Société pour la nature et les parcs du Canada c. Maligne Tours Ltd.

Société pour la nature et les parcs du Canada c. Maligne Tours Ltd.
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2016-02-08
Référence neutre
2016 CF 148
Numéro de dossier
T-1808-14
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20160208
Dossier : T-1808-14
Référence : 2016 CF 148
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 8 février 2016
En présence de monsieur le juge Russell
ENTRE :
LA SOCIÉTÉ POUR LA NATURE ET LES PARCS DU CANADA ET LA JASPER ENVIRONMENTAL ASSOCIATION
demanderesses
et
MALIGNE TOURS LTD. ET L’AGENCE PARCS CANADA
défenderesses
JUGEMENT ET MOTIFS
I. INTRODUCTION [1] Il s’agit d’une demande, en vertu de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7 [la Loi], de contrôle judiciaire de la décision du directeur du parc national Jasper [le directeur], en date du 25 juillet 2014, qui a approuvé, à des fins d’examen ultérieur dans le cadre du processus d’examen de l’aménagement, la proposition conceptuelle de Maligne Tours Ltd. [Maligne Tours] pour concevoir 10 à 15 tentes chalets aux termes d’un nouveau permis d’occupation au lac Maligne du parc national Jasper, en Alberta, sous réserve d’une modification du plan de gestion du parc [la décision].
II. CONTEXTE [2] Les deux demanderesses sont des sociétés à but non lucratif ayant des intérêts de longue date dans l’entretien et la restauration de l’intégrité écologique du parc national Jasper, ainsi que des parcs nationaux du Canada en général. La Société pour la nature et les parcs du Canada est enregistrée en vertu de la Loi canadienne sur les organisations à but non lucratif, L.C. 2009, ch. 23, tandis que la Jasper Environmental Association [JEA] est enregistrée en vertu de la Societies Act de la province de l’Alberta, RSA 2000, ch. S-14.
[3] La défenderesse, Maligne Tours, est une société privée enregistrée en Alberta en vertu de la Business Corporations Act, RSA 2000, ch. B-9 et exerce ses activités depuis 1953. La défenderesse, l’Agence Parcs Canada [Parcs Canada], est une personne morale responsable de la mise en œuvre des politiques du gouvernement du Canada et des directives du ministre de l’Environnement [le ministre] qui ont trait aux parcs nationaux du Canada, en vertu de la Loi sur l’Agence Parcs Canada, L.C. 1998, ch. 31 [la Loi sur l’Agence].
[4] Maligne Tours loue des terres de Parcs Canada à l’extrémité nord du lac Maligne, un lac alimenté par des glaciers du parc national Jasper et exploite un pavillon de jour et des installations de soutien, y compris des boutiques de cadeaux, une cafétéria et un service de visites en bateau de Spirit Island. Maligne Tours est devenue le seul fournisseur de ces services au début des années 1970. Le bail de Maligne Tours se situe dans une zone à l’étude pour une désignation comme habitat essentiel en vertu de la Loi sur les espèces en péril, L.C. 2002, ch. 29 [LEP] du Canada.
[5] Le lac Maligne est une attraction populaire tout au long de l’année. Sa saison touristique principale est l’été quand le lac et ses sentiers environnants sont fréquentés par environ 300 000 visiteurs. Étant donné qu’il s’agit d’un lac de haute altitude, il est généralement bloqué par les glaces du début novembre au début juin. Parcs Canada a décidé à la fin des années 1960 et au début des années 1970 qu’il n’y aurait pas d’hébergement de visiteurs commerciaux au lac Maligne et que les installations situées à l’extrémité nord du lac seraient réaménagées de façon à favoriser des activités de jour seulement. Cette intention a été renforcée par des plans ultérieurs de gestion du parc et n’a pas été sérieusement réexaminée. Maligne Tours a néanmoins fait des demandes répétées au cours des années pour avoir la possibilité de fournir des logements commerciaux.
[6] En 2012, Maligne Tours s’est adressée à Parcs Canada pour lui présenter des idées concernant le renouvellement et le réaménagement de ses installations touristiques au lac Maligne, y compris le logement de nuit des visiteurs. En janvier 2013, Parcs Canada a informé Maligne Tours qu’il était prêt à examiner une proposition de réaménagement, sous réserve de certaines conditions, y compris la présentation d’une proposition conceptuelle plus détaillée à inclure dans la Stratégie de mise en œuvre pour la vallée de la Maligne [stratégie de mise en œuvre], que Parcs Canada avait l’intention de présenter aux fins d’un examen public, plus tard cette année-là. Le but de la Stratégie de mise en œuvre était de faire progresser les priorités de la vallée de la Maligne comme indiqué dans le Plan de gestion du Parc national Jasper de 2010 [le plan de gestion], y compris l’amélioration de la capacité des visiteurs de rester dans la région et la mise à jour des infrastructures, tout en assurant le maintien de valeurs élevées en matière de conservation – particulièrement en ce qui concerne la préservation du caribou et l’amélioration de l’espace et de la sécurité de la faune, comme les ours grizzlis et les canards arlequins. En mai 2013, Parcs Canada a confié un mandat à Maligne Tours pour orienter sa proposition de réaménagement.
