Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et al. c. Procureur général du Canada (représentant le ministre des Affaires autochtones et du Nord canadien)

Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et al. c. Procureur général du Canada (représentant le ministre des Affaires autochtones et du Nord canadien)
Collection
Tribunal canadien des droits de la personne
Date
2020-04-16
Référence neutre
2020 TCDP 7
Numéro(s) de dossier
T1340/7008
Décideur(s)
Marchildon, Sophie; Lustig, Edward P.
Type de la décision
Décision sur requête
Motifs de discrimination
l'origine nationale ou ethnique
race
Notes
Le présent document pourrait faire l’objet de modifications de forme avant la parution de sa version définitive sur le site web du Tribunal.
Contenu de la décision
Tribunal canadien des droits de la personne
Canadian Human Rights Tribunal
Référence : 2020 TCDP
7
Date : le 16 avril 2020
Numéro du dossier :
T1340/7008
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Entre :
Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada
- et -
Assemblée des Premières Nations
les plaignantes
- et -
Commission canadienne des droits de la personne
la Commission
- et -
Procureur général du Canada
(représentant le ministre des Affaires autochtones et du Nord canadien)
l’intimé
- et -
Chefs de l’Ontario
- et -
Amnistie internationale
- et -
Nation Nishnawbe Aski
les parties intéressées
Décision sur requête
Membres :
Sophie Marchildon
Edward P. Lustig
Table des matières
Motifs concernant trois questions relatives à l’admissibilité à une indemnité 1
I. Contexte 1
II. Question 1) À partir de quel âge les bénéficiaires devraient-ils avoir pleinement accès à l’indemnité? 3
A. Position de la Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada 3
B. Position de l’Assemblée des Premières Nations 6
C. Position de la Commission canadienne des droits de la personne 7
D. Position des Chefs de l’Ontario 7
E. Position de la Nation Nishnawbe Aski 7
F. Position du Canada 8
G. Analyse 8
H. Ordonnance 11
III. Question 2) L’indemnité devrait-elle être offerte aux enfants qui ont été pris en charge avant le 1er janvier 2006 et l'étaient encore à cette date? 11
A. Position de la Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada 12
B. Position de l’Assemblée des Premières Nations 13
C. Position de la Commission canadienne des droits de la personne 13
D. Position des Chefs de l’Ontario 13
E. Position de la Nation Nishnawbe Aski 14
F. Position du Canada 14
G. Analyse 15
H. Ordonnances 28
IV. Question 3) L’indemnité devrait-elle être payée à la succession de personnes décédées qui auraient été admissibles? 29
A. Position de la Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada 29
B. Position de l’Assemblée des Premières Nations 31
C. Position de la Commission canadienne des droits de la personne 33
D. Position des Chefs de l’Ontario 36
E. Position de la Nation Nishnawbe Aski 36
F. Position du Canada 36
G. Analyse 37
H. Ordonnance 49
I. Autres aspects importants 49
V. Le Tribunal conserve sa compétence 51
Motifs concernant trois questions relatives à l’admissibilité à une indemnité
I. Contexte
[1] Le 6 septembre 2019, le Tribunal a rendu sa décision sur la question de l’indemnisation à accorder (Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et autres c. Procureur général du Canada (représentant le ministre des Affaires autochtones et du Nord canadien), 2019 TCDP 39 (la « Décision sur l’indemnisation »). Il a déterminé que le Canada était tenu de verser, sous le régime de la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. (1985), ch. H‑6 (la « LCDP » ou la « Loi »), une indemnité aux victimes et aux survivants de ses actes discriminatoires, à savoir les enfants des Premières Nations, leurs parents, ou encore leurs grands‑parents (pourvoyeurs de soins).
