Syndicat national de l’automobile, de l’aérospatiale, du transport et des autres travailleurs et travailleuses du Canada (TCA-Canada, section locale 2182) c. Grégoire

Syndicat national de l’automobile, de l’aérospatiale, du transport et des autres travailleurs et travailleuses du Canada (TCA-Canada, section locale 2182) c. Grégoire
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2007-04-30
Référence neutre
2007 CF 449
Numéro de dossier
T-931-03
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20070430
Dossier : T-931-03
Référence : 2007 CF 449
Ottawa (Ontario), le 30 avril 2007
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE LEMIEUX
ENTRE :
Syndicat national de l’automobile, de l’aérospatiale, du transport et des autres travailleurs et travailleuses du CANADA (TCA-CANADA), SECTION LOCALE 2182 ET MARTIN GRÉGOIRE ET BRIAN MURPHY
demandeurs
-et-
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
Introduction
[1] La question en litige dans la présente demande de contrôle judiciaire est celle de savoir si les primes de poste et de fin de semaine de 2 $ l’heure (les primes) payables en vertu d’une convention collective aux opérateurs radio qui travaillent à la Garde côtière canadienne (la Garde côtière) font partie du « traitement », tel que ce terme est défini au paragraphe 3(1) de la Loi sur la pension de la fonction publique, L.R.C. 1985, ch. P-36, et ses modifications (la Loi), et doivent à ce titre être incluses dans le calcul du traitement annuel moyen reçu par l’opérateur radio au cours des cinq meilleures années précédant la retraite, retenues aux fins de détermination du montant des prestations.
[2] La définition de « traitement » dans la Loi a été modifiée par le législateur en 1975 en raison de l’arrêt de la Cour d’appel fédérale Gruber c. Canada (Conseil du Trésor), [1975] C.F. 578, qui n’a pas été porté en appel, et la définition est demeurée inchangée pour l’essentiel jusqu’à présent. Elle est ainsi rédigée :
TRAITEMENT signifie :
a) La rémunération de base versée pour l’accomplissement des fonctions normales d’un poste dans la fonction publique, y compris les allocations, les rémunérations spéciales ou pour temps supplémentaire ou autres indemnités et les gratifications qui sont réputées en faire partie en vertu d’un règlement pris en application de l’alinéa 42(1)e). [Non souligné dans l’original.]
SALARY means:
(a) as applied to the public service, the basic pay received by the person in respect of whom the expression is being applied for the performance of the regular duties of a position or office exclusive of any amount received as allowances, special remuneration, payment for overtime or other compensation or as a gratuity unless that amount is deemed to be or to have been included in that person’s basic pay pursuant to any regulation made under paragraph 42(1)(e).
[Emphasis mine]
[3] L’alinéa 42(1)e) de la Loi autorise le gouverneur en conseil à prendre un règlement :
désignant, pour l’application de la définition de « traitement » au paragraphe 3(1), des allocations, une rémunération spéciale ou pour temps supplémentaire ou autres indemnités ou gratifications qui peuvent être incluses dans le taux de base du traitement d’une personne;
[Non souligné dans l’original.]
Deeming, for the purposes of the definition “salary” in subsection 3(1), an amount in respect of allowances, special remuneration, payment for overtime or other compensation or gratuity, to be or to have been included in the basic rate of pay of a person;
[Emphasis mine]
Les parties s’accordent pour reconnaître qu’un tel règlement n’a pas été pris.
[4] Conformément au guide sur l’administration des pensions de retraite (guide sur l’APR), un administrateur de régime de pension de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) a décidé que ces prestations ne faisaient pas partie du « traitement », tel que défini dans la Loi.
[5] L’administrateur de régime de pension a expliqué que les primes de poste et de fin de semaine n’étaient pas considérées comme un traitement de base parce que ce genre de primes n’étaient pas versées pour l’accomplissement des fonctions normales d’opérateur radio, mais plutôt pour les heures pendant lesquelles la tâche était exécutée. Il a déclaré que la convention collective indiquait clairement que ce genre de primes étaient payables seulement pour les heures de travail comprises entre 16 h et 8 h. Il a ajouté que la prime était versée parce que l’opérateur radio devait travailler la nuit et non parce qu’il ou elle accomplissait des fonctions différentes. L’administrateur de régime de pension a répondu à la question de M. Grégoire, à savoir pourquoi les indemnités de formation en milieu de travail ouvraient droit à une pension. L’administrateur a déclaré que ce travail était effectué selon les fonctions normales du poste (voir pièce A-4).
[6] Les parties reconnaissent que cette décision est une décision continue au sens de l’arrêt Krause c. Canada (C.A.), [1999] 2 C.F. 476.
[7] Les demandeurs sollicitent un jugement déclaratoire infirmant cette décision, lequel jugement prendrait effet dès son prononcé.