[7] Un projet d’analyse de la situation de la vallée de la Maligne [analyse de la situation] a été fourni aux demanderesses, le 29 octobre 2013. Ce document visait à éclairer la stratégie de mise en œuvre et son processus, et Parcs Canada a établi une période de consultation publique qui a pris fin le 22 novembre 2013. Les résultats de la procédure de consultation ont été diffusés le 7 mars 2014.
[8] Les deux demanderesses ont fourni des commentaires sur les questions qu’elles ont relevées dans l’analyse de la situation. Le 19 novembre 2013, dans une lettre envoyée au directeur, JEA a exprimé sa préoccupation en ce qui concerne l’incidence potentielle que le projet de réaménagement pourrait avoir sur le caribou et l’ours grizzli dans la région du lac Maligne. Le 22 novembre 2013, la Société pour la nature et les parcs du Canada a écrit à Parcs Canada pour lui faire part de ses préoccupations au sujet du manque de renseignements de l’analyse de la situation et de ses propositions de réaménagement en général.
[9] La proposition Concept Proposal for Responsible Experiential Enhancement at Maligne Lake de Maligne Tours [proposition conceptuelle] a été reçue par les deux demanderesses, le 14 novembre 2013. La proposition conceptuelle comportait trois initiatives importantes :
a) Le réaménagement du pavillon de jour de Maligne Tours en un hôtel de 66 unités [proposition d’hôtel];
b) L’aménagement d’un nouveau site de nuit de 10 à 15 tentes chalets, ce qui nécessiterait une nouvelle zone à bail [proposition de tentes chalets];
c) le lancement de 12 activités différentes d’enrichissement de l’expérience des visiteurs.
[10] Parcs Canada a reçu les commentaires du public sur la proposition conceptuelle jusqu’au 15 décembre 2013. Le conseiller juridique des demanderesses a répondu à la proposition conceptuelle dans une lettre envoyée au directeur, le 9 décembre 2013, faisant valoir que le ministre ne pouvait pas et ne devait pas approuver le projet de réaménagement pour les motifs suivants :
a) l’aménagement proposé allait à l’encontre du plan de gestion;
b) l’aménagement proposé allait à l’encontre des principes directeurs et des directives sur le logement commercial périphérique [les directives LCP];
c) l’aménagement proposé allait à l’encontre des conditions énoncées dans le renouvellement en 2003 du bail et des permis d’occupation pour les aménagements du lac Maligne;
d) le projet d’aménagement pourrait compromettre la survie et le rétablissement du troupeau de caribous des montagnes du Sud de la Maligne;
e) l’aménagement proposé nuirait à l’utilisation par les grizzlis et les canards arlequins de l’habitat adjacent à l’aire de fréquentation diurne du lac Maligne;
f) il n’y avait aucune preuve sur le plan social permettant d’appuyer la nécessité de l’hébergement de nuit au lac Maligne.
[11] Le processus décisionnel de Parcs Canada à l’égard de la proposition conceptuelle du lac Maligne comporte plusieurs étapes. Tandis que la première étape touchait la préparation de la proposition conceptuelle à un niveau de détail de préconception, la deuxième étape comprendra la préparation d’une proposition de projet plus détaillé qui intègre les éléments du renouvellement expérientiel acceptés par Parcs Canada pour un examen plus approfondi ainsi qu’une analyse détaillée des répercussions environnementales. Les approbations à ce stade, seront accordées sous la forme de permis et de bail et de négociations de l’accord de licence.
[12] D’octobre 2013 à janvier 2014, Parcs Canada a reçu environ 1 842 présentations de commentaires, y compris les réponses écrites des trois collectivités autochtones, relativement à la proposition conceptuelle. Le soutien apporté à Maligne Tours tendait à accueillir une proposition durable qui permettrait d’améliorer le tourisme de Jasper, ainsi que la nécessité d’une mise à jour des installations de jour actuelles pour tenir compte de l’évolution des besoins et des intérêts des visiteurs. Les objections étaient axées sur les préoccupations liées aux logements de nuit proposés, qui étaient plus controversés (le pavillon et les tentes chalets).
[13] Les demanderesses ont reçu le compte rendu de décision du directeur, le 30 juillet 2014.
