Banque de Montréal c. Hall

Banque de Montréal c. Hall
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1990-02-01
Recueil
[1990] 1 RCS 121
Numéro de dossier
20373
Juges
Wilson, Bertha; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Cory, Peter deCarteret
En appel de
Saskatchewan
Sujets
Droit constitutionnel
Institutions financières
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 20373
Contenu de la décision
Banque de Montréal c. Hall, [1990] 1 R.C.S. 121
Banque de Montréal Appelante
c.
Arthur Hall Intimé
et
Le procureur général du Canada,
le procureur général du Nouveau‑Brunswick,
le procureur général de la Saskatchewan et
le Syndicat national des cultivateurs Intervenants
répertorié: banque de montréal c. hall
No du greffe: 20373.
1989: 28 février; 1990: 1er février.
Présents: Les juges Wilson, La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka et Cory.
en appel de la cour d'appel de la saskatchewan
Banques et opérations bancaires ‑‑ Prêts garantis ‑‑ Établissement d'une sûreté en vertu des art. 178 et 179 de la Loi sur les banques ‑‑ Saisie des biens visés par la sûreté ‑‑ Loi provinciale exigeant l'approbation judiciaire de la saisie des biens visés par la sûreté ‑‑ Constitutionnalité des lois ‑‑ La banque est‑elle tenue de se conformer aux dispositions de la loi provinciale quand elle exécute la sûreté établie en vertu de la loi fédérale? ‑‑ Loi de 1980 remaniant la législation bancaire, S.C. 1980‑81‑82‑83, ch. 40, art. 178, 179 (autrefois Loi sur les banques, S.R.C. 1970, ch. B‑1, art. 88, 89; maintenant Loi sur les banques, L.R.C. (1985), ch. B‑1, art. 178, 179) ‑‑ Limitation of Civil Rights Act, R.S.S. 1978, ch. L‑16, art. 19, 27.
Droit constitutionnel ‑‑ Partage des compétences ‑‑ Prépondérance ‑‑ Compétence fédérale sur les banques et les opérations bancaires et compétence provinciale sur la propriété et les droits civils ‑‑ Établissement d'une sûreté en vertu des art. 178 et 179 de la Loi sur les banques ‑‑ Saisie des biens visés par la sûreté ‑‑ La loi provinciale intitulée The Limitation of Civil Rights Act exige l'approbation judiciaire de la saisie de biens visés par la sûreté ‑‑ Constitutionnalité des lois ‑‑ Y a‑t‑il conflit de lois de manière à rendre la loi provinciale inopérante?
L'intimé, un agriculteur de la Saskatchewan, a contracté des prêts avec la banque appelante et lui a accordé deux hypothèques sur ses biens immobiliers et une sûreté sur une faucheuse conformément à l'art. 88 de la Loi sur les banques (par la suite l'art. 178 de la Loi de 1980 remaniant la législation bancaire et maintenant l'art. 178 de la Loi sur les banques). L'intimé a fait défaut et, en août 1984, la banque a, conformément à la Loi sur les banques, saisi la faucheuse et intenté une action en exécution de son contrat de prêt hypothécaire immobilier. En défense aux procédures de forclusion, l'intimé a allégué que la banque ne lui avait pas signifié l'avis d'intention de saisir exigé en vertu de The Limitation of Civil Rights Act de la Saskatchewan et a demandé le rejet des procédures de forclusion. Il a également intenté une action en annulation du contrat de sûreté et en recouvrement des sommes versées en vertu de celui‑ci comme le prévoit cette loi. La banque a répliqué qu'elle n'était pas assujettie à la Loi en ce qui concerne les procédures engagées en vertu de la Loi sur les banques.
En novembre 1985, les parties ont, par avis de requête, demandé à la Cour du Banc de la Reine de se prononcer sur la question de savoir si une banque à charte était tenue de se conformer à The Limitation of Civil Rights Act pour l'exécution d'une sûreté établie en vertu de la Loi sur les banques. Le juge en chambre a conclu que la banque n'était pas tenue de se conformer à la loi provinciale. La Cour d'appel, à la majorité, a infirmé cette décision. La question principale en l'espèce est de savoir si une sûreté établie conformément aux art. 178 et 179 de la Loi sur les banques peut être constitutionnellement assujettie aux procédures d'exécution des sûretés prévues par The Limitation of Civil Rights Act de la Saskatchewan. Le pourvoi porte également sur la constitutionnalité des dispositions pertinentes des lois fédérale et provinciale. Les questions constitutionnelles dont cette Cour est saisie sont de savoir: (1) si les art. 19 à 36 de The Limitation of Civil Rights Act excèdent en totalité ou en partie les pouvoirs de la province, (2) si les art. 178 et 179 de la Loi de 1980 remaniant la législation bancaire excèdent en totalité ou en partie les pouvoirs du Parlement, et (3) si les art. 178 et 179 de la Loi de 1980 remaniant la législation bancaire entrent en conflit avec les art. 19 à 36 de The Limitation of Civil Rights Act de façon à rendre ces articles inopérants à l'égard de garanties prises conformément à l'art. 178 par une banque à charte.
