Mohawks de la Baie de Quinte c. Canada (Procureur général)

Mohawks de la Baie de Quinte c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2014-05-30
Référence neutre
2014 CF 527
Numéro de dossier
T-2274-12
Contenu de la décision
Date : 20140530
Dossier : T-2274-12
Référence : 2014 CF 527
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 30 mai 2014
En présence de monsieur le juge Barnes
ENTRE :
CHEF R. DONALD MARACLE, À TITRE PERSONNEL ET EN QUALITÉ DE REPRÉSENTANT DES MEMBRES DE LA BANDE DES MOHAWKS DE LA BAIE DE QUINTE, CHEF WILLIAM MONTOUR, À TITRE PERSONNEL ET EN QUALITÉ DE REPRÉSENTANT DES MEMBRES DE LA BANDE SIX NATIONS DE GRAND RIVER, CHEF JOEL ABRAM, À TITRE PERSONNEL ET EN QUALITÉ DE REPRÉSENTANT DES MEMBRES DE LA NATION DES ONEIDAS DE LA THAMES, ET CHEF HAZEL FOX-RECOLLET À TITRE PERSONNEL ET EN QUALITÉ DE REPRÉSENTANTE DES MEMBRES DE LA RÉSERVE INDIENNE NON CÉDÉE DE WIKWEMIKONG
demandeurs
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] Dans la présente demande de contrôle judiciaire, les demandeurs (les Premières Nations ) sollicitent l’annulation de la décision préliminaire, en date du 20 novembre 2012, par laquelle la Commission canadienne des droits de la personne (la Commission) a rejeté leur plainte de discrimination en application du sous‑alinéa 44(3)b)(i) de la Loi canadienne sur les droits de la personne, LRC 1985, c H‑6 (la Loi).
[2] Les demandeurs représentent quatre des cinq plus grandes Premières Nations de l’Ontario. Dans la plainte qu’ils avaient déposée devant la Commission, ils alléguaient que le financement accordé par le gouvernement fédéral pour certains programmes et services de base était discriminatoire parce qu’il défavorisait certaines Premières Nations en raison de leur taille. Le détail des allégations des demandeurs se trouve aux paragraphes 10 et 11 de leur mémoire des faits et du droit :
[traduction]
10. Ainsi qu’il est expliqué dans la plainte, l’étude FLFNF a confirmé que, dans de nombreux cas, les cinq plus grandes Premières Nations recevaient un financement par habitant beaucoup moins élevé que celui accordé à des Premières Nations plus petites. L’étude, qui se concentrait sur quatre grands domaines de financement − l’éducation, les grands projets d’immobilisation, les petits projets d’immobilisation et les infrastructures −, a conclu que, même si ces différences pouvaient s’expliquer en partie par des facteurs comme la possibilité de réaliser des économies d’échelle et la proximité d’un centre urbain, certains écarts importants ne pouvaient s’expliquer par ces facteurs.
11. Selon la plainte, les formules de distribution qui sont à l’origine de ces écarts dans le montant des fonds versés établissent plusieurs distinctions entre les membres des Premières Nations plus grandes et ceux des Premières Nations plus petites. Certaines formules prévoient expressément l’application d’un coefficient correcteur plus élevé dans le cas des populations plus petites, tandis que, dans d’autres cas, le financement est plafonné en fonction de la taille de la population. Il est en outre allégué qu’à première vue, certaines formules n’établissent aucune distinction entre les Premières Nations plus grandes et les Premières Nations plus petites, mais qu’elles ont néanmoins un effet préjudiciable sur les Premières Nations plus grandes. Dans certains cas, les formules contestées sont influencées de façon négative par les taux de croissance de la population, ou exacerbent la distinction établie par d’autres formules entre les Premières Nations plus grandes et les Premières Nations plus petites.
[3] La plainte dont les demandeurs ont saisi la Commission a été déposée le 27 janvier 2010. Au nombre des mesures réclamées, les demandeurs souhaitaient que la Commission ordonne la suppression des aspects discriminatoires des formules de distribution utilisées par Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC), maintenant Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC), de manière à ce que toute différence entre les montants des fonds versés par habitant ne soit attribuable qu’à des économies d’échelle et à la proximité d’un centre urbain. Les mesures correctrices demandées ne devaient toutefois pas avoir pour effet de défavoriser les Premières Nations plus petites mais seulement d’améliorer le financement des Premières Nations plus grandes.
[4] À l’étape de l’examen préalable, la Commission a invité les parties à traiter de la question de la compétence visée à l’alinéa 41(1)c) de la Loi, parce qu’elle craignait alors qu’aucun motif de distinction illicite ne soit allégué dans la plainte.
