Merck Frosst Canada Ltée c. Canada (Ministre de la Santé)

Merck Frosst Canada Ltée c. Canada (Ministre de la Santé)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2006-10-12
Référence neutre
2006 CF 1200
Numéro de dossier
T-36-02
Contenu de la décision
Date : 20061012
Dossier : T-36-02
Référence : 2006 CF 1200
Ottawa (Ontario), le 12 octobre 2006
En présence de Monsieur le juge Beaudry
ENTRE :
MERCK FROSST CANADA LTÉE
demanderesse
et
LE MINISTRE DE LA SANTÉ
DU CANADA
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT (version publique)
[1] Il s’agit d’une demande de contrôle judiciaire en vertu de l’article 44 de la Loi sur l’accès à l’information, L.R. 1985, c. A-1 (la Loi) à l’encontre d’une décision du défendeur datant du 19 décembre 2001 et ayant trait à la divulgation de documents afférents au Supplément à une Présentation de Drogue Nouvelle (le SPDN) de SINGULAIR® (Singulair), une drogue élaborée par la demanderesse pour le traitement de l’asthme. La demanderesse demande à cette Cour d’émettre une ordonnance déclaratoire à l’encontre de la légalité du processus suivi par le demandeur lors du traitement de la demande d’accès, ainsi qu’une ordonnance en vertu du paragraphe 20(1) de la Loi interdisant la communication de la documentation visée par la décision contestée.
I. Questions en litige
[2] Les questions soulevées par les parties sont les suivantes :
La demanderesse est-elle en droit d’obtenir une ordonnance déclaratoire à l’encontre de la légalité du processus suivi par le défendeur lors du traitement de la demande d’accès? Si la réponse à la question précédente est affirmative, le processus suivi par le défendeur lors du traitement de la demande d’accès est-il conforme à la Loi? La décision du défendeur de communiquer les documents visés par la demande d’accès est-elle conforme aux exceptions prévues au paragraphe 20(1) de la Loi?
II. Contexte factuel
[3] Le 7 mai 2001, le défendeur reçoit d’un tiers (le tiers demandeur) une demande d’accès à l’information en vertu de l’article 4 de la Loi visant la documentation concernant le SPDN de Singulair.
[4] La « Présentation de drogue nouvelle » (PDN) constitue la voie prévue par le Règlement sur les aliments et drogues, C.R.C. ch. 870 (art. C.08.001 ss.) pour effectuer une demande de mise en marché d’une drogue nouvelle. C’est dans la PDN que la compagnie pharmaceutique innovatrice trace les grandes lignes de la recherche et du développement du médicament concerné pour tenter de démontrer son efficacité, son innocuité et sa qualité pour fins d’approbation par Santé Canada.
[5] Un SPDN est la procédure utilisée pour demander une autorisation de mise en marché d’un médicament qui a déjà fait l’objet d’une PDN (et d’une approbation) et pour lequel certains changements sont apportés. Le SPDN s’appuie sur les éléments de la PDN, mais ajoute des informations précliniques, cliniques ou de fabrication spécifiques aux changements voulus.
[6] Les éléments visés par la demande sont les suivants :
All releasable information on 4 mg SINGULAIR® which was filed as a Supplemental New Drug Submission, including correspondence and the reviewer’s notes.
[7] Mme Margery Snider, un officier du département de coordination de l’accès à l’information du Ministère de la santé, assemble 305 pages de documentation. Ces documents furent ensuite transmis à deux agents d’Évaluation de l’information scientifique et de propriété au sein de la Direction des produits thérapeutiques, qui dépend de la Direction générale des produits de santé et des aliments afin qu’ils fassent des recommandations quant aux documents visés par la demande.
[8] Les deux agents d’Évaluation de l’information scientifique et de propriété examinent dans un premier temps les documents et soumettent le 8 juin 2001 des recommandations quant à l’information contenue dans les documents qui ne devrait pas être divulguée en vertu du paragraphe 20(1) de la Loi.
[9] Ils fournissent également des recommandations quant aux documents qu’ils estiment susceptibles d’être communiqués directement au tiers demandeur, car ils ne tombent sous aucune exception prévue par la Loi.
[10] Le 11 juin 2001, les représentants du défendeur élaguent quelques passages de la documentation, croyant que le paragraphe 20(1) de la Loi s’applique.
[11] Ce même 11 juin 2001, Mme Snider transmet à la demanderesse un avis au tiers en vertu de l’article 27 de la Loi. Cette lettre est accompagnée des 305 pages de documents que Santé Canada avait identifiés comme répondant en tout ou en partie à la demande d’accès à l’information. Mme Snider invite la demanderesse à lui fournir des observations quant aux raisons qui justifieraient un refus de communication totale ou partielle en vertu du paragraphe 20(1) de la Loi dans les 20 jours de la transmission de cet avis.