[2] La formation du Tribunal (la « formation ») estime important de réitérer les constatations et le contexte essentiels ayant servi de fondement à l’ordonnance d’indemnisation. Voici donc, ci‑dessous, un extrait qui résume le contenu de la Décision sur l’indemnisation :
[13] La présente décision est dédiée à tous les enfants des Premières Nations, ainsi qu’à leurs familles et à leurs collectivités, qui ont été lésés en raison du fait qu’ils ont été retirés inutilement de leur milieu familial et de leur communauté. À ces derniers : sachez que la formation tient à reconnaître les grandes souffrances que vous avez endurées en tant que victimes ou survivants des actes discriminatoires du Canada. La formation souligne que sa loi constitutive fixe un plafond de 40 000 $ à l’indemnité qui peut être accordée aux victimes en vertu de l’alinéa 53(2)e) et du paragraphe 53(3) de la LCDP, et rappelle que cette indemnité est réservée aux cas les plus graves. La formation estime que le retrait inutile d’enfants de vos foyers, de vos familles et de vos collectivités peut être considéré comme le pire scénario possible, comme il en sera discuté plus loin, et qu’il constitue une violation de vos droits fondamentaux de la personne. La formation souligne le fait que l’indemnité ne pourra jamais être considérée comme proportionnelle aux torts qui vous ont été causés, et que le fait de l’accepter ne constitue pas une reconnaissance qu’elle correspond à la valeur du préjudice subi. Aucune indemnité ne pourra jamais vous permettre de récupérer ce que vous avez perdu, de refermer les cicatrices de votre âme ou d’effacer les souffrances que vous avez endurées à cause du racisme, des pratiques coloniales et de la discrimination. C’est la triste réalité. En accordant le montant maximal permis par la Loi, la formation reconnaît, au mieux de sa capacité et avec les outils que la LCDP met actuellement à sa disposition, que la présente affaire de discrimination raciale constitue l’un des pires scénarios possibles et qu’elle justifie l’octroi des indemnités maximales. La proposition selon laquelle une affaire de discrimination systémique peut uniquement donner droit à des réparations systémiques ne trouve aucun appui dans la Loi ni dans la jurisprudence. Le régime de la LCDP permet d’accorder à la fois des réparations individuelles et des réparations systémiques, pourvu qu’elles soient étayées par la preuve présentée dans une affaire donnée. En l’espèce, les éléments de preuve étayent à la fois l’octroi de réparations individuelles et de réparations systémiques. D’entrée de jeu, la formation a clairement indiqué dans sa Décision que le programme fédéral de protection de l’enfance des Premières Nations défavorisait les enfants et les familles des Premières Nations qu’il devait servir et protéger. Ces lacunes et ces effets néfastes sont le fruit d’un système colonial, qui a voulu que le programme prenne la forme de modèle d’octrois de fonds et d’autorités diverses répartissant les services entre différents programmes, sans la coordination ni le financement adéquats, et sans que l’on tienne compte des véritables besoins des enfants et des familles des Premières Nations ni du principe d’égalité réelle. Des ordonnances imposant des réparations d’ordre systémique, par exemple une réforme du programme et une application élargie du principe de Jordan, sont des moyens de combler ces lacunes.
[14] Les réparations individuelles visent à prévenir la répétition des mêmes actes discriminatoires ou d’actes similaires, et surtout à prendre acte de l’expérience éprouvante vécue par les victimes et survivants en raison de la discrimination.
[15] Dans les cas où les actes discriminatoires étaient connus, ou auraient dû l’être, la condamnation à des dommages-intérêts au titre d’actes délibérés ou inconsidérés envoie le message clair qu’il est inacceptable, au Canada, de tolérer de tels actes portant atteinte aux droits de la personne protégés. […]
(Décision sur l’indemnisation, aux par. 13 à 15.)
[3] Par ailleurs, dans sa décision, la formation a également donné à la Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada (la « Société de soutien »), à l’Assemblée des Premières Nations (l’« APN ») et au Canada l’instruction de discuter — en consultation avec la Commission des droits de la personne (la « Commission »), les Chefs de l’Ontario et la Nation Nishnawbe Aski (la « NNA ») — de diverses options relatives à un processus qui permettrait d’identifier précisément les victimes ou de distribuer les indemnités. La formation a aussi exigé qu’ils soumettent leurs propositions au Tribunal le 21 février 2020.
[4] Ainsi, à la suite de discussions, la Société de soutien, l’APN et le Canada ont rédigé un projet de [traduction] « Cadre relatif au paiement des indemnités visées par la décision 2019 TCDP 39 » (le « projet de cadre »), qui énonce une série de propositions de mise en œuvre sur lesquelles ils se sont entendus en date du 21 février 2020. Ce projet de cadre n’est pas encore définitif, et les parties demandent maintenant au Tribunal de se prononcer sur trois questions qui n’ont pas fait l’objet d’un consensus, et qui exigent des précisions supplémentaires de la part de la formation.
[5] Le 28 février 2020, le procureur général du Canada (le « PGC ») a écrit au Tribunal une lettre dans laquelle il indiquait qu’aucune des parties ne souhaitait déposer de réponse au sujet de ces trois questions, et que la formation pouvait maintenant prendre celles-ci en délibéré.
[6] Le 3 mars 2020, la formation a sollicité l’avis des parties sur une affaire particulière liée à l’une des trois questions, et elle a reçu leurs observations le 11 mars 2020.
[7] Enfin, le 16 mars 2020, la formation est parvenue à une décision sur les trois questions et, par souci de célérité ainsi que pour faciliter le règlement de l’affaire, elle a transmis ses conclusions sous une forme abrégée — qui correspondait à celle d’une décision rendue de vive voix à l’audience — tout en précisant que des motifs complets suivraient sous peu. Ces motifs détaillés sont donc exposés dans la présente décision sur requête.
II. Question 1) À partir de quel âge les bénéficiaires devraient-ils avoir pleinement accès à l’indemnité?
[8] Décision : À compter de l’âge de la majorité établi dans la province ou le territoire.