[5] Malgré la recommandation de l’enquêteuse de la Commission de rejeter la plainte pour défaut de compétence, la Commission a décidé de renvoyer l’affaire pour enquête plus approfondie sur le fond. Dans sa décision du 24 novembre 2011, la Commission a estimé que l’application de critères de financement neutres était malgré tout susceptible d’avoir des effets discriminatoires défavorables du fait de l’appartenance ou de l’affiliation à une Première Nation. Le défendeur a contesté cette décision par voie de contrôle judiciaire. Dans un jugement rendu le 27 janvier 2012, la juge Marie‑Josée Bédard a rejeté la demande du défendeur pour les motifs suivants :
[46] Dans la présente affaire, les défendeurs allèguent que la différence de traitement dont ils font l’objet dans l’application des formules de financement d’AINC découle de leur appartenance à certaines Premières Nations précises, toutes identifiables d’après l’origine nationale ou ethnique de leurs membres. Je ne suis pas disposée à conclure qu’il était déraisonnable de la part de la Commission de statuer, à l’étape précédant l’ouverture de l’enquête, que la plainte ne relevait manifestement pas de sa compétence. La plainte des défendeurs révèle en effet un lien, quoique ténu, entre les conséquences défavorables qu’ont pour eux les formules de financement d’AINC (ils reçoivent moins d’argent par habitant) et le fait qu’ils appartiennent à des Premières Nations particulières reconnaissables d’après leur origine nationale ou ethnique. Le lien invoqué est-il suffisant pour étayer une plainte de discrimination par suite d’un effet préjudiciable? À mon avis, la seule lecture de la plainte n’offre pas, à première vue, de réponse évidente à cette question qui, pour être convenablement tranchée, exige la tenue préalable d’une enquête. Si, à la suite de l’enquête, la Commission n’est pas convaincue que la plainte révèle un lien suffisant avec un motif de distinction illicite, elle pourra toujours la rejeter pour défaut de compétence.
[47] Il ressort clairement du libellé de l’article 41 de la Loi que la Commission dispose du pouvoir discrétionnaire de décider de statuer ou non sur une plainte. Il est généralement reconnu que la cour saisie du contrôle judiciaire ne doit pas s’ingérer dans l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire pour la simple raison qu’elle aurait peut-être exercé ce pouvoir différemment (PPSC Enterprises Ltd. c Canada (Ministre du Revenu national), 2007 CF 784, au paragraphe 21, 159 ACWS (3d) 299. La Cour n’est autorisée à intervenir que si la décision de la Commission est déraisonnable, c’est-à-dire quand elle n’appartient pas aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit (Dunsmuir, précité, au paragraphe 47). La Cour suprême a également statué, au paragraphe 47 de l’arrêt Dunsmuir, qu’il devrait être « loisible au tribunal administratif d’opter pour l’une ou l’autre des différentes solutions rationnelles acceptables ». Dans Canada (Citoyenneté et Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 RCS 339, le juge Binnie, qui a rédigé les motifs de la majorité, a clairement indiqué que la cour de révision ne devait pas substituer l’issue qu’elle jugeait préférable :
59 La raisonnabilité constitue une norme unique qui s’adapte au contexte. L’arrêt Dunsmuir avait notamment pour objectif de libérer les cours saisies d’une demande de contrôle judiciaire de ce que l’on est venu à considérer comme une complexité et un formalisme excessifs. Lorsque la norme de la raisonnabilité s’applique, elle commande la déférence. Les cours de révision ne peuvent substituer la solution qu’elles jugent elles‑mêmes appropriée à celle qui a été retenue, mais doivent plutôt déterminer si celle‑ci fait partie des « issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit » (Dunsmuir, par. 47). Il peut exister plus d’une issue raisonnable. Néanmoins, si le processus et l’issue en cause cadrent bien avec les principes de justification, de transparence et d’intelligibilité, la cour de révision ne peut y substituer l’issue qui serait à son avis préférable.
[48] Ainsi, je suis d’avis qu’il était raisonnable, de la part de la Commission, de conclure qu’il n’était pas évident que la plainte des défendeurs n’était pas de sa compétence. Par conséquent, la demande de contrôle judiciaire est rejetée.
[6] La Commission a alors déféré la plainte à son enquêteuse. Celle‑ci a examiné les observations des parties, de même que plusieurs documents portant sur le financement fédéral des Premières Nations. Il convient de signaler deux études qui ont joué un rôle important dans l’analyse de l’enquêteuse, en l’occurrence, un rapport réalisé en 2008 par le cabinet PriceWaterhouseCooper intitulé « A Comparative Analysis of Indian and Northern Affairs Canada Funding Study for the Five First Nations and all Other First Nations in Ontario » (le rapport de PWC) ainsi que les données de l’indice du bien‑être des collectivités de 2006 publiées par AINC (le Rapport sur le bien-être des collectivités). Les Premières Nations ont fortement tablé sur le rapport de PWC pour prouver l’existence de disparités en matière de financement. Le Rapport sur le bien-être des collectivités a été soumis à l’enquêteuse par AINC et n’a été porté à l’attention des Premières Nations que lorsque le rapport de l’enquêteuse a été communiqué aux parties.