[12] En attendant les observations de la demanderesse suite à l’avis envoyé en vertu de l’article 27 de la Loi, le défendeur s’abstient de communiquer directement la majeure partie de la documentation au tiers demandeur.
[13] Cependant, le 11 juin 2001, huit pages de documentation sont communiquées sans avis à la demanderesse, car le défendeur considère qu’aucune exception ne s’applique à ces pages.
[14] La demanderesse obtient une extension de délai pour répondre jusqu’au 20 juillet 2001.
[15] Le 15 juin 2001, la demanderesse apprend que huit pages de documents ont été transmises directement au tiers demandeur sans qu’un avis ait été envoyé à la demanderesse.
[16] Le 20 juillet 2001, la demanderesse répond à l’avis du défendeur. Les points saillants de ses représentations peuvent se résumer ainsi :
- la demanderesse s’oppose en vertu du paragraphe 20(1) de la Loi à la communication de la totalité de la documentation qui lui a été transmise le 11 juin 2001, ainsi qu’à la communication de huit pages qui a déjà été transmise au tiers demandeur sans avis.
- la demanderesse s’objecte au processus suivi par le demandeur lors du traitement initial de la demande d’accès, faisant valoir qu’il n’est pas conforme à la Loi. La demanderesse soutient que le paragraphe 20(1) impose au défendeur l’obligation de procéder à un examen véritable et sérieux (« genuine and thorough ») de la documentation au lieu de la transmettre en vrac à la demanderesse afin qu’elle accomplisse ce travail à l’intérieur d’un délai très court.
[17] Le défendeur reçoit de la demanderesse une copie annotée de la documentation transmise le 11 juin 2001 contenant les recommandations de la demanderesse quant à l’application du paragraphe 20(1) de la Loi.
[18] Cette documentation annotée ainsi que la lettre du 20 juillet 2001, sont transmises aux agents d’Évaluation de l’information scientifique et de propriété, qui les analysent.
[19] Le 2 octobre 2001, la demanderesse reçoit du défendeur une lettre lui faisant part de sa décision de suivre une partie des recommandations de la demanderesse. Le défendeur y joint une copie des documents nouvellement élagués.
[20] Cependant, le défendeur informe également la demanderesse que plusieurs de ses représentations ne sont pas assez spécifiques ou détaillées pour justifier l’exclusion du reste de la documentation en vertu du paragraphe 20(1).
[21] Par entente avec le défendeur, la demanderesse obtient un autre délai, à savoir jusqu’au 31 octobre 2001, pour compléter une révision de la documentation jointe à la lettre de Santé Canada du 2 octobre 2001.
[22] Le 31 octobre 2001, la demanderesse répond à la lettre du 2 octobre 2001 du défendeur. Dans cette lettre, la demanderesse expose ses motifs d’objection à la divulgation des informations restantes contenues à la documentation.
[23] À la lettre du 31 octobre 2001 de la demanderesse sont joints :
a) une lettre datée du 29 octobre 2001 d’une firme de consultants retenue par la demanderesse adressée à cette dernière;
b) un tableau résumant les objections de la demanderesse; et
c) une copie surlignée de la documentation montrant les objections détaillées de la demanderesse.
[24] Le 19 décembre 2001, le défendeur émet sa décision en vertu du paragraphe 28(3) de la Loi. Il informe la demanderesse de son intention de communiquer partiellement la documentation visée par la demande.
[25] La lettre du 19 décembre 2001 est accompagnée de la documentation nouvellement élaguée par le défendeur suite aux observations de la demanderesse contenues dans sa lettre du 31 octobre 2001.
[26] Dans sa lettre du 19 décembre 2001, le défendeur indique qu’il a accepté certaines des représentations faites par la demanderesse et que l’information a été élaguée en conséquence. Par contre, en ce qui a trait à l’information restante dans la documentation, le défendeur estime que l’article 20 de la Loi ne trouve pas application.
[27] La demanderesse dépose alors devant cette Cour le 8 janvier 2002 la présente demande de contrôle judiciaire pour contester la décision du 19 décembre 2001.
[28] La demanderesse adopte la position que seules les pages suivantes des documents élagués reproduits à la pièce «U» de l'affidavit confidentiel de Margery Snider du 17 juillet 2002 demeurent encore en litige: les pages 7-16, 24-33, 35, 39-42, 43-46, 48-54, 57, 105-115, 119-121, 137-167, 187-188, 194-198, 200, 202, 204-246 et 296.
III. Bref historique des procédures
A. Cour fédérale
[29] La demanderesse et le défendeur sont partie à une instance similaire à la présente devant cette Cour (dossier T-90-01) qui vise la PDN de Singulair.
