Pankiw c. Canada (Commission des droits de la personne)

Pankiw c. Canada (Commission des droits de la personne)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2006-12-21
Référence neutre
2006 CF 1544
Numéro de dossier
T-1329-05
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20061221
Dossier : T‑1329‑05
Référence : 2006 CF 1544
Ottawa (Ontario), le 21 décembre 2006
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE LEMIEUX
ENTRE :
JIM PANKIW
demandeur
et
LA Commission canadienne des droits de la personne défenderesse
et
KEITH DREAVER, NORMA FAIRBAIRN, SUSAN GINGELL,
PAMELA IRVINE, JOHN MELENCHUK, RICHARD ROSS, AILSA WATKINSON, HARLAN WEIDENHAMMER et CARMAN WILLET
défendeurs
et
LE PRÉSIDENT DE LA CHAMBRE DES COMMUNES intervenant
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
1. Introduction et contexte
[1] Le demandeur sollicite le contrôle judiciaire de la décision préliminaire d’une formation du Tribunal canadien des droits de la personne (le Tribunal) en date du 21 juillet 2005, par laquelle le Tribunal, statuant sur une exception déclinatoire, a jugé qu’il avait la compétence légale et constitutionnelle pour instruire neuf plaintes que lui avait renvoyées la Commission canadienne des droits de la personne (la Commission).
[2] À l’époque où il était député fédéral, le Dr Pankiw, le demandeur dans la présente instance, avait rédigé une brochure d’information connue sous le nom de « bulletin parlementaire » et l’avait distribuée à ses commettants de la circonscription de Saskatoon- Humbolt. Le bulletin parlementaire est imprimé sous les auspices de la Chambres des communes, qui en assume les frais. Chaque député fédéral a le droit d’envoyer jusqu’à quatre bulletins parlementaires chaque année à ses commettants. Le Dr Pankiw a perdu son siège lors des élections de 2004.
[3] Les neuf plaignants, Keith Dreaver et les autres, disent que, en octobre 2003, le Dr Pankiw a distribué un bulletin parlementaire qui renfermait des observations discriminatoires sur les peuples autochtones, contrevenant ainsi aux articles 5, 12 et 14 de la Loi canadienne sur les droits de la personne (la LCDP). À l’appendice « A » des présents motifs, sont reproduits les articles 5, 12, 13 et 14 de la LCDP.
[4] Aucun des dossiers des parties ne contient le rapport d’enquête de la Commission, ni la décision de la Commission renvoyant l’affaire au Tribunal, et ils ne contiennent non plus aucune copie des plaintes déposées, ni un exemplaire du bulletin parlementaire en cause.
[5] Avant l’audition des témoins, le président de la Chambre des communes (le président), qui a obtenu le statut d’intervenant, a déposé devant le Tribunal une requête préliminaire alléguant que le Tribunal n’avait pas la compétence légale ou constitutionnelle pour instruire des plaintes relatives aux activités qu’il avait exercées comme député.
[6] Le Tribunal, se fondant sur un exposé conjoint des faits, a entendu les arguments avancés sur cette requête, au début de mars 2005, alors que la Cour suprême du Canada n’avait pas encore rendu son arrêt dans l’affaire Canada (Chambre des communes) c. Vaid. Cet arrêt fut rendu le 20 mai 2005 et il est publié sous la référence [2005] 1 R.C.S. 667.
[7] Les bases de l’exception préliminaire d’incompétence étaient les suivantes : (1) les arguments avancés devant la Cour suprême du Canada dans l’affaire Vaid, (2) la rédaction et l’envoi de bulletins parlementaires à tous les commettants ne sont pas un « service » au sens où ce mot est employé dans les articles 5 et 14 de la LCDP, (3) le Bureau de régie interne de la Chambre des communes est seul compétent pour décider du bon usage des bulletins parlementaires, et (4) le discours politique ne peut être censuré que par l’électorat, à la faveur du processus démocratique, et le contrôle exercé par le Tribunal, un décideur gouvernemental, sur le contenu des communications d’un député avec ses commettants, en particulier sur le contenu des communications d’un député de l’opposition, constitue une négation du principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs, et une atteinte au privilège parlementaire.
[8] Les faits admis par les parties étaient les suivants :
a) en octobre 2003, le Dr Jim Pankiw, alors député indépendant de la circonscription de Saskatoon‑Humbolt, avait imprimé et distribué, en sa qualité de député, un « bulletin parlementaire » qui, d’après les plaignants, contient des propos discriminatoires;
b) un bulletin parlementaire est une brochure qui est envoyée à chacun des ménages d’une circonscription par chaque député fédéral. Chacun des députés peut envoyer jusqu’à quatre bulletins parlementaires par année;
c) les bulletins parlementaires sont imprimés par la Chambre des communes;
d) le fondement qui autorise l’impression des bulletins parlementaires par la Chambre des communes est le Règlement administratif 301 concernant les bureaux des députés, un règlement pris par le Bureau de régie interne de la Chambre des communes. Ce règlement administratif est expliqué davantage dans le Manuel des allocations et services aux députés de la Chambre des communes;
e) à la date de l’exposé conjoint des faits, la Cour suprême du Canada avait entendu les arguments concernant l’affaire Vaid c. La Chambre des communes, n° du greffe 29564 de la CSC, le 13 septembre 2004, et n’avait pas encore rendu son arrêt;
f) le 28 juin 2004, le Dr Pankiw a perdu son siège de député lors des 38e élections générales.
