que la décision relative à une évaluation environnementale en vertu de la LCEE ne soit prise.La CTC soutient que cet achat de terrain enfreignait la Loi, qui exige à une autorité fédérale de prendre une décision relative à une évaluation environnementale avant qu’elle ne s’engage de quelque façon que ce soit à l’égard du projet.La Cour conclut que l’achat du terrain n’engage pas l’autorité fédérale à mener le projet.Il sera toujours possible de vendre le terrain si le projet n’est pas approuvé.L’achat d’un terrain pour la somme de 34 millions de dollars dans le cadre d’un projet de plusieurs milliards de dollars ne constitue pas un engagement qui enfreint la LCEE.
Quatrième question – Mesures d’atténuation
[7] Le Sierra Club prétend que les autorités fédérales responsables ont enfreint le « principe de précaution » en vertu de la LCEE en omettant d’indiquer des mesures réalisables pour atténuer les effets néfastes sur l’environnement pendant la construction de la nouvelle route à l’égard des trois espèces en péril qui suivent :
la couleuvre à petite tête;
la population carolinienne de la couleur fauve de l’Est;
l’alétris farineux.
Après examen approfondi des éléments de preuve, la Cour est convaincue que le rapport d’examen préalable fédéral présente adéquatement des mesures d’atténuation générales pour ces espèces en péril et il s’appuie raisonnablement sur un permis que le ministère des Richesses naturelles de l’Ontario délivrera en vertu de la Loi de 2007 sur les espèces en voie de disparition de l’Ontario. Ce permis avait été délivré au moment de l’audience devant la Cour; il comprend 46 pages et 10 annexes détaillées, qui précisent des mesures d’atténuation pour les espèces en péril.
[8] Les questions formulées par le Sierra Club sur le caractère raisonnable de ce permis ont fait l’objet d’un contrôle devant la Cour divisionnaire de l’Ontario en mai 2011. La Cour juge, comme conclusion de droit, que les autorités responsables fédérales ont le droit en vertu de la LCEE de s’appuyer sur des mesures d’atténuation provinciales.Qui plus est, la jurisprudence établie en vertu de la LCEE reconnaît qu’il faut souvent préciser les détails des mesures d’atténuation au fur et à mesure que le projet avance après le rapport d’examen préalable.
[9] Le Sierra Club critique aussi les mesures d’atténuation proposées pour les oiseaux migrateurs, qui ne sont pas une espèce en péril.La Cour conclut que les mesures d’atténuation générales présentées dans le rapport d’examen préalable pour les oiseaux migrateurs constituaient un fondement raisonnable à une conclusion selon laquelle les oiseaux migrateurs ne subiraient pas d’effets négatifs environnementaux.Parmi les mesures d’atténuation pour les oiseaux migrateurs présentées dans le rapport d’examen préalable, notons des feux de couleur, d’intensité et de longueur d’onde précises, qui se sont avérées efficaces pour atténuer les collisions avec des oiseaux migrateurs. La couleur et l’emplacement précis de chaque feu ne peuvent être précisés avant la fin de la conception du pont.
Cinquième question – Superficie au sol accrue
[10] Le Sierra Club allègue que les autorités responsables fédérales ont commis une erreur en ne menant pas une évaluation supplémentaire du projet de nouveau pont après que sa superficie au sol a été étendue d’une zone tampon de 100 mètres supplémentaires le long de la route construite par l’Ontario.La province de l’Ontario a acheté cette zone tampon pour des maisons situées le long de la route. Il s’agit d’un projet distinct mené par le gouvernement de l’Ontario à la suite de la décision faisant l’objet du contrôle.Ces terrains n’étaient pas nécessaires au projet de nouveau pont; l’Ontario les acquerra auprès des propriétaires qui ne souhaitent pas demeurer dans les environs de la nouvelle route menant au pont. Par conséquent, cette question ne constitue pas un motif pour annuler la décision faisant l’objet du contrôle.
LES FAITS
Les parties
[11] La demanderesse, la Canadian Transit Company (CTC), est une société privée qui détient et exploite la moitié canadienne du pont Ambassador. La société mère de la CTC aux États‑Unis détient et exploite la moitié américaine du pont Ambassador. Le pont Ambassador est le pont existant qui traverse la rivière Détroit entre Windsor (Ontario) et Detroit (Michigan).Le pont Ambassador est sous propriété privée depuis sa construction, en 1929.