III. DÉCISION FAISANT L’OBJET DU CONTRÔLE [14] Dans une lettre envoyée à Maligne Tours qui accompagnait une copie du compte rendu de décision, le directeur a indiqué que, bien que le processus de la stratégie de mise en œuvre et un plan de rétablissement du caribou demeurent à l’ordre du jour, Parcs Canada a été en mesure de déterminer les éléments de la proposition conceptuelle qui passeraient à la deuxième étape de l’examen de l’aménagement. Après avoir déterminé la portée, les avantages et les préoccupations respectifs de chacun des 14 éléments de la proposition conceptuelle, le compte rendu de décision acceptait tout sauf la proposition du gîte de 66 chambres.
[15] Le compte rendu de décision indique que pour parvenir à ses décisions sur la proposition conceptuelle, une attention particulière a été accordée aux orientations en matière d’aménagement du territoire du plan de gestion ainsi que du document de 2007 de Parcs Canada : Lignes directrices en matière de réaménagement pour les logements commerciaux périphériques et les établissements hôteliers dans les parcs nationaux des Rocheuses. Ces politiques, ainsi que le mandat de Parcs Canada, servent de cadre pour assurer le maintien des valeurs pour lesquelles l’UNESCO a désigné les parcs canadiens des Rocheuses comme sites du patrimoine mondial. En outre, les évaluations et les commentaires reçus par Parcs Canada et Maligne Tours ont été pris en considération dans le cadre du processus décisionnel du directeur et permettront de mieux formuler les présentations plus détaillées que produira Maligne Tours à la deuxième étape, si elles décident de poursuivre les éléments de la proposition conceptuelle qui ont été acceptés.
[16] En 2013, le point de vue initial de Parcs Canada sur l’intégration de logements de visiteurs saisonniers dans une vallée de la Maligne réaménagée était qu’une proposition d’hôtel devait être examinée, même si elle est incompatible avec la politique actuelle. La politique doit évoluer avec le temps et prendre en compte le potentiel des projets proposés pour contribuer à l’enrichissement de l’expérience des visiteurs du lac Maligne. L’approbation préliminaire a laissé entendre que Parcs Canada était ouverte à un examen de la proposition d’hébergement commercial, mais aucune garantie de futures approbations de l’aménagement n’a été fournie.
[17] Le compte rendu de décision indique que l’intégrité écologique constitue la première priorité de Parcs Canada dans le cadre du processus décisionnel. Les éléments de la proposition conceptuelle à qui on a accordé un examen plus approfondi au cours de la deuxième étape seront soumis à l’analyse de l’incidence environnementale de Parcs Canada. Cette analyse permet d’examiner comment les composantes de la proposition interagissent avec l’intégrité écologique et ses résultats serviront à appuyer la prise de décision ultérieure relativement à la proposition. L’expérience des visiteurs constitue un autre facteur politique.
[18] On a également examiné les conditions du bail actuel de Maligne Tours, ainsi que les orientations de plusieurs politiques de Parcs Canada, y compris celles-ci : Principes directeurs et politiques de gestion de Parcs Canada (2004); cadre stratégique des limites établies pour la croissance et l’aménagement de Parcs Canada; lignes directrices en matière de réaménagement pour les logements commerciaux périphériques et les établissements hôteliers dans les parcs nationaux des Rocheuses (2007) de Parcs Canada; directive de gestion 4.4.6 de Parcs Canada – Logements commerciaux périphériques. Dans les parcs nationaux, la préférence est accordée aux installations d’hébergement de base comme les terrains de camping, les auberges et les refuges. Le secteur commercial peut être invité à fournir des installations couvertes en raison des conditions climatiques sévères et du manque d’installations existantes ou adjacentes, mais ces installations ne doivent pas nuire à l’expérience de la nature des autres et seront évaluées dans le cadre du plan de gestion. Elles doivent aussi se conformer rigoureusement au plan de zonage.
[19] Le Plan de gestion – qui fournit le cadre stratégique pour la réalisation du mandat de Parcs Canada visant l’enrichissement de l’expérience et les possibilités d’apprentissage des visiteurs, l’amélioration de la protection des ressources écologiques et culturelles, le renforcement des relations avec les peuples autochtones et la promotion de l’intendance du parc – a également guidé la décision. Ses stratégies et concepts clés de la région contribuent à faire en sorte que l’utilisation des visiteurs ne porte pas atteinte à l’intégrité écologique. Cela se fait en accordant une attention particulière à la protection des populations de l’ours grizzli et du caribou, des corridors fauniques, des valeurs esthétiques, des attributs de la nature sauvage et de l’expérience des autres visiteurs. Le compte rendu de décision fait remarquer que le plan de gestion, contrairement à sa version précédente, ne fait aucune déclaration directe sur le sujet de l’hébergement commercial de nuit au lac Maligne.