[Non souligné dans l’original.]
[9] Les points soulevés dans la procédure de contrôle judiciaire sont les suivants :
1. Le privilège parlementaire s’applique‑t‑il à l’envoi de bulletins parlementaires au point de leur conférer une protection absolue contre tout contrôle extérieur à la Chambre elle‑même?
2. La compétence du Tribunal va‑t‑elle à l’encontre du principe de séparation des pouvoirs?
3. La compétence du Tribunal va‑t‑elle à l’encontre des principes démocratiques et de la liberté d’expression?
4. Le pouvoir exclusif du Bureau de régie interne de vérifier si un député utilise à bon escient les ressources ou services mis à sa disposition prive‑t‑il le Tribunal de son pouvoir de statuer sur une plainte de discrimination déposée en vertu de la LCDP et se rapportant au contenu d’un bulletin parlementaire?
5. La Cour devrait‑elle, à ce stade, dire si l’envoi d’un bulletin parlementaire à des électeurs constitue « un service destiné au public », selon ce que prévoient les articles 5 et 14 de la LCDP, ou dire si le contenu du bulletin parlementaire contrevient à l’article 12 de ce texte de loi?
[10] Le dossier du demandeur contient l’affidavit de Charles J. Duperreault. À l’époque pertinente, M. Duperreault était stagiaire en droit à la Chambre des communes. Son affidavit est très bref. Il y écrit que les plaignants ont déposé des plaintes de violation des droits de la personne après avoir lu un bulletin parlementaire remis par un député à ses commettants, et il ajoute que [traduction] « comme les plaintes se rapportaient aux fonctions d’un député, la Chambre des communes a déposé une requête alléguant l’incompétence du Tribunal dans cette affaire ». Il a annexé à son affidavit la pièce « A », à savoir l’avis de requête opposant l’exception préliminaire. Il écrit que la Commission et la Chambre des communes ont décidé d’aller de l’avant avec la requête en se fondant sur un exposé conjoint des faits, qu’il joint comme pièce « B » à son affidavit. Finalement, dans son affidavit, il indique la date de l’audience du Tribunal et la date de sa décision. Il n’a pas été contre‑interrogé sur son affidavit.
[11] Le dossier de la Commission, la défenderesse, n’était appuyé par aucun affidavit. Les défendeurs plaignants n’ont pas participé à la présente procédure de contrôle judiciaire.
[12] Le dossier de l’intervenant, le président de la Chambre des communes (l’auteur principal de la requête présentée au Tribunal et alléguant son incompétence) était appuyé par l’affidavit de Robert R. Walsh, signé le 25 janvier 2006. M. Walsh est le légiste et le conseiller parlementaire de la Chambre des communes. Il affirme ce qui suit :
[TRADUCTION]
1. Je suis le légiste et conseiller parlementaire de la Chambre des communes et, à ce titre, j’ai connaissance des affirmations contenues dans le présent affidavit.
2. En tant que légiste et conseiller parlementaire, il m’appartient de présenter à la Chambre des communes, à l’Administration de la Chambre des communes, ainsi qu’aux députés, des avis juridiques et observations se rapportant à des points de droit et de législation. Je suis également greffier au Bureau de la Chambre des communes. En tant que légiste, j’assiste aux réunions du Bureau de régie interne.
3. Je travaille à la Chambre des communes depuis 14 ans. De 1991 à 1996, j’ai été conseiller législatif général, de 1996 à 1999, j’ai été directeur de la Direction générale des comités de la Chambre et, en décembre 1999, j’ai été nommé au poste de légiste et conseiller parlementaire, et j’ai depuis la responsabilité à la fois du Bureau des conseillers législatifs et du Bureau des conseillers juridiques.
4. Les communications échangées entre les députés et leurs commettants sont généralement considérées par les députés comme une part importante de leurs responsabilités parlementaires, et elles sont jugées nécessaires par eux pour le bon accomplissement de leurs fonctions parlementaires.
5. Pour l’heure, les principaux moyens dont dispose un député pour communiquer avec ses commettants sont les publications appelées « bulletin parlementaire » et « dix‑pour‑cent », qui sont des publipostages sans adresse envoyés à ses commettants.
6. Comme il est indiqué dans l’affidavit de Charles Duperreault, déposé par le demandeur, l’envoi de ces publications est réglementé par le Bureau de régie interne de la Chambre des communes, par l’entremise de ses règlements administratifs et du Manuel des allocations et services aux députés. En outre, grâce aux dispositions de la Loi sur la Société canadienne des postes, ces documents sont livrés en tant qu’envois sans affranchissement. Cette loi permet aussi aux députés d’expédier leurs envois en franchise postale, et aux particuliers d’expédier leurs envois aux députés sans affranchissement.