[8] Les demandeurs sont la section locale 2182 des TCA Canada (Section locale 2182 des TCA), l’unité de négociation du groupe des opérateurs radio au service de la Garde côtière; Martin Grégoire est le président de la Section locale 2182 et Brian Murphy en est membre.
[9] La Section locale 2182 des TCA, au nom des opérateurs radio, et le Conseil du Trésor, au nom de l’employeur, ont conclu le 9 juin 2005 une convention collective qui expire le 30 avril 2007 (la convention collective). C’est la deuxième convention collective que les parties négocient, la première ayant expiré le 30 avril 2004. En fait, le groupe des opérateurs radio a un agent négociateur accrédité depuis 1984. Les deux parties conviennent toutefois que les questions relevant de la Loi ne peuvent pas faire l’objet de la négociation collective. (Voir alinéa 57(2)b) et Annexe II de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, laquelle a été abrogée et remplacée par la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, article 113).
[10] Les primes de poste et de fin de semaine sont prévues à l’article 23 de la convention collective, ainsi rédigé :
23.01 L’officier qui travaille pendant des postes alternatifs ou irréguliers touche une prime de poste de deux (2 $) dollars l’heure pour toutes les heures, y compris les heures supplémentaires, pendant la période comprise entre 16 h et 8 h (heure locale).
23.02
a) L’officier reçoit une prime supplémentaire de deux (2 $) dollars l’heure pour les heures de travail effectuées le samedi et/ou le dimanche, tel qu’il est stipulé à l’alinéa b) ci-après.
b) La prime de fin de semaine est versée pour toutes les heures de travail, y compris les heures supplémentaires, effectuées le samedi et/ou le dimanche.
c) La prime de fin de semaine ne s’applique pas aux officiers occasionnels ou temporaires engagés pour moins de trois (3) mois, tels que définis dans la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique.
[11] L’article 21 de la convention collective traite des heures de travail et des heures supplémentaires. Une distinction est faite entre les officiers préposés à l’exploitation et les officiers autres que ceux préposés à l’exploitation dans l’article de définition de la convention collective :
(i) « officier préposé à l’exploitation » désigne un officier pour qui les heures de travail sont prévues à l’horaire par roulement ou de façon irrégulière;
(ii) « officier autre que ceux de l’exploitation » désigne un officier pour qui les heures de travail ne sont pas prévues à l’horaire par roulement ou de façon irrégulière.
[12] Les autres définitions suivantes figurant dans la convention collective méritent d’être reproduites ici :
(i) « Indemnité » désigne la rémunération à verser pour l’exécution de fonctions spéciales ou supplémentaires;
(ii) « Rémunération » désigne le traitement et les indemnités;
(iii) « Heures supplémentaires » au paragraphe 21.08 désigne, dans le cas d’un officier à plein temps, le travail autorisé effectué en sus de ses heures de travail d’horaire normales. [Non souligné dans l’original.]
[13] Au départ, la présente instance était une action que les demandeurs ont introduite lorsqu’ils ont déposé une déclaration introductive d’instance le 6 juin 2003 pour demander le jugement déclaratoire susmentionné. Sa majesté la Reine a déposé une défense le 21 juillet 2003, à laquelle les demandeurs ont répondu le 6 août 2003.
[14] L’affaire a été instruite comme une action avec le dépôt d’affidavits de documents, les interrogatoires préalables, la tenue d’une conférence préparatoire et la fixation d’une date d’audition de l’action.
[15] Deux conférences préparatoires ont été tenues au cours desquelles on a discuté de l’impact de deux récents arrêts de la Cour d’appel fédérale touchant la question de savoir si l’instance aurait dû être introduite par voie de demande de contrôle judiciaire. Ces deux arrêts de la Cour d’appel fédérale sont Tremblay c. Canada, [2004] CAF 172, et Grenier c. Canada, [2005] CAF 348.
[16] Après examen, l’avocat de la couronne a dit qu’il était d’avis que ces deux affaires s’appliquaient directement aux circonstances de l’espèce et que la présente affaire pouvait seulement se poursuivre par voie de contrôle judiciaire. Il a demandé la radiation de l’action, mais a proposé à titre subsidiaire un redressement qui a été accepté.
[17] La Cour n’était pas prête à radier l’action et, avec le consentement des parties, elle a ordonné que la présente action soit convertie en une demande de contrôle judiciaire suivant la décision Khaper c. Canada, (1999) 182 F.T.R. 78 (C.F. 1re inst.). Elle a en outre ordonné, se fondant sur le paragraphe 18.4(2) de la Loi sur les Cours fédérales (la Loi sur les Cours), que cette demande de contrôle judiciaire soit instruite comme s’il s’agissait d’une action, c’est-à-dire que les étapes de la procédure qui ont été franchies par les parties seraient reconnues et que les éléments de preuve seraient constitués des aveux faits dans les actes de procédure, des aveux obtenus à la suite d’une demande de reconnaissance et du témoignage oral des témoins. Le demandeur a produit un témoin, Martin Grégoire. L’unique témoin du défendeur était Joan Arnold.