[30] Cette demande de contrôle judiciaire a été entendue une première fois par le juge Harrington en 2004 (Merck Frosst Canada & Co. c. Canada (Ministre de la Santé), 2004 CF 959, [2005] 1 R.C.F. 587).
[31] Le juge Harrington accueillit la demande de contrôle judiciaire en partie et conclut que le défendeur était tenu, en vertu du paragraphe 20(1) de refuser de communiquer la totalité du sommaire général, des notes des examinateurs et la correspondance. Bien qu’une partie de l’information contenue dans ces trois parties de la documentation fût disponible dans le domaine public sous une autre forme, il considéra que cette information n’était pas disponible « comme telle », et qu’elle restait donc confidentielle.
[32] Il décida cependant que la divulgation de l’avis de conformité ne contrevenait pas au paragraphe 20(1) de la Loi, et que le défendeur avait le droit de le communiquer directement au tiers demandeur sans consulter la demanderesse.
[33] Il en arriva aussi à la conclusion que le défendeur n’aurait pas dû communiquer certains documents au tiers demandeur sans avis préalable à la demanderesse, et cette dernière était en droit d’obtenir une ordonnance déclaratoire à cet effet.
B. Cour d’appel fédérale
[34] La Cour d’appel fédérale infirma l’ordonnance du juge Harrington (Merck Frosst Canada & Co. c. Canada (Ministre de Santé), 2005 CAF 215, [2006] 1 R.C.F. 379).
[35] Sous la plume du juge Desjardins, cette Cour conclut que le juge Harrington avait erré en droit au paragraphe 53 de ses motifs en décidant que pour que la documentation sollicitée perde son caractère confidentiel, elle devait se retrouver telle quelle dans le domaine public.
[36] La Cour d’appel affirma que le caractère confidentiel de l’information protégée par l’alinéa 20(1)(b) de la Loi a trait au fond et à la substance de cette information et non à la forme qu’elle prend. Ainsi, dès qu’une information est disponible dans le domaine public, elle perd son caractère confidentiel sans égard aux différences éventuelles entre la forme qu’elle prend dans la documentation qu’une institution fédérale a en sa possession et celle qui est retrouvée dans le domaine public.
[37] La Cour d’appel déclara également que les notes des réviseurs ne pouvaient être protégées par l’alinéa 20(1)(b) de la Loi, car elles émanent du défendeur et l’alinéa 20(1)(b) ne protège que la documentation émanant du tiers concerné par la demande.
[38] Finalement, la Cour d’appel retourna le dossier devant cette Cour en vertu de l’alinéa 52(b)(ii) de la Loi sur les Cours fédérales, R.S.C. 1985. c. F-7 pour une nouvelle détermination par un autre juge en lui imposant de tenir compte de ses motifs.
IV. Dispositions législatives pertinentes
[39] Les dispositions pertinentes de la Loi sont les suivantes :
20. (1) Le responsable d’une institution fédérale est tenu, sous réserve des autres dispositions du présent article, de refuser la communication de documents contenant :
a) des secrets industriels de tiers;
b) des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques fournis à une institution fédérale par un tiers, qui sont de nature confidentielle et qui sont traités comme tels de façon constante par ce tiers;
c) des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de causer des pertes ou profits financiers appréciables à un tiers ou de nuire à sa compétitivité;
d) des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement d’entraver des négociations menées par un tiers en vue de contrats ou à d’autres fins.
20. (1) Subject to this section, the head of a government institution shall refuse to disclose any record requested under this Act that contains
(a) trade secrets of a third party;
(b) financial, commercial, scientific or technical information that is confidential information supplied to a government institution by a third party and is treated consistently in a confidential manner by the third party;
(c) information the disclosure of which could reasonably be expected to result in material financial loss or gain to, or could reasonably be expected to prejudice the competitive position of, a third party; or
(d) information the disclosure of which could reasonably be expected to interfere with contractual or other negotiations of a third party.
25. Le responsable d’une institution fédérale, dans les cas où il pourrait, vu la nature des renseignements contenus dans le document demandé, s’autoriser de la présente loi pour refuser la communication du document, est cependant tenu, nonobstant les autres dispositions de la présente loi, d’en communiquer les parties dépourvues des renseignements en cause, à condition que le prélèvement de ces parties ne pose pas de problèmes sérieux.
25. Notwithstanding any other provision of this Act, where a request is made to a government institution for access to a record that the head of the institution is authorized to refuse to disclose under this Act by reason of information or other material contained in the record, the head of the institution shall disclose any part of the record that does not contain, and can reasonably be severed from any part that contains, any such information or material.