7. Signe de l’importance accordée à l’emploi que font les députés des bulletins parlementaires et des dix‑pour‑cent, six questions de privilèges ont été soulevées au cours de la dernière année à la Chambre, questions où l’on alléguait des violations de privilège se rapportant à la dispense d’affranchissement, aux bulletins parlementaires et aux dix‑pour‑cent (15 février, 18 avril, 3 mai, 4 mai, 10 mai et 3 novembre 2005). Dans tous les cas, le président a jugé qu’il y avait eu à première vue violation de privilège. Dans quatre cas, l’affaire fut renvoyée de la manière habituelle, pour examen complémentaire, au Comité permanent de la Chambre des communes chargé de la procédure et des affaires de la Chambre. Sont joints comme pièces « A », « B », « C » et « D » des extraits des Journaux de la Chambre des communes portant sur les quatre renvois au comité. Est jointe comme pièce « E » la décision du président du 15 février 2005, qui résolvait sans renvoi au Comité la question se rapportant au cinquième cas.
8. Pour la sixième question de privilège, soulevée le 3 novembre 2005, qui se rapportait au contenu d’un certain bulletin parlementaire, l’affaire a été débattue à la Chambre au cours de quatre jours de séance. Les Journaux de la Chambre des communes se rapportant à ce débat se trouvent aux onglets 1 et 2 du volume 2 du dossier de demande.
9. Outre les questions de privilège évoquées plus haut, des questions se rapportant au contenu autorisé des bulletins parlementaires et des dix‑pour‑cent sont souvent portées à l’attention des conseillers juridiques de la Chambre par les députés, les bureaux de recherche des caucus et l’Administration de la Chambre (services d’impression et services postaux).
10. Vu mon expérience à la Chambre des communes au cours des 14 dernières années, ainsi que les récentes décisions et délibérations de la Chambre des communes et de ses comités, il est évident que les députés considèrent comme un important aspect de leur fonction parlementaire la possibilité pour eux de communiquer sans entrave avec leurs commettants. [Non souligné dans l’original.]
[13] M. Walsh n’a pas été contre‑interrogé sur son affidavit.
[14] Le 25 avril 2006, en application de l’article 57 de la Loi sur les Cours fédérales, le demandeur a signifié et déposé un avis de question constitutionnelle affirmant qu’il entend mettre en doute [traduction] « l’applicabilité, sur le plan constitutionnel, des articles 5, 12 et 14 de la Loi [la LCDP] à la publication et à la distribution de “bulletins parlementaires” par les députés de la Chambre des communes ».
[15] Dans l’affaire Vaid, il s’agissait d’un employé de la Chambre des communes, le chauffeur du président de la Chambre, qui avait déposé auprès de la Commission une plainte où il affirmait notamment que le refus du président de continuer de l’employer se fondait sur un motif de distinction illicite. La Commission avait renvoyé l’affaire au Tribunal, dont la compétence fut contestée, le président et la Chambre des communes affirmant que le pouvoir du président d’embaucher, de gérer et de congédier les employés de la Chambre constituait un privilège parlementaire et était donc à l’abri de tout contrôle externe exercé par les cours de justice ou par le Tribunal. Le Tribunal avait rejeté l’exception d’incompétence. Saisies d’une demande de contrôle judiciaire, tant la Section de première instance de la Cour fédérale du Canada, maintenant la Cour fédérale, que la Cour d’appel fédérale avaient confirmé la décision du Tribunal.
[16] Devant la Cour suprême du Canada, l’issue du dossier Vaid dépendait de deux aspects : d’abord, l’existence et le champ du privilège parlementaire allégué, c’est‑à‑dire « la gestion de ses employés », et ensuite, la question de savoir si la possibilité de déposer un grief selon la Loi sur les relations de travail au Parlement (la LRTP) excluait, au vu des circonstances de cette affaire, le mécanisme d’enquête et le règlement des différends prévu par la Loi canadienne sur les droits de la personne.
[17] Dans l’arrêt Vaid, le juge Binnie, rédigeant les motifs de la Cour suprême, a estimé que le privilège parlementaire allégué par le président sur l’ensemble des employés de la Chambre des communes était trop vaste et n’englobait pas les employés de soutien tels que M. Vaid, mais il ne doutait nullement « que le privilège protège les relations entre la Chambre et certains de ses employés » (paragraphe 75). Par ailleurs, il a accueilli le pourvoi, exprimant l’avis que M. Vaid aurait dû déposer son recours en vertu de la LRTP plutôt que devant le Tribunal, dont la compétence était de ce fait exclue.