A. Position de la Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada
[9] La Société de soutien fait valoir qu’au lieu d’être versée aux victimes et aux survivants en fonction de l’âge de la majorité dans la province ou le territoire, l’indemnité devrait seulement l’être à partir de l’âge de 25 ans, sauf dans le cas de personnes âgées entre 18 et 25 ans qui souhaiteraient accéder à des fonds pour poursuivre des études, ou encore, pour des [traduction] « raisons humanitaires impératives ». Elle ajoute que les enfants forment un groupe très vulnérable, un fait que la société reconnaît d’ailleurs en créant des structures visant à les protéger contre la prise de décisions pour lesquelles ils ne sont pas suffisamment préparés.
[10] La Société de soutien estime que les présomptions actuelles concernant l’âge de la majorité reposent sur la croyance sociétale qu’une fois passés à l’âge adulte, les humains sont moins impulsifs et moins sensibles aux pressions de leurs pairs, et plus à même de saisir des notions complexes et d’apprécier les risques et les conséquences. Toutefois, selon elle, il ne faut pas tenir pour acquis que cette évolution se fait à un âge fixé quelque peu arbitrairement par les législateurs.
[11] La Société de soutien cite un extrait des motifs concordants rendus en 1985 par lord Scarman, dans l’arrêt Gillick v. West Norfolk and Wisbech Area Health Authority, extrait que la Cour suprême du Canada a reproduit dans l’arrêt A.C. c. Manitoba (Directeur des services à l’enfant et à la famille), 2009 CSC 30, au paragraphe 51 :
[traduction]
[…] Le droit applicable aux relations parents‑enfants régit les problèmes posés par le développement et la maturation de la personnalité humaine. S’il devait appliquer des limites fixes là où la nature ne voit qu’un processus de croissance continu, il aboutirait à une situation artificielle et décalée par rapport à la réalité, dans un domaine où le droit doit se montrer sensible à l’évolution humaine et au changement social […].
[12] La Société de soutien avance que les recherches menées dans les domaines du développement de l’enfant et de la neuroscience font état des mêmes conclusions que celles de lord Scarman : en réalité, le processus de maturation est continu, et l’« âge de transition » se rapproche davantage de 25 ans. Pour appuyer sa position, la Société de soutien a produit devant le Tribunal un rapport d’expert établi par M. Sidney Segalowitz, professeur de psychologie et de neuroscience. Dans ce document, M. Segalowitz soutient que, dans le cas d’une personne saine, le développement du cerveau se poursuit après l’âge de 18 ans et se stabilise vers l’âge de 25 ans.
[13] Les résultats de recherche de M. Segalowitz sont résumés comme suit à la page 4 de son rapport :
[traduction]
On s’accorde de plus en plus pour dire que, pour de nombreuses fonctions importantes, l’âge moyen auquel le développement du cerveau atteint une asymptote chez une personne saine est d’environ 25 ans. Cependant, pour diverses raisons, un groupe important de personnes accusera un retard par rapport à ce chiffre, alors que d’autres seront en avance. […] Les recherches […] nous ont menés à cet âge moyen de 25 ans pour ce qui est de certains processus développementaux et des différents facteurs susceptibles d’interférer avec cette trajectoire normative.
[14] Monsieur Segalowitz en arrive à cette conclusion après avoir passé en revue les travaux de recherche actuels sur le développement du cerveau. Selon lui, les fonctions mentales le plus souvent associées à la maturité d’une personne adulte comprennent la maîtrise des émotions ainsi que des fonctions cognitives complexes faisant appel à l’attention, à la mémoire et au contrôle inhibiteur. Si la prise de risques par les jeunes est une préoccupation importante, surtout lorsque ceux-ci se trouvent en présence de leurs pairs, l’impulsivité et les comportements induits par la recherche de sensations s’estompent progressivement pendant l’adolescence, d’après M. Segalowitz. Et l’on constate ensuite une nette diminution de ce genre de comportement chez les 26 à 30 ans.
[15] Fait important, M. Segalowitz signale que des expériences négatives durant l’enfance (stress chronique, pauvreté, malnutrition, exposition à la pollution de l’air et de l’eau, exposition prénatale ou postnatale à la drogue, traumatisme cérébral ou trouble de stress post-traumatique, etc.) peuvent mettre à risque la trajectoire de santé mentale d’une personne en compromettant la croissance du cerveau dans les zones cérébrales liées à la maîtrise des émotions et au traitement cognitif.
[16] Cette preuve émanant de M. Segalowitz, indique la Société de soutien, illustre bien le fait que les connaissances scientifiques sur le développement du cerveau ont connu d’importantes avancées depuis l’époque où les provinces ont établi l’âge de la majorité, à savoir dans les années 1970. Selon la Société de soutien, l’élément de preuve scientifique fourni par M. Segalowitz, combiné à la [traduction] « gravité des dommages et des effets préjudiciables subis par les enfants victimes dans la présente affaire », tend à indiquer que la seule issue appropriée est le paiement de l’indemnité dès l’âge de 25 ans.