Arrêt: Le pourvoi est accueilli. Les première et deuxième questions constitutionnelles reçoivent une réponse négative. Quant à la troisième, les art. 19 à 36 de The Limitation of Civil Rights Act ne s'appliquent pas à une garantie prise conformément aux art. 178 et 179 de la Loi sur les banques.
Sous réserve des questions de prépondérance, les art. 19 à 36 de The Limitation of Civil Rights Act relèvent de la propriété et des droits civils dans la province.
La compétence fédérale en matière d'opérations bancaires permet au Parlement d'établir une nouvelle forme de financement et de définir, d'une façon complète et exclusive, les droits et obligations des emprunteurs et des prêteurs en vertu de cette sûreté. Le Parlement, dans l'exercice de cette compétence, peut créer la sûreté visée aux art. 178 et 179 en tant que sûreté et définir les droits et obligations de la banque et des emprunteurs en vertu de cette sûreté. Les droits et obligations des créanciers et des débiteurs ne peuvent être déterminés qu'en fonction de la Loi sur les banques.
La sûreté visée en l'espèce a pour but de permettre aux banques de consentir des prêts ou des avances de fonds à certaines catégories d'emprunteurs moyennant garantie portant sur certains biens précis, y compris des prêts et des avances de fonds à tout agriculteur pour l'achat de matériel agricole mobilier, moyennant garantie portant sur ledit matériel. La sûreté établie par l'art. 178 a pour effet de conférer à la banque le titre de propriété sur le bien en question lorsque la sûreté est réalisée. L'article 179 permet à la banque de vendre ces biens en totalité ou en partie et prévoit que le produit de la vente servira à régler la dette en question. Ces dispositions viennent compléter le droit de la banque, en vertu du par. 178(3), de prendre possession des biens visés par la sûreté en cas de non‑paiement.
Il ne peut y avoir de cloison étanche entre les opérations bancaires comme activité générale et le domaine visé par la propriété et les droits civils. Les retombées sont inévitables. Le fait qu'un aspect donné de la loi fédérale sur les opérations bancaires ne puisse s'appliquer sans avoir de répercussions sur la propriété et les droits civils dans les provinces ne saurait justifier une conclusion que cette loi est inconstitutionnelle pour le motif qu'elle empiète sur le droit provincial lorsque la matière visée fait intégralement partie de la compétence législative fédérale.
La sûreté établie par les art. 178 et 179, quoiqu'elle déroge à la loi provinciale, est conforme à la compétence du Parlement à cause des raisons de principe à l'origine de l'adoption de cette sûreté. Cette sûreté répondait au besoin urgent d'offrir à l'échelle nationale un mécanisme de sûreté uniforme pour faciliter l'accès des producteurs de produits de base et des fabricants aux capitaux. Elle libérait les emprunteurs et les prêteurs de l'obligation de se soumettre à divers régimes de crédit provinciaux et permettait aux banques de réaliser plus facilement leur sûreté accessoire. Cela comportait également des avantages importants pour l'emprunteur: l'obtention de crédit moins compliquée et plus accessible.
La manière dont une banque peut réaliser la sûreté visée à l'art. 178 n'est pas une simple formalité du régime général de la Loi; elle constitue plutôt le pivot même de la sûreté. Elle fait partie intégrante et est inséparable du régime législatif. Supprimer les dispositions portant sur la réalisation irait à l'encontre de l'objet précis de la sûreté de la Loi sur les banques, car les banques seraient alors obligées de ce conformer à toutes les particularités et variables des divers régimes provinciaux.
Il y a un conflit réel d'application entre les art. 178 et 179 de la Loi sur les banques et les art. 19 à 36 de The Limitation of Civil Rights Act et, par conséquent, ces derniers articles sont inopérants à l'égard de garanties prises conformément à l'art. 178 par une banque à charte. L'intention du Parlement risquerait d'être écartée si la banque devait respecter la loi provinciale pour réaliser sa sûreté.
La Loi sur les banques prévoit que le créancier peut, en cas de défaut de la part de l'emprunteur, saisir les biens visés par la sûreté; The Limitation of Civil Rights Act interdit au créancier de rentrer immédiatement en possession des biens donnés en garantie sous peine de résolution de la sûreté. Le droit absolu de saisie que la loi fédérale accorde à la banque est limité par la loi provinciale aux cas où une autorisation est accordée par un juge qui applique les critères formulés par la province en ce qui concerne le moment et les circonstances où la saisie peut avoir lieu. Une législature provinciale ne peut pas restreindre de cette façon un droit accordé et défini dans une loi fédérale, même si le seul effet de la loi provinciale serait de retarder la capacité de la banque de prendre possession des biens visés par la sûreté.
Il est impossible de se conformer aux deux textes lorsqu'il est raisonnable d'affirmer que l'application de la loi provinciale aura pour effet de déjouer l'intention du Parlement. La sûreté de l'art. 178 ne serait plus reconnaissable comme telle si la loi provinciale pouvait surajouter des conditions régissant sa réalisation en plus de celles qui se trouvent dans la Loi sur les banques.