[18] Selon le juge Binnie, la jurisprudence et la doctrine définissent ainsi le privilège parlementaire : « Dans le contexte canadien, [il s’agit de] la somme des privilèges, immunités et pouvoirs dont jouissent le Sénat, la Chambre des communes et les assemblées législatives provinciales ainsi que les membres de chaque Chambre individuellement, sans lesquels ils ne pourraient s’acquitter de leurs fonctions. » (paragraphe 29.2) C’est à ceux qui allèguent le privilège qu’il appartient d’établir que « l’existence et l’étendue du privilège qu’ils invoquent n’excèdent pas celles des privilèges qui étaient lors de la passation de [la Loi sur le Parlement du Canada,] possédés et exercés par la Chambre des communes du Parlement du Royaume‑Uni […] et par les membres de cette Chambre » (paragraphe 53). Voir aussi le paragraphe 38 des motifs du juge Binnie, où il se réfère à l’article 18 de la Loi constitutionnelle de 1867 comme fondement des propos qu’il tient au paragraphe 53 de ses motifs.
[19] Pour décider ce point, le juge Binnie expose un critère en deux étapes. Au paragraphe 39 de ses motifs, il écrit ce qui suit : « [L]es tribunaux canadiens doivent, dans un premier temps, vérifier si l’existence et l’étendue du privilège revendiqué ont été établies péremptoirement en ce qui concerne notre propre Parlement ou la Chambre des communes de Westminster », et, pour répondre à cette question, il se réfère aux textes faisant autorité à la fois au Canada et au Royaume‑Uni, en s’en rapportant à la jurisprudence, aux documents historiques, aux rapports de comités et aux écrits spécialisés portant sur l’existence et l’étendue du privilège parlementaire. À l’appendice B des présents motifs, sont reproduites les dispositions applicables de la Loi sur le Parlement du Canada (la LPC).
[20] Au paragraphe 40 de ses motifs, le juge Binnie décrit ainsi la seconde étape : « […] lorsqu’un tribunal canadien est appelé à statuer sur la revendication d’un privilège visant à immuniser les parlementaires contre les conséquences juridiques ordinaires de l’exercice de pouvoirs relativement à des non‑parlementaires et que la validité et l’étendue de ce privilège n’ont pas été établies péremptoirement à l’égard de la Chambre des communes du Royaume‑Uni et de ses membres, nos tribunaux doivent déterminer – à l’instar des tribunaux britanniques dans des circonstances équivalentes – si la revendication satisfait au critère de nécessité qui sert d’assise à tout privilège parlementaire », puis il ajoute : « Sur ce plan, les tribunaux feront certes preuve d’une grande retenue quant au degré d’autonomie dont notre propre Parlement estime devoir bénéficier pour s’acquitter de ses fonctions. » Puis il fait la mise en garde suivante : « […] si, comme en l’espèce, un différend oppose la Chambre et une personne qui lui est étrangère, il revient aux tribunaux de déterminer si l’étendue de la catégorie reconnue est celle qu’on prétend lui attribuer », soulignant ensuite que « Cette détermination […] touche l’existence et l’étendue de la compétence de la Chambre, et non l’opportunité […] dans un cas particulier ». [Non souligné dans l’original.]
[21] Il réaffirme, au paragraphe 41 de ses motifs, que le privilège parlementaire se définit « en fonction du degré d’autonomie requis pour que le Parlement soit en mesure de s’acquitter de ses fonctions constitutionnelles », reprenant la définition donnée par sir Erskine May, ou évoquant la définition donnée par Maingot, c’est‑à‑dire l’indispensable immunité conférée aux membres du Parlement ou des législatures provinciales « pour leur permettre d’effectuer leur travail législatif ». Puis, en réponse à la question « indispensable à quel égard? », il écrit : « il faut par conséquent répondre qu’il s’agit de l’immunité qui est indispensable pour protéger les législateurs dans l’exécution de leurs fonctions législatives et délibératives et de la tâche de l’assemblée législative de demander des comptes au gouvernement relativement à la conduite des affaires du pays ». [Non souligné dans l’original.]
[22] Au paragraphe 44, il exprime l’avis que « la nature téléologique du lien entre la fonction législative et la nécessité » est indispensable, en citant un extrait du rapport du comité mixte britannique sur le privilège parlementaire :
[TRADUCTION]
La ligne de démarcation entre les activités privilégiées et les activités non privilégiées de chaque Chambre n’est pas facile à tracer. La meilleure façon de déterminer où elle se situe consiste peut‑être à dire que les questions à l’égard desquelles les cours de justice ne devraient pas intervenir s’étendent au‑delà des travaux du Parlement, mais que les questions privilégiées doivent être si étroitement et si directement liées aux travaux du Parlement que l’intervention des cours de justice serait incompatible avec la souveraineté du Parlement en sa qualité d’assemblée législative et délibérante. [C’est le juge Binnie qui souligne.]