27. (1) Sous réserve du paragraphe (2), le responsable d’une institution fédérale qui a l’intention de donner communication totale ou partielle d’un document est tenu de donner au tiers intéressé, dans les trente jours suivant la réception de la demande, avis écrit de celle-ci ainsi que de son intention, si le document contient ou s’il est, selon lui, susceptible de contenir :
a) soit des secrets industriels d’un tiers;
b) soit des renseignements visés à l’alinéa 20(1)b) qui ont été fournis par le tiers;
c) soit des renseignements dont la communication risquerait, selon lui, d’entraîner pour le tiers les conséquences visées aux alinéas 20(1)c) ou d).
La présente disposition ne vaut que s’il est possible de rejoindre le tiers sans problèmes sérieux.
27. (1) Where the head of a government institution intends to disclose any record requested under this Act, or any part thereof, that contains or that the head of the institution has reason to believe might contain
(a) trade secrets of a third party,
(b) information described in paragraph 20(1)(b) that was supplied by a third party, or
(c) information the disclosure of which the head of the institution could reasonably foresee might effect a result described in paragraph 20(1)(c) or (d) in respect of a third party, the head of the institution shall, subject to subsection (2), if the third party can reasonably be located, within thirty days after the request is received, give written notice to the third party of the request and of the fact that the head of the institution intends to disclose the record or part thereof.
28. (1) Dans les cas où il a donné avis au tiers conformément au paragraphe 27(1), le responsable d’une institution fédérale est tenu :
a) de donner au tiers la possibilité de lui présenter, dans les vingt jours suivant la transmission de l’avis, des observations sur les raisons qui justifieraient un refus de communication totale ou partielle du document;
b) de prendre dans les trente jours suivant la transmission de l’avis, pourvu qu’il ait donné au tiers la possibilité de présenter des observations conformément à l’alinéa a), une décision quant à la communication totale ou partielle du document et de donner avis de sa décision au tiers.
(2) Les observations prévues à l’alinéa (1)a) se font par écrit, sauf autorisation du responsable de l’institution fédérale quant à une présentation orale.
(3) L’avis d’une décision de donner communication totale ou partielle d’un document conformément à l’alinéa (1)b) doit contenir les éléments suivants :
a) la mention du droit du tiers d’exercer un recours en révision en vertu de l’article 44, dans les vingt jours suivant la transmission de l’avis;
b) la mention qu’à défaut de l’exercice du recours en révision dans ce délai, la personne qui a fait la demande recevra communication totale ou partielle du document.
28. (1) Where a notice is given by the head of a government institution under subsection 27(1) to a third party in respect of a record or a part thereof,
(a) the third party shall, within twenty days after the notice is given, be given the opportunity to make representations to the head of the institution as to why the record or the part thereof should not be disclosed; and
(b) the head of the institution shall, within thirty days after the notice is given, if the third party has been given an opportunity to make representations under paragraph (a), make a decision as to whether or not to disclose the record or the part thereof and give written notice of the decision to the third party.
(2) Representations made by a third party under paragraph (1)(a) shall be made in writing unless the head of the government institution concerned waives that requirement, in which case they may be made orally.
(3) A notice given under paragraph (1)(b) of a decision to disclose a record requested under this Act or a part thereof shall include
(a) a statement that the third party to whom the notice is given is entitled to request a review of the decision under section 44 within twenty days after the notice is given; and
(b) a statement that the person who requested access to the record will be given access thereto or to the part thereof unless, within twenty days after the notice is given, a review of the decision is requested under section 44.
(4) Dans les cas où il décide, en vertu de l’alinéa (1)b), de donner communication totale ou partielle du document à la personne qui en a fait la demande, le responsable de l’institution fédérale donne suite à sa décision dès l’expiration des vingt jours suivant la transmission de l’avis prévu à cet alinéa, sauf si un recours en révision a été exercé en vertu de l’article 44.
(4) Where, pursuant to paragraph (1)(b), the head of a government institution decides to disclose a record requested under this Act or a part thereof, the head of the institution shall give the person who made the request access to the record or the part thereof forthwith on completion of twenty days after a notice is given under that paragraph, unless a review of the decision is requested under section 44.
44. (1) Le tiers que le responsable d’une institution fédérale est tenu, en vertu de l’alinéa 28(1)b) ou du paragraphe 29(1), d’aviser de la communication totale ou partielle d’un document peut, dans les vingt jours suivant la transmission de l’avis, exercer un recours en révision devant la Cour.
44. (1) Any third party to whom the head of a government institution is required under paragraph 28(1)(b) or subsection 29(1) to give a notice of a decision to disclose a record or a part thereof under this Act may, within twenty days after the notice is given, apply to the Court for a review of the matter.
51. La Cour, dans les cas où elle conclut, lors d’un recours exercé en vertu de l’article 44, que le responsable d’une institution fédérale est tenu de refuser la communication totale ou partielle d’un document, lui ordonne de refuser cette communication; elle rend une autre ordonnance si elle l’estime indiqué.