[20] Les facteurs clés pris en compte en ce qui concerne la proposition conceptuelle comprenaient ce qui suit :
• la cohérence avec les politiques foncières et d’utilisation des terres : leurs mérites et leurs effets potentiels positifs et négatifs à l’égard de l’intégrité écologique; l’expérience du visiteur; les ressources culturelles; le plaisir du public; les possibilités d’apprentissage;
• le poids, l’envergure, la masse et le traitement architectural des bâtiments;
• les capacités des infrastructures de la région et des milieux naturels à soutenir les propositions;
• l’influence potentielle sur les visites et les circonstances économiques;
• les réactions du public et des collectivités autochtones qui s’intéressent au parc national Jasper.
[21] La proposition des tentes chalets a été acceptée pour un examen plus approfondi dans le cadre du processus d’examen de l’aménagement, sous réserve d’une modification réussie du plan de gestion pour permettre l’examen de la cession de nouvelles terres. La décision (figurant dans le compte rendu de décision) décrit la portée de la proposition comme étant une activité hors-bail, destinée aux jeunes couples urbains, aux nouveaux couples canadiens, aux visiteurs internationaux et à d’autres vacanciers indépendants, qui exigera la cession de nouvelles terres sous licence d’occupation pour accueillir 10 à 15 tentes chalets qui peuvent loger deux personnes chacune. Les tentes chalets utiliseront l’énergie électrique et le propane pour le chauffage, mais ne fournira pas de foyer ou de feu pour cuisiner, car le petit déjeuner et le dîner seront servis au chalet du lac Maligne. Les mérites du projet comprennent la diversification accrue des logements du parc – une priorité de Parcs Canada – et l’occasion de célébrer les récits des premières traditions touristiques du lac Maligne, tout en aidant à respecter les directives du plan de gestion visant à renouveler l’expérience et les possibilités d’apprentissage des visiteurs et à mettre à jour les infrastructures du lac Maligne.
[22] La décision a cerné des préoccupations au sujet de la proposition de pavillon à toit fixe (une entorse aux valeurs pittoresques, un échec au soutien des objectifs et des politiques écologiques, etc.), mais a constaté que ces préoccupations s’appliquent, dans une moindre mesure, à la proposition relative aux tentes chalets pour laquelle l’aménagement nécessaire est de moindre envergure, moins intense et facilement réversible, ce qui permet d’adopter une approche de gestion adaptative. Parmi d’autres préoccupations, notons celle-ci : la nécessité d’une gestion active (y compris l’application des règlements relatifs aux attractifs de la faune) et la conception intelligente afin d’éviter les conflits faune-humains et d’y répondre; la cession requise de nouvelles terres (qui contredit l’article 4.7.1 du Plan de gestion); le risque de voir la qualité de l’expérience des visiteurs réduite par le manque d’intimité pour les occupants des cabanes; l’emplacement du site des cabanes qui est ancré dans une zone diurne très fréquentée.
[23] La décision indique que Parcs Canada est disposée à examiner la proposition relative aux tentes chalets, sous réserve d’une modification en bonne et due forme du Plan de gestion. Cela, aux côtés des autres décisions figurant dans le compte rendu de décision, permet d’élaborer une proposition de projet global qui sera examinée par Parcs Canada en même temps qu’une analyse détaillée des incidences environnementales, dont l’examen offrira des possibilités supplémentaires pour les commentaires du public.
IV. QUESTIONS EN LITIGE [24] Les demanderesses ont soulevé les questions suivantes qui sont distinctes, mais étroitement liées à cette demande :
1. La décision contrevient-elle illégalement au plan de gestion?
2. Le directeur a-t-il commis une erreur de droit ou de compétence en rendant la décision subordonnée à une modification future du plan de gestion?
3. La décision est-elle déraisonnable compte tenu de son incapacité à favoriser le maintien et la restauration de l’intégrité écologique?
V. NORME DE CONTRÔLE [25] La Cour suprême du Canada dans l’affaire Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9 (Dunsmuir) a décidé que l’analyse de la norme de contrôle n’a pas besoin d’être menée dans tous les cas. En revanche, lorsque la norme de contrôle applicable à la question en cause est bien établie en jurisprudence, la cour de révision peut l’adopter. Ce n’est que lorsque cette démarche se révèle infructueuse ou que la jurisprudence semble devenue incompatible avec l’évolution récente des principes de common law concernant le contrôle judiciaire que la cour de révision procédera à l’examen des quatre facteurs de l’analyse relative à la norme de contrôle : Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 R.C.S. 559, paragraphe 48.