[7] L’enquêteuse a publié son rapport le 24 juillet 2012. On y trouve une analyse fouillée du rapport de PWC et du Rapport sur le bien-être des collectivités. L’enquêteuse semble avoir accepté l’existence des disparités en matière de financement signalées dans le rapport de PWC, mais elle conclut par ailleurs que les données relatives à l’indice du bien‑être des collectivités indiquent que la taille de la bande ne constitue pas un indicateur utile pour démontrer les conditions socioéconomiques existantes. Cette question est traitée au paragraphe 55 de son rapport :
[traduction]
55. Si les différences constatées dans le financement étaient fonction de la taille des bandes et se traduisaient par des effets préjudiciables pour les collectivités plus grandes, la taille d’une bande déterminée serait un indicateur de conditions socioéconomiques défavorables. L’indice du bien‑être des collectivités démontre toutefois qu’il est davantage probable que les grandes collectivités jouissent de conditions socioéconomiques supérieures à la moyenne et meilleures en tout cas que celles des collectivités de plus petite taille.
[8] L’enquêteuse a recommandé le rejet de la plainte au motif que la preuve n’appuyait pas les allégations que les Premières Nations avaient fait l’objet d’une différence de traitement préjudiciable. À titre subsidiaire, elle a conclu que les disparités constatées dans le financement ne pouvaient être attribuées à l’origine nationale ou ethnique des membres des Premières Nations. L’analyse de l’enquêteuse est résumée dans les paragraphes finaux suivants de son rapport :
[traduction]
68. Dans le cas qui nous occupe, il n’est pas évident que la « taille » de la bande constitue une caractéristique ou un trait fondamental de l’origine nationale ou ethnique. Les plaignants ont été invités à soumettre des éléments de preuve démontrant que la « taille » constituait un aspect du motif de distinction illicite fondée sur l’origine nationale ou ethnique. Or, ils ne l’ont pas fait. L’étude de PWC sur laquelle les plaignants se fondent démontrerait une différence dans le financement; elle ne démontre toutefois pas comment cette différence de financement est liée directement ou indirectement à l’origine nationale ou ethnique.
69. Si l’on devait l’accepter, l’argument avancé par les plaignants modifierait l’analyse de la discrimination au point où un défendeur aurait à justifier toute différence de traitement préjudiciable et non seulement une différence de traitement préjudiciable liée directement ou indirectement à un motif de distinction illicite, ce qui irait à l’encontre de l’arrêt Meorin de la Cour suprême du Canada. Dans l’arrêt Meorin, la Cour suprême du Canada a supprimé la distinction que l’on faisait jusqu’alors en ce qui concerne les motifs invoqués pour se défendre contre des allégations de discrimination directe ou indirecte. Toutefois, la Cour suprême du Canada n’a pas supprimé la nécessité de faire une preuve prima facie de discrimination, ce qui oblige le plaignant à démontrer que la différence de traitement dont il fait l’objet est liée, directement ou indirectement, à l’un ou l’autre des motifs de distinction illicite énumérés.
70. La protection contre la discrimination fondée sur l’origine nationale ou ethnique ne signifie pas qu’AADNC ne peut établir de distinction dans le financement accordé aux différentes Premières Nations, dès lors que ces distinctions ne sont pas fondées directement ou indirectement (ce que l’on est convenu d’appeler discrimination par suite d’un effet préjudiciable) sur une « caractéristique distinctive fondamentale » faisant partie de l’origine nationale ou ethnique d’une ou de plusieurs Premières Nations. Habituellement, ces traits se rapportent à des caractéristiques telles que l’identité, la langue, les croyances, les coutumes et les traditions d’une Première Nation.
[…]
80. Dans le cas qui nous occupe, les renseignements présentés ont démontré que les politiques de financement tiennent compte d’une foule de facteurs, dont certains peuvent favoriser les grandes Premières Nations et d’autres, pas. Ils n’indiquent pas que les différences reposent sur l’origine nationale ou ethnique. Certains des facteurs en question tiennent compte de la population, du lieu (environnement urbain, régions éloignées, communautés isolées qui ne sont accessibles que par avion), des économies d’échelle et les modes de financement antérieurs. Toutefois, la preuve n’indique pas que les facteurs utilisés pour établir les formules de financement établissent des distinctions entre les grandes Premières Nations et les petites Premières Nations en fonction de l’origine nationale ou ethnique de leurs membres.
81. Il n’est pas contesté que les politiques d’AADNC traitent différemment certaines Premières Nations en fonction de leur taille, et ce, pour une foule de raisons. Toutefois, les plaignants n’ont pas démontré que la taille d’une communauté déterminée est liée à un motif de distinction illicite. Par conséquent, malgré le traitement préjudiciable dont les plaignants se prétendent victimes, la plainte ne justifie pas un renvoi au Tribunal.