[18] Au début de l’audience, la Cour a ordonné que le nom du défendeur, Sa Majesté la Reine, soit changé pour celui de Procureur général du Canada.
Les faits
[19] Les faits essentiels en cause ne sont pas contestés.
[20] Comme je l’ai déjà souligné, les opérateurs radio de la section locale 2182 parties à la présente instance travaillent à la Garde côtière dans le cadre de son programme de Services de communications et trafic maritimes (SCTM). La Garde côtière est une section du ministère des Pêches et Océans (MPO). Les attributions du ministre des Pêches et des Océans, en sa qualité de ministre responsable des services de garde côtière, comprennent les services de communication et de trafic maritimes conformément au sous-alinéa 41(1)a)(ii) de la Loi sur les océans.
[21] Les membres de l’unité de négociation sont des officiers SCTM de l’un des vingt-deux centres SCTM au Canada situés dans les cinq régions de la Garde côtière du Canada et dans les eaux territoriales du Canada.
[22] Les programmes spécifiques dont la Garde côtière est responsable sont :
• Les services de communications et de trafic maritimes;
• Les systèmes de navigation maritime;
• Le déglaçage;
• Le sauvetage, la sécurité et l’intervention environnementale;
• Les services d’exploitation et les services techniques;
• La gestion de la flotte.
[23] Le mandat des SCTM est d’assurer :
•La sécurité des personnes en mer;
•La protection de l’environnement par la gestion du trafic;
•L’efficacité du mouvement des navires;
•La prestation de renseignements connexes.
[24] Les cinq principales fonctions de service accomplies par les officiers SCTM sont :
(1) Détresse - Sécurité - Communications et coordination en vue de détecter les situations de détresse, d’intervenir en temps opportun et d’assurer les missions de sauvetage dans les eaux canadiennes;
(2) Régulation du trafic maritime, ce qui comprend l’échange de renseignements entre les navires et les centres SCTM à terre afin que tous les navires présents dans une voie navigable donnée soient au courant du trafic maritime, des mouvements importants et des dangers immédiats pour la navigation. La régulation du trafic maritime comprend également l’identification et la surveillance des navires, la planification stratégique des mouvements des navires, ainsi que les renseignements sur la navigation et l’aide à la navigation;
(3) Services de contrôle des navires pour empêcher la pénétration en eaux canadiennes des navires présentant un danger, en vérifiant s’ils présentent des défectuosités et des lacunes et s’ils sont conformes aux lois et règlements applicables au Canada afin de réduire les risques de pollution. Les officiers SCTM examinent également les demandes d’autorisation des navires pour vérifier leur conformité et surveillent le mouvement de chaque navire en eaux canadiennes;
(4) Gestion d’un système d’information intégré engageant l’exécution d’activités tels :
•La collecte de renseignements de sources diverses;
•Le contrôle des renseignements afin d’en assurer l’exactitude/le caractère exhaustif;
•L’analyse des renseignements pour déterminer la conformité;
•La diffusion de renseignements, la coordination et la vérification de la mise en œuvre des mesures réglementaires visant les navires qui présentent des défectuosités ou lacunes;
•La réception d’avis sur la position des navires et des préavis d’arrivée à destination;
(5) Services de correspondance publique fournissant des services de communication standards aux navires en mer qui permettent d’assurer la liaison tant à l’échelle nationale qu’internationale. Ce service fournit aux navires et aux installations à terre les moyens de communiquer à l’échelle nationale et internationale à des fins commerciales et privées en veillant à recouvrer les coûts, et à cette fin :
•établir des liaisons téléphoniques dans les deux sens, à savoir entre les navires et la terre sur les bandes VHF, MF et HF et par radiotélégramme;
•transmettre les messages relatifs aux affaires des navires, aux besoins en matière d’équipement, aux instructions de chargement et de déchargement et aux heures estimées d’arrivée, aux demandes de quarantaine, les messages demandant qu’un médecin soit sur les lieux à l’arrivée d’un navire, de même que les messages privés destinés aux passagers et à l’équipage.
[25] Les officiers SCTM servent cinq principales catégories de clients :
•Les transporteurs commerciaux, dont les transporteurs étrangers et les bateaux de l’État;
•Les bateaux de pêche commerciale;
•Les plaisanciers;
•Le grand public;
•Les autres ministères et organismes gouvernementaux y compris les provinces.