[12] Le Sierre Club du Canada, demandeur, est un organisme à but non lucratif constitué en vertu d’une loi fédérale, qui joue un rôle actif dans les questions environnementales au Canada depuis 1963.
[13] Le ministre défendeur des Transports est désigné en tant que représentant de Transports Canada.Il incombait à Transports Canada, en tant que copromoteur du nouveau pont (voir « partenariat », ci‑dessous), de veiller à la poursuite d’une évaluation environnementale.
[14] Le ministre défendeur des Pêches et des Océans est désigné en tant que représentant de Pêches et Océans Canada.Il incombait à Pêches et Océans Canada, en tant qu’entité responsable de donner l’approbation réglementaire en vertu de la Loi sur les pêches, L.R.C. 1985, ch. F‑14, pour assurer la tenue d’une évaluation environnementale.
[15] L’Administration portuaire de Windsor, la défenderesse, est l’un des promoteurs du nouveau pont et une autorité désignée en vertu du Règlement sur l’évaluation environnementale concernant les administrations portuaires canadiennes, DORS/99‑318. L’Administration portuaire de Windsor était aussi responsable de veiller à la tenue d’une évaluation environnementale en vertu des articles 9 et 9.1 de la Loi.
[16] Transports Canada, Pêches et Océans Canada et l’Administration portuaire de Windsor sont les « autorités responsables » en vertu de la LCEE qui ont pris la décision faisant l’objet des présentes demandes de contrôle judiciaire.
[17] Le ministre défendeur de l’Environnement était responsable de s’assurer que les autorités responsables mènent une évaluation environnementale adéquate.
[18] La défenderesse Sa Majesté la Reine du chef du Canada est aussi promotrice du nouveau pont et elle a un intérêt à l’égard de l’issue des présentes demandes.La LCEE ne confie aucune responsabilité à Sa Majesté la Reine du chef du Canada.
Sources de preuve
[19] Chacune des parties actives a présenté des dossiers volumineux sur les éléments de preuve sur lesquels la décision se fondait. Je décris ci‑dessous les principaux affidavits auxquels les éléments de preuve ont été annexés.
L’affidavit de la CTC : Paula Lombardi
[20] Les éléments de preuve invoqués par la demanderesse CTC ont été présentés dans 180 pièces à l’affidavit de Paula Lombardi, fait sous serment le 24 septembre 2010. Mme Lombardi est vice‑présidente et conseillère générale de la demanderesse CTC.
L’affidavit principal du Sierra Club : Dan McDermott
[21] La majeure partie des éléments de preuve invoqués par le demandeur Sierra Club ont été présentés dans 250 pièces à l’affidavit de Dan McDermott, fait sous serment le 27 septembre 2010. M. McDermott est directeur de la section de l’Ontario du Sierra Club du Canada.
[22] Le Sierra Club a aussi présenté trois affidavits supplémentaires liés à des questions précises sur des espèces en péril.Ces affidavits sont abordés plus en détail ci-dessous.
L’affidavit des défendeurs fédéraux : Kaarina Stiff
[23] En plus de s’appuyer sur les mêmes documents que ceux présentés par les demandeurs, les défendeurs ont soumis l’affidavit de Kaarina Stiff, accompagné de 28 pièces.Mme Stiff était la gestionnaire du projet de l’évaluation environnementale de la Direction générale des programmes terrestres et d’infrastructure du groupe des Programmes de Transports Canada de mai 2004 à juin 2009. Elle a collaboré au projet de nouveau pont tout le temps où elle a occupé le poste de gestionnaire du projet de l’évaluation environnementale.
[24] En plus de fournir des renseignements généraux sur le projet de nouveau pont, Mme Stiff dépose des discussions et des négociations qui sont survenues entre les défendeurs et d’autres autorités tout au long du processus d’élaboration du rapport d’examen préalable pour le projet de nouveau pont.