[9] Conformément à sa pratique habituelle, la Commission a transmis le rapport de l’enquêteuse aux parties pour examen et commentaires. Les Premières Nations ont répondu par une critique de dix pages. Elles ont fait observer que le Rapport sur le bien-être des collectivités ne leur avait pas été communiqué plus tôt, ajoutant que [traduction] « c’est la première occasion qui est donnée aux plaignants de faire valoir leur point de vue sur la pertinence de ces éléments de preuve [...] ». Les Premières Nations ont ensuite reproché à l’enquêteuse de s’appuyer autant sur le Rapport sur le bien-être des collectivités en faisant valoir ce qui suit :
[traduction]
15. À titre subsidiaire, si les plaignants doivent effectivement démontrer qu’ils sont défavorisés par rapport à d’autres Premières Nations pour pouvoir affirmer que le financement par habitant différent qu’ils reçoivent a des effets préjudiciables sur leurs membres, les valeurs obtenues selon l’indice du bien‑être des collectivités ne démontrent nullement que les plaignants « ne se trouvent pas dans une situation financière moins enviable » que celle des Premières Nations plus petites. La base de données ne donne pas aucune valeur en ce qui concerne trois des quatre plaignants. Le rapport d’enquête se fonde à tort sur les valeurs relatives au bien-être des collectivités d’autres Premières Nations pour conclure que les trois plaignants en question « ne se trouvent pas dans une situation financière moins enviable » que celle des Premières Nations plus petites. Il est possible que les éléments de preuve recueillis démontrent que certaines des Premières Nations « ne se trouvent pas dans une situation financière moins enviable » que celle d’autres Premières Nations, mais l’enquêteuse ne disposait d’aucun élément de preuve comparant le bien‑être des collectivités des trois plaignants en question avec celui de Premières Nations plus petites.
16. La base de données accorde effectivement une « valeur » de bien-être pour l’une des quatre plaignantes, la Réserve indienne non cédée de Wikwemikong. On ne peut toutefois se servir uniquement des valeurs de bien-être données unilatéralement par le défendeur pour déterminer si Wikwemikong se trouve dans une situation financière meilleure ou pire que celle des autres Premières Nations. Si elles sont pertinentes, les conditions socioéconomiques comparatives des Premières Nations sont des questions de fait complexes qui nécessitent un examen approfondi avant qu’on puisse en tirer une conclusion acceptable.
17. À tout le moins, si l’on doit procéder à des comparaisons entre le bien-être relatif des plaignants et celui d’autres Premières Nations pour démontrer que les méthodes de financement d’AADNC défavorisent les plaignants, ces comparaisons doivent porter directement sur les services financés par les mesures prises par AADNC. Les valeurs de bien-être fournies par le défendeur n’évaluent pas la qualité des services financés par AADNC qui sont en cause dans la présente plainte, à savoir l’éducation, les grands et petits projets d’immobilisation, les infrastructures et les services de soutien des bandes.
[10] Il convient de signaler que les Premières Nations ne demandent pas plus de temps pour examiner les éléments de preuve contenus dans le Rapport sur le bien-être des collectivités ou pour examiner l’utilisation que l’enquêteuse en a fait. D’ailleurs, aucune allégation d’iniquité n’a été soulevée avant l’introduction de la présente demande de contrôle judiciaire.
[11] Pour assurer une divulgation complète, la Commission a fourni à chaque partie les observations de l’autre. Les Premières Nations ont alors demandé et obtenu le droit de soumettre des observations complémentaires en réponse aux observations de AINC. Encore une fois, les Premières Nations n’ont pas demandé à la Commission de leur accorder plus de renseignements ou plus de temps pour répondre au rapport de l’enquêteuse.
[12] Le 20 novembre 2012, la Commission a rejeté la plainte des Premières Nations pour les motifs suivants :
[traduction]
• Les éléments de preuve recueillis n’étayent pas l’allégation suivant laquelle les plaignants ont été défavorisés par rapport aux Premières Nations plus petites et, s’ils ont été défavorisés, ce traitement n’est pas fondé sur leurs origines nationales ou ethniques.
La présente demande fait suite à cette décision.
I. Questions en litige [13] Voici les questions en litige, formulées par les Premières Nations :
a) Quelle est la norme de contrôle applicable?
b) La Commission a‑t‑elle manqué à son obligation d’équité procédurale et de justice naturelle en refusant d’accorder aux demandeurs une occasion raisonnable de traiter d’éléments de preuve cruciaux, en se fondant sur un rapport d’enquête qui occultait des éléments de preuve essentiels et non contestés ou en ne motivant pas suffisamment sa décision?
c) La Commission a‑t‑elle commis une erreur de droit en ignorant ou en ne tenant pas dûment compte des facteurs pertinents exigés par le paragraphe 44(3) de la LCDP ou en appliquant un critère erroné en ce qui concerne l’établissement d’un lien entre la différence de traitement et un motif de distinction illicite?