51. Where the Court determines, after considering an application under section 44, that the head of a government institution is required to refuse to disclose a record or part of a record, the Court shall order the head of the institution not to disclose the record or part thereof or shall make such other order as the Court deems appropriate.
V. Arguments des parties
1. La demanderesse est-elle en droit d’obtenir une ordonnance déclaratoire à l’encontre de la légalité du processus suivi par le défendeur lors du traitement de la demande d’accès?
[40] La demanderesse conteste deux éléments émanant du processus suivi par le défendeur lors du traitement de la demande d’accès. Elle s’oppose d’abord à la décision du 11 juin 2001 de communiquer des documents au tiers demandeur sans consultation préalable. Elle s’insurge également contre le fait que le défendeur lui ait imposé le fardeau de démontrer pourquoi la communication des documents devrait être refusée en vertu du paragraphe 20(1) sans qu’il ne procède lui-même à un examen véritable et sérieux de la documentation avant d’envoyer l’avis en vertu de l’article 27.
A. La décision du 11 juin 2001
(1) Le défendeur
[41] Le défendeur soutient que sa décision du 11 juin 2001 échappe au pouvoir de contrôle judiciaire de cette Cour.
[42] Sur le plan procédural, le défendeur affirme que la décision du 11 juin 2001, même si elle a trait à la même demande d’accès, est distincte de la décision du 19 décembre 2001 qui fait l’objet de la présente demande de contrôle judiciaire.
[43] Selon le défendeur, la demanderesse tente donc d’obtenir le contrôle judiciaire de deux décisions dans le cadre d’une seule demande, ce qui irait à l’encontre de la règle 302 des Règles des Cours fédérales, DORS 98/106, qui dispose que « [s]auf ordonnance contraire de la Cour, la demande de contrôle judiciaire ne peut porter que sur une seule ordonnance pour laquelle une réparation est demandée ».
[44] Le défendeur fait également valoir que la demanderesse ne dispose d’un droit au contrôle judiciaire que suite à un avis en vertu de l’article 28 de la Loi. Comme aucun avis ne fut donné en vertu de l’article 28 à la demanderesse à l’égard de la décision du 11 juin 2001, elle ne peut donc pas en demander le contrôle judiciaire en vertu de l’article 44.
[45] Subsidiairement, le défendeur déclare que même si cette Cour avait la juridiction nécessaire pour entendre une demande de contrôle judiciaire en vertu de l’article 44 de la Loi à l’encontre de la décision du 11 juin 2001, la demande de contrôle judiciaire déposée par la demanderesse est largement hors-délai. Le défendeur souligne que la demanderesse n’a pas présenté de requête en prorogation de délai, et qu’elle n’a avancé aucune explication pour justifier un tel retard.
[46] Toujours sur le plan procédural, le défendeur soutient que l’article 51 de la Loi ne permet pas à cette Cour d’émettre une ordonnance déclaratoire à l’encontre de la décision du 11 juin 2001. L’article 51 dispose que la Cour ne peut émettre une telle ordonnance que si elle conclut d’abord que le défendeur doit refuser de communiquer la documentation. Or, le défendeur soutient que la communication de ces documents n’est pas exclue par le paragraphe 20(1) de la Loi.
[47] Au niveau du mérite, le défendeur prétend que cette Cour ne devrait pas se pencher sur la légalité de la décision du 11 juin 2001, car, les documents ont déjà été communiqués au tiers demandeur. Il ne s’agirait que d’un exercice théorique. L’émission d’une ordonnance déclaratoire portant sur la légalité de cette décision n’aurait donc aucun effet pratique sur les parties, et ne serait d’aucune utilité pour de futurs litiges.
(2) La demanderesse
[48] La demanderesse affirme vouloir éviter qu’une telle divulgation sans avis ne se reproduise, et soutient que le recours en vertu de l’article 44 de la Loi est le seul dont elle dispose. Elle déclare qu’une ordonnance déclaratoire portant sur la légalité de la décision du 11 juin 2001 serait fort utile, car elle liera le défendeur dans son traitement des demandes d’accès et du processus de consultation des tiers.
[49] Si cette Cour venait à conclure que la demanderesse n’était pas en droit d’obtenir une ordonnance déclaratoire portant sur la légalité de la décision du 11 juin 2001, la demanderesse demande une ordonnance dont l’effet serait d’empêcher le défendeur de divulguer de l’information contenue dans un SPDN sans avoir obtenu au préalable les observations du tiers concerné, conformément à l’article 27 de la Loi.