B. Position de l’Assemblée des Premières Nations
[17] L’APN désapprouve la proposition de la Société de soutien sur cette question. Elle attire plutôt l’attention sur les dispositions législatives provinciales concernant l’âge de la majorité, et sur des textes de loi qui énoncent les obligations du tuteur aux biens envers le mineur qui atteint l’âge de la majorité. En Ontario, par exemple, l’article 53 de la Loi portant réforme du droit de l’enfance, LRO 1990, chap. C.12, prévoit que le tuteur aux biens d’un enfant doit céder à l’enfant tous les biens dont il a la garde lorsque ce dernier atteint l’âge de 18 ans. Dans le même ordre d’idées, la Loi sur les Indiens, L.R.C. (1985), ch. I‑5 prévoit, à l’article 52, que le ministre peut nommer des tuteurs pour administrer les biens des enfants mineurs visés par cette même loi; cependant, il est précisé, au paragraphe 52.3(1), que toute somme d’argent détenue au nom de ces mineurs doit leur être remise en un versement unique lorsqu’ils atteignent la majorité.
[18] L’APN invoque le droit des fiducies au soutien de son argument selon lequel il serait problématique d’octroyer une indemnité à un âge supérieur à l’âge de la majorité établi dans la province ou le territoire. Elle cite à cet égard la règle énoncée dans l’arrêt Saunders c. Vautier et résumée comme suit par la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Buschau c. Rogers Communications Inc., 2006 CSC 28, au paragraphe 21 :
On peut dire succinctement que la règle de common law de Saunders c. Vautier permet aux bénéficiaires d’une fiducie de déroger aux intentions initiales du disposant pourvu qu’ils aient la pleine capacité juridique et qu’ils possèdent ensemble tous les droits de propriété bénéficiaire sur les biens en fiducie. Plus formellement, la règle est définie ainsi dans Underhill and Hayton Law Relating to Trusts and Trustees (14e éd. 1987), p. 628 :
[traduction] S’il n’y a qu’un seul bénéficiaire, ou s’il y en a plusieurs (peu importe qu’ils puissent exercer leurs droits concurremment ou successivement) qui sont unanimes, et qu’aucun n’est frappé d’incapacité juridique, l’exécution des obligations de la fiducie peut être interrompue et il peut y avoir modification ou extinction de la fiducie par le(s) bénéficiaire(s) sans égard à la volonté du disposant ou des fiduciaires.
[19] L’APN cite également deux affaires où des indemnités par versements périodiques — des ententes en vertu desquelles les demandeurs peuvent recevoir la totalité ou une partie d’une indemnité sous forme de paiements périodiques, au lieu d’une somme forfaitaire — établies par ordonnance judiciaire avaient été modifiées ou annulées parce que les bénéficiaires de la fiducie étaient aptes à gérer eux-mêmes leurs affaires. (Voir Hubbard v. Hubbard, 140 ACWS (3d) 216, 2005 CanLII 20811 (C.S. Ont.) et Grieg v. National Trust Co, 47 BCLR (3d) 42, 1998 CanLII 4239 (C.S. C.‑B.))
C. Position de la Commission canadienne des droits de la personne
[20] La Commission, en définitive, ne prend pas position sur la question de l’âge auquel il conviendrait de recevoir l’indemnité. Cela dit, compte tenu de la preuve qu’a fournie la Société de soutien à l’appui de sa position, la Commission s’inquiète bel et bien du fait que des jeunes au [traduction] « seuil de l’âge adulte » risquent d’être confrontés à des difficultés ou à des pressions inédites s’ils disposent tout à coup de sommes d’argent importantes. Elle fait remarquer que les bénéficiaires potentiels auront été victimes de discrimination, et auront pu avoir été touchés par d’autres formes de marginalisation et de désavantages susceptibles d’accentuer leur vulnérabilité. C’est pourquoi, indépendamment de l’âge minimum qui pourrait être retenu pour l’octroi d’une indemnité, il sera crucial que le Canada donne suite aux engagements louables qu’il a pris dans le projet de cadre pour ce qui est de financer adéquatement la prestation aux bénéficiaires de mesures de soutien, notamment financier, qui sont adaptées à leur culture.
D. Position des Chefs de l’Ontario
[21] Les Chefs de l’Ontario n’ont pas pris position sur la question.
E. Position de la Nation Nishnawbe Aski
[22] La NNA n’a pas pris position sur la question.