II. Norme de contrôle [14] Je n’ai rien à ajouter à l’analyse de la norme de contrôle à laquelle s’est livrée ma collègue la juge Bédard dans la présente affaire. Dans l’instance antérieure, c’était le ministre défendeur qui s’en prenait à la décision de la Commission, à l’étape précédant l’ouverture de l’enquête, de statuer sur la plainte des Premières Nations malgré la recommandation contraire de son personnel. C’est maintenant au tour des Premières Nations de contester la décision de la Commission de rejeter la plainte à l’étape postérieure à l’enquête en application du sous‑alinéa 44(3)b)(i) de la Loi. La juge Bédard a estimé que, dans la mesure où elle comportait une question mixte de droit et de fait, cette décision devait être assujettie à la norme de contrôle de la décision raisonnable. Pour ce qui est de la question d’équité procédurale soulevée par les Premières Nations, je vais appliquer la norme de la décision correcte.
III. Équité procédurale [15] Les Premières Nations affirment que la Commission a manqué à son obligation d’équité en refusant de rouvrir l’enquête malgré leurs critiques à l’égard de l’analyse de l’enquêteuse concernant le Rapport sur le bien-être des collectivités. Elles soutiennent que l’occasion qui leur a été donnée de répondre à cette analyse directement devant la Commission n’était pas suffisante pour corriger le défaut de l’enquêteuse d’en donner communication avant de remettre son rapport. Elles affirment en fait qu’elles ont droit à ce que l’enquêtrice examine à fond leurs préoccupations. Suivant cette conception de l’équité, le droit de répondre directement à la Commission à l’étape finale du processus d’examen préalable ne saurait remédier aux lacunes de l’enquête, du moins, dans la mesure où l’on a affaire à des éléments de preuve manifestement cruciaux.
[16] J’accepte qu’il puisse y avoir manquement à l’obligation d’agir avec équité lorsqu’un enquêteur de la Commission ne recueille pas ou n’examine pas des éléments de preuve cruciaux. Il se peut que le fait d’offrir à une partie la possibilité de signaler à la Commission certaines graves lacunes de l’enquête ne suffise pas pour les corriger, et ce, parce que, lorsqu’elle exerce sa compétence à l’étape de l’examen préalable, la Commission doit déjà « dispos[er] d’un fondement adéquat et juste pour évaluer s’il y avait suffisamment d’éléments de preuve pour justifier la constitution d’un tribunal » (Slattery c Canada (la Commission des droits de la personne), [1994] 2 CF 574, au paragraphe 48, [1994] ACF no 181 (CF 1re inst) conf par [1996] ACF 385, 205 NR 383 (CAF) [Slattery]. La situation est toutefois différente lorsque les parties visées reçoivent un rapport d’enquête complet et se voient accorder la possibilité d’en critiquer le contenu.
[17] Je ne donne pas la décision Slattery une interprétation aussi large que celle que préconisent les demandeurs. Le problème examiné dans cette affaire concernait l’exhaustivité de l’enquête de la Commission, et notamment le défaut de l’enquêteuse d’interroger certains témoins. Voici comment le juge Marc Nadon a traité de cette question :
69 Le fait que l’enquêteuse n’ait pas interrogé chacun des témoins recommandés par la requérante et le fait que la conclusion tirée par l’enquêteuse ne mentionne pas chacun des prétendus incidents de discrimination n’ont pas non plus de conséquence absolue. Cela est encore plus vrai lorsque la requérante a l’occasion de combler les lacunes laissées par l’enquêteuse en présentant subséquemment ses propres observations. En l’absence de règlements qui lui donnent des lignes directrices, l’enquêteuse, tout comme la CCDP, doit être maître de sa propre procédure, et le contrôle judiciaire d’une enquête prétendument déficiente ne devrait être justifié que lorsque l’enquête est manifestement déficiente. En l’espèce, je constate que l’enquêteuse n’a pas omis d’examiner l’un ou l’autre des aspects fondamentaux de la plainte de la requérante, telle qu’elle était formulée, et qu’il n’y avait aucun autre point, moins important mais néanmoins pertinent, qui ait été traité de façon insatisfaisante et qui n’ait pu être repris dans les observations présentées en réponse par la requérante.