Jurisprudence
Arrêts appliqués: Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161; Tennant v. Union Bank of Canada, [1894] A.C. 31; arrêts examinés: Landry Pulpwood Co. v. Banque Canadienne Nationale, [1927] R.C.S. 605; Royal Bank of Canada v. Workmen's Compensation Board of Nova Scotia, [1936] R.C.S. 560; Flintoft v. Royal Bank of Canada, [1964] R.C.S. 631; distinction d'avec l'arrêt: Canadian Pioneer Management Ltd. c. Conseil des relations du travail de la Saskatchewan, [1980] 1 R.C.S. 433; arrêts mentionnés: Abitibi Power & Paper Co. v. Montreal Trust Co., [1943] A.C. 536; Canada Trust Co. v. Hanson (1949), [1950] 1 D.L.R. 375, conf. par [1951] R.C.S. 366; Merchants' Bank of Canada v. Smith (1884), 8 R.C.S. 512; Bank of Montreal v. Guaranty Silk Dyeing & Finishing Co. (1935), 4 D.L.R. 483; Banque Canadienne Impériale de Commerce c. R. (1984), 52 C.B.R. 145; Attorney‑General for Canada v. Attorney‑General for Quebec, [1947] A.C. 33; Attorney‑General for Alberta v. Attorney‑General for Canada, [1947] A.C. 503; Reference re Alberta Statutes, [1938] R.C.S. 100; Construction Montcalm Inc. c. Commission du salaire minimum, [1979] 1 R.C.S. 754; Attorney‑General for Alberta and Winstanley v. Atlas Lumber Co., [1941] R.C.S. 87.
Lois et règlements cités
Acte concernant les banques incorporées, S.R.C. 1859, ch. 54.
Limitation of Civil Rights Act, R.S.S. 1978, ch. L‑16, art. 19 à 36.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(15), 92(2).
Loi de 1980 remaniant la législation bancaire, S.C. 1980‑81‑82‑83, ch. 40, art. 178, 179.
Loi sur les banques, L.R.C. (1985), ch. B‑1, art. 178, 179.
Loi sur les banques, S.R.C. 1970, ch. B‑1, art. 86(2), 88.
Mercantile Amendment Act, R.S.O. 1887, ch. 122.
Personal Property Security Act, S.S. 1979‑80, ch. P‑6.1.
Doctrine citée
Anstie, R. H. "The Historical Development of Pledge Lending in Canada", Part I, The Canadian Banker 74, 2 (Summer 1967): 81-89; Part II, The Canadian Banker 74, 3 (Autumn 1967): 35-44.
Falconbridge, John Delatre. Banking and Bills of Exchange, 4th ed. Toronto: Canada Law Book, 1929.
Falconbridge, John Delatre. Crawford and Falconbridge Banking and Bills of Exchange, vol. 1, 8th ed. By Bradley Crawford. Toronto: Canada Law Book, 1986.
Galbraith, John Alexander. Canadian Banking. Toronto: Ryerson Press, 1970.
Lederman, W. R. "The Concurrent Operation of Federal and Provincial Laws in Canada" (1963), 9 McGill L.J. 185.
Moodie, William. "Accounts Receivable, Section 88 Of the Bank Act, And Inventory Financing ‑‑ A Banker's View", Meredith Memorial Lectures, 1967 Series, McGill University Faculty of Law. Security in Moveable Property. Montreal: Wilson & LaFleur Ltd., 1967.
Moull, William D. "Security Under Sections 177 and 178 of the Bank Act" (1986), 65 R. du B. can. 242.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de la Saskatchewan (1987), 54 Sask. R. 30, 36 D.L.R. (4th) 523, [1987] 3 W.W.R. 525, qui a accueilli l'appel d'une décision du juge en chambre Matheson (1985), 46 Sask. R. 182. Pourvoi accueilli. Les première et deuxième questions constitutionnelles reçoivent une réponse négative. Quant à la troisième, les art. 19 à 36 de The Limitation of Civil Rights Act ne s'appliquent pas à une garantie prise conformément aux art. 178 et 179 de la Loi sur les banques.
William Softley et Dale Doan, pour l'appelante.
Gary Semenchuck, c.r., pour l'intimé.
T. B. Smith, c.r., et James Mabbutt, c.r., pour l'intervenant le procureur général du Canada.
Robert G. Richards, pour l'intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
Bruce Judah, pour l'intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick.
Audrey Brent, pour l'intervenant le Syndicat national des cultivateurs.
//Le juge La Forest//
Version française du jugement de la Cour rendu par
LE JUGE LA FOREST -‑ La principale question que soulève ce pourvoi est de savoir si une sûreté établie conformément aux art. 178 et 179 de la Loi sur les banques peut être constitutionnellement assujettie aux procédures d'exécution des sûretés prévues par The Limitation of Civil Rights Act de la Saskatchewan. Le pourvoi porte également sur la constitutionnalité des dispositions pertinentes des lois fédérale et provinciale.