[23] Le juge Binnie conclut ses motifs ainsi, au paragraphe 46 :
Toutes ces sources mènent à la même conclusion. Pour justifier la revendication d’un privilège parlementaire, l’assemblée ou le membre qui cherchent à bénéficier de l’immunité qu’il confère doivent démontrer que la sphère d’activité à l’égard de laquelle le privilège est revendiqué est si étroitement et directement liée à l’exercice, par l’assemblée ou son membre, de leurs fonctions d’assemblée législative et délibérante, y compris leur tâche de demander des comptes au gouvernement, qu’une intervention externe saperait l’autonomie dont l’assemblée ou son membre ont besoin pour accomplir leur travail dignement et efficacement. [Non souligné dans l’original.]
[24] J’ajouterais à l’analyse du juge Binnie que, à mon avis, son propos est important parce qu’il semble reconnaître que l’on puisse franchir, jusqu’à un certain point, la traditionnelle « enceinte du Parlement ».
2. La décision du Tribunal
[25] Le Tribunal a rejeté les conclusions du demandeur, appuyées par le président, selon lesquelles :
1. Le Bureau de régie interne de la Chambre des communes (le Bureau) avait compétence exclusive pour statuer sur les plaintes, en vertu des articles 50 et suivants de la LPC;
2. Le demandeur jouissait d’une immunité parlementaire qui empêchait le Tribunal d’enquêter et de statuer sur les plaintes;
3. La LCDP ne s’appliquait pas au demandeur;
4. Le principe de la séparation des pouvoirs, c’est‑à‑dire entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, empêchait par ailleurs le Tribunal, élément du pouvoir exécutif, d’exercer sa compétence en enquêtant et en statuant sur les plaintes.
[26] J’examinerai séparément chacune des conclusions du Tribunal.
a) La compétence exclusive du Bureau
[27] Ce premier point, à savoir la compétence exclusive du Bureau de régie interne de la Chambre des communes, a été soulevé dans le contexte du bon emploi des ressources de la Chambre. On a fait valoir que le Bureau a le pouvoir exclusif de superviser les bulletins parlementaires, y compris leur contenu.
[28] Le Tribunal a sur ce point tiré les conclusions de fait suivantes :
Les bulletins parlementaires sont imprimés avec les ressources de la Chambre des communes. Les bulletins parlementaires sont financés par le Bureau de la régie interne de la Chambre des communes. Le bureau est constitué suivant les articles 50 et suivants de la Loi sur le Parlement du Canada (LPC). Les membres du bureau incluent des députés du parti gouvernemental et des députés de l’opposition. La présidence du bureau est assumée par le président de la Chambre. Le bureau est chargé des questions financières et administratives intéressant la Chambre des communes, ses locaux, ses services et son personnel de même que les députés.
[29] L’appendice B des présents motifs reprend, je le rappelle, certaines dispositions de la LPC. Celles qui concernent le Bureau se trouvent aux articles 50 à 54. Certains règlements administratifs pris par le Bureau sont reproduits à l’appendice C, et les portions du Manuel des allocations et services aux députés qui concernent les bulletins parlementaires se trouvent à l’appendice D.
[30] Le Tribunal a conclu que le Bureau n’avait pas compétence exclusive pour statuer sur les plaintes portant sur le contenu des bulletins parlementaires, eu égard aux dispositions du paragraphe 52.6(1) de la LPC, ainsi formulé :
SECTION 52.6
SECTION 52.6
Compétence exclusive
Exclusive authority
52.6 (1) Le bureau a compétence exclusive pour statuer, compte tenu de la nature de leurs fonctions, sur la régularité de l’utilisation — passée, présente ou prévue — par les députés de fonds, de biens, de services ou de locaux mis à leur disposition dans le cadre de leurs fonctions parlementaires, et notamment sur la régularité de pareille utilisation au regard de l’esprit et de l’objet des règlements administratifs pris aux termes du paragraphe 52.5(1).
52.6 (1) The Board has the exclusive authority to determine whether any previous, current or proposed use by a member of the House of Commons of any funds, goods, services or premises made available to that member for the carrying out of parliamentary functions is or was proper, given the discharge of the parliamentary functions of members of the House of Commons, including whether any such use is or was proper having regard to the intent and purpose of the by‑laws made under subsection 52.5(1).
[Non souligné dans l’original.]
[Emphasis mine]
[31] La question de savoir si l’envoi de bulletins parlementaires constituait une fonction parlementaire au sens du Règlement administratif 101 du Bureau ne se posait pas pour le Tribunal puisque, selon lui, ce règlement ne permettait pas de conclure à une compétence exclusive. En effet, dans l’arrêt Vaid, précité, la Cour suprême du Canada a jugé que la LCDP est un texte quasi constitutionnel et que toute exception à son application doit être clairement énoncée. Le Tribunal n’a pu trouver aucune exception du genre, et cela pour les motifs suivants.
[32] D’abord, le paragraphe 52.6 (1) de la LPC ne dit nulle part que la LCDP n’est pas applicable, et il n’exclut pas non plus la compétence du Tribunal.