[18] Il est évident pour moi que les paragraphes 56 et 57 de la décision Slattery visent le problème de l’exhaustivité dans la mesure où il concerne des lacunes ou des omissions relevées dans le dossier et non le caractère suffisant de l’analyse de la preuve par l’enquêteur. Les graves lacunes qui ont été relevées en l’espèce dans le rapport de l’enquêteuse ont une incidence sur le caractère raisonnable de la décision ultime de la Commission et non sur la question de l’équité procédurale à l’étape de l’enquête. Cette interprétation apparaît encore plus évidente lorsqu’on lit l’arrêt Slattery, soit l’appel de la décision précitée, dans lequel le juge James Hugessen déclare ce qui suit :
1 LE JUGE HUGESSEN : — Nous sommes tous d’avis que la Commission s’est pleinement acquittée de son obligation d’équité envers la plaignante en lui remettant le rapport de l’enquêteur, en lui donnant l’entière possibilité d’y répliquer, et en étudiant cette riposte avant de parvenir à sa décision. Le pouvoir discrétionnaire de la Commission de rejeter une plainte conformément au sous‑alinéa 44(3)b)(i) est libellé dans des termes encore plus généraux que [ceux] sur lesquels s’est penchée la Cour suprême du Canada dans l’affaire Syndicat des employés de production du Québec et de l’Acadie c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), dans laquelle la nature de l’obligation d’équité dans de telles affaires a été décrite comme suit par le juge Sopinka, au nom de la majorité :
Je partage l’avis du juge Marceau qu’il incombait à la Commission d’informer les parties de la substance de la preuve réunie par l’enquêteur et produite devant la Commission. Celle-ci devait en outre offrir aux parties la possibilité de répliquer à cette preuve et de présenter tous les arguments pertinents s’y rapportant.
La Commission pouvait prendre en considération le rapport de l’enquêteur, les autres données de base qu’elle jugeait nécessaires ainsi que les arguments des parties. Elle était alors tenue de rendre sa propre décision en se fondant sur ces renseignements, ce qu’elle a fait.
[à la page 902]
2. Nous estimons que les lacunes qui, selon la plaignante, entacheraient la préparation du rapport d’enquête ne pourraient pas vicier la décision de la Commission pourvu que les exigences susmentionnées soient respectées.
[19] Les demandeurs invoquent deux décisions dans lesquelles la Cour a indiqué que la Commission avait peut-être l’obligation de signaler aux parties des éléments de preuve dont ils n’avaient pas pris connaissance avant la fin de l’enquête (Cerescorp Company c Marshall, 2011 CF 468, aux paragraphes 77 à 82, [2011] ACF no 576 [Cerescorp] et Egan c Canada, 2008 CF 649, au paragraphe 16, [2008] ACF no 816 [Egan]). Dans la mesure où ces décisions indiquent que la Commission peut être tenue de rouvrir une enquête par ailleurs exhaustive, je ne suis pas disposé à les suivre.
[20] Les Premières Nations affirment qu’on les a [traduction] « privées d’une occasion raisonnable d’examiner et de commenter l’interprétation, la pertinence et les données sous‑jacentes des éléments de preuve relatifs au bien‑être des collectivités qui ont joué un rôle déterminant pour la décision de la Commission » (paragraphe 38 du mémoire des faits et du droit des demandeurs). Compte tenu de ce qui s’est effectivement produit, cet argument ne tient pas. Si une partie qui s’estime lésée a besoin de plus de temps pour répondre ou estime qu’une question nécessite une enquête plus approfondie, elle doit faire part de ses préoccupations à la Commission. S’il décide de répondre uniquement au fond du rapport d’enquête, l’intéressé peut fort bien être présumé avoir accepté que le processus d’enquête qui a été suivi était régulier. Cette obligation de faire part de ses réserves à l’auteur de la décision a récemment été énoncée par le juge David Stratas dans l’arrêt Maritime Broadcasting System Limited c Canadian Media Guild, 2014 CAF 59, aux paragraphes 67 et 68, [2014] ACF no 236.
67 Je note que les observations que Maritime Broadcasting a formulées au sujet de l’équité procédurale devant notre Cour vont à l’encontre d’une jurisprudence bien établie, et elles doivent donc être rejetées. Un demandeur doit soulever une allégation de manquement à l’équité procédurale à la première occasion qui lui est donnée : Benitez c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2006 CF 461 au paragraphe 220, conf. par 2007 CAF 199; In Re Tribunal des droits de la personne et Énergie atomique can., [1986] 1 CF 103 (C.A.) à la page 113. La première occasion se présente lorsque « le demandeur est informé des renseignements pertinents et qu’il est raisonnable de s’attendre à ce qu’il soulève une objection » : décision Benitez, précitée, au paragraphe 220; voir également D.J.M. Brown et J.M. Evans, Judicial Review of Administrative Action in Canada (feuilles mobiles) (Toronto : Canvasback, 1998) au paragraphe 3:6000. Une partie « ne peut pas attendre d’avoir perdu pour crier à l’injustice » : Kozak c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2006 CAF 124, au paragraphe 66.