F. Position du Canada
[23] Le PGC est d’avis que l’accès sans restriction d’un enfant à l’indemnité devrait coïncider avec l’atteinte de l’âge de la majorité fixé dans sa province ou son territoire d’origine. Même le Manuel national des programmes sociaux 2017‑2018 de Service aux Autochtones Canada renvoie aux dispositions législatives provinciales ou territoriales aux fins de déterminer l’âge de la majorité. Cette façon de faire, selon le PGC, garantirait que les enfants des Premières Nations admissibles à une prestation soient traités de la même façon que leurs pairs du même âge à l’endroit où ils résident. Aucune autre proposition, soutient le PGC (y compris celle de la Société de soutien), n’est justifiable. Il avance qu’au lieu de préconiser des approches s’éloignant des normes bien établies en matière d’âge de la majorité, il serait plus avisé de laisser aux législateurs le soin de fixer l’approche à suivre à cet égard.
G. Analyse
[24] Dans toutes ses décisions et décisions sur requête, la formation a constamment souligné l’importance de répondre aux besoins précis des familles et des enfants des Premières Nations et d’éviter une approche « passe-partout ». C’est ce raisonnement qu’elle a suivi au moment de formuler ses ordonnances, et qui demeure la toile de fond de toute son analyse. Bien qu’elle ait aussi parlé de la nécessité de répondre aux besoins précis des organismes de services à l’enfance et à la famille des Premières Nations, la formation a insisté sur le fait que sa décision portait sur les enfants et leurs familles et visait à répondre à leurs besoins précis. La formation estime que ce raisonnement respecte le principe de l’égalité réelle et qu’il reconnaît les droits fondamentaux de chaque enfant en tenant compte du fait que chacun est unique et peut avoir des besoins, une culture, des enseignements, des valeurs, une situation et des aspirations qui lui sont propres.
[25] Cela dit, la formation partage bel et bien les préoccupations, décrites plus tôt, de la Société de soutien et de la Commission quant au fait que de jeunes adultes qui se situent au [traduction]« seuil de l’âge adulte » peuvent être confrontés à des difficultés ou à des pressions inédites s’ils disposent tout à coup de sommes d’argent considérables. Car certains d’entre eux auront été victimes de discrimination, et auront peut-être été touchés par d’autres formes de marginalisation et de désavantages qui pourraient accentuer leur vulnérabilité. La formation partage aussi les mêmes préoccupations que ces deux parties en ce qui a trait aux adultes vulnérables de plus de 25 ans.
[26] La preuve d’expert est convaincante, mais elle demeure non vérifiée, dans la présente instance, et elle est également insuffisante pour supplanter l’intention exprimée par les législateurs de chaque province ou territoire, qui ont déjà fixé l’âge de la majorité dans la loi. La formation n’est pas convaincue par la jurisprudence citée par la Société de soutien à l’appui de sa position, et elle estime que cette jurisprudence n’a pas préséance sur la législation provinciale/territoriale en la matière.
[27] Il convient de signaler que certains des jeunes adultes en question peuvent être eux-mêmes les parents de jeunes enfants, ce qui, pourrait‑on dire, représente une responsabilité plus importante que celle d’administrer d’importantes sommes d’argent. La formation a de la difficulté à concilier la position de la Société de soutien avec la place que les jeunes adultes âgés de 18 ans à 24 ans occupent, d’un point de vue légal et en pratique, au sein de la société, ce qui inclut de nombreux droits prévus par la loi ainsi que le rôle parental que certains peuvent tenir.
[28] De plus, aucune des autres parties ne partage la position de la Société de soutien sur cette question.
[29] Par ailleurs, le fait de retenir les arguments de la Société de soutien sur ce point risquerait d’engendrer un passif pour le fonds en fiducie, dans la mesure où de jeunes adultes pourraient éventuellement alléguer avoir été victimes de discrimination fondée sur l’âge. La formation concède qu’il est possible que certains jeunes adultes aient de la difficulté à gérer d’importantes sommes accordées à titre d’indemnité, mais elle croit qu’il est déraisonnable d’interdire à toutes les victimes et à tous les survivants âgés de 18 à 24 ans, d’un bout à l’autre du Canada, de recevoir une telle indemnité. Elle juge préférable que les jeunes adultes vulnérables ayant besoin de conseils et d’aide — et souhaitant en obtenir — puissent en recevoir à travers le processus d’indemnisation.
[30] Cela dit, dans le cadre des efforts considérables qu’elle a consacrés au processus d’indemnisation, la Société de soutien a conclu une entente avec Youth in Care Canada (YICC) — un organisme de bienfaisance national voué aux jeunes qui sont, ou ont déjà été, pris en charge —, en vue d’organiser à l’échelle du pays une campagne de consultation sur le processus d’indemnisation auprès des jeunes des Premières Nations qui se trouvent dans une telle situation ou l’ont déjà été. À la suite des consultations, YICC a entrepris de manière indépendante de produire un rapport axé sur deux grands objectifs :
[traduction]
Fournir à la Société de soutien des recommandations sur le processus de distribution des fonds, en tenant compte des enfants qui se trouvent en situation de vulnérabilité;
Fournir des recommandations en vue d’atténuer les risques que l’octroi de fonds supplémentaires à certains pourvoyeurs de soins principaux ait pour effet d’accroître le niveau de risque sur le plan familial.