Les faits
Au début des années 80, l'appelante, la Banque de Montréal, a consenti des prêts à l'intimé, Arthur Hall, un agriculteur de la Saskatchewan. À titre de garantie, M. Hall a accordé à la banque deux hypothèques sur ses biens immobiliers. Les prêts étaient également assortis d'une sûreté sur une pièce de matériel agricole, une faucheuse de marque Versatile 1980, conformément à l'art. 88 de la Loi sur les banques, S.R.C. 1970, ch. B‑1, plus tard l'art. 178 de la Loi de 1980 remaniant la législation bancaire, S.C. 1980‑81‑82‑83, ch. 40, maintenant l'art. 178 de la Loi sur les banques, L.R.C. (1985), ch. B‑1.
Monsieur Hall a fait défaut dans le paiement de son prêt et, en août 1984, la banque a, conformément à la Loi sur les banques, saisi la faucheuse et intenté une action en exécution de son contrat de prêt hypothécaire immobilier. En défense aux procédures de forclusion, M. Hall a allégué que la banque ne lui avait pas signifié l'avis d'intention de saisir exigé en vertu des dispositions de The Limitation of Civil Rights Act, R.S.S. 1978, ch. L‑16, et a donc demandé le rejet des procédures de forclusion. Il a également intenté une action en annulation du contrat de sûreté et en recouvrement des sommes versées en vertu de celui‑ci comme le prévoit cette loi. La Banque de Montréal a répliqué qu'elle n'était pas assujettie à la Loi en ce qui concerne les procédures engagées en vertu de la Loi sur les banques.
En novembre 1985, les parties ont, par avis de requête déposé devant la Cour du Banc de la Reine de la Saskatchewan, demandé que celle‑ci se prononce sur la question de savoir si la demanderesse, en qualité de banque à charte, était tenue de se conformer à The Limitation of Civil Rights Act pour l'exécution d'une sûreté établie en vertu de la Loi sur les banques.
L'historique judiciaire
La Cour du Banc de la Reine
Le juge en chambre Matheson a conclu que la banque n'était pas tenue de se conformer à The Limitation of Civil Rights Act. Il a exprimé l'avis que la définition modifiée du terme [TRADUCTION] "sûreté" à l'al. 19f) de The Limitation of Civil Rights Act avait pour but non pas de s'appliquer à une sûreté établie en vertu de l'art. 178 de la Loi sur les banques, mais seulement de rendre The Limitation of Civil Rights Act conforme aux dispositions sur les sûretés mobilières de The Personal Property Security Act de la Saskatchewan, S.S. 1979‑80, ch. P‑6.1.
Quoi qu'il en soit, le juge Matheson a poursuivi l'examen de l'affaire en tenant pour acquis que la Loi s'appliquait aux banques à charte. À son avis, il était [TRADUCTION] "tout à fait possible", compte tenu du nombre croissant d'institutions financières et commerciales assujetties aux lois provinciales sur la protection du consommateur, que le par. 178(3) de la Loi sur les banques, bien que censé être adopté en vertu de la compétence fédérale en matière de réglementation des banques, soit inconstitutionnel pour cause d'empiétement sur la compétence provinciale en matière de propriété et de droits civils. Il a cependant fait remarquer que cette question n'avait pas été dûment soulevée devant lui et il a présumé que la disposition avait été adoptée validement. Il a poursuivi en soulignant que si la banque était tenue de se conformer à la loi provinciale elle serait assujettie à la sanction prévue à l'art. 27 selon laquelle l'omission de donner l'avis requis de l'intention de saisir met fin au contrat de sûreté et libère le débiteur de toutes autres obligations. Selon le juge Matheson, le législateur provincial n'avait pas le pouvoir d'adopter une loi qui avait pour effet d'annuler un contrat de sûreté établi en vertu d'une loi fédérale même si on concluait que la loi provinciale pouvait limiter la manière dont il pouvait être exécuté.
La Cour d'appel
La Cour d'appel, à la majorité, a infirmé la décision du juge en chambre: (1987), 54 Sask. R. 30. Le juge Sherstobitoff, s'exprimant au nom de la Cour d'appel à la majorité, a rejeté l'idée que la définition du terme [TRADUCTION] "sûreté" dans The Limitation of Civil Rights Act ne puisse s'étendre à une sûreté établie en vertu de l'art. 178 par une banque à charte. Soulignant que le législateur avait expressément exclu de la définition de l'art. 19 d'autres sûretés établies en vertu de lois fédérales, mais ne l'avait pas fait dans le cas des sûretés fondées sur l'art. 178, il a refusé d'accorder une importance particulière au fait que The Limitation of Civil Rights Act avait été modifiée seulement à la suite de l'adoption de The Personal Property Security Act.