68 Si Maritime Broadcasting avait formulé une objection ou avait demandé au Conseil le droit de présenter des observations additionnelles avant que le Conseil rende sa décision initiale, le Conseil aurait peut‑être pu l’aider. Cependant, puisqu’elle n’a fait aucune de ces choses, on doit considérer qu’elle était satisfaite du processus : arrêt Bowater, précité, au paragraphe 55, auquel le Conseil a renvoyé lorsqu’il a réexaminé sa décision initiale. En conséquence, Maritime Broadcasting a renoncé à tout droit de soulever la question dans le cadre d’un contrôle judiciaire.
[21] En l’espèce, les Premières Nations ne s’opposent pas au processus qui a été suivi et elles ne réclament pas non plus un délai supplémentaire pour répondre à la façon dont l’enquêteuse a réagi au Rapport sur le bien-être des collectivités et aux données qu’il contient. Elles n’ont exprimé aucune réserve au sujet de l’équité, se contentant de signaler à la Commission qu’elles n’avaient pas pris connaissance plus tôt du Rapport sur le bien-être des collectivités et de ses données sur le bien‑être des collectivités. Les Premières Nations contestent plutôt le bien‑fondé de l’analyse que l’enquêteuse a faite des éléments de preuve en question en insistant notamment sur la faiblesse relative des données sur le bien-être des collectivités. À mon avis, il n’est pas loisible aux Premières Nations de limiter de la sorte leur contestation pour se plaindre ensuite d’un manquement à l’équité procédurale après qu’il a été jugé que leurs arguments sur le fond laissent à désirer.
[22] Les Premières Nations soutiennent que l’enquête de la Commission était inéquitable sur le plan procédural parce que la Commission a accordé « peu d’attention » au rapport de PWC et parce que les motifs fournis par la Commission étaient insuffisants. À mon avis, il s’agit là de préoccupations qui ont davantage trait à la question de savoir si la décision de la Commission était raisonnable et non au caractère équitable de la procédure qui a été suivie. L’enquêteuse et, implicitement, la Commission ont examiné le rapport de PWC de façon fouillée et ont motivé le rejet de la plainte. Le fait de contester la qualité de l’examen et du raisonnement qui a été appliqué à la preuve ne soulève aucune question d’équité procédurale (Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c Terre-Neuve-et-Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62, aux paragraphes 20 et 21, [2011] ACS no 62).
IV. La décision est‑elle raisonnable? [23] Pour déterminer si la décision de la Commission est raisonnable, il importe de faire observer d’entrée de jeu que les réserves exprimées au sujet du bien-fondé de la plainte des Premières Nations et de l’incapacité de celles‑ci d’énoncer clairement leurs arguments en ce qui concerne la discrimination ressortent de l’ensemble du dossier. Les réserves suivantes ont été formulées dans le rapport établi par la Commission aux termes des articles 40 et 41 :
[traduction]
30. Les plaignants n’ont pas soumis de renseignements au sujet des différences et des similitudes entre les Premières Nations plus grandes et les Premières Nations plus petites dont ils font état dans leur plainte. Par conséquent, nous ne disposons d’aucun renseignement sur la façon dont les différences et les similitudes en question sont liées à l’origine nationale ou ethnique.
31. Les plaignants n’ont présenté aucun motif raisonnable qui permettrait à la Commission de croire que la présumée différence de traitement préjudiciable était fondée sur l’origine nationale ou ethnique des Premières Nations désignées dans la plainte. Par conséquent, la plainte ne semble pas être fondée sur l’un des motifs de distinction illicite prévus par la Loi.
b) Lien avec un motif de distinction illicite
32. Dans la mesure où la plainte ne semble pas être fondée sur l’un des motifs de distinction illicite prévus par la Loi, elle ne comporte aucun lien avec un des motifs de distinction illicite.
Malgré les réserves susmentionnées, la Commission a permis que l’instruction de la plainte se poursuive à l’étape de l’enquête au motif qu’il n’était pas évident que la plainte ne relevait manifestement pas de sa compétence. La juge Bédard ne semblait pas particulièrement impressionnée par la plainte. Tout en concluant que la décision de la Commission de passer à l’étape de l’enquête était raisonnable, elle a estimé qu’il existait « des arguments convaincants à l’appui de [la] position [du ministre] ».