[26] Dans l’arrêt Canada (Attorney General) v Banff (Development Appeal Board), 2013 ABCA 127 [Banff], la Cour d’appel de l’Alberta a jugé que la norme de la décision correcte doit s’appliquer aux décisions d’une commission d’appel de l’aménagement « [traduction] sur l’interprétation des lois, des règlements et d’autres instruments de planification semblables ». Toutefois, étant donné que la première question à trancher dans le présent contrôle judiciaire engage l’expertise du directeur et repose principalement sur l’interprétation du plan de gestion dans le cadre d’un ensemble de faits, la déférence devrait s’y appliquer et la norme de contrôle sera le caractère raisonnable : Dunsmuir, précité, aux paragraphes 53 et 54.
[27] En ce qui concerne la deuxième question, une véritable question de compétence est susceptible de contrôle selon la norme de la décision correcte. Cependant, dans ce cas, le directeur agit dans une juridiction territoriale qui lui a été accordée par la loi en permettant à la proposition relative aux tentes chalets d’avancer dans le cadre du processus d’examen de l’aménagement vers la prochaine étape de l’étude. Étant donné la nature discrétionnaire ainsi que l’expertise et l’expérience que cela nécessite, la décision du directeur, rendue en vertu de son pouvoir de gérer un parc national, est susceptible de contrôle selon la norme du caractère raisonnable : Burley c. Canada (Procureur général), 2008 CF 588; Sunshine Village Corporation c. Agence Parcs Canada et al, 2014 CF 604, paragraphe 30 [Sunshine Village].
[28] La troisième question sera également examinée en toute clarté, selon la norme du caractère raisonnable.
[29] Lorsque la Cour effectue le contrôle d’une décision selon la norme de la décision raisonnable, son analyse porte sur « la justification de la décision, la transparence et l’intelligibilité du processus décisionnel, ainsi [que sur] l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit ». Voir Dunsmuir, précité, au paragraphe 47 et Khosa c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2009 CSC 12, au paragraphe 59. Autrement dit, la Cour ne devrait intervenir que si la décision contestée est déraisonnable en ce sens qu’elle n’appartient pas « aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit ».
VI. DISPOSITIONS LÉGISLATIVES [30] Les dispositions suivantes de la Loi sur l’Agence Parcs Canada s’appliquent en l’espèce :
Ministre Responsable
Minister Responsible
4. (1) Le ministre est responsable de l’Agence et, à ce titre, ses attributions s’étendent de façon générale à tous les domaines de compétence fédérale non attribués de droit à d’autres ministères ou organismes et liés :
4. (1) The Minister is responsible for the Agency and the powers, duties and functions of the Minister, in that capacity, extend to and include all matters over which Parliament has jurisdiction, not by law assigned to any other department, board or agency of the Government of Canada, relating to
a) aux lieux naturels ou historiques d’importance pour la nation, notamment les parcs nationaux, les aires marines nationales de conservation, les lieux historiques nationaux, les canaux historiques, les musées historiques créés en vertu de la Loi sur les lieux et monuments historiques, le parc marin du Saguenay — Saint-Laurent et le parc urbain national de la Rouge;
(a) areas of natural or historical significance to the nation, including national parks, national marine conservation areas, national historic sites, historic canals, historic muse ums established under the Historic Sites and Monuments Act, Saguenay-St. Lawrence Marine Park and Rouge National Urban Park;
b) aux gares ferroviaires patrimoniales, aux phares patrimoniaux, aux édifices fédéraux patrimoniaux, aux lieux patrimoniaux au Canada, à l’archéologie fédérale et aux rivières du patrimoine canadien;
(b) heritage railway stations, heritage lighthouses, federal heritage buildings, historic places in Canada, federal archaeology and Canadian heritage rivers; and
c) à la mise sur pied et la mise en œuvre de programmes visant principalement le patrimoine bâti.
(c) the design and implementation of programs that relate primarily to built heritage.
Instruction du Ministre
Ministerial Direction
(2) Le ministre fixe les grandes orientations à suivre par l’Agence, à qui il incombe de se conformer aux instructions générales ou particulières qu’il lui donne en ce qui a trait à la réalisation de sa mission.
(2) The Minister has the overall direction of the Agency, which shall comply with any general or special direction given by the Minister with reference to the carrying out of its responsibilities.
[31] Les dispositions suivantes de la Loi sur les parcs nationaux du Canada, L.C. 2000, ch. 32 [Loi sur les parcs] s’appliquent en l’espèce :
2. (1) « intégrité écologique » L’état d’un parc jugé caractéristique de la région naturelle dont il fait partie et qui sera vraisemblablement maintenu, notamment les éléments abiotiques, la composition et l’abondance des espèces indigènes et des communautés biologiques ainsi que le rythme des changements et le maintien des processus écologiques.