Le juge Sherstobitoff a ensuite abordé la question de savoir si la théorie de la prépondérance s'appliquait de façon à suspendre la loi provinciale ou à la rendre inopérante. Il ne faisait pas de doute que l'art. 178 relevait de la compétence fédérale sur les banques et les opérations bancaires. Cependant, appliquant le critère de la prépondérance établi par notre Cour dans l'arrêt Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161, il a exprimé l'avis qu'il n'y avait pas en l'espèce de conflit exprès entre les deux lois. On ne pouvait affirmer que The Limitation of Civil Rights Act avait pour effet de modifier l'état d'endettement du débiteur ou son obligation de payer. Elle obligeait seulement la banque à donner un préavis de saisie pour permettre au débiteur de s'adresser à la cour pour obtenir une ordonnance précisant la procédure à suivre pour réaliser la sûreté. Cette obligation pouvait retarder la banque dans la réalisation de sa sûreté, mais cela n'impliquait pas en soi l'existence d'une incompatibilité entre les lois fédérale et provinciale. Il a ainsi affirmé, à la p. 40:
[TRADUCTION] Il y a prépondérance seulement lorsqu'il y a un conflit véritable, comme lorsqu'une loi dit "oui" et que l'autre dit "non", ou lorsque l'observance de l'une entraîne l'inobservance de l'autre. J'estime qu'il n'existe aucun conflit de la sorte en l'espèce. Une banque peut être retardée dans la réalisation de sa sûreté fondée sur l'art. 178, mais elle ne sera pas privée de son redressement dans la mesure où elle suit la procédure requise.
Le juge Wakeling, dissident en Cour d'appel, a reconnu que la définition du terme [TRADUCTION] "sûreté" comprenait les sûretés accordées en vertu de l'art. 178 de la Loi sur les banques. Tout en reconnaissant une certaine logique à la présomption que la modification de la définition du terme "sûreté" participait simplement de la nature d'une [TRADUCTION] "mesure interne" destinée à assurer la conformité des lois connexes à The Personal Property Security Act de la Saskatchewan, le juge Wakeling a néanmoins conclu que la clarté et l'absence d'ambiguïté du texte confirmaient l'opinion que le législateur avait eu l'intention d'inclure la sûreté établie en vertu de l'art. 178 dans la portée de la définition.
Cependant, sur la question de la prépondérance, le juge Wakeling s'est dissocié de la majorité. Selon lui, le n{oe}ud de l'affaire était que la loi provinciale avait pour objet d'assujettir à l'application du droit provincial une sûreté établie par une loi fédérale qui conférait à une banque un droit absolu de saisie en cas de défaut de paiement d'un prêt. Le juge Wakeling a conclu que cette restriction au droit absolu de saisir respectait le critère de la prépondérance établi par notre Cour dans l'arrêt Multiple Access Ltd. c. McCutcheon. L'observance de l'une des lois entraînait forcément l'inobservance de l'autre. Il dit, à la p. 35:
[TRADUCTION] Ce critère doit être appliqué à un moment précis et en l'espèce ce moment est lorsqu'une banque a décidé de saisir par suite du défaut. Lorsque cette décision est prise, il est clair que la Loi sur les banques permet à la banque d'agir alors que la Limitation of Civil Rights Act ne le lui permet pas. J'estime qu'il s'agit là d'un conflit suffisant pour satisfaire au critère décrit précédemment puisque le droit de saisie conféré en vertu de la loi fédérale ne peut être exercé sans porter atteinte à la loi provinciale.
Le pourvoi devant notre Cour
La Cour a fait droit à la requête en autorisation de pourvoi et les questions constitutionnelles suivantes ont été formulées:
1. Les articles 19 à 36 de The Limitation of Civil Rights Act, R.S.S. 1978, ch. L‑16, excèdent‑ils en totalité ou en partie les pouvoirs de la législature de la Saskatchewan?
2. Les articles 178 et 179 de la Loi de 1980 remaniant la législation bancaire, S.C. 1980‑81‑82‑83, ch. 40, excèdent‑ils en totalité ou en partie les pouvoirs du Parlement du Canada?
3. Les articles 178 et 179 de la Loi de 1980 remaniant la législation bancaire, S.C. 1980‑81‑82‑83, ch. 40, entrent‑ils en conflit avec les art. 19 à 36 de The Limitation of Civil Rights Act, R.S.S. 1978, ch. L‑16, de façon à rendre ces articles inopérants à l'égard de garanties prises conformément à l'art. 178 par une banque à charte?
Le procureur général du Canada et les procureurs généraux du Nouveau‑Brunswick et de la Saskatchewan sont intervenus. Ceux de l'Ontario, du Québec, du Manitoba et de la Colombie‑Britannique sont également intervenus, mais se sont désistés par la suite. De même, le Syndicat national des cultivateurs a demandé et obtenu l'autorisation d'intervenir.
Les articles 19 à 36 de The Limitation of Civil Rights Act
Sous réserve de la possibilité de conflit avec la loi fédérale (une question que je traiterai plus loin), aucun argument n'a été soumis devant les tribunaux d'instance inférieure ou devant notre Cour en vue d'attaquer la constitutionnalité des art. 19 à 36 de The Limitation of Civil Rights Act et j'estime qu'aucune attaque de cette nature ne saurait être montée sérieusement. Il n'est pas nécessaire de reproduire ces dispositions ici. Il suffit de dire qu'elles confèrent au débiteur le droit de demander aux tribunaux de surveiller la réalisation de la créance garantie et qu'elles peuvent donc avoir l'effet de suspendre le droit d'un créancier garanti de réaliser sa sûreté. Elles donnent au débiteur la possibilité de rembourser sa dette ou de rétablir un contrat de sûreté. En particulier, l'art. 21 exige que le créancier garanti donne avis au débiteur de son intention de prendre possession du bien grevé d'une sûreté, à défaut de quoi le contrat de sûreté (en vertu de l'art. 27) prend fin et le débiteur est libéré de toutes ses obligations en vertu du contrat et peut recouvrer les sommes déjà versées. Il m'est facile de conclure, abstraction faite des questions de prépondérance, que cette loi relève vraisemblablement de la propriété et des droits civils dans la province et est donc conforme à la compétence de la législature provinciale; voir Abitibi Power & Paper Co. v. Montreal Trust Co., [1943] A.C. 536 (C.P.), et Canada Trust Co. v. Hanson (1949), [1950] 1 D.L.R. 375, conf. par [1951] R.C.S. 366.
