Strickland c. Canada (Procureur général)

Strickland c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2013-05-06
Référence neutre
2013 CF 475
Numéro de dossier
T-2064-12
Contenu de la décision
Date : 20130506
Dossier : T-2064-12
Référence : 2013 CF 475
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Edmonton (Alberta), le 6 mai 2013
En présence de madame la juge Gleason
ENTRE :
ROBERT T. STRICKLAND, GEORGE CONNON, ROLAND AUER, IWONA AUER-GRZESIAK, MARK AUER ET VLADIMIR AUER, REPRÉSENTÉ PAR SON TUTEUR À L’INSTANCE, ROLAND AUER
demandeurs
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
MOTIFS DE L’ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] Les demandeurs soutiennent que les Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants, DORS/97-175 [les Lignes directrices] sont contraires aux dispositions législatives en vertu desquelles elles ont été adoptées, et ils ont présenté une demande de contrôle judiciaire en vue d’obtenir une déclaration de la Cour selon laquelle les Lignes directrices outrepassent le cadre prévu par la Loi sur le divorce, LRC 1985, c 3 (2e suppl.) [la Loi sur le divorce ou la Loi], parce qu’elles seraient incompatibles avec son article 26.1, en vertu duquel elles ont été promulguées.
[2] Le défendeur, le procureur général du Canada [le PGC], a présenté une requête en application de l’article 369 des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106, en vue de faire annuler la demande pour les motifs suivants :
1. les demandeurs Robert Strickland, George Connon, Iwona Auer-Grezesiak, Mark Auer et Vladimir Auer n’ont pas directement qualité pour présenter la demande et ils ne répondent pas au critère concernant la qualité pour agir dans l’intérêt public;
2. quant à Robert Strickland et à Roland Auer, la demande constitue une contestation indirecte inadmissible d’une entente sur une pension alimentaire pour enfant et d’une ordonnance rendue dans une instance en droit de la famille instruite par une cour supérieure de province, ou constitue sinon un abus de procédure;
3. subsidiairement, la Cour devrait, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, refuser de connaître de la demande.
Le PGC ajoute de manière subsidiaire que, si la demande n’est pas rejetée, les tiers intéressés (c.‑à‑d. les bénéficiaires des pensions alimentaires versées par certains demandeurs) devraient être joints comme défendeurs à la demande, et celle‑ci devrait faire l’objet d’une gestion d’instance.
[3] Comme je le préciserai plus loin, j’ai conclu que la présente demande devait être rejetée pour trois motifs. Premièrement, George Connon, Iwona Auer-Grezesiak, Mark Auer et Vladimir Auer n’ont pas directement qualité pour introduire la demande et ils ne répondent pas au critère prévu de la qualité pour agir dans l’intérêt public. Deuxièmement, concernant Robert Strickland, la demande est à la fois une contestation indirecte inadmissible et un abus de procédure. Enfin, bien que Roland Auer ait qualité pour agir et que la présentation de la présente demande ne constitue pas de sa part une contestation indirecte inadmissible ni un abus de procédure, il n’y a néanmoins pas lieu pour la Cour de connaître de sa contestation des Lignes directrices vu le libellé de son ordonnance alimentaire. J’en suis venue à cette conclusion tout en concluant que la Cour et les cours supérieures des provinces avaient une compétence concurrente pour instruire les demandes de cette nature. J’estime toutefois que la Cour n’est pas le tribunal qui convient pour l’examen des questions soulevées dans la demande de M. Auer, étant donné le rôle très mineur joué par la Cour quant aux questions mises en cause par la Loi sur le divorce et l’étendue de la compétence et du savoir-faire des cours supérieures des provinces en matière de divorce et de pensions alimentaires pour enfants. J’ai par conséquent accueilli la requête du PGC avec dépens. Je vais maintenant exposer les motifs sur lesquels s’appuient ces conclusions.
Contexte
[4] Pour bien comprendre la présente ordonnance, il est nécessaire d’en connaître le contexte factuel. Au moment du dépôt de la demande, Robert Strickland était partie à une action en divorce. La preuve soumise à la Cour ne montre pas devant quelle cour l’action a été introduite, mais il s’agissait indubitablement d’une cour supérieure de province compte tenu de l’article 3 de la Loi sur le divorce, qui prévoit que, sous réserve d’une exception très restreinte, les tribunaux des provinces ont compétence exclusive en matière de divorce et quant aux pensions alimentaires pour enfant et pour conjoint accessoires à un divorce. L’exception à la règle est établie au paragraphe 3(3) de la Loi sur le divorce, qui prévoit que lorsque deux époux ont chacun introduit à la même date une instance en divorce devant des cours supérieurs de provinces différentes, la Cour a compétence à l’égard du divorce et des mesures accessoires au divorce. Il va sans dire que pratiquement aucune action en justice n’est intentée devant la Cour.
[5] Dans le cadre de la présente instance en divorce, une médiation ordonnée par la cour a permis à M. Strickland de conclure une entente provisoire relative à une pension alimentaire pour enfant. L’intérêt de M. Strickland consiste, comme celui de tous les demandeurs payeurs de pension dans la présente demande, à viser la réduction de la pension alimentaire pour enfant qu’il doit verser. M. Strickland soutient que les Lignes directrices ne rencontrent pas les exigences énoncées dans la Loi sur le divorce, selon lesquelles l’obligation de subvenir aux besoins des enfants est une obligation commune des époux, et est répartie entre eux selon leurs capacités respectives. Selon M. Strickland (et les autres demandeurs), les Lignes directrices surcompensent les anciens conjoints lorsqu’il existe une entente de garde partagée et que les enfants habitent une partie du temps avec le parent payeur.
[6] George Connon et son épouse étaient séparés au moment de l’introduction de la demande, mais ils n’avaient pas encore entamé une procédure de divorce. M. Connon verse volontairement à son épouse une pension alimentaire pour enfant, dont le montant est calculé en fonction des Lignes directrices.
[7] La présente demande vise trois mariages de Robert Auer. Celui‑ci et Aysel Auer, la deuxième épouse qu’il a eue, ont un enfant. En 2008, la Cour du Banc de la Reine de l’Alberta a accordé le divorce aux Auer. M. Auer verse à Mme Auer une pension alimentaire pour enfant et pour conjoint. Le montant des paiements en a été fixé initialement lors d’un arbitrage auquel les Auer ont pris part volontairement après que Mme Auer eut demandé une telle pension dans le cadre de l’instance en divorce. On a calculé le montant de la pension alimentaire pour enfant en fonction des Lignes directrices. La Cour du Banc de la Reine de l’Alberta a modifié deux fois par la suite le montant payable des aliments pour enfant. Elle déclare dans la deuxième ordonnance de modification, rendue le 13 décembre 2010, qu’elle a fixé le montant de la pension alimentaire pour enfant [traduction] « sous réserve, de sorte que si [M. Auer] a gain de cause dans sa contestation devant la Cour fédérale des Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants, [le montant de la pension alimentaire pour enfant devant être versé] pourra alors être révisé rétroactivement à la date de la présente ordonnance ». La Cour du Banc de la Reine de l’Alberta a aussi prévu dans son ordonnance que toute question soulevée par [traduction] « l’interprétation ou la mise en œuvre » de celle‑ci devait être soumise à un juge de cette cour.
[8] Iwona Auer-Gzesiak a été la première épouse de Roland Auer, avec lequel elle a eu deux enfants. Les documents soumis à la Cour ne permettent pas d’établir si M. Auer verse ou non une pension alimentaire pour ces enfants. Mark Auer est un enfant issu du premier mariage de M. Auer. Vladimir Auer est pour sa part issu du troisième mariage de M. Auer, qui n’était pas encore dissout au moment du dépôt de la demande. Ces trois personnes (Mme Auer-Gzesiak, Mark Auer et Vladimir Auer) appuient la demande présentée par M. Auer pour faire réduire le montant de la pension alimentaire qu’il verse pour l’enfant issu de son second mariage.
[9] Tel qu’il ressort de ce qui précède, la présente requête soulève les questions suivantes :
1. Robert Strickland, George Connon, Iwona Auer-Grezesiak, Mark Auer et Vladimir Auer ont-ils qualité pour présenter la demande?
2. La demande constitue-t-elle une contestation indirecte inadmissible de l’ordonnance rendue par la Cour du Banc de la Reine de l’Alberta dans le cas de Robert Auer, ou de l’entente conclue lors de la médiation ordonnée par la cour dans le cas de Robert Strickland, ou bien encore un abus de procédure?
3. La Cour devrait-elle refuser de connaître de la demande?
[10] Avant d’aborder ces questions, il faudra se pencher sur la compétence de la Cour et des cours supérieures des provinces pour instruire des demandes comme celle qui nous occupe, étant donné que la question de leur compétence respective est étroitement liée aux autres questions soulevées dans le cadre de la présente demande.
Compétence à l’égard d’une demande de déclaration portant que les Lignes directrices outrepassent le cadre prévu par la Loi sur le divorce.
[11] Je l’ai déjà dit, j’estime que la Cour et les cours supérieures des provinces ont une compétence concurrente à l’égard des demandes, comme la présente, dans lesquelles on conteste la légalité, au plan du droit administratif plutôt que du droit constitutionnel, des Lignes directrices. Les demandeurs reconnaissent à ce titre que le gouverneur en conseil du Canada dispose du pouvoir constitutionnel d’établir les Lignes directrices. Ils soutiennent, toutefois, que les Lignes directrices ne sont pas conformes aux dispositions législatives en vertu desquelles elles ont été adoptées. Or, à titre de mesures législatives subordonnées (c.‑à‑d. un règlement ou un document apparenté à un règlement), les Lignes directrices doivent, selon eux, être conformes à ces dispositions.
Compétence de la Cour fédérale
[12] Pour ce qui est premièrement la compétence de la Cour fédérale, on a donné une interprétation large aux articles 18 et 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F-7 [la LCF], dans des affaires comme elle qui nous occupe, de manière à ce que leur portée s’étende au contrôle des mesures législatives subordonnées. Les paragraphes 18(1) et 18.1(3) de la LCF, reproduits en partie ci‑après, sont particulièrement pertinents en l’espèce :
18. (1) Sous réserve de l’article 28, la Cour fédérale a compétence exclusive, en première instance, pour :
a) décerner une injonction, un bref de certiorari, de mandamus, de prohibition ou de quo warranto, ou pour rendre un jugement déclaratoire contre tout office fédéral;
b) connaître de toute demande de réparation de la nature visée par l’alinéa a), et notamment de toute procédure engagée contre le procureur général du Canada afin d’obtenir réparation de la part d’un office fédéral.
[…]
18.1 […]
Pouvoirs de la Cour fédérale
(3) Sur présentation d’une demande de contrôle judiciaire, la Cour fédérale peut :
a) ordonner à l’office fédéral en cause d’accomplir tout acte qu’il a illégalement omis ou refusé d’accomplir ou dont il a retardé l’exécution de manière déraisonnable;
b) déclarer nul ou illégal, ou annuler, ou infirmer et renvoyer pour jugement conformément aux instructions qu’elle estime appropriées, ou prohiber ou encore restreindre toute décision, ordonnance, procédure ou tout autre acte de l’office fédéral.
18. (1) Subject to section 28, the Federal Court has exclusive original jurisdiction
(a) to issue an injunction, writ of certiorari, writ of prohibition, writ of mandamus or writ of quo warranto, or grant declaratory relief, against any federal board, commission or other tribunal; and
(b) to hear and determine any application or other proceeding for relief in the nature of relief contemplated by paragraph (a), including any proceeding brought against the Attorney General of Canada, to obtain relief against a federal board, commission or other tribunal.
[…]
18.1 […]
Powers of Federal Court
(3) On an application for judicial review, the Federal Court may
(a) order a federal board, commission or other tribunal to do any act or thing it has unlawfully failed or refused to do or has unreasonably delayed in doing; or
(b) declare invalid or unlawful, or quash, set aside or set aside and refer back for determination in accordance with such directions as it considers to be appropriate, prohibit or restrain, a decision, order, act or proceeding of a federal board, commission or other tribunal.
[13] Dans la décision Markevich c Canada, [1999] 3 CF 28, 163 FTR 209 (1re inst) (infirmée pour d’autres motifs, 2001 CAF 144 et 2003 CSC 9) [Markevich], le juge Evans a déclaré (au paragraphe 11) que les matières sujettes à contrôle judiciaire étaient prévues au paragraphe 18.1(3), et que la portée de l’expression « toute décision, ordonnance, procédure ou tout autre acte » s’étendait à la contestation des mesures législatives subordonnées ou des règlements. Le juge O’Reilly a suivi cette décision dans Nunavut Tunngavik c Canada (Procureur général), 2004 CF 85; tout en confirmant (aux paragraphes 8 et 9) que le contrôle judiciaire visé aux articles 18 et 18.1 n’était pas restreint aux seules décisions, il a souligné que l’action administrative contestée devait cependant découler d’un pouvoir prévu par la loi pour être susceptible de contrôle.
[14] Dans Saskatchewan Wheat Pool c Canada (Procureur général), [1993] ACF n° 902, 67 FTR 98 (1re inst), le juge Rothstein (alors juge de la Cour fédérale) a déclaré qu’on devait considérer que le gouverneur en conseil, lorsqu’il adoptait un règlement, était un office fédéral au sens de la LCF. Dans Conseil canadien pour les réfugiés c Canada, 2008 CAF 229, la Cour d’appel fédérale a de même confirmé qu’on pouvait contester la légalité de règlements par voie de contrôle judiciaire et que la norme de contrôle applicable était, dans de telles affaires, celle de la décision correcte.
[15] La Cour a ainsi manifestement compétence à l’égard de la présente demande.
Compétence des cours supérieures des provinces
[16] Quant à la compétence des cours supérieures des provinces, cette fois, les demandeurs avancent que, puisque le contrôle judiciaire de la légalité des règlements est régi par le paragraphe 18(1) de la LCF, la compétence de la Cour fédérale est exclusive puisque le libellé de cette disposition contient l’expression « compétence exclusive ». Les demandeurs soutiennent ainsi que leur contestation sur le plan du droit administratif de la légalité des Lignes directrices ne peut être soumise à une cour supérieure, que ce soit dans une instance autonome ou dans le cadre d’une instance en divorce où l’on applique les Lignes directrices.
[17] Le PGC soutient pour sa part que la Cour fédérale et les cours supérieures ont une compétence partagée quant aux contestations de la légalité des Lignes directrices. J’estime tout comme lui que les cours supérieures des provinces ont bien compétence pour instruire des contestations comme la présente dans une instance en divorce, ce cadre étant le seul en fait où une personne voulant contester les Lignes directrices aurait qualité pour ce faire, comme nous le verrons.
[18] La Loi sur le divorce doit être le point de départ pour traiter de la compétence des cours supérieures des provinces. Elle prévoit, comme nous l’avons vu, que les cours supérieures ont compétence exclusive à l’égard de pratiquement toute question liée à la Loi, sous réserve du rôle très restreint accordé à la Cour (voir les paragraphes 3 à 5). L’article 4 est particulièrement pertinent : il prévoit que les cours supérieures des provinces ont compétence exclusive quant aux pensions alimentaires pour enfants accessoires au divorce, sauf dans le cas presque hypothétique où l’action en divorce est instruite devant la Cour fédérale (c.‑à‑d. lorsque les deux époux ont chacun introduit une instance en divorce le même jour devant des tribunaux de provinces différentes). Les Lignes directrices sont établies aux termes de la Loi sur le divorce et, sauf dans les cas d’exception prévus par celle‑ci, les juges doivent les appliquer lorsqu’ils rendent des ordonnances alimentaires. Les dispositions pertinentes de l’article 15.1 de la Loi sur le divorce sont les suivantes :
ORDONNANCES ALIMENTIARES AU PROFIT D’UN ENFANT
Ordonnance alimentaire au profit d’un enfant
15.1 (1) Sur demande des époux ou de l’un d’eux, le tribunal compétent peut rendre une ordonnance enjoignant à un époux de verser une prestation pour les aliments des enfants à charge ou de l’un d’eux.
[…]
Application des lignes directrices applicables
(3) Le tribunal qui rend une ordonnance ou une ordonnance provisoire la rend conformément aux lignes directrices applicables.
[…]
Ententes, ordonnances, jugements, etc.
(5) Par dérogation au paragraphe (3), le tribunal peut fixer un montant différent de celui qui serait déterminé conformément aux lignes directrices applicables s’il est convaincu, à la fois :
a) que des dispositions spéciales d’un jugement, d’une ordonnance ou d’une entente écrite relatif aux obligations financières des époux ou au partage ou au transfert de leurs biens accordent directement ou indirectement un avantage à un enfant pour qui les aliments sont demandés, ou que des dispositions spéciales ont été prises pour lui accorder autrement un avantage;
b) que le montant déterminé conformément aux lignes directrices applicables serait inéquitable eu égard à ces dispositions.
Motifs
(6) S’il fixe, au titre du paragraphe (5), un montant qui est différent de celui qui serait déterminé conformément aux lignes directrices applicables, le tribunal enregistre les motifs de sa décision.
Consentement des époux
(7) Par dérogation au paragraphe (3), le tribunal peut, avec le consentement des époux, fixer un montant qui est différent de celui qui serait déterminé conformément aux lignes directrices applicables s’il est convaincu que des arrangements raisonnables ont été conclus pour les aliments de l’enfant visé par l’ordonnance.
Arrangements raisonnables
(8) Pour l’application du paragraphe (7), le tribunal tient compte des lignes directrices applicables pour déterminer si les arrangements sont raisonnables. Toutefois, les arrangements ne sont pas déraisonnables du seul fait que le montant sur lequel les conjoints s’entendent est différent de celui qui serait déterminé conformément aux lignes directrices applicables.
CHILD SUPPORT ORDERS
Child support order
15.1 (1) A court of competent jurisdiction may, on application by either or both spouses, make an order requiring a spouse to pay for the support of any or all children of the marriage.
[…]
Guidelines apply
(3) A court making an order under subsection (1) or an interim order under subsection (2) shall do so in accordance with the applicable guidelines.
[…]
Court may take agreement, etc., into account
(5) Notwithstanding subsection (3), a court may award an amount that is different from the amount that would be determined in accordance with the applicable guidelines if the court is satisfied
(a) that special provisions in an order, a judgment or a written agreement respecting the financial obligations of the spouses, or the division or transfer of their property, directly or indirectly benefit a child, or that special provisions have otherwise been made for the benefit of a child; and
(b) that the application of the applicable guidelines would result in an amount of child support that is inequitable given those special provisions.
Reasons
(6) Where the court awards, pursuant to subsection (5), an amount that is different from the amount that would be determined in accordance with the applicable guidelines, the court shall record its reasons for having done so.
Consent orders
(7) Notwithstanding subsection (3), a court may award an amount that is different from the amount that would be determined in accordance with the applicable guidelines on the consent of both spouses if it is satisfied that reasonable arrangements have been made for the support of the child to whom the order relates.
Reasonable arrangements
(8) For the purposes of subsection (7), in determining whether reasonable arrangements have been made for the support of a child, the court shall have regard to the applicable guidelines. However, the court shall not consider the arrangements to be unreasonable solely because the amount of support agreed to is not the same as the amount that would otherwise have been determined in accordance with the applicable guidelines.
Ainsi, les personnes à qui s’appliqueront les Lignes directrices comparaîtront presque invariablement devant une cour supérieure de province.
[19] Le prochain point à examiner est la compétence pour déclarer des mesures législatives subordonnées, comme les Lignes directrices, ultra vires. Compte tenu de l’article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 (R‑U), 30 & 31 Vict, c 3, réimprimée dans LRC 1985, app II, n° 5, les cours supérieures des provinces ont compétence pour instruire les contestations, pour des motifs constitutionnels, de la légalité de mesures législatives subordonnées fédérales. La Cour suprême du Canada l’a confirmé dans Canada (Procureur général) c Law Society of British Columbia, [1982] 2 RCS 307, [1982] ACS n° 70 [LSBC], où elle a statué que le Parlement ne pouvait écarter la compétence inhérente dont disposent les cours supérieures pour se prononcer sur la constitutionnalité des lois fédérales, dont les mesures législatives subordonnées.
[20] La jurisprudence est partagée, toutefois, quant à savoir si la portée de cette compétence s’étend au contrôle par les cours supérieures des provinces de la légalité des mesures législatives subordonnées lorsque la contestation de celles‑ci se fonde, non pas sur le droit constitutionnel, mais plutôt sur le droit administratif.
[21] Dans la décision Williams c Canada (Auditor General) (1983), 45 OR (2d) 291, 6 DLR (4th) 329 (Cour div Ont) [Williams], le juge Osler s’est fondé sur l’arrêt LSBC pour statuer qu’on pouvait contester directement devant une cour supérieure la légalité de règlements fédéraux, même pour un motif autre que constitutionnel. Par contre, dans Groupe des éleveurs de volailles de l’est de l’Ontario c Office canadien de commercialisation des poulets (1984), 14 DLR (4th) 151, [1985] 1 CF 280 (1re inst) [Groupe des éleveurs de volailles], le juge Strayer a refusé de suivre la décision Williams et mis en doute qu’on puisse jamais contester des règlements fédéraux devant les cours supérieures de provinces. Il a écrit ce qui suit à ce sujet (au paragraphe 23) :
À supposer toutefois que la règle adoptée dans l’affaire Law Society of British Columbia s’applique de manière à permettre à la Cour suprême de l’Ontario de rendre un jugement déclaratoire concernant des conflits entre des règlements adoptés par des offices fédéraux et la Charte, il est douteux que la règle puisse s’appliquer au point de permettre un tel contrôle judiciaire des actes d’un office fédéral sous la forme d’un jugement déclaratoire portant que ses règlements, quoique relevant de la compétence fédérale, ne sont pas autorisés par le Parlement canadien. À mon avis, rien ne justifie un droit implicite garanti des cours supérieures des provinces de rendre un tel jugement déclaratoire, puisque la situation ne menace ni le régime fédéral ni les sauvegardes constitutionnelles des droits et libertés des particuliers.
[22] La Cour d’appel de la Saskatchewan a souscrit aux commentaires du juge Strayer dans l’arrêt Saskatchewan Wheat Pool c Canada (Attorney General), [1993] SJ No 436, 107 DLR (4th) 63 (CA Sask) [Wheat Pool], au paragraphe 13 :
[traduction]
On ne nous demande pas dans la présente action de nous prononcer sur la validité constitutionnelle de la Loi sur la Commission canadienne du blé, et aucune question liée à la Charte n’a été soulevée. On nous demande purement et simplement de déclarer que le gouverneur en conseil a outrepassé la compétence conférée par une loi fédérale lorsqu’il a pris le décret en cause. À notre avis, on est dans la présente affaire aussi près qu’il est possible d’une situation qui devrait relever de la compétence exclusive de la Cour fédérale. Tous les attributs de ce qu’on pourrait qualifier d’affaire fédérale sont bien présents, et l’exception mentionnée par le juge Strayer ne s’applique pas.
[23] Dans l’arrêt Messageries Publi-maison Ltée c Société canadienne des postes, [1996] RJQ 547, EYB 1996-71771, JE 96-575 (CA Qc), le juge Fish, alors juge à la Cour d’appel du Québec, a souligné que la jurisprudence était contradictoire quant à savoir si une cour supérieure pouvait instruire la contestation de la légalité d’un règlement fédéral pour un motif autre que constitutionnel et que la Cour suprême n’avait pas encore tranché la question. Le juge Fish a suivi l’arrêt Wheat Pool.
[24] Pour l’essentiel, la jurisprudence reconnaît donc que les cours supérieures des provinces n’ont pas compétence pour instruire des demandes dans lesquelles on conteste la légalité de mesures législatives subordonnées fédérales pour un motif de droit administratif, lorsque la contestation consiste en une demande autonome de déclaration et ne fait pas partie intégrante d’une autre demande qui relève par ailleurs de la compétence de la cour supérieure.
[25] Cependant, lorsque la contestation de la légalité de mesures législatives subordonnées fédérales pour un motif de droit administratif fait partie intégrante d’une autre demande à l’égard de laquelle les cours supérieures ont compétence, j’estime que celles‑ci ont aussi compétence pour instruire la contestation, comme la compétence à l’égard d’une question doit s’étendre à toute question de droit et de fait requise pour la régler.
[26] Dans l’arrêt Canada (Procureur général) c TeleZone Inc, 2010 CSC 62, [2010] 3 RCS 585, la Cour suprême du Canada examinait une situation quelque peu similaire, où TeleZone avait intenté une action en dommages-intérêts contre la Couronne du chef du Canada parce qu’on ne lui avait pas attribué un contrat. TeleZone soutenait dans sa demande que la décision prise par Industrie Canada enfreignait les énoncés de politique publiés par le ministère au sujet du processus d’appel d’offres et qu’elle était donc irrégulière et, de fait, illégale. La Cour suprême a rejeté la prétention selon laquelle l’action constituait une attaque de la décision prise par Industrie Canada, et devait ainsi être intentée devant la Cour fédérale, par voie de contrôle judiciaire, en raison des articles 18 et 18.1 de la LCF. S’exprimant au nom de la Cour suprême, le juge Binnie a déclaré ce qui suit au paragraphe 6 de l’arrêt :
En l’espèce, la Cour supérieure de l’Ontario a compétence à l’égard des parties, de l’objet du litige et des réparations demandées par TeleZone. Cette compétence emporte le pouvoir de statuer sur toutes les questions de droit et de fait nécessaires à l’octroi ou au refus des réparations demandées, à moins que le texte de loi ne l’écarte. Or, la LCF n’écarte pas en termes clairs et directs la compétence des cours supérieures provinciales pour statuer sur ces demandes en common law et en equity, y compris sur la question de l’« illégalité » des décisions administratives. La Cour supérieure a donc compétence pour instruire l’affaire.
[27] Dans les jugements connexes Canada (Procureur général) c McArthur, 2010 CSC 63, [2010] 3 RCS 626, Nu-Pharm c