Création du partenariat
[25] Le 7 février 2001, les gouvernements du Canada, des États‑Unis d’Amérique, de la province de l’Ontario et de l’État du Michigan ont mis sur pied un partenariat (le « partenariat ») en vue d’améliorer la circulation sécuritaire et efficiente de personnes et de biens à la frontière canado‑américaine dans la région du sud‑est du Michigan et du sud‑ouest de l’Ontario. Les autorités gouvernementales dans ce partenariat étaient les quatre ministères fédéraux et provinciaux et départements d’État qui suivent :
Transports Canada (TC);
Le ministère des Transports de l’Ontario (MTO);
La Federal Highway Administration du département des Transports des États‑Unis;
Le département des Transports du Michigan.
[26] Le partenariat se préoccupait des besoins en transport du corridor Windsor‑Detroit parce que ce dernier représente une partie cruciale de l’économie des deux pays. À l’heure actuelle, des échanges d’une valeur annuelle de 146 milliards de dollars traversent cette frontière et on projette une augmentation d’environ 230 milliards en échanges terrestres d’ici 2030. Cela correspond à environ 25 % du total des échanges de marchandises entre les deux pays.Le partenariat avait entre autres objectifs un processus unique d’évaluation environnementale unique, qui répondait aux besoins de tous les partenaires :
[traduction]
Le partenariat vise à améliorer la circulation de personnes et de biens à la frontière canado‑américaine dans la région du sud‑est du Michigan et du sud‑ouest de l’Ontario. Les objectifs généraux du partenariat à l’appui de ce but sont les suivants :
[…]
d) Accélérer le processus de planification et d’étude environnementale afin de veiller à répondre rapidement aux demandes futures en déplacement dans ce corridor;
[…]
f) Recourir à un processus unique et intégré de planification et d’étude environnementale, qui donnera lieu à un seul produit qui répondra aux besoins de tous les membres du partenariat;
[…]
Premier geste posé par le partenariat :
L’Étude de planification, des besoins et de la faisabilité (l’Étude PBF)
[27] En mai 2001, le partenariat a lancé l’« Étude de planification, des besoins et de la faisabilité » (l’Étude PBF), menée par les consultants URS Canada Inc. et URS Inc. en vue d’évaluer le réseau de transport actuel dans la région et d’élaborer une stratégie sur 30 ans pour répondre à ses besoins. Deux ans et huit mois plus tard, en janvier 2004, URS a présenté le rapport sur l’Étude PBF, où l’on recommandait entre autres de construire un nouveau passage international à la rivière Détroit entre Windsor et Detroit ou d’élargir le passage existant.
[28] Dans le rapport sur l’Étude PBF, on recommandait de lancer des processus d’évaluation environnementale dans toutes les administrations sur les différents endroits où le passage international pourrait se trouver.
L’évaluation environnementale coordonnée du partenariat
[29] Trois lois régissaient les exigences en matière d’évaluation environnementale auxquelles les membres du partenariat devraient satisfaire :
La Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, L.C. 1993, ch. 37 (la loi fédérale ou la LCEE);
La Loi sur les évaluations environnementales, L.R.O. 1990, ch. E.18, de l’Ontario (la loi de l’Ontario);
La National Environmental Policy Act, 42 U.S.C. § 4321 (1969) des États‑Unis (la loi des États‑Unis).
[30] Les trois ont le même objectif.C’est pourquoi le partenariat a décidé de mener un processus coordonné d’évaluation environnementale, qui générerait un seul ensemble de documents afin d’aider chacun des membres à satisfaire aux exigences de sa propre loi environnementale.Ainsi, chacun des partenaires demeurerait responsable de s’acquitter de ses fonctions législatives, mais on pourrait réduire le chevauchement et la perte de temps à produire les documents et à mener les études requises pour faire une évaluation environnementale.
[31] Le processus intégré d’évaluation environnementale du partenariat était coordonné par un comité directeur formé de représentants de chacun des quatre partenaires.Un groupe de travail rendait compte au comité directeur.Ce groupe de travail était responsable de diriger et de coordonner les évaluations environnementales dans chacune des administrations; ses membres s’assuraient que l’évaluation coordonnée satisfaisait aux exigences de leur administration.
[32] Aux États‑Unis, le département des Transports du Michigan a pris les devants et a mené l’évaluation environnementale requise en vertu de la National Environmental Policy Act des États‑Unis.