2. (1) “ecological integrity” means, with respect to a park, a condition that is determined to be characteristic of its natural region and likely to persist, including abiotic components and the composition and abundance of native species and biological communities, rates of change and supporting processes.
…
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Usage public des parcs
Parks dedicated to public
4. (1) Les parcs sont créés à l’intention du peuple canadien pour son bienfait, son agrément et l’enrichissement de ses connaissances, sous réserve de la présente loi et des règlements; ils doivent être entretenus et utilisés de façon à rester intacts pour les générations futures.
4.(1) The national parks of Canada are hereby dedicated to the people of Canada for their benefit, education and enjoyment, subject to this Act and the regulations, and the parks shall be maintained and made use of so as to leave them unimpaired for the enjoyment of future generations.
…
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Autorité Compétente
Management by Minister
8. (1) Les parcs, y compris les terres domaniales qui y sont situées, sont placés sous l’autorité du ministre; celui-ci peut, dans l’exercice de cette autorité, utiliser et occuper les terres domaniales situées dans les parcs.
8. (1) The Minister is responsible for the administration, management and control of parks, including the administration of public lands in parks and, for that purpose, the Minister may use and occupy those lands
Intégrité Écologique
Ecological Integrity
(2) La préservation ou le rétablissement de l’intégrité écologique par la protection des ressources naturelles et des processus écologiques sont la première priorité du ministre pour tous les aspects de la gestion des parcs.
(2) Maintenance or restoration of ecological integrity, through the protection of natural resources and natural processes, shall be the first priority of the Minister when considering all aspects of the management of parks.
…
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Plan directeur
Management Plans
11. (1) Dans les cinq ans suivant la création d’un parc, le ministre établit un plan directeur de celui-ci qui présente des vues à long terme sur l’écologie du parc et prévoit un ensemble d’objectifs et d’indicateurs relatifs à l’intégrité écologique, et des dispositions visant la protection et le rétablissement des ressources, les modalités d’utilisation du parc par les visiteurs, le zonage, la sensibilisation du public et l’évaluation du rendement; il le fait déposer devant chaque chambre du Parlement.
11. (1) The Minister shall, within five years after a park is established, prepare a management plan for the park containing a long-term ecological vision for the park, a set of ecological integrity objectives and indicators and provisions for resource protection and restoration, zoning, visitor use, public awareness and performance evaluation, which shall be tabled in each House of Parliament.
Examen du plan directeur par le ministre
Review of Management Plans by Minister
(2) Le ministre procède à l’examen du plan au moins tous les dix ans par la suite et, le cas échéant, fait déposer ses modifications devant chacune de ces chambres.
(2) The Minister shall review the management plan for each park at least every 10 years and shall cause any amendments to the plan to be tabled in each House of Parliament.
…
…
Pouvoirs du directeur
Powers of superintendents
16. (3) Les règlements pris sous le régime du présent article peuvent habiliter le directeur d’un parc, dans les circonstances et sous réserve des limites qu’ils prévoient, à :
16. (3) Regulations made under this section may authorize the superintendent of a park, in the circumstances and subject to the limits that may be specified in the regulations,
(a) en modifier les exigences à l’égard du parc en vue de la protection du public ou de la préservation de ses ressources naturelles;
(a) to vary any requirement of the regulations for purposes of public safety or the conservation of natural resources in the park;
(b) délivrer, modifier, suspendre ou révoquer des licences, permis ou autres autorisations relativement à ces matières et en fixer les conditions;
(b) to issue, amend, suspend and revoke permits, licences and other authorizations in relation to any matter that is the subject of regulations and to set their terms and conditions; and
(c) ordonner la prise de mesures afin de parer aux menaces pour la santé publique ou de remédier aux conséquences des contraventions aux règlements dans le parc.
(c) to order the taking of any action to counter any threat to public health or to remedy the consequences of any breach of the regulations in the park.
VII. ARGUMENT A. Demanderesses (1) Atteinte au plan de gestion [32] L’article 4.7.1 du plan de gestion interdit, dans la « directive sur les installations périphériques et le bassin du ruisseau Marmot », toute cession de nouvelles terres pour le logement commercial de nuit à l’extérieur de la collectivité de Jasper [disposition prohibitive]. Le compte rendu de décision reconnaît que la proposition relative aux tentes chalets exigera la cession de nouvelles terres et qu’elle est donc en contradiction évidente avec l’article 4.7.1 du Plan de gestion.
[33] La disposition prohibitive est contraignante, soit en tant que directive ministérielle aux termes de l’article 4 de la Loi sur l’Agence ou en tant que mesure législative subordonnée, ou les deux. Les demanderesses soutiennent que la disposition prohibitive constitue une « directive générale ou particulière » du ministre et qu’elle est soutenue par le plan de gestion et sa politique d’appui qui s’y réfère constamment en tant que « directive ». La Cour d’appel fédérale a déclaré que les dispositions de cette directive sont susceptibles d’être contraignantes pour Parcs Canada : Peter G White Management Ltd c. Canada (Ministre du Patrimoine canadien), 2006 CAF 190 [Peter G White].