[50] La Cour prend acte des arguments procéduraux avancés par le défendeur. Cependant, le fractionnement des décisions ayant trait à une même demande d’accès à l’information entraînerait une multiplication des procédures à intenter par un tiers s’opposant à la divulgation de documents. Une telle situation irait à l’encontre de la Règle 3 des Règles des Cours fédérales, qui prévoit :
Les présentes règles sont interprétées et appliquées de façon à permettre d'apporter une solution au litige qui soit juste et la plus expéditive et économique possible.
These Rules shall be interpreted and applied so as to secure the just, most expeditious and least expensive determination of every proceeding on its merits.
[51] De plus, bien qu’il s’agisse d’un exercice théorique étant donné que la communication a déjà eu lieu, les enjeux sont suffisamment sérieux pour justifier que cette Cour se prononce sur cette question.
[52] J’en conclus donc que la demanderesse est en droit d’obtenir une ordonnance déclaratoire à l’encontre de la légalité de la communication de documents sans consultation le 11 juin 2001.
B. Le processus imposant à la demanderesse le fardeau de démontrer que le défendeur devrait refuser de communiquer les documents en vertu du paragraphe 20(1) de la Loi.
(1) Le défendeur
[53] Le défendeur prétend que le contrôle judiciaire de la légalité du processus décisionnel serait un exercice purement théorique, car le contrôle judiciaire de la décision du responsable d’une institution fédérale en vertu de l’article 44 de la Loi se fait de novo (Air Atonabee Ltd. (f.a.s. City Express) c. Canada (Ministre des Transports), [1989] A.C.F. no 453 (1ère inst.) (QL), Aliments Prince Foods Inc. c. Canada (ministère de l’Agriculture et Agroalimentaire), [2001] A.C.F. no 144 (C.A.F.) (QL), Bacon International Inc. c. Canada (ministère de l’Agriculture et Agroalimentaire), [2002] A.C.F. no 776 (1ère inst.) (QL)).
[54] Le défendeur soutient que le rôle de cette Cour est d’analyser la décision du décideur lorsque ce dernier a déterminé selon la preuve si l’un des alinéas du paragraphe 20(1) de la Loi doit recevoir application ou non. Ainsi, la Cour n’a pas à se pencher sur la légalité du processus ayant mené à la décision du 19 décembre 2001.
[55] Le défendeur reprend également ici les arguments qu’il soumet en réponse au point précédent : l’article 44 de la Loi ne donne à la demanderesse que le droit au contrôle judiciaire du mérite de la décision du 19 décembre 2001, et l’article 51 ne permet pas à cette Cour d’émettre une ordonnance déclaratoire portant sur le processus à moins qu’elle ne conclue au préalable que le défendeur doit refuser de communiquer les documents visés par la demande d’accès.
[56] Or, le défendeur fait valoir que la décision du 19 décembre 2001 était correcte compte tenu des exceptions prévues au paragraphe 20(1) de la Loi.
(2) La demanderesse
[57] Selon la demanderesse, le processus suivi par le défendeur est irrégulier au point d’entacher le bien-fondé de la décision du 19 décembre 2001, si bien qu’il serait indésirable de tenter de séparer complètement le processus décisionnel de la décision en soi. Le terme « review of the matter » apparaissant à l’article 44 serait selon elle suffisamment large pour couvrir la décision et le processus décisionnel.
[58] D’un point de vue pratique, le recours en vertu de l’article 44 est le seul dont dispose la demanderesse, et elle fait valoir qu’il serait dans l’intérêt de la justice que cette Cour analyse le processus suivi par le défendeur. Ainsi, le caractère de novo du présent contrôle judiciaire ne devrait pas restreindre la marge de manœuvre de cette Cour.
[59] En réponse aux arguments du défendeur portant sur les articles 44 et 51 de la Loi, la demanderesse affirme que la décision du 19 décembre 2001 étant incorrecte sur le fond, et la prémisse de l’article 51 ayant été rencontrée, rien n’empêche cette Cour d’émettre une ordonnance déclaratoire à l’encontre du processus ayant mené à cette décision.
[60] Après avoir longuement considéré les arguments présentés par les parties, je suis d’avis qu’il est artificiel de considérer le processus suivi par le défendeur lors du traitement d’une demande comme étant hermétiquement séparé du fond de la décision finale, au point d’en rendre l’examen sans objet dans le cadre d’une demande de contrôle judiciaire.
[61] Étant donné que cette Cour conclut qu’une partie des documents visés par la demande ne devrait pas être communiquée en vertu du paragraphe 20(1) de la Loi, l’article 44 de la Loi ne pose pas d’obstacle à ce que le processus et le fond de la décision soient examinés par cette Cour.
[62] J’en conclus donc que la demanderesse est en droit d’obtenir une ordonnance déclaratoire à l’encontre de la légalité du processus lui imposant le fardeau de démontrer que le défendeur devrait refuser de communiquer les documents en vertu du paragraphe 20(1) de la Loi.