[33] Deuxièmement, le Tribunal a examiné le sens donné par les dictionnaires pour le mot « régularité » (« proper » dans la version anglaise). Selon lui, le mot « régularité » est plus étroitement rattaché à la notion de régularité administrative, et il a retenu ce sens parce qu’« une telle interprétation est compatible avec la directive donnée dans le paragraphe 52.6(1) selon laquelle le bureau devrait, lorsqu’il statue sur la régularité de l’utilisation des ressources de la Chambre, tenir compte “de l’esprit et de l’objet des règlements administratifs pris aux termes du paragraphe 52.5(1)” [de la LPC] ».
[34] Troisièmement, le Tribunal a estimé que l’impression des bulletins parlementaires était expressément considérée dans le Règlement administratif 301 concernant les bureaux des députés. Il a conclu ainsi :
Il est évident à la lecture du règlement que son intention et son objet sont de régir l’administration des ressources de la Chambre (par exemple l’achat de matériel de bureau, des imprimés et fournitures, la location de locaux, la rémunération du personnel, etc.). Le règlement ne contient pas de dispositions se rapportant aux principes en matière de droits de la personne ni, d’ailleurs, à ce qui constitue un comportement « décent » ou « respectable », pour utiliser la définition de « proper » avancée par l’intimé [le Dr Pankiw] ».
[35] Le Tribunal a été conforté dans sa position par un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario, Ontario c. Bernier, [1994] A.O. n° 647, et par un arrêt de la Cour d’appel du Québec, R. c. Fontaine, [1995] A.Q. n° 295. Il s’est exprimé ainsi : « Dans les deux affaires, il y avait en litige la question de savoir si le paragraphe 52.6(1) enlevait aux cours la compétence d’entendre une affaire se rapportant aux accusations selon lesquelles un député avait utilisé les fonds qui lui étaient alloués par le bureau d’une manière qui contrevenait au Code criminel. » Il a conclu que les deux cours avaient jugé que le paragraphe 52.6(1) n’enlevait pas cette compétence et qu’elles avaient statué que ce paragraphe « n’accorde au bureau que la compétence de décider si un député de la Chambre des communes a utilisé ces ressources d’une manière compatible avec le règlement ». Le Tribunal a ajouté : « Il est significatif que le terme “by‑laws” du texte anglais des paragraphes 52.5 et 52.6 soit rendu par “règlements administratifs” dans la version française. » [Non souligné dans l’original.]
[36] Le Tribunal a conclu cette question par les propos suivants :
Comme Mme la juge Arbour a déclaré au paragraphe 4 de l’arrêt Bernier, le législateur a établi le bureau pour gérer de façon exclusive le fonctionnement interne de la Chambre des communes. En faisant cela, le législateur n’a pas exprimé une intention d’enlever aux cours leur compétence pour appliquer le Code criminel aux députés. À notre avis, la même conclusion peut être tirée à l’égard de la compétence du Tribunal d’établir si la LCDP a fait l’objet d’une violation. Le législateur n’a pas montré une intention d’exclure les députés, et en particulier leurs bulletins parlementaires, de l’application de la LCDP. [Non souligné dans l’original.]
b) Le privilège ou immunité parlementaire
[37] Sur ce point, le Tribunal a estimé que l’étendue du privilège parlementaire n’englobait pas l’envoi de bulletins parlementaires par les députés à leurs commettants. Il a expliqué ainsi sa position :
14. Il ne nous semble pas non plus que la LPC, notamment l’article 52.6, étend la portée de tout privilège ou de toute immunité dont les députés peuvent bénéficier. Le privilège parlementaire fournit aux députés une immunité absolue contre les poursuites civiles ou criminelles lorsqu’ils parlent à la Chambre des communes ou participent aux travaux du Parlement (voir J.P.J. Maingot, Parliamentary Privilege in Canada, 2e éd.). L’étendue et la portée du privilège parlementaire revendiqué ont varié au fil des ans. Mais comme la Cour suprême du Canada l’a mentionné dans l’arrêt Vaid (au paragraphe 23), une conception plus étroite s’est développée plus récemment. La Cour a renvoyé à une décision de 1971 rendue par le président de la Chambre qui a déclaré que le privilège parlementaire « ne va pas beaucoup au‑delà du droit de libre parole à la Chambre et du droit d’un député de s’acquitter de ses fonctions à la Chambre en tant que représentant aux Communes ».
15. L’intimé [M. Pankiw] reconnaît que l’immunité liée au privilège parlementaire ne s’étend pas aux déclarations ou aux publications faites par les députés à l’extérieur de la Chambre ou en dehors des travaux parlementaires. Par conséquent, les membres des législatures ne sont pas immunisés contre les poursuites pénales pour les déclarations faites à la presse à l’extérieur des Chambres du Parlement (voir Re : Ouellet (n° 1 et n° 2), [1976] C.A. 788) ni contre la responsabilité dans le contexte d’actions en diffamation pour des réponses données à un journaliste à l’extérieur d’une assemblée législative (voir Ward c. Clark, 2000 BCSC 979). Il en résulte qu’il n’y a pas d’immunité à l’égard de l’application de la LCDP. [Non souligné dans l’original.]
c) La LCDP s’applique‑t‑elle à un député?