[26] Le programme SCTM doit être opérationnel vingt-quatre heures sur vingt-quatre, sept jours sur sept pendant toute l’année. Les services des employés préposés à l’exploitation dans les centres SCTM sont essentiels à tout moment; ces employés préposés à l’exploitation occupent des postes désignés, c’est-à-dire que les services qu’ils offrent ne peuvent pas être interrompus par une grève. Environ 90 % des membres de la Section locale 2182 des TCA sont des officiers préposés à l’exploitation.
[27] La plupart des officiers préposés à l’exploitation ont des postes de douze heures, normalement de 7 h 30 à 19 h 30 (poste de jour) ou de 19 h 30 à 7 h 30 (poste de nuit). Ils travaillent habituellement quatre postes d’affilée et se reposent les quatre jours qui suivent. Tous les employés préposés à l’exploitation travaillent par équipes rotatives. Quatre centres fonctionnent par postes de huit heures.
[28] Les employés préposés à l’exploitation doivent travailler le samedi et le dimanche parce que les services de sécurité qu’ils fournissent doivent être opérationnels vingt-quatre heures sur vingt-quatre, sept jours sur sept.
L’historique législatif de la définition de traitement
[29] L’historique législatif de la définition de « traitement » dans la Loi est le suivant :
[30] Aux fins de pension, « traitement » était d’abord défini dans la Loi de la pension du service civil de 1924 à l’alinéa 2k) comme suit :
« Traitement » d’un contributeur signifie le traitement régulier versé à l’égard de son service, ainsi que la valeur des allocations de subsistance et de résidence, mais ne comprend pas une allocation ni un paiement pour surtemps ni d’autres allocations ou paiements supplémentaires, ni une gratification. [Non souligné dans l’original.]
[31] Le libellé de la définition de « traitement » a été légèrement modifié dans la Loi sur la pension du service civil de 1944. L’alinéa 2l) était ainsi rédigé :
« Traitement » d’un contributeur signifie le traitement ou la rémunération régulière versée à l’égard de son service, ainsi que la valeur des allocations de subsistance et de résidence, mais ne comprend pas une allocation ni un paiement pour surtemps ni d’autres allocations ou paye supplémentaires, ni une gratification. [Non souligné dans l’original.]
[32] En 1953, une importante simplification a été opérée dans la définition lorsque la loi était intitulée Loi sur la pension du service public. Le « traitement » est simplement défini à l’alinéa 2(l) comme suit :
« Traitement » signifie la rémunération reçue pour l’exercice des fonctions régulières d’un poste ou d’une charge; [Non souligné dans l’original.]
[33] En 1960, la Loi a été modifiée par ajout d’un renvoi à la Loi sur la pension de retraite des Forces canadiennes et à la Loi sur la pension de retraite de la Gendarmerie royale du Canada.
[34] La définition de « traitement » a été modifiée au paragraphe 2(1) comme suit, et il importe de souligner que c’est cette définition que la Cour d’appel fédérale a pris en compte dans l’arrêt Gruber, précité :
« Traitement », relativement à la Fonction publique, désigne la rémunération reçue par la personne que vise l’expression pour l’exercice des fonctions régulières d’un poste ou d’une charge, et, relativement à la force régulière ou à la Gendarmerie, désigne la solde ou la solde et les allocations, selon le cas, applicables quant à cette personne, déterminées en vertu de la Loi sur la pension de retraite des Forces canadiennes ou de la Loi sur la pension de retraite de la Gendarmerie royale du Canada. [Non souligné dans l’original.]
[35] Quelques mois après l’arrêt Grube, la définition de « traitement », applicable à la fonction publique, a été substantiellement reformulée en 1975. Elle est ainsi formulée à l’article 2.1 :
TRAITEMENT
a) La rémunération de base versée pour l’accomplissement des fonctions normales d’un poste dans la fonction publique, y compris les allocations, les rémunérations spéciales ou pour temps supplémentaire ou autres indemnités et les gratifications qui sont réputées en faire partie en vertu d’un règlement pris en application de l’alinéa 42(1)e).
[Non souligné dans l’original.]
SALARY
(a) as applied to the public service, the basic pay received by the person in respect of whom the expression is being applied for the performance of the regular duties of a position or office exclusive of any amount received as allowances, special remuneration, payment for overtime or other compensation or as a gratuity unless that amount is deemed to be or to have been included in that person’s basic pay pursuant to any regulation made under paragraph 42(1)(e).
[Emphasis mine]
[36] La version de la définition de « traitement » de 1975 est actuellement en vigueur.
L’arrêt Gruber
[37] Comme je l’ai souligné, la définition courante de « traitement » dans la Loi a été édictée par le législateur après que la Cour d’appel fédérale ait rendu l’arrêt Gruber, précité, le 4 juin 1975, par lequel elle a accueilli un appel interjeté contre la décision d’un juge de première instance (le juge Walsh), publiée à [1974] 2 C.F. 384, qui rejetait l’action que M. Gruber avait intentée contre le Conseil du Trésor.