[34] Les demanderesses affirment que le Plan de gestion est de nature législative, car il aborde l’orientation générale du parc national Jasper pour les 10 à 15 prochaines années, s’applique à la gouvernance générale au fil du temps et sert de cadre pour la planification et la prise de décision touchant l’ensemble du parc. Il est donc compatible avec les critères énoncés dans la décision Vancouver Transportation Authority c. Fédération canadienne des étudiantes et étudiants, 2009 CSC 31, de la Cour suprême du Canada; il a une portée générale, est accessible au public et établit les droits et obligations des autres sur une certaine période de temps.
[35] Afin de déterminer si le plan de gestion est une mesure législative subordonnée ayant force de loi, les demanderesses appliquent une analyse en deux étapes, scrutant d’abord le régime législatif pour déterminer si la loi habilitante est en mesure de prendre en charge le pouvoir de prendre une mesure législative subordonnée, puis l’instrument lui-même afin de déterminer si elle est obligatoire. Voir Guelph (City) v Wellington-Dufferin-Guelph Health Unit, [2011] OJ no 6396, paragraphe 102; Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports), [1992] SCJ no 1, paragraphes 33 à 37. Les demanderesses affirment que, conformément au paragraphe 4(2) de la Loi sur l’Agence, l’intention du législateur du plan de gestion est en partie de permettre au ministre de lier Parcs Canada par la directive ministérielle. En outre, le plan de gestion a été promulgué et déposé au Parlement par le ministre en vertu de la Loi sur les parcs et de la Loi sur l’Agence. Ce sont des exercices d’autorité qui, selon la Cour d’appel fédérale, peuvent donner force de loi à un plan de gestion : Peter G White, précité.
[36] Les demanderesses disent que l’emploi de termes obligatoires et sans ambiguïté comme « devra » et « doit » démontre que le plan de gestion est obligatoire : Peter G White, précité, paragraphes 30 et 70; Banff, précité. On le précise, en outre, dans l’explication figurant dans le compte rendu de décision relativement au retrait d’une disposition dans une version antérieure du document, indiquant qu’elle a été éliminée [traduction] « en partie parce qu’elle restreint la flexibilité d’envisager de nouvelles idées au fort potentiel ». Étant donné que le compte rendu de décision indique que Parcs Canada devra procéder à un examen du plan de gestion pour permettre l’examen de la cession de terres supplémentaires, le directeur a réalisé clairement que l’interdiction de la cession de nouvelles terres est obligatoire, car une modification ne serait autrement pas nécessaire.
[37] Les demanderesses soutiennent, en outre, que le directeur n’a pas appliqué les directives LCP tel que requis par le plan de gestion. L’article 2.6 des directives LCP interdit tout nouveau LCP à l’extérieur du site de la ville de Jasper. Lorsque les directives LCP définissent un LCP comme étant [traduction] « tout hébergement des visiteurs du parc national des Rocheuses accessible par la route et exploité par une entreprise privée », le compte rendu de décision définit le LCP comme un [traduction] « hébergement à toit fixe permanent, à faible densité d’accueil, exploité par le secteur privé... sur un terrain loué dans un parc national et accessible par la route ». Cette dépendance à l’égard d’une définition non étayée traduit un défaut de tenir compte des directives LCP dans le cadre de la proposition relative aux tentes chalets, quelque chose que le directeur a été, selon les demanderesses, obligé de faire.
[38] En prenant une décision qui transgresse la disposition prohibitive figurant dans le plan de gestion, et en omettant d’appliquer les directives LCP, le directeur a commis une erreur en droit ou, à titre subsidiaire, a agi de façon déraisonnable.
(2) La future modification conditionnelle du plan de gestion [39] En subordonnant son approbation de la proposition relative aux tentes chalets à une modification future du plan de gestion, les demanderesses soutiennent que le directeur a commis une erreur de droit ou de compétence ou, à titre subsidiaire, pris une décision déraisonnable. Sur le plan du premier argument, le pouvoir d’examiner et de décider des modifications au plan de gestion relève de la compétence du ministre; le directeur n’est pas autorisé par le régime législatif et politique à envisager une modification future et a donc ignoré ou mal compris les paramètres de son pouvoir de décision. La Cour ne devrait pas sanctionner un comportement ultra vires, car le faire porterait atteinte à la nature hiérarchique des pouvoirs délégués.