2. Si la réponse à la question précédente est affirmative, le processus suivi par le défendeur lors du traitement de la demande d’accès est-il conforme à la Loi?
A. La décision du 11 juin 2001
(1) La demanderesse
[63] La demanderesse soutient que la communication de documents par le défendeur sans avis à la demanderesse est contraire à la Loi.
[64] La demanderesse s’appuie sur le terme « est tenu » dans l’énoncé du paragraphe 27(1) de la Loi pour souligner l’obligation de consultation qui incombe selon elle au défendeur.
[65] La demanderesse rappelle également qu’elle n’a jamais renoncé à son droit d’être consultée, comme le lui aurait permis le paragraphe 27(2) de la Loi.
[66] Sur le plan de l’interprétation législative, la demanderesse affirme que l’intention du législateur apparaît clairement. Ainsi, lorsque l’institution fédérale entend refuser la divulgation, il n’y a pas besoin de consultation en vertu du paragraphe 27(1).
[67] Dans ces circonstances, les droits de la demanderesse sont protégés puisqu’il n’y a pas risque de divulgation. Toutefois, si l’institution fédérale entend communiquer en tout ou en partie la documentation, la Loi et les principes d’équité procédurale exigent que la demanderesse soit avisée lui permettant ainsi de fournir ses observations.
[68] Dans l’éventualité où le défendeur communique des documents confidentiels au sens de l’alinéa 20(1)(b) de la Loi, la perte du caractère confidentiel de ces documents cause un préjudice irréparable à la demanderesse et celle-ci conteste la position du défendeur selon laquelle il n’existe aucun doute quant au fait que ces documents ne sont pas couverts par le paragraphe 20(1).
(2) Le défendeur
[69] La position du défendeur est diamétralement opposée à celle de la demanderesse. Selon lui, l’énoncé du paragraphe 27(1) de la Loi énonce clairement que cet avis n’est requis que si le défendeur (« selon lui ») estime que les documents sont susceptibles de contenir des renseignements couverts par le paragraphe 20(1). En l’occurrence, le défendeur affirme qu’après la première révision de ces documents, il lui apparaissait clairement que le paragraphe 20(1) n’était pas susceptible de s’appliquer à ces documents et qu’aucun avis n’était donc requis.
[70] Donc le défendeur prétend que la preuve établit sans équivoque que les documents transmis le 11 juin 2001 n’étaient pas couverts par le paragraphe 20(1) de la Loi.
[71] À mon avis, il est peu pertinent que les documents communiqués sans consultation préalable ne soient pas sujets à l’application du paragraphe 20(1) de la Loi. L’interprétation préconisée par le défendeur lui donnerait un pouvoir de détermination de l’inapplicabilité du paragraphe 20(1) qui serait à l’abri de toute surveillance judiciaire et qui pourrait causer un préjudice irréparable au tiers concerné par la demande d’accès à l’information.
[72] J’en conclus que la communication sans consultation de documents par le défendeur était donc contraire à l’esprit du paragraphe 20(1) de la Loi. Étant donné qu’un tel processus pourrait causer un préjudice irréparable à un tiers concerné tel que la demanderesse si le défendeur concluait à tort que le paragraphe 20(1) ne s’appliquait pas à ces documents, la communication sans consultation préalable n’aurait pas dû avoir lieu.
B. Le processus imposant à la demanderesse le fardeau de démontrer que le défendeur devrait refuser de communiquer les documents en vertu du paragraphe 20(1) de la Loi.
(1) La demanderesse
[73] La demanderesse fait valoir que le processus suivi par le défendeur n’est pas conforme à l’obligation que lui impose la Loi de procéder à une révision complète et sérieuse de la documentation avant d’inviter la demanderesse à fournir ses représentations.
[74] Or, en omettant de remplir son devoir à cet égard, le défendeur a manqué à son obligation en imposant à la demanderesse un fardeau déraisonnable et la met dans une position qui ne permet pas l’atteinte de l’équilibre recherché en droit canadien entre l’accès à l’information détenue par l’État et la protection réelle de l’information stratégique, notamment en recherche et développement, des compagnies pharmaceutiques canadiennes.
[75] La demanderesse affirme que suite à la réception de la demande d’accès, le défendeur n’a pas fait une recherche et une analyse véritable pour déterminer si l’information demandée concernant le SPDN pouvait être exclue en vertu du paragraphe 20(1) de la Loi.
[76] Selon la demanderesse, le défendeur ne peut transférer ses responsabilités en faisant une première vérification sommaire pour ensuite exiger d’elle qu’elle lui fournisse une documentation élaguée page par page, mot à mot, sous peine de communication de la documentation si les représentations ne sont pas assez détaillées.
[77] La demanderesse soutient également que le processus suivi par le défendeur est contraire à la directive du Conseil du Trésor qui régit le traitement de demandes d’accès à l’information.