[38] Monsieur Gruber, fonctionnaire à la retraite qui avait occupé les fonctions d’ingénieur au sein du groupe du génie et de l’arpentage de la catégorie scientifique et professionnelle, demandait que deux montants qui lui avaient été versés aux termes de la convention collective conclue le 4 novembre 1969 fassent partie de son traitement à des fins de pension de retraite.
[39] Le premier montant était de 3 231,08 $, décrit dans la convention collective comme une indemnité de règlement. Le deuxième montant était de 412,64 $, ce à quoi il avait eu droit d’après les dispositions de la convention collective parce qu’il était rémunéré selon une échelle de retenue (salaire bloqué), lorsque, le 1er juillet 1969, il avait été reclassé de la catégorie génie 6, où touchait le plus fort taux de rémunération applicable, à la catégorie génie 4, où le taux maximum de rémunération était inférieur d’environ 1 000 $ au taux de sa catégorie antérieure. Sur ces deux montants, on avait opéré des déductions au titre de l’impôt sur le revenu ainsi que d’autres déductions normalement applicables aux traitements, mais on n’avait par contre fait aucune déduction pour les cotisations au titre de la pension de retraite parce que le Conseil du Trésor n’avait pas cru bon de prendre en considération ces deux montants aux fins de la pension de retraite.
[40] Il est utile de rappeler que dans sa définition de 1960 formulée dans la Loi sur la pension de la fonction publique relativement à la fonction publique, le terme traitement « désigne la rémunération reçue par la personne que vise l’expression pour l’exercice des fonctions régulières d’un poste ou d’une charge… »
[41] Après avoir admis la preuve orale de deux témoins qui avaient participé à la négociation de la convention collective au cours de laquelle il avait été question des deux montants en litige, ainsi que la documentation relative à la question de savoir si les deux montants versés à M. Greber faisaient partie du traitement, et examiné le « guide des autorisations » de la défenderesse définissant ce qui constitue le « traitement » aux fins de contributions, entre autres les allocations et la rémunération supplémentaire qui font partie du traitement, les allocations et la rémunération supplémentaire qui ne font pas partie du traitement et ce qui constitue le « traitement » aux fins de prestations, le juge Walsh a formulé cette mise en garde au paragraphe 5 de ses motifs :
... Toutefois, il faudrait souligner que l’admission de ces témoignages et documents ne signifie pas que la Cour doive s’y tenir pour trancher le litige. L’interprétation qu’on doit donner de la Loi sur la pension de la Fonction publique ainsi que son application à la convention collective en question ne peuvent être établies de façon concluante par l’interprétation donnée par le conseil du Trésor dans son guide des autorisations, par les négociateurs qui ont pris part aux négociations aboutissant à la convention ni par les consultations données aux parties par leurs conseillers juridiques; elles doivent au contraire être appréciées par la Cour elle-même après avoir dûment soupesé toutes les preuves admissibles. [Non souligné dans l’original.]
[42] Le juge Walsh a ensuite résumé le témoignage rendu par les négociateurs de la convention collective – M. Brooks au nom des employés et M. Reid au nom du Conseil du Trésor. Tous deux ont dit que la question de savoir si les indemnités de règlement ne devaient pas faire partie de la rémunération des employés aux fins de la pension de retraite n’était pas le point central des négociations, dont la majeure partie a porté sur la date d’entrée en vigueur de la conversion et sur le point de savoir si les employés pourraient bénéficier d’un paiement rétroactif important ou d’une indemnité. M Brooks a témoigné que les représentants des employés prétendaient que leurs traitements devaient être ajustés à la hausse, mais que le Conseil du Trésor avait refusé de sorte que, pour les inciter à signer, on leur a versé plutôt une indemnité de règlement équivalente à ce qu’ils auraient gagné. D’après lui, il ne s’agissait pas d’une rémunération perçue à titre de compensation pour l’exercice de fonctions régulières mais plutôt d’une indemnité permettant aux deux parties de parvenir à un accord, mais il a admis que l’objet des négociations menées par l’Institut professionnel pour le compte des employés du groupe en question portait sur une rémunération rétroactive et que l’indemnité n’était payable que pour chaque période de paye où l’employé avait touché au moins dix jours de rémunération.
[43] Le juge Walsh a également fait observer que si l’Institut professionnel avait été accrédité au début des négociations en 1967 plutôt que le 19 mars 1969, l’agent de négociation aurait négocié les rémunérations futures plutôt que les rémunérations rétroactives.