[31] Le rapport publié par YICC comportait une série de recommandations relatives au processus d’indemnisation et, bien que l’organisme souhaite poursuivre sa réflexion et travailler sur le processus d’indemnisation, il n’a pas encore recommandé de hausser à 25 ans l’âge d’accès sans restriction à l’indemnisation (voir la pièce 11 jointe à l’affidavit de M. Blackstock daté de décembre 2019).
[32] YICC n’a pas proposé de hausser à 25 ans l’âge du plein accès à l’indemnité, mais il a recommandé un certain nombre de mesures pertinentes, parmi lesquelles : des cercles de guérison; un soutien financier pour des services de consultation ou de thérapie; une aide pour « naviguer » parmi les différentes ressources; des mesures de soutien en santé mentale pour aider les jeunes à faire face à leurs expériences et à surmonter leurs difficultés; un soutien continu après le versement de l’indemnité; des mécanismes de soutien en santé mentale et un accompagnement des jeunes dans le processus de présentation d’une demande d’indemnité; un dédommagement dans le cas d’enfants ou de jeunes décédés alors qu’ils étaient pris en charge, ou à cause de leur expérience au sein du système de protection de l’enfance; le versement de l'indemnité destinée à un jeune à ses parents, à ses grands-parents ou dans un fonds en fiducie; l’offre d’une formation financière optionnelle aux jeunes touchant l’indemnité; et l’offre aux bénéficiaires de séances de formation et de sensibilisation sur les institutions financières et les banques prédatrices, comme celles ayant fait main basse sur l’indemnité versée aux survivants des pensionnats.
[33] La formation souscrit de façon générale à ces recommandations.
[34] De plus, elle est d’avis qu’il faudrait intégrer au projet de cadre les mécanismes de soutien que l’on propose ici à l’intention des bénéficiaires de l’indemnité, et qu’on devrait même envisager d’y inclure des mécanismes de soutien supplémentaires. En résumé, prévoir une aide adéquate pour les jeunes adultes et pour toute personne qui touchera l’indemnité, mais aussi des services culturellement adaptés, un accès à des conseillers financiers, des mécanismes de soutien en santé mentale, des conseils de la part des anciens, etc., pourrait atténuer certaines des préoccupations soulevées par la Société de soutien et par la Commission. La formation encourage fortement les parties à maintenir ou à introduire des dispositions de ce genre dans le projet de cadre afin que ce dernier soutienne le mieux possible la réconciliation entre les Premières Nations et le Canada.
[35] Pour les raisons qui précèdent, la formation privilégie les positions de l’APN et du PGC sur cette question.
H. Ordonnance
[36] Il est conclu que l’âge auquel les victimes, les survivants ou les bénéficiaires pourront accéder sans restriction à l’indemnité est l’âge de la majorité établi dans leur province ou leur territoire.
III. Question 2) L’indemnité devrait-elle être offerte aux enfants qui ont été pris en charge avant le 1er janvier 2006 et l'étaient encore à cette date?
[37] Décision : Oui.
[38] Une sous-question a été intégrée à la deuxième des trois questions des parties. La Société de soutien a en effet demandé le versement d’une indemnité pour les parents et les grands-parents des enfants qui ont été pris en charge avant le 1er janvier 2006 et l’étaient encore à cette date. Même si le libellé de la question 2, ci-dessus, ne reflète pas cette demande, la formation l’a tout de même prise en considération, car toutes les parties ont eu amplement l’occasion de faire des observations complètes à cet égard. La formation estime qu’il convient d’inclure, dans la présente décision sur requête, ses motifs et sa conclusion sur le sujet.
A. Position de la Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada
[39] La Société de soutien plaide que les motifs rendus par le Tribunal dans deux décisions, c’est-à-dire Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et autres c. Procureur général du Canada (pour le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), 2016 TCDP 2 (la « Décision sur le bien-fondé de la plainte ») et la Décision sur l’indemnisation, étayent une interprétation de la Décision sur l’indemnisation qui engloberait les enfants qui étaient pris en charge en date du 1er janvier 2006, mais qui ont été retirés de leur foyer avant cette date, et les personnes qui prenaient soin d’eux.
[40] Du même souffle, la Société de soutien fait valoir que le Tribunal a souvent insisté sur les préjudices causés par l’appréhension des enfants, le retrait de leur foyer et leur séparation d’avec leurs familles ou leurs collectivités. En termes clairs, selon elle, la question à laquelle il faut répondre est la suivante : en date du 1er janvier 2006, [traduction] « quels enfants étaient victimes des actes discriminatoires du Canada? ». La réponse de la Société de soutien à cette question est qu’il s’agit des enfants qui étaient pris en charge à cette date, tout autant que de ceux qui l’ont été par la suite. En effet, la discrimination dont ces enfants — et les personnes prenant soin d’eux — ont été victimes est pour ainsi dire identique à celle qui a amené le Tribunal à conclure à l’existence d’une discrimination, en plus de trouver sa source dans la même série de faits.