Les articles 178 et 179 de la Loi de 1980 remaniant la législation bancaire
Pour déterminer si les art. 178 et 179 de la Loi sur les banques excèdent d'une façon quelconque la compétence du Parlement du Canada, il faut d'abord examiner la compétence fédérale elle‑même sur les opérations bancaires, conférée par le par. 91(15) de la Loi constitutionnelle de 1867 qui se lit ainsi:
91. . . . l'autorité législative exclusive du Parlement du Canada s'étend à toutes les matières tombant dans les catégories de sujets énumérés ci‑dessous, à savoir:
. . .
15. Les banques, la constitution en corporation des banques et l'émission du papier‑monnaie;
L'énoncé classique quant au sens de cette disposition est évidemment celui de lord Watson dans l'arrêt Tennant v. Union Bank of Canada, [1894] A.C. 31, dans lequel on avait demandé au Conseil privé de déterminer si des [TRADUCTION] "récépissés d'entrepôt pris en garantie par une banque dans le cadre de ses opérations bancaires" relèvent de la disposition. Dans l'extrait suivant de ses motifs, à la p. 46, lord Watson a donné une interprétation large de la compétence fédérale sur les opérations bancaires:
[TRADUCTION] Le pouvoir législatif conféré par ces mots ne se restreint pas à la simple constitution en personne morale d'organismes qui ont le privilège d'exercer les activités de banquiers. Il s'étend à l'émission du papier‑monnaie, ce qui comprend forcément la création d'une sorte de biens mobiliers comportant des droits et des privilèges sur lesquels le droit de la province ne s'applique pas ni ne peut s'appliquer. Il comprend également les "opérations bancaires", une expression suffisamment large pour comprendre toute opération entrant dans l'entreprise légitime d'un banquier.
Les propos de lord Watson reprennent le point de vue adopté par notre Cour dans l'arrêt Merchants' Bank of Canada v. Smith (1884), 8 R.C.S. 512, où à la p. 541, le juge Henry a conclu que tout ce qui est nécessairement lié aux opérations bancaires relève de la compétence du Parlement même s'il peut y avoir à certains égards empiétement sur la propriété et les droits civils.
Étant donné la portée générale de sa définition des opérations bancaires, il n'était guère nécessaire à lord Watson d'entreprendre une énumération exhaustive des pratiques réelles qui relevaient de la portée de "l'entreprise légitime d'un banquier". Mais dans des remarques directement applicables à la présente affaire, il a, toujours à la p. 46, dit clairement qu'il tenait pour acquis que les opérations bancaires comprendraient nécessairement le [TRADUCTION] "prêt d'argent moyennant garantie portant sur des biens ou des documents constatant le droit de propriété sur des biens".
L'intimé n'a pas contesté directement cette affirmation, mais a tenté de la nuancer quelque peu. Il a reconnu, à juste titre à mon avis, que la compétence fédérale sur les opérations bancaires va jusqu'à permettre au Parlement de définir une sûreté et d'autoriser l'emprunt sur la foi de cette sûreté. Il a cependant prétendu que le Parlement ne pouvait pas, suivant cette compétence, légiférer quant aux conditions applicables à la réalisation et à l'exécution de cette sûreté. Il a soutenu que ces dispositions empiéteraient sur la compétence exclusive des provinces en matière de propriété et de droits civils.
L'examen de cette proposition commence logiquement par un exposé général de la nature de la sûreté visée aux art. 178 et 179. Comme il ressort clairement des al. 178(1)a) à j), la sûreté visée en l'espèce a essentiellement pour but de permettre aux banques de "consentir des prêts ou avances de fonds" à certaines catégories d'emprunteurs moyennant garantie portant sur certains biens précis, définis de façon détaillée aux al. a) à j), y compris des prêts et des avances de fonds "à tout agriculteur pour l'achat de matériel agricole mobilier, moyennant garantie portant sur ledit matériel".
En vertu du par. 178(2), une banque peut obtenir une garantie portant sur des biens appartenant à l'emprunteur au moment de l'emprunt et sur tous les biens acquis pendant la durée du contrat de sûreté. Les droits de la banque à l'égard des biens visés par la sûreté sont énoncés à l'al. 178(2)c). Selon les termes de l'al. 178(2)c), ces droits sont "les mêmes droits que si la banque avait acquis un récépissé d'entrepôt ou un connaissement visant ces biens". Ces droits sont à leur tour définis à l'art. 186 de la Loi où il est dit que tout récipissé d'entrepôt ou connaissement acquis par une banque à titre de garantie du paiement d'une dette confère à la banque tous les droit et titre de propriété sur les effets, denrées ou marchandises que le détenteur ou propriétaire avait sur ceux‑ci.