[44] Dans son appréciation de la preuve, il a fait référence à un rapport, établi par M. Brooks et adressé aux membres de l’unité de négociation aux fins de ratification, qui indiquait que l’indemnité de règlement était un paiement forfaitaire qui ne modifierait pas les taux de rémunération des employés, n’augmenterait leur pension de retraite ni ne serait versée postérieurement au 30 juin 1969.
[45] Il a en outre fait référence à la position du Conseil du Trésor de ne pas considérer les deux paiements à des fins de pension de retraite, exposée comme suit dans une lettre du chef de la politique de développement de la direction des services de rémunération datée du 16 janvier 1973 (pièce P-6) :
[TRADUCTION] Comme de nombreux paiements touchés par les contributeurs en vertu de la Loi sur la pension de la Fonction publique ne constituent certainement pas une rémunération pour l’exercice de fonctions régulières et continues, le Conseil du Trésor a établi des directives indiquant les catégories d’allocations et de rémunération supplémentaire qu’on peut considérer comme faisant partie du traitement à des fins de pension de retraite. Les versements qu’on peut assimiler à une rémunération au titre d’heures supplémentaires, de conditions de travail inhabituelles, de l’isolement, du temps de voyage, etc. ne sont pas considérés avoir un lien avec l’exercice de fonctions régulières et, en conformité de l’article 2(1) de la Loi sur la pension de la Fonction publique, ils sont exclus du traitement aux fins de pension de retraite et ni les cotisations ni les prestations ne sont fondées sur de telles sommes. [Non souligné dans l’original.]
[46] De plus, il a déclaré que les « directives » dont il est fait mention dans la pièce P-6 sont celles qui sont énoncées dans le guide des autorisations (pièce P-8), un précurseur du guide sur l’APR, où il est indiqué au paragraphe 09.2.1 :
Par contre, le Conseil du Trésor est d’avis que les paiements autorisés en raison des conditions de vie et autres circonstances qui ne se rapportent pas aux fonctions ou obligations, par exemple les sommes globales autorisées à l’intention des employés placés dans des échelles ou barèmes de retenue, les sursalaires versés le long de la « Staging Route » du Nord-Ouest, les allocations relatives au transport, à l’isolement, au coût de la vie et aux conditions locales versées aux employés à taux régnant, - ne devraient pas entre considérés comme rémunération aux fins de la Loi sur la pension du service public. [Non souligné dans l’original.]
[47] L’essentiel des motifs du juge Walsh porte sur la signification mot « rémunération » dans la définition du terme traitement. Il a fait remarquer au paragraphe 11 que l’avocat du Conseil du Trésor, « tout en admettant que le mot “rémunération” a un sens large et pourrait s’interpréter comme englobant toute source de rémunération touchée par un employé pour services rendus », a prétendu que les indemnités de règlement prévues dans la convention collective ne constituaient pas une rémunération au sens de la Loi sur la pension de la Fonction publique pour l’exercice des fonctions régulières.
[48] Le juge Walsh a exposé ses conclusions aux paragraphes 12, 13 et 14 de ses motifs :
12 On s’accorde pour dire qu’au cours de la période en cause le demandeur a exercé ses fonctions régulières et que, pendant chaque période de paye, il a touché « au moins dix jours de salaire » et le demandeur soutient que si la convention avait été signée plus tôt, les paiements n’auraient pas été effectués rétroactivement et indiscutablement, ils n’auraient pas été versés en tant que rémunération pour l’exercice des fonctions régulières de son poste.