B. Position de l’Assemblée des Premières Nations
[41] L’APN partage l’opinion de la Société de soutien selon laquelle, si un enfant se trouvait déjà pris en charge le 1er janvier 2006, on ne devrait pas attacher d’importance à la date de son retrait. Elle affirme que ces enfants ont été exposés aux mêmes préjudices et à la même discrimination que ceux qui ont été pris en charge le 1er janvier 2006 ou après cette date.
C. Position de la Commission canadienne des droits de la personne
[42] La Commission fait valoir que même si, comme le Canada l’a souligné, la portée temporelle de l’ordonnance est à première vue relativement claire, il y a lieu de prendre en considération les objectifs qui sous-tendent l’ordonnance d’indemnisation dans le cas des enfants qui ont été retirés de leurs foyers avant le 1er janvier 2006 et qui étaient encore pris en charge à cette date.
[43] La Commission invoque également le paragraphe 270 de la Décision sur l’indemnisation, où la formation a dit qu’elle conserverait sa compétence à l’égard d’un certain nombre de questions et qu’elle accueillerait favorablement « tout commentaire ou toute suggestion ainsi que toute demande d’éclaircissements de toute partie sur le déroulement du processus d’indemnisation ou sur le libellé ou la teneur des ordonnances, par exemple à savoir si les catégories de victimes et survivants devraient être plus détaillées, ou si de nouvelles catégories devraient être ajoutées ». Cela, fait valoir la Commission, dénote clairement le maintien de la compétence du Tribunal et, en conséquence, la formation n’est pas dessaisie de ces questions.
D. Position des Chefs de l’Ontario
[44] Les Chefs de l’Ontario n’ont pas pris position sur la question.
E. Position de la Nation Nishnawbe Aski
[45] La NNA reprend à son compte la position exprimée par la Société de soutien sur la présente question. Elle affirme que les enfants pris en charge avant le 1er janvier 2006 et qui l’étaient à cette date, qui ont été retirés de leurs foyers pour des motifs ouvrant droit à indemnisation — conformément à l’ordonnance du Tribunal sur le droit à l’indemnisation —, devraient être admissibles à une indemnité. D’après la NNA, ces enfants, au même titre que leurs principaux pourvoyeurs de soins, ont été privés de la possibilité de retrouver leurs familles dans un délai raisonnable au cours de la période d’admissibilité établie par le Tribunal.
F. Position du Canada
[46] Le PGC fait valoir que l’indemnité ne devrait être payable qu’à ceux qui ont été pris en charge après le dépôt de la plainte. Il soutient que la plainte elle-même, de même que la Décision sur l’indemnisation et une analyse de la compétence conférée au Tribunal par la loi, étayent cette position.
[47] Le PGC signale en particulier l’extrait suivant, tiré du paragraphe 245 de la Décision sur l’indemnisation, où la formation ordonne au Canada de verser « 20 000 $ à chaque enfant d’une Première Nation qui a été retiré de son foyer, de sa famille et de sa communauté entre le 1er janvier 2006 [et une date à déterminer] » (en caractères gras dans l’original). Il fait état de deux autres cas relevés dans cette même décision où des dates exactes ont été précisées en caractères gras, ce qui indique encore une fois sans équivoque que la formation avait l’intention d’arrêter des dates précises dans le cadre de l’exercice du pouvoir de réparation que lui confère l’article 53 de la LCDP (voir les paragraphes 249 et 251). Le PGC plaide en outre que, d’après son appréciation de la preuve, la formation n’aurait pu rendre plus limpide sa conclusion selon laquelle le 1er janvier 2006 était la date à laquelle la discrimination avait commencé. Par conséquent, le fait d’étendre la portée de l’indemnisation à toute période antérieure à cette date reviendrait à récrire le jugement.
[48] Pour ce qui est de la question d’une indemnisation conforme au principe de Jordan, le PGC soutient que, là encore, la formation s’est clairement exprimée. Au paragraphe 251, on peut voir que l’indemnisation s’applique elle aussi à une période définie : du 12 décembre 2007 au 2 novembre 2017. Ces dates ont également été indiquées en caractères gras dans le jugement.
[49] Le PGC soutient qu’il est manifeste que, dans l’exercice de la compétence que lui confère l’article 53 de la LCDP, la formation a examiné avec soin la question du moment où la discrimination a eu lieu.