[78] La demanderesse prétend que les dispositions de cette directive renforcent son interprétation du paragraphe 20(1). Ainsi, la procédure d’avis au tiers en vertu de l’article 27 vise à écarter tout doute en permettant au tiers de « vérifier » la position de l’institution gouvernementale à l’égard de ce qu’elle entend divulguer. Alors, le tiers serait en mesure de procéder à cet exercice en toute connaissance de cause, pouvant alors compter sur une « première révision » sérieuse de l’institution gouvernementale.
[79] La demanderesse argue également que le processus suivi par le défendeur est contraire au devoir d’agir équitablement en se contentant de réviser sommairement la documentation, la transférant « en vrac » à la demanderesse pour obtenir ses représentations, puis rejeter ensuite ces mêmes représentations sous prétexte qu’elles ne seraient pas assez précises et détaillées.
(2) Le défendeur
[80] Le défendeur maintient que le processus qu’il a suivi pour en arriver à sa décision du 19 décembre 2001 est légal.
[81] Il fait valoir que l’article 27 de la Loi n’impose pas un fardeau plus lourd à l’institution fédérale que celui d’être simplement satisfaite que le document devant être communiqué est susceptible de contenir des renseignements visés au paragraphe 20(1).
[82] La révision « complète et sérieuse » que réclame la demanderesse au stade initial n’est donc pas exigée par la Loi. Le défendeur étant satisfait, après une première révision, que les documents qu’il voulait communiquer étaient susceptibles de contenir des renseignements visés au paragraphe 20(1), c’est à bon droit qu’il a procédé avec l’avis en vertu de l’article 27.
[83] Il affirme que la Loi impose au tiers concerné par la demande d’accès le fardeau de démontrer qu’une institution doit refuser de communiquer les renseignements en vertu du paragraphe 20(1) de la Loi.
[84] L’exigence de représentations précises justifiant un refus de communication ne serait pas selon le défendeur un caprice ou une illégalité, car l’article 2 de la Loi dispose que les exceptions au droit à la communication de renseignements sont « précises et limitées ».
[85] Le défendeur soutient qu’une grande partie des représentations fournies par la demanderesse étaient insuffisamment précises, invoquant une vague possibilité d’un préjudice éventuel découlant de la communication de la documentation, sans établir la probabilité précise et limitée d’un tel préjudice.
[86] Malgré les arguments percutants présentés par la demanderesse sur cette question, il m’apparaît que le processus lui imposant le fardeau de démontrer que le défendeur devrait refuser de communiquer les documents en vertu du paragraphe 20(1) n’est pas illégal.
[87] La divulgation étant la règle et le refus de communication l’exception, le défendeur n’avait pour obligation que de repérer les passages auxquels le paragraphe 20(1) était susceptible de s’appliquer, puis d’inviter la demanderesse à fournir des représentations quant à l’application du paragraphe 20(1) à l’ensemble de la documentation.
[88] Il est évident que la demanderesse est mieux placée que le défendeur et qu’elle dispose d’une expertise supérieure à celle du demandeur pour repérer les passages de la documentation visée par une demande d’accès auxquels le paragraphe 20(1) de la Loi serait susceptible de s’appliquer, étant donné que c’est d’elle qu’émane la majeure partie de la documentation.
[89] C’est d’ailleurs l’un des arguments présentés par la demanderesse pour faire prévaloir ses conclusions quant à l’application du paragraphe 20(1) en réponse à la question suivante, qui porte sur la justesse des conclusions du défendeur quant à l’application du paragraphe 20(1) à la documentation visée par la demande.
[90] Il est incontestable qu’un tel processus crée pour un tiers concerné tel que la demanderesse un fardeau et un montant de travail considérable lorsqu’une demande d’accès est présentée, et que vient le temps de se prononcer sur l’application du paragraphe 20(1). Cependant, un tel fardeau n’est pas disproportionné si l’on considère l’expertise supérieure du tiers concerné et l’importance qu’il est susceptible d’accorder à la protection de l’information le concernant.
[91] En somme, un tel processus a pour objet de donner au défendeur l’obligation de consulter la demanderesse après un examen plus ou moins sommaire de la documentation, de tenir compte des recommandations de la demanderesse et, s’il décide de ne pas suivre ces recommandations, d’expliquer pourquoi il décide de ne pas les suivre. Si la demanderesse n’est pas satisfaite de la décision du demandeur, elle peut s’adresser à cette Cour par le biais de l’article 44 de la Loi pour qu’elle analyse la décision du défendeur.
[92] Il reste donc à examiner de novo la décision du défendeur et à déterminer si la décision de communiquer les documents visés par la présente demande de contrôle judiciaire était ou non conforme à la Loi.
3. La décis