13 Il ne fait aucun doute que dans une certaine acception du mot tout paiement versé à un employé ou, comme dans la présente affaire, à un groupe d’employés, sous forme de rémunération pour les fonctions qu’ils ont exercées ou qu’ils exerceront, constitue une forme d’encouragement afin de se conserver leurs services et leurs bons offices. D’un autre côté, tout paiement reçu par lui, quelle que soit son appellation, sera considéré par lui comme faisant partie de la rémunération qu’il touche pour ses fonctions. Appliquer cette dernière interprétation au mot « rémunération » tel qu’il est utilisé dans la définition du mot « traitement » dans la Loi sur la pension de la Fonction publique, aurait pour effet, aux fins de la pension de retraite, d’inclure les sommes touchées pour les heures supplémentaires, les frais de transport, les indemnités d’éloignement, les indemnités de vie chère, les indemnités pour études à temps partiel et autres allocations particulières analogues; à mon sens, cela n’est pas une interprétation correcte de la Loi, car le mot « rémunération » est limité à ce qui est reçu « pour l’exercice des fonctions régulières d’un poste ou d’une charge ». On doit lire la convention collective à la lumière de cette interprétation des dispositions de la Loi sur la pension de la Fonction publique et, indépendamment des témoignages de Brooks et Reid, de la correspondance entre les conseillers juridiques des parties, du rapport présenté par Brooks ayant trait aux négociations et du guide des autorisations de la défenderesse, je ne considère pas que la convention collective prise dans son ensemble permette l’interprétation que veut lui donner le demandeur […]
14 Il me semble que la « rémunération » dont il est fait mention dans la définition du « traitement » dans la Loi sur la pension de la Fonction publique pour l’exercice des « fonctions régulières », doit se limiter à une rétribution normale pour une période de travail normale et exclure toute rétribution spéciale résultant de situations spéciales qui se sont produites dans le cours de l’emploi, même si cette rétribution peut provenir de l’accomplissement du travail. La convention collective soumise à la Cour en l’espèce est issue d’une première négociation entre l’Institut professionnel du service public du Canada, représentant le groupe du génie et de l’arpentage, et le Conseil du Trésor et, en plus d’établir des taux de rémunération fixes qui ont été précisés après la négociation dans l’appendice « A1 » elle réglait le problème du « salaire bloqué » de certains employés. Le problème s’est trouvé compliqué par le temps considérable qui s’est écoulé avant la conclusion de la convention et sa signature, ce qui a entraîné, en vertu de l’article 20.02, des paiements avec effet rétroactif pour deux années et, en vertu de l’article 20.08, des paiements avec effet partiellement rétroactif pour l’année commençant le 1er juillet 1969. En considérant la convention dans son ensemble, il appert que, tout en ayant pu constituer à la fois et au même moment des stimulants offerts par la défenderesse pour obtenir la signature de la convention et une rémunération supplémentaire touchée par le demandeur et les autres membres du groupe d’employés en raison de leurs services, qui pour la plupart avaient déjà été rendus, on pouvait, dans la convention, distinguer très nettement, séparer et détacher ces paiements spéciaux des taux de rémunération exposés à l’appendice « A1 ». Ils constituaient un paiement unique et ne représentaient pas, au regard de la rémunération ordinaire, un changement des taux exposés à l’annexe et, de ce fait, j’ai conclu qu’ils ne relevaient pas de la définition du mot « traitement » tel qu’il est utilisé dans la Loi sur la pension de la Fonction publique. [Non souligné dans l’original.]
[49] Comme je l’ai souligné, la Cour d’appel fédérale a infirmé la décision du juge Walsh. Le juge en chef Jacket a rédigé les motifs de la Cour auxquels les juges Pratte et Ryan ont souscrit. Le juge en chef a déclaré que l’unique question en litige dans cet appel était celle de savoir si certains montants reçus par l’appelant en vertu de la convention collective constituaient un « traitement » au sens où ce mot est défini au paragraphe 2(1) de la Loi sur la pension de la fonction publique. Il a déclaré au paragraphe 5 de ses motifs que le gouvernement soutient que ces deux paiements spéciaux en litige ne font pas partie de la « rémunération reçue » par l’appelant « pour l’exercice des fonctions régulières » du poste qu’il occupe au sein de la Fonction publique et, par conséquent, ne font pas partie de son « traitement » au sens de ce terme dans la Loi.
[50] Je reproduis les paragraphes 6 et 7 des motifs qui constituent l’essence de la décision du juge en chef :
6 En stricte analyse, selon moi, une augmentation rétroactive du « traitement » au sein de la Fonction publique constitue une « indemnité ». Lorsque le fonctionnaire exécute les tâches requises par les fonctions de son poste, on lui paie un traitement (rémunération) qui lui revient de plein droit en contrepartie de ces services. Lorsque les taux de rémunération sont augmentés rétroactivement, il reçoit en fait un montant supplémentaire dûment autorisé ou une « indemnité » à l’égard de ces services. Même si une telle indemnité est autorisée ou convenue après coup, elle n’en constitue pas moins un paiement (rémunération) versé en contrepartie de ces services même si ces derniers ont déjà été rendus. Ces paiements sont pris sur les fonds affectés aux traitements versés par la Fonction publique et toute somme versée à l’employé à même les fonds publics ne peut se justifier que comme rémunération des services rendus par celui-ci au gouvernement. À mon avis, la situation ne change pas du seul fait que l’on désigne un paiement rétroactif d’un nom particulier, tel qu’« indemnité de règlement » ou « somme forfaitaire ». Nous devons tenir compte du fond, sans nous laisser leurrer par les mots utilisés, (comparer avec l’arrêt Curran c. M.R.N.) ni non plus, à mon avis, par le fait qu’une indemnité est qualifiée d’indemnité « de règlement ». À mon avis, toute concession aux souhaits ou aux demandes d’une partie n’est faite qu’en vue de parvenir à un « règlement ». De ce point de vue, je ne vois aucune différence entre les augmentations de traitement valables pour l’avenir et les augmentations rétroactives et, à mon avis, le fait de donner un nom fantaisiste à une augmentation rétroactive du traitement ne change pas la situation.