[33] Au Canada, conformément à l’article 9 de l’Entente de collaboration Canada‑Ontario en matière d’évaluation environnementale et de son guide informatif connexe, « Coordination fédérale-provinciale de l’évaluation environnementale en Ontario », le MTO a été désigné en tant que partie responsable de l’évaluation canadienne coordonnée.
[34] Le MTO a aussi été désigné en tant que partie responsable en raison des différences entre la loi fédérale et la loi de l’Ontario.En particulier, en vertu de la loi de l’Ontario, les promoteurs d’une entreprise ont une obligation statutaire de cerner et d’évaluer d’autres façons d’atteindre le but de l’entreprise proposée. En comparaison, la LCEE s’applique lorsqu’un projet précis a été cerné.Par conséquent, les ministères défendeurs du gouvernement fédéral ont lancé leur évaluation environnementale après que l’Ontario a retenu une « solution de rechange » de choix et que l’évaluation de l’Ontario cerne un emplacement général.
L’évaluation environnementale de l’Ontario avant le lancement officiel de l’évaluation environnementale fédérale
[35] Conformément à la loi de l’Ontario, le MTO, en tant que promoteur du projet, devait obtenir un « cadre de référence » du ministère de l’Environnement de l’Ontario pour mener une évaluation environnementale du projet.Dans le cadre de référence de l’Ontario, on reconnaissait le processus d’évaluation canadienne coordonnée et on indiquait, à la page 7, que l’évaluation de l’Ontario jetterait les bases requises pour déclencher l’évaluation fédérale :
[traduction]
On s’attend à ce que les travaux devant être menés pendant l’évaluation environnementale (EE)/étude d’impact environnemental donnent des renseignements qui suffiront à soutenir une décision menant au déclenchement du processus fédéral d’EE et à déterminer l’importance probable des effets néfastes sur l’environnement en vertu de la LCEE. Afin de reconnaître les intérêts fédéraux et les besoins en renseignements, la conception de la solution ou des solutions de rechange pratiques retenues sera menée pendant l’EE de l’Ontario. Ces renseignements permettront aux processus d’EE fédéral et provincial de progresser de façon coordonnée.
[36] Dans le cadre de référence, on indiquait que l’Ontario établirait le but et le besoin liés au pont nouveau ou élargi, qu’elle cernerait et évaluerait un éventail de solutions de rechange et qu’elle choisirait une solution de rechange recommandée.Dans le cadre de référence, on présentait 35 critères pour évaluer des solutions de rechange pratiques pour le nouveau pont.
[37] Les partenaires américains mèneraient leur évaluation environnementale au même moment.À l’instar de la loi de l’Ontario et contrairement à la loi fédérale, la National Environmental Policy Act des États‑Unis exige de cerner et d’évaluer des solutions de rechange possibles au projet proposé.Par conséquent, le partenariat a déterminé que lorsque les deux côtés auraient dressé leur liste de solutions de rechange de choix, ils choisiraient des solutions de rechange recommandées communes à « reporter » à des études supplémentaires.
[38] Au moment de s’acquitter de cette tâche, le MTO a recouru aux services d’une société d’experts‑conseils, URS Canada Inc., afin d’enquêter sur le besoin d’avoir un nouveau passage et d’en rendre compte, et de présenter d’autres façons de répondre à un tel besoin.À l’audience, j’ai posé des questions aux avocats sur URS, mais ils n’avaient aucun renseignement à cet égard.Selon Internet, URS Canada Inc. est une firme d’ingénieurs et d’architectes-conseils spécialisée dans [traduction] « le transport, l’infrastructure municipale, les installations et l’environnement ».Cela comprend la planification du transport et de la circulation, l’ingénierie d’infrastructure routière, la construction de ponts et les évaluations environnementales.
Rapport préliminaire d’URS du 29 septembre 2005 présenté au groupe de travail du partenariat
[39] Dans le cadre d’une réunion du groupe de travail du partenariat, le 29 septembre 2005, URS a présenté ses évaluations des solutions de rechange au nouveau passage.