La nature des droits conférés à la banque par la remise du document accordant la sûreté a fait l'objet de certaines discussions. Les débats ont porté sur la question de savoir si la sûreté devrait être comparée à un gage ou à un baîllement, ou si elle tient davantage d'une hypothèque mobilière. J'estime que la description la plus précise de cette sûreté est celle que donne le professeur Moull dans son article intitulé "Security Under Sections 177 and 178 of the Bank Act" (1986), 65 R. du B. can. 242, à la p. 251. Le professeur Moull souligne, à juste titre à mon avis, que l'effet de la sûreté est de conférer à la banque le titre de propriété sur le bien en question lorsque la sûreté est consentie*. Il affirme, à la p. 251:
[TRADUCTION] Il en résulte donc que la banque qui prend une sûreté en vertu de l'art. 178 acquiert effectivement les droits que l'emprunteur avait dans les biens actuels et acquis après coup qu'il a cédés à la banque. Le droit de la banque grève les biens cédés dès que la sûreté est consentie ou dès que l'emprunteur acquiert les biens et ceux‑ci demeurent grevés jusqu'à ce que la banque accorde mainlevée, malgré les changements apportés aux attributs ou aux éléments des biens cédés. L'emprunteur conserve évidemment un droit de rachat en equity, mais la banque devient effectivement titulaire de tous les droits que l'emprunteur avait sur les biens cédés.
Le paragraphe 179(4) énonce les pouvoirs généraux de la banque en cas de non‑paiement du prêt ou des avances de fonds accordés moyennant sûreté portant sur les biens cédés en vertu de l'art. 178. En un mot, cet article permet à la banque de vendre ces biens en totalité ou en partie et prévoit que le produit de la vente servira à régler la dette en question. Ces dispositions viennent compléter le droit de la banque, en vertu du par. 178(3), de prendre possession des biens visés par la sûreté en cas de non‑paiement.
Compte rendu historique
J'examine maintenant les circonstances historiques à l'origine de cette sûreté. Même si les remarques précédentes suffisent pour donner un aperçu général du fonctionnement de la sûreté visée à l'art. 178, ce n'est qu'en tenant compte de l'aspect historique que l'on peut apprécier le raisonnement à l'origine de la création de cette sûreté particulière qui, tel que souligné dans Crawford and Falconbridge Banking and Bills of Exchange (8e éd. 1986), vol. 1, est unique dans la législation bancaire canadienne.
Dans son article intitulé "The Historical Development of Pledge Lending in Canada", Part I, The Canadian Banker 74, 2 (Summer 1967): 81‑89, Part II, The Canadian Banker 74, 3 (Autumn 1967): 35‑44, Anstie fait remonter l'origine de la sûreté de l'art. 178 à la législation bancaire en vigueur dans la province du Canada avant la Confédération. Ces dispositions législatives, adoptées dans le contexte d'une grave récession économique, visaient à favoriser le commerce en supprimant les interdictions contenues dans les chartes des banques qui les avaient effectivement empêchées d'accorder des prêts moyennant sûreté mobilière ou immobilière. Comme l'explique Anstie, à la p. 82:
[TRADUCTION] L'autorisation initiale du prêt sur gage remonte à plus de cent ans et bien que la première loi n'ait pas été adoptée comme une loi portant précisément sur les banques, elle les visait et celles‑ci l'appuyaient. Son principal objectif était d'encourager les banques et les autres prêteurs à faciliter les opérations commerciales, un besoin ressenti par le milieu des affaires. Les archives du Parlement indiquent également que le même motif, le besoin du public, a été à l'origine de l'évolution ultérieure de cet aspect du système bancaire.
Anstie, à la p. 83, cite un extrait d'un rapport parlementaire de l'époque portant sur un projet de loi intitulé "An Act Granting Additional Facilities in Commercial Transactions":
[TRADUCTION] Le 1er mars 1859
"Monsieur Rose a déposé un projet de loi pour faciliter les opérations commerciales. Il a affirmé que l'objet du projet de loi était de permettre aux parties détenant des connaissements d'offrir ceux‑ci comme sûreté accessoire pour permettre au détenteur d'obtenir des avances de fonds. Dans sa forme actuelle, la loi prévoit qu'une personne qui a un chargement de farine et qui détient les connaissements de ce chargement et souhaite obtenir un escompte pour faciliter ses opérations, est tenue de remettre ces connaissements à un consignataire parce qu'il n'est pas certain que les banques puissent détenir des connaissements à titre de sûreté accessoire. Par son projet de loi, il a donc voulu que ces sûretés servent à obtenir des avances de fonds sans l'aide d'un tiers".
Incorporée dans les Statuts Refondus du Canada sous le titre d'Acte concernant les banques incorporées, S.R.C. 1859, ch. 54, cette loi a établi une sûreté qu'on peut tout de suite identifier comme l'ancêtre de sa contrepartie actuelle dans la Loi sur les banques. Selon les termes de la Loi de 1859, le détenteur d'un connaissement pouvait l'endosser et le céder à la banque à titre de sûreté accessoire pour garantir le paiement d'une lettre de change ou d'un billet escompté par la banque. L'endossement conférait à la banque, à compter de cette date, tous les droits et les titres de l'endosseur sur les biens sous réserve du droit de ce dernier de racheter son connaissement.