[38] Le Dr Pankiw a fait valoir devant le Tribunal que le régime exposé dans la LCDP ne s’applique pas à lui parce qu’il ne présente pas l’élément « fédéral » requis qui pourrait l’assujettir au régime fédéral des droits de la personne. Il ne participe pas à une entreprise fédérale, ni ne fait partie de la Couronne fédérale ou du gouvernement du Canada, affirmant que [traduction] « le seul facteur qui puisse le faire entrer dans la sphère fédérale d’activité est que, lorsqu’il communique avec ses commettants au moyen d’un bulletin parlementaire, il exerce sa fonction parlementaire de député de la Chambre des communes ». Selon le Tribunal, l’argument du Dr Pankiw s’appuyait sur son allégation selon laquelle, l’unique texte auquel est soumis un député de la Chambre des communes est la LPC.
[39] Le Tribunal a rejeté cet argument dans les termes suivants :
L’objet et la portée de la LCDP sont bien exprimés à l’article 2 et ne sont pas aussi limités que l’intimé le donne à entendre dans ses prétentions. La disposition énonce que l’objet de la LCDP est de donner effet, « dans le champ de compétence du Parlement du Canada », au principe d’égalité des chances qui y est décrit.
À notre avis, le langage de la LCDP est suffisamment large pour englober également les déclarations faites par des députés dans les bulletins parlementaires publiés et payés par la Chambre des communes, en vertu d’une loi du Parlement, la LPC. Étant donné que le Parlement a promulgué ce cadre législatif, qui en fin de compte régit les bulletins parlementaires, il est clair que la publication et le contenu des bulletins parlementaires doivent nécessairement faire partie du champ de compétence du Parlement du Canada. [Non souligné dans l’original.]
d) Le principe de la séparation des pouvoirs
[40] L’ultime argument avancé par le Dr Pankiw pour se soustraire à l’application de la LCDP concerne le principe de la séparation du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif. Il dit qu’on porterait atteinte à ce principe ou le réduirait à néant si un tribunal administratif tel que le Tribunal, lequel, dit‑il, ne peut être constitutionnellement distingué du pouvoir exécutif, était autorisé à enquêter et à statuer sur la teneur des communications d’un parlementaire avec ses commettants.
[41] Selon le Tribunal, l’argument du Dr Pankiw sur ce point est inspiré par un arrêt de la Cour suprême du Canada, Re : Alberta Legislation, [1938] R.C.S. 100, où l’on peut lire ce qui suit à propos du mode de fonctionnement du Parlement : [traduction] « le Parlement fonctionne sous le feu de l’opinion publique et du débat public. Ce qui rend l’institution efficace, c’est la libre discussion des affaires publiques et “l’analyse la plus libre et la plus complète possible” de chacun des angles des propositions politiques ».
[42] D’après le Tribunal, le Dr Pankiw prétendait « que l’expression d’un point de vue par un député de la Chambre des communes est un discours politique et que seuls les électeurs devraient en faire l’examen au moyen du processus démocratique ».
[43] Selon le Tribunal, le fond de l’argument du Dr Pankiw est qu’« [a]ucun tiers, en particulier un représentant du pouvoir exécutif d’un État, ne devrait pouvoir s’ingérer dans ce débat et cet échange d’idées libres et sans entraves au sein d’une législature ». Le Dr Pankiw prétendait, de dire le Tribunal, « que le gouvernement ne devrait avoir aucune voix ou aucun contrôle à l’égard de la liberté d’expression d’un député de la Chambre, en particulier d’un député de l’opposition », et que « [l]e fait de permettre que le contenu de bulletins parlementaires et d’autres formes de discours politique des députés soit examiné limiterait la capacité de ces derniers d’exprimer à fond leurs opinions. Cela aurait ensuite un effet paralysant sur le débat libre et public de diverses opinions. Cela aurait également comme conséquence de priver les électeurs du véritable point de vue du député en empêchant l’accès à tous les renseignements francs requis pour prendre une décision totalement éclairée. »
[44] Le Tribunal, pour diverses raisons, n’a pas retenu les arguments du demandeur.
[45] D’abord, il s’est référé à l’arrêt Bell Canada c. Association canadienne des employés de téléphone, [2003] 1 R.C.S. 884, où la Cour suprême du Canada disait que le Tribunal canadien des droits de la personne jouit « d’un degré élevé d’indépendance par rapport à l’exécutif ». Puis le Tribunal concluait ainsi : « À notre avis, compte tenu de cette conclusion de la Cour suprême, le fait de traiter le Tribunal comme une branche “du gouvernement” aux fins de la présente affaire est hautement discutable ».