[40] URS Canada a informé le partenariat qu’il recommandait trois options de passage parmi 15 solutions de rechange. Au même moment, le partenariat a reçu le classement des solutions de rechange du côté américain.Chaque passage de rechange était désigné par un « X » suivi d’un chiffre.L’option X‑12 proposait de construire une deuxième travée au pont Ambassador et d’agrandir l’aire existante au pied du pont du côté canadien (l’option de la deuxième travée).Le côté américain a indiqué à la réunion qu’il avait cerné deux options qui offraient le meilleur rendement : X‑ 11 et X‑ 12. Du côté canadien, on indiquait que les passages de rechange X, X‑ 10 et X‑ 11 affichaient le meilleur rendement et que l’option X‑12 (l’option de la deuxième travée) n’obtenait pas un bon rendement du point de vue canadien.Les notes de la réunion indiquaient ce qui suit :
[traduction]
[…] D’un autre côté, l’agrandissement de l’aire au pied du pont Ambassador (CT‑1) combinée au jumelage du pont Ambassador n’affichait pas un bon rendement. Len Kozachuk [le représentant d’URS] a indiqué, en résumé, que quand on la jumelait à l’alignement avec le chemin Huron Church, la combinaison de la deuxième travée du pont Ambassador et de l’aire CT‑1 affichait un rendement très faible. Len a ensuite suggéré à l’équipe canadienne de mener des recherches supplémentaires afin de déterminer si l’on pouvait utiliser l’option d’aire CC‑7 avec une route sécuritaire via le droit de passage d’Essex Terminal Rail pour desservir la deuxième travée proposée du pont Ambassador.
[41] Les notes de la réunion du 29 septembre 2005 montrent donc que l’option X‑12 était problématique parce qu’elle affichait un très bon rendement du côté américain et un très faible rendement du côté canadien.Les partenaires devraient donc en arriver à un certain compromis.
[42] Dans un courriel en date du 10 octobre 2005, URS a envoyé un classement mis à jour au MTO.Le MTO a acheminé ce classement à TC dans un courriel en date du 27 octobre 2005. Ce courriel montre qu’en date du 10 octobre 2005, l’option X‑12 se classait au neuvième rang sur 11 options réalisables.Les parties s’entendent sur le fait que le classement du 10 octobre contenant deux numéros : premièrement, le classement créé par les consultants d’URS selon leurs critères, et deuxièmement, un [traduction] « classement public » déterminé en fonction de sondages distribués au public par URS. Dans les deux cas, l’option X‑12 se classait au neuvième rang du côté canadien.
Courriels de Transports Canada – octobre à novembre 2005
[43] Dans une série de courriels déposés en preuve en tant que pièces à l’affidavit Lombardi, TC enjoignait ses partenaires américains à reconnaître que le faible rendement du côté canadien constituerait un motif suffisant à l’exclusion de l’option X‑12. Le partenariat pourrait ensuite créer une seule liste de solutions de rechange entendues. À titre d’exemple, M. Sean O’Dell, le représentant de Transports Canada du comité directeur du partenariat, explique dans un courriel qu’il envoie à ses collègues en date du 6 octobre 2005 que les partenaires américains ne sont pas à l’aise avec le fait d’éliminer l’option X‑12 en raison du classement canadien, parce qu’ils possèdent une formule mathématique rigoureuse pour évaluer des solutions de rechange et que le classement canadien n’importe pas dans cette formule. Ainsi, les autorités américaines s’inquiétaient du fait que l’on croit qu’elles éliminaient l’option X‑12 en fonction de facteurs qui n’avaient pas été reconnus dans les critères établis au départ.M. O’Dell décrit aussi les raisons pour lesquelles il était impossible de modifier l’option X‑12 du côté canadien afin d’améliorer son rendement et ainsi de l’aligner plus étroitement à son classement du côté américain.
[44] Les éléments de preuve contenus dans des courriels en date des 7 et 9 novembre 2005 que Mme Stiff a envoyés à ses collègues de Transports Canada afin de leur présenter un compte rendu montrent que les partenaires américains ont éventuellement déterminé que leurs fonctions législatives leur permettaient effectivement de s’appuyer sur l’analyse canadienne afin de rendre une décision en vertu de la loi américaine sur les évaluations environnementales quant aux solutions de rechange à « reporter ». Par conséquent, en date du 8 novembre 2005, les partenaires étaient d’accord sur la même courte liste de solutions de rechange pratiques. L’option des deux travées ne faisait pas partie de cette liste.