[24] Comme elle avait de la difficulté à comprendre le détail des réserves formulées par les Premières Nations, l’enquêteuse a demandé des éclaircissements :
[traduction]
Conformément aux principes d’équité procédurale, le défendeur doit se voir communiquer suffisamment de détails pour être en mesure de répondre à la plainte. Par conséquent, des actes discriminatoires précis doivent être allégués ainsi que des conséquences préjudiciables précises. Vous affirmez que l’étude de PriceWaterhouseCoopers LLP (l’étude) constitue la « pierre angulaire » de votre plainte et qu’il n’est pas nécessaire de présenter d’autres éléments de preuve. Toutefois, pour établir l’existence d’un lien avec l’un des motifs énumérés dans la LCDP, nous devons également disposer de renseignements directs démontrant que le traitement défavorable est imputable à un motif de distinction illicite fondé sur l’origine nationale ou ethnique. Vous fondant sur l’étude, vous alléguez que le caractère arbitraire des politiques de financement d’AADNC constitue de la discrimination, étant donné que les politiques en question établissent une distinction arbitraire et injustifiée selon que les membres appartiennent à une Première Nation plus grande ou à une Première Nation plus petite. Il semble toutefois que l’on puisse élargir la portée de la plainte et l’étendre aux « Premières Nations partout au Canada » en raison du présumé « sous-financement chronique des Premières Nations partout au Canada » de la part d’AADNC. Là encore, vous ne démontrez l’existence d’aucun lien entre les grandes catégories de financement qui seraient discriminatoires et la façon dont ces méthodes de financement ont une incidence sur vos clients en particulier.
[25] Dans sa longue réponse, le professeur Patrick Macklem a tenté d’établir un lien entre l’appartenance à une bande et l’origine nationale ou ethnique. Voici comment il conclut ce volet de son analyse :
[traduction]
Les formules de financement en cause dans la présente plainte font en sorte que la taille d’une Première Nation constitue un critère apparemment neutre, mais dont l’application a pour effet de priver certains groupes d’individus de certains avantages en raison de leur appartenance à une Première Nation. Il importe peu qu’AADNC n’ait pas eu l’intention d’établir une discrimination fondée sur l’origine nationale ou ethnique ou que le critère de la taille soit une norme appliquée également à toutes les Premières Nations. L’effet manifeste de ce mode de répartition des fonds est de défavoriser certaines personnes en raison de leur origine nationale ou ethnique. Le critère de la taille utilisé confère à certains groupes d’individus partageant une même origine nationale ou ethnique (les diverses Premières Nations de petite taille) un financement disproportionné par rapport aux individus appartenant à des Premières Nations de plus grande taille.
L’interdiction de la discrimination indirecte, à savoir la discrimination par suite d’effets préjudiciables, est un principe fondamental des droits de la personne. La taille d’une personne ne constitue pas un motif de distinction illicite, mais les exigences de taille minimale requise pour un emploi ont des effets préjudiciables sur les candidats de sexe féminin et constituent donc un motif illicite de distinction. Le poids d’une personne ne constitue pas un motif de distinction illicite, mais les exigences de poids pour un emploi ont des effets préjudiciables sur les candidats de sexe féminin et constituent donc un motif illicite. Il en va de même pour la taille d’un groupe. La taille d’un groupe racial n’est pas un motif de distinction illicite, mais la taille d’un groupe racial comme critère de financement est susceptible d’avoir des conséquences préjudiciables sur certains groupes raciaux déterminés. Si un gouvernement finance plus généreusement l’éducation des personnes de race blanche de Vancouver que les personnes appartenant à d’autres groupes raciaux en raison de la taille relativement modeste de la population blanche de Vancouver, on aurait alors affaire à un cas apparemment fondé de discrimination fondée sur la race. De plus, la taille d’une Première Nation ne constitue pas un motif de distinction illicite, mais la taille de la population en tant que critère a des conséquences préjudiciables sur des catégories de personnes identifiables par leur origine nationale ou ethnique et crée donc un lien entre les effets préjudiciables en question et un motif de distinction illicite. [Renvois omis.]
[26] Un peu plus loin, le professeur Macklem reconnaît qu’il fallait davantage de renseignements pour bien analyser la plainte des Premières Nations, mais soutient qu’il appartenait au ministre de soumettre des éléments de preuve convaincants démontrant que les écarts de financement non expliqués visaient un objectif logique et légitime (dossier de la demande, volume 1, à la page 207).
[27] Les demandeurs tablent fortement sur un rapport préparé par le cabinet PriceWaterhouseCoopers (le rapport de PWC). Le rapport de PWC avait été commandé conjointement par AINC et les cinq bandes indiennes qui sont parties à la présente instance. Il visait à examiner les différences de financement qui avaient été constatées entre les grandes Premières Nations et d’autres Premières Nations en Ontario et qui étaient susceptibles de créer des iniquités. Les objets précis de l’étude étaient les suivants :
[traduction]
• chiffrer les écarts, en ce qui concerne le niveau de financement par habitant, entre le montant moyen que les cinq grandes Premières Nations reçoivent et le montant moyen que toutes les autres Premières Nations de l’Ontario reçoivent au regard des cinq domaines de financement présentant les écarts les plus marqués;
• examiner les formules et les politiques sous‑jacentes d’AINC qui sont utilisées pour répartir les fonds entre les Premièr