[40] Le deuxième argument de rechange est que le directeur a mal exercé son pouvoir discrétionnaire, notamment en tenant compte de motifs non pertinents et en prenant la décision dans un but illégitime : Chernipeski v Lacombe (Town) (1996), 45 Alta LR (3d) 207 [Chernipeski]. Le directeur était tenu de ne tenir compte que du plan de gestion actuel et du régime législatif qui autorise son activité, et non pas des répercussions spéculatives comme une éventuelle modification : R v Fortune, 2012 BCSC 2031.
[41] Les demanderesses soutiennent en outre qu’une éventuelle modification a été envisagée dans un but illégitime, quelque chose qui, selon la Cour suprême du Canada, se traduira par une décision ultra vires : Produits Shell Canada Ltée c. Vancouver (Ville), [1994] 1 RCS 231 [Shell Canada]. Le but de l’examen d’une modification du plan de gestion n’est pas indiqué dans le compte rendu de décision. Toutefois, aucun examen n’a été effectué pour déterminer le « changement de circonstances » et on n’a déterminé aucun « changement de circonstances » qui justifierait une modification. L’aménagement commercial ne constitue pas un « changement de circonstances ». On peut donc supposer que l’examen d’une future modification a été fait uniquement pour autoriser les logements commerciaux proposés. Ce but est contraire à la législation applicable. Dans l’arrêt International Union of Operating Engineers, Local 904 v Newfoundland (Labour Relations Board), 135 Nfld & PEIR 350 (SCTD) [Operating Engineers], la Cour suprême de Terre-Neuve (Division de première instance) a jugé que la Commission ne devrait pas demander une modification législative pour éliminer l’effet escompté d’une décision qu’elle avait prise sous réserve. Les demanderesses font valoir de même qu’en l’espèce, le directeur ne doit pas demander une modification du Plan de gestion et compter dessus pour éliminer l’effet prévu d’une décision prise sur la foi du plan de gestion existant. Il s’agit d’un but illégitime.
[42] Les demanderesses affirment que le processus de modification vise clairement à faire distinguer les décisions en matière d’aménagement des décisions à long terme du plan de gestion. La modification fragmentaire du plan de gestion pour la promotion de l’aménagement serait contraire à son objectif principal de maintenir l’intégrité écologique pour les générations futures.
(3) L’incapacité de favoriser l’intégrité écologique [43] Les demanderesses soutiennent, en outre, que le directeur n’a pas respecté les obligations juridiques énoncées dans la Loi sur les parcs, le plan de gestion, les directives LCP et la LEP pour accorder la priorité à l’intégrité écologique. Le compte rendu de décision indique que les « préoccupations écologiques relevées à l’égard du volet du logement à toit fixe/hôtel s’appliquent, dans une moindre mesure, aux tentes chalets... » et cerne ensuite un autre problème lié au potentiel de conflits entre la faune et les êtres humains (créés par le site des tentes chalets). La preuve des répercussions sur l’intégrité écologique liées à la proposition relative aux tentes chalets rend la décision déraisonnable, en particulier compte tenu de l’invocation par le directeur des mêmes préoccupations écologiques pour justifier le rejet de la proposition relative à un hôtel.
[44] Aucune preuve n’a été fournie pour appuyer l’affirmation selon laquelle les préoccupations à l’égard de la proposition relative aux tentes chalets seront nettement moindres que celles qui touchent la proposition relative à un hôtel. Les demanderesses font valoir que, puisque la proposition relative aux tentes chalets exige la cession de terres supplémentaires et augmente le risque de conflits entre la faune et les êtres humains, on peut soutenir que certaines répercussions seraient encore plus importantes. En outre, l’hypothèse de la réversibilité est discutable, car même dans le cas d’une construction moins permanente, un gîte créera une empreinte écologique caractérisée par des répercussions semblables.
[45] Parcs Canada a défini l’état du caribou comme étant l’un des défis les plus pressants qui se posent au parc national Jasper et a déterminé que l’aménagement commercial est l’une des menaces à sa survie. La plus grande partie de la vallée de la Maligne a été définie par Parcs Canada comme étant un habitat important du caribou et ses propres documents indiquent les répercussions sur la viabilité du troupeau même si un seul caribou est perdu. La sous-catégorie du troupeau de la Maligne a diminué, passant de 68 animaux en 1998 à 4 en 2014. Le Comité sur la situation des espèces en péril au Canada [COSEPAC] a évalué les caribous des montagnes du Sud comme étant une espèce en péril en mai 2014, ce qui signifie qu’ils sont confrontés à une disparition ou extinction imminente.
[46] Parcs Canada a la responsabilité de mettre en œuvre la LEP dans les parcs nationaux; cela inclut l’obligation de protéger les espèces en péril et leurs habitats. Le ministr