7 L’intimée se fonde sur l’énoncé de la définition du terme « traitement », notamment la référence à la rémunération pour l’exercice de « fonctions régulières » d’un poste. Aucun des faits en l’espèce ne permet, à mon avis, d’invoquer ces termes. À notre connaissance, l’appelant n’exerça que des « fonctions régulières » de son poste en contrepartie de quoi il reçut les montants en cause. [Non souligné dans l’original.]
La structure de la Loi
[51] La Loi constitue la Caisse de retraite de la fonction publique (le Régime) dans laquelle sont versées les contributions de l’employeur, les contributions de l’employé et les revenus générés par les placements de ces contributions et sur laquelle les prestations déterminées sont payables. Le Régime est généralement défini comme un régime de pension à prestations déterminées.
[52] Sauf quelques exceptions, toute personne employée dans la fonction publique du Canada est tenue de contribuer au Régime aux taux prévus au paragraphe 5(1.1) de la Loi. En général, encore une fois sauf quelques exceptions, ces taux sont les suivants :
a) Quatre pour cent de la portion de son traitement qui ne dépasse pas le maximum des gains annuels ouvrant droit à pension, au sens du Régime de pensions du Canada. Ce maximum est actuellement de 42 000 $;
b) sept et demi pour cent de son traitement qui dépasse 42 000 $.
[53] La Loi a été récemment modifiée afin d’autoriser le Conseil du Trésor à fixer les taux de contribution d’un employé, plutôt que de les fixer dans la loi. Ces taux sont maintenant de 4,3 % du traitement qui ne dépasse pas 42 000 $ et de 7,3 % de la portion du traitement qui dépasse 42 000 $.
[54] Le montant de la contribution du gouvernement du Canada n’est pas fixe. Toutefois, lors de chaque exercice, le président du Conseil du Trésor est tenu en vertu de l’article 44.2 de la Loi de déposer auprès de la caisse, pour chaque mois et dans les trente jours suivant le dernier jour du mois en cause le montant que le ministre détermine sur l’avis d’actuaires et qui, selon lui, est nécessaire pour couvrir le coût des prestations acquises pour ce mois relativement au service courant et qui deviendront payables par la caisse, de même que le montant que le président du Conseil du Trésor détermine en fonction de la somme globale versée à la caisse pendant le mois précédent sous forme de contributions à l’égard du service passé. Ce type de financement appelé « régime par répartition » ne permet pas les déficits.
[55] La prestation déterminée payée à un fonctionnaire à la retraite est définie au paragraphe 11(1) de la Loi qui dispose que, lorsqu’il a cessé d’être employé dans la fonction publique, un contributeur ayant au minimum deux années de service ouvrant droit à pension a droit à une prestation égale à deux pour cent de la moyenne de son revenu des cinq meilleures années consécutives, le produit de cette opération étant multiplié par le nombre d’années de service ouvrant droit à pension, qui ne doit pas excéder pas trente-cinq ans pour ce contributeur.
Le guide sur l’APR
[56] Les parties conviennent que le président du Conseil du Trésor a la responsabilité d’ensemble de la gestion de la capitalisation, du financement et de l’orientation stratégique du régime de pension de retraite de la fonction publique et est le ministre responsable aux termes de la Loi. Toutefois, en vertu de l’article 13 de la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux et d’un décret pris en vertu de cet article, l’administration quotidienne du Régime incombe à TPSGC.
[57] Les parties conviennent également que le Guide sur l’administration des pensions de retraite (guide sur l’APR), produit par TPSGC, oriente les administrateurs de régime dans leur fonction. Elles conviennent que le guide sur l’APR n’a pas force obligatoire et a été uniquement élaboré à des fins administratives. Ce guide comporte une énumération des « allocations » qui ont été antérieurement réputées faire partie ou non du « traitement » pour l’application de la Loi.
[58] Cette concession faite par les deux avocats, à savoir que le guide sur l’APR et la politique du Conseil du Trésor n’ont pas force de loi est appropriée. Il est de droit constant que ces directives ou politiques n’ont pas force obligatoire, à moins qu’on n’y fasse référence dans une loi ou un règlement et en l’absence d’un pouvoir à cet effet prévu dans la loi (voir Capital Cities Communications Inc. c. Conseil de la Radio-Télévision canadienne, [1978] 2 R.C.S. 141, p. 169 et 170, ainsi que Superintendent of Brokers c. Pezim et al., [1994] 2 R.C.S. 557, p. 596).
[59] À cet égard, l’avocat des demandeurs a déclaré au paragraphe 50 de son mémoire :
[Traduction] Ni la Loi sur la pension de la fonction publique ni le Règlement sur la pension de la fonction publique ne contiennent de dispositions qui obligent à donner force de loi aux politiques du C