La Loi de 1859 a fait l'objet d'une modification importante en 1861. Toute personne qui était garde‑magasin, meunier, propriétaire de quai, patron de navire ou voiturier et qui était autorisée à donner des reçus en cette qualité avait le pouvoir de donner un connaissement en vertu de la Loi à l'égard des biens dont elle était propriétaire. En d'autres termes, la modification supprimait la condition selon laquelle les connaissements ne pouvaient être donnés que par une personne agissant comme dépositaire. Comme l'explique Anstie, à la p. 84:
[TRADUCTION] Cette modification a eu pour effet d'établir pour la première fois le principe qu'un propriétaire de biens peut pratiquement accorder à la banque une hypothèque sur ses biens sous la forme d'un récipissé d'entrepôt ou d'un connaissement. [En italique dans l'original.]
L'Acte des banques de 1890 est venu allonger considérablement la liste des emprunteurs admissibles et des garanties acceptables. En effet, la Loi a été remaniée et a pris la forme qu'elle a actuellement. La nature de cette métamorphose est ainsi résumée dans la 4e édition de l'ouvrage de Falconbridge, Banking and Bills of Exchange (1929), à la p. 222:
[TRADUCTION] Au lieu de l'ancienne disposition qui prévoyait que seules certaines catégories de personnes ayant le caractère de gardien pourraient accorder une sûreté sur les biens dont ils avaient la possession, on a adopté une disposition prévoyant que tout fabricant en gros d'effets et tout acheteur ou expéditeur en gros de produits agricoles, forestiers et miniers, de produits de la mer, des lacs et rivières, ou d'animaux vivants ou morts, pourraient accorder une garantie sur ces effets, produits ou animaux.
On peut trouver le raisonnement à l'origine de ces changements dans les commentaires de sir Edmund Walker, dans les Bank Act Revision Proceedings (1933), à la p. 236, où il fait notamment l'observation suivante que souligne Moull, op. cit., à la p. 243, n. 3:
[TRADUCTION] [L]e regretté M. Lash et moi‑même avons rédigé [l'article 178] dans les premiers temps de l'histoire de ce pays [. . .] pour permettre aux fabricants [etc.] [. . .] d'emprunter à la banque sans endosseur ou autres personnes du même genre, en donnant à la banque leurs marchandises en gage.
Les observations d'Anstie, op. cit., à la p. 81, résument les remarques qui précèdent. Il souligne que ces changements, conçus pour permettre aux producteurs de produits de base et aux fabricants de produits finis d'emprunter selon l'importance de leurs inventaires saisonniers, étaient fondés sur la reconnaissance que les problèmes d'encaisse pouvaient anéantir la capacité de ces secteurs de [TRADUCTION] "supporter le coût ou la conservation de leurs produits jusqu'à leur écoulement sur le marché". La mesure législative visait donc à permettre aux producteurs d'emprunter à des taux d'intérêt raisonnables plus d'argent que ce qui aurait été normalement possible. L'extrait suivant de la p. 88 de l'article d'Anstie, op. cit., qui porte sur les efforts des agriculteurs pour être visés par les dispositions de l'Acte des banques de 1890, expose abondamment les déficiences du marché financier de l'époque visées par la loi:
[TRADUCTION] On a continué à exclure les agriculteurs malgré les démarches actives entreprises par certains défenseurs de leurs intérêts qui jugeaient important que les agriculteurs puissent emprunter moyennant garantie portant sur les céréales et le bétail. On a souligné au cours des discussions qu'un agriculteur solvable pouvait encore avoir de la difficulté à emprunter 300 $ ou 400 $ à une banque à l'époque de la récolte. Les banques privées locales en sont donc venues à servir d'intermédiaire entre les agriculteurs et les banques à charte. On a affirmé que ces prêteurs demandaient des intérêts de 12 et 15 à 24 pour 100 alors qu'ils pouvaient emprunter des banques à charte à un taux de 7 pour 100.
Près d'un siècle s'est écoulé depuis l'établissement pour la première fois dans la Loi des banques de l'ancêtre de la sûreté actuelle et on a assisté depuis à une augmentation constante des catégories d'emprunteurs admissibles. Mais le principe à la base de la sûreté, dans tous les perfectionnements apportés par la suite aux lois sur les banques qui se sont succédées, demeure aujourd'hui essentiellement le même que celui défini initialement dans la Loi de 1859. Aujourd'hui, comme en 1859, le propriétaire de marchandises cède en garantie d'un prêt ou d'une avance de fonds un droit sur ces marchandises qui permet à la banque de les vendre en cas de défaut de paiement.
Dans l'ouvrage intitulé Crawford and Falconbridge Banking and Bills of Exchange (8e éd. 1986), vol. 1, aux pp. 403 à 407, on affirme que la nécessité d'établir une sûreté uniforme, applicable dans l'ensemble du pays, ne découlait pas seulement du désir de supprimer les restri