Rapport « Generation and Assessment of Illustrative Alternatives » en date de novembre 2005
[45] Dans un rapport intitulé « Generation and Assessment of Illustrative Alternatives » (génération et évaluation de solutions de rechange à titre indicatif) en date de novembre 2005, URS décrit les résultats de son processus de sélection de solutions de rechange. On y décrit les critères utilisés pour évaluer les options, qui comprenaient une liste de sept facteurs d’évaluation et de mesures de rendement qui intégrait les 35 critères établis au départ dans le cadre de référence de l’Ontario. Ils avaient toutefois été simplifiés [traduction] « afin de permettre au public de faire part plus facilement de ses commentaires sur le classement des facteurs selon leur importance à l’équipe de projet ». Ces facteurs comprenaient la capcité d'une solution de rechange à offrir une [traduction] « capacité continue/permanente de traverser la rivière » (c’es‑à‑dire une « redondance » ou un autre pont, si les passages existants étaient bloqués ou congestionnés), les exigences opérationnelles pour les douanes et l’aire de sécurité frontalière, et les répercussions sur les communautés touchées par le projet.
[46] En ce qui concerne l’option X‑12 de deuxième travée, URS a présenté, à la section 3.5.5, les raisons qui suivent afin d’expliquer pourquoi cette option n’était pas réalisable :
[traduction]
[…]
Toutefois, l’agrandissement du passage et des raccordements en place ne peut offrir que d’une façon limitée une capacité continue/permanente de traverser la rivière (c’est‑à‑dire, une redondance) par rapport à la fourniture d’un nouveau passage et de nouveaux raccordements.
L’équipe de projet canadienne reconnaît aussi que l’agrandissement du passage et de l’aire en place entraîne des répercussions considérables sur la communauté historique de Sandwich aux environs du pont et de l’aire existants. Cette solution de rechange aurait de grandes répercussions sur la communauté en ce qui concerne les perturbations et les déplacements résidentiels, les répercussions sur les caractéristiques du patrimoine construit, ainsi que sur l’identité et la cohésion de la communauté.
L’agrandissement du chemin Huron Church/Talbot afin d’en faire une autoroute a également des répercussions considérables sur la communauté, surtout sur la partie nord de l’autoroute E.C. Row. Le besoin de maintenir l’efficience de la circulation internationale des camions et des voitures à ce passage frontalier important pendant la construction complexifie encore plus la constructibilité de cette option.
[47] Autrement dit, URS a indiqué que l’option X‑12, telle qu’elle avait été étudiée au départ et en incluant suggestion d’aire et d’autoroute de rechange faite à la réunion du 29 septembre 2005, avait des répercussions considérables sur la communauté et n’offrait pas la [traduction] « redondance souhaitée ». Par conséquent, l’option X‑12 affichait un piètre rendement dans le classement du côté canadien selon les critères établis dans le cadre de référence de mai 2004.
[48] Dans le rapport d’URS, on décrivait la difficulté que la divergence des classements générés par les côtés américain et canadien posait pour le partenariat :
[traduction]
Dans le cadre de l’évaluation d’options de rechange à titre indicatif, l’option de passage X‑ 12 était unique, en ce sens où elle avait des conséquences négatives relativement élevées sur le côté canadien par rapport à d’autres solutions de rechange canadiennes, mais des conséquences négatives relativement faibles sur le côté américain par rapport à d’autres solutions de rechange canadiennes. En ce qui concerne les avantages à la mobilité régionale, la solution de rechange améliore la mobilité régionale pour le réseau de transport frontalier des deux côtés de la rivière. L’équipe canadienne a toutefois déterminé qu’elle ne pouvait offrir que de façon limitée une capacité continue/permanente a motif que cette solution de rechange n’offrirait pas un nouveau passage.
Vu les répercussions communautaires élevées sur le secteur résidentiel touché par l’agrandissement de l’aire’du pont canadien et la transformation du chemin Huron Church en autoroute du côté canadien, ainsi que la possibilité de perturbation de la circulation à la frontière pendant la construction de l’aire et de l’autoroute, les inconvénients de cette option l’emportent sur les avantages, d’un bout à l’autre.
L’option de passage X‑12 a été éliminée de toute étude future. L’aire américaine agrandie du pont Ambassador et l’amélioration des raccordements au système d’autoroutes seront reportées dans la zone d’analyse continue en tant que site possible d’aire américaine pour un nouveau passage relié à une nouvelle aire d’inspection et à une autoroute du côté canadien situé en aval du pont Ambassador. [Souligné dans l’original.]
Le rapport « Generation and Assessment of Illustrative Alternatives » en date de novembre 2005 confirmait que les membres du partenariat avaient accepté que trois options de pont dans un emplacement géographique circonscrit devaient être reportées aux fins d’étude future (connue sous le nom de [traduction] « zone d’étude continue »).
[49] L’enquête menée par URS Canada a présenté les trois types de renseignements qui suivent :
Une confirmation du but et du besoin de l’entreprise dans deux documents, soit le [traduction] « document de travail sur la prévision des demandes en déplacements » et le [traduction] « rapport sur la planification du transport et l’étude des besoins » (novembre 2005).
Préparation d’une liste d’autres façons de répondre aux besoins cernés, à titre indicatif, dans le « Generation and Assessment of Illustrative Alternatives Report » (novembre 2005). Cette liste comprenait au départ 15 solutions de rechange de ponts ou de tunnels potentiels dans un emplacement considérable (« options de passage ») et 13 solutions d’aires et de routes d’accès.
Application de critères précis (établis dans le cadre de référence de l’Ontario) afin de raccourcir la liste de solutions de rechange à titre indicatif en vue de cerner une [traduction] « zone d’analyse continue » : « Generation and Assessment of Illustrative Alternatives Report » (novembre 2005), rapport d’évaluation environnementale de l’Ontario, W.O. 04-33-002, décembre 2008, sections 6.5 et 6.6.
Lancement de l’évaluation fédérale
[50] Quelques mois après le rapport présenté par URS en novembre 2005 susmentionné, au début de l’année 2006, Transports Canada a fait circuler des lignes directrices provisoires sur l’évaluation environnementale parmi d’autres autorités fédérales possibles. Elles se fondaient sur les options ou solutions de rechange cernées par URS au nom de l’Ontario. Le 22 novembre 2006, les lignes directrices sur l’évaluation environnementale fédérale ont été publiées et présentées aux fins de commentaires par le public.Les lignes directrices ont été mises à jour à deux reprises.À la section 8.2, [traduction] « Portée de l’évaluation », les Lignes directrices d’évaluation environnementale établissent la portée du projet, ce qui comprend une disposition selon laquelle le rapport d’examen préalable abordera le but du projet, le besoin du projet et les avantages du projet :
[…]
La portée de l’évaluation du projet du Poste frontalier international de Detroit River (PFIDR) comprendra les incidences sur l’environnement des fonctionnements défectueux ou des accidents qui peuvent survenir en rapport avec le projet et toute incidence environnementale cumulative qui puisse découler du projet conjointement avec d’autres projets ou activités qui ont été ou qui seront mises en œuvre. Sous réserve du pouvoir discrétionnaire accordé à l’alinéa 16(1)e) de la LCEE, les AR tiendront également compte du but du projet, du besoin du projet et des avantages du projet, dans le cadre du processus coordonné d’EE.
(« AR » signifie « autorité responsable » et « EE » signifie « évaluation environnementale »)
[51] Même si la description du projet était donc relativement bien définie, elle comprenait néanmoins trois options de ponts, trois emplacements de rechange pour les installations d’inspection à la frontière et cinq options de conception de route d’accès reliant l’aire à l’autoroute provinciale.
[52] De mars 2006 à juin 2008, l’équipe d’étude du partenariat a analysé ces [traduction] « solutions de rechange pratiques » pour le projet définitif. Cette analyse a donné lieu à une série de rapports, y compris, par exemple, le Draft Practical Alternatives Evaluation Working Paper : Natural Heritage, (Document de travail provisoire sur l’évaluation des solutions de rechange pratiques : patrimoine naturel), en date de juillet 2007.
[53] En mai 2008, le partenariat a annoncé que la promenade Windosr‑Essex avait été retenue comme solution de rechange pour la portion du projet qui portait sur la route d’accès. En juin 2008, il a annoncé l’emplacement retenu pour le