[50] Le PGC ajoute que les bénéficiaires potentiels en question pourraient avoir accès à une indemnité par l’entremise de l’un des deux recours collectifs — non encore autorisés — qui ont été déposés auprès de la Cour fédérale, et qui visent l’obtention d’une indemnité pour les personnes qui ne sont pas visées par les périodes établies par le Tribunal dans sa Décision sur l’indemnisation. Le PGC déclare avoir annoncé qu’il indemniserait les enfants touchés par la discrimination constatée dans la Décision sur le bien-fondé de la plainte, même s’ils se situent en dehors du cadre de la plainte. Selon le PGC, un recours collectif serait un mécanisme approprié à cette fin.
G. Analyse
[51] Dans sa Décision sur l’indemnisation, la formation a clairement laissé les ordonnances ouvertes à d’éventuelles modifications pour le cas où une partie quelconque, dont le Canada, voudrait ajouter ou clarifier des catégories de victimes ou de survivants ou apporter des modifications au libellé de la décision sur requête, en recourant à un procédé semblable à celui utilisé dans la décision sur requête 2018 TCDP 4 du Tribunal, et inspiré par la démarche employée dans les décisions sur requête 2017 TCDP 14 et 2017 TCDP 35 du Tribunal. Cette façon de faire est rare, mais, dans la présente affaire, qui est complexe et sans précédent, elle présente des avantages en plus de reconnaître l’importance de la contribution des parties et de leur expertise en ce qui a trait à l’efficacité des ordonnances rendues par la formation.
[52] La formation a explicitement conservé sa compétence à l’égard de l’indemnisation (voir la Décision sur l’indemnisation, au paragraphe 277), y compris sur un certain nombre de questions abordées dans le cadre de la consultation relative au processus d’indemnisation. Elle a d’ailleurs dit qu’elle accueillerait favorablement tout commentaire, toute suggestion et toute demande d’éclaircissements de la part de toute partie sur le déroulement du processus d’indemnisation ou sur le libellé ou la teneur des ordonnances, par exemple à savoir si les catégories de victimes et survivants devraient être plus détaillées, ou si de nouvelles catégories devraient être ajoutées (voir la Décision sur l’indemnisation, au paragraphe 270).
[53] On peut y voir une indication claire que la formation était prête à entendre des suggestions concernant d’éventuelles modifications à l’ordonnance rendue dans la Décision sur l’indemnisation, et qu’elle accueillerait favorablement les commentaires et les propositions de l’une ou l’autre des parties. La formation a opté au départ pour le 1er janvier 2006 et le mois de décembre 2007 comme dates limites, à la suite des demandes formulées par la Société de soutien dans ses dernières observations relatives à l’indemnisation. Elle l’a fait en partant du principe que la preuve soumise au Tribunal appuyait ces dates de même que d’autres dates antérieures. Ainsi, au lieu de rendre des ordonnances qui dépasseraient la portée de celles demandées, la formation a choisi une forme d’ordonnance qui prévoyait la possibilité d’apporter des modifications ou de rendre d’autres ordonnances d’indemnisation. La formation a gardé à l’esprit le fait que les parties, après avoir discuté des ordonnances et du processus d’indemnisation, voudraient peut‑être préciser les catégories de bénéficiaires de l’indemnité ou en ajouter. La présente procédure est complexe, et elle nécessite de la souplesse.
[54] En outre, dans la décision Grover c. Canada (Conseil national de recherches) (1994), 80 FTR 256, 28 Admin LR (2d) 231 (C.F.) [Grover] — sur laquelle la formation s’est déjà appuyée dans de précédentes décisions rendues dans la présente affaire (voir, par exemple, 2017 TCDP 14, au paragraphe 32, et 2018 TCDP 4, au paragraphe 39) — il était question d’une demande de contrôle judiciaire présentée à l’encontre d’une décision du Tribunal. La Cour fédérale était appelée à décider si ce dernier était habilité à réserver sa compétence à l’égard d’une ordonnance de réparation. La décision Grover est résumée comme suit dans la décision Berberi c. Procureur général du Canada, 2011 TCDP 23 [Berberi] :
[11] […] Le Tribunal avait ordonné que le plaignant soit nommé à un poste précis, mais était resté saisi en attente d’autres preuves au sujet de l’application de l’ordonnance. La Cour fédérale a déclaré que bien que la Loi ne contienne aucune disposition autorisant expressément le Tribunal à réexaminer ses décisions, le fait qu’elle investisse le Tribunal de larges pouvoirs, ajoutés au fait qu’elle devrait être interprétée de manière large de façon à donner pleinement effet aux droits qu’elle protège, permet au Tribunal de rester saisi de l’affaire sur certains points afin de veiller à ce que les plaignants jouissent effectivement de la réparation qu’il leur a accordée (voir Grover, aux paragraphes 29 à 36). La Cour fédérale a ajouté :
De toute évidence, la Loi prescrit que la réparation accordée soit efficace et, en conséquence, il faut dans certains cas que le tribunal soit habilité à voir à ce que ses ordonnances répa