[46] Deuxièmement, le Tribunal a fait siens les propos du juge Binnie, au paragraphe 21 de l’arrêt Vaid, précité, selon lesquels chacun des pouvoirs de l’État (le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif et le pouvoir judiciaire) « se voit garantir une certaine autonomie par rapport aux autres ». La Cour suprême ajoute ce qui suit : « Le privilège parlementaire constitue l’un des moyens qui permettent d’assurer le respect du principe fondamental de la séparation constitutionnelle des pouvoirs ». [Non souligné dans l’original.]
[47] Le Tribunal a également cité les propos tenus par le juge Binnie au paragraphe 20 de l’arrêt Vaid :
Aucune des parties au présent pourvoi ne doute non plus de la nécessité que la Chambre des communes puisse exercer ses activités législatives libre de toute ingérence de la part d’organismes ou d’institutions externes, y compris les tribunaux. Il serait inacceptable, par exemple, qu’un membre de la Chambre des communes à qui le président n’aurait pas accordé la parole pendant la période des questions puisse se prévaloir des pouvoirs d’enquête de la Commission canadienne des droits de la personne pour se plaindre que le choix du président de la Chambre de permettre à un autre de ses membres de s’exprimer constitue un acte discriminatoire fondé sur l’un des motifs illicites énumérés dans la Loi canadienne sur les droits de la personne, ou encore qu’il puisse demander aux tribunaux ordinaires de déclarer que la décision du président est contraire à la Charte parce qu’elle a porté atteinte à sa liberté d’expression. Il s’agit là de véritables questions « internes relevant de la Chambre » que celle‑ci doit régler suivant sa propre procédure […] [Non souligné dans l’original.]
[48] Le reste des propos que tient le juge Binnie dans ce paragraphe et que le Tribunal a omis de citer est le suivant :
Indépendamment de la possibilité d’ingérence externe dans les affaires de la Chambre, une telle intervention de l’extérieur créerait inévitablement des délais, des perturbations et des incertitudes, et elle entraînerait des frais, paralysant les affaires de la nation. Pour cette seule raison, elle serait inacceptable même si, en définitive, les décisions du président de la Chambre étaient jugées appropriées et validées. [Non souligné dans l’original.]
[49] Le Tribunal a interprété ainsi le sens des propos du juge Binnie :
Il n’y a pas de doute que des déclarations faites par un membre de la Chambre des communes constituent une fonction législative inhérente qui fait l’objet de l’immunité liée au privilège parlementaire. Aucune autorité extérieure ne peut non plus s’ingérer dans cette activité. Mais comme nous l’avons déjà déclaré, le privilège parlementaire ne se rapporte pas aux déclarations contenues dans les bulletins parlementaires qui sont distribués aux électeurs. À notre avis, cette situation n’est pas analogue à l’exemple donné par la Cour suprême dans l’arrêt Vaid, précité […] [Non souligné dans l’original.]
[50] Troisièmement, de l’avis du Tribunal, la situation dont il était saisi n’était pas non plus analogue aux faits dont avait été saisie la Cour d’appel fédérale dans l’affaire Taylor c. Canada (Procureur général), [2000] 3 C.F. 3. Dans cette affaire, une plainte de violation des droits de la personne avait été déposée en vertu de la LCDP à l’encontre d’un juge de la Cour de l’Ontario (Division générale). Dans l’affaire Taylor, le juge avait prétendument ordonné au plaignant, qui avait pris place dans sa salle d’audience, d’enlever un couvre‑chef que sa foi religieuse lui dictait de porter. De l’avis du Tribunal, la Cour d’appel fédérale a jugé, dans l’arrêt Taylor, que « le principe de l’immunité judiciaire s’applique afin d’empêcher que des procédures contre des juges soient engagées devant la Commission et en fin de compte devant le Tribunal ». Puis le Tribunal écrivait que « le principe de l’immunité judiciaire existe pour garantir que les juges exécutent leurs fonctions en toute indépendance et sans crainte ».
[51] Le Tribunal s’est référé à l’argument du demandeur selon lequel, tout comme doit être protégé le principe de l’indépendance de la justice, celui de l’indépendance du pouvoir législatif doit l’être également. Le Tribunal a écarté l’application de l’arrêt Taylor pour son contexte factuel, faisant observer que, selon la Cour d’appel fédérale, « la Cour avait un pouvoir inhérent de rendre des ordonnances pour assurer l’ordre et le décorum dans les salles d’audience au cours des débats », et que « le juge s’était livré à un acte purement judiciaire pour lequel il existe une immunité judiciaire ». [Non souligné dans l’original.]
[52] Quatrièmement, le Tribunal a fait la distinction entre l’affaire dont il était saisi et l’affaire Ontario (Speaker of the Legislative Assembly) c. Ontario (Human Rights Commission) (2001), 54 O.R. (3d) 595, jugée par la Cour d’appel de l’Ontario.
[53] Dans cette affaire, une plainte de violation des droits de la personne avait été déposée auprès de la Commission ontarienne des droits de la personne, plainte dans laquelle le plaignant affirmait que la récitation quotidienne du Notre Père par le président de l’Assemblée législative de l’Ontario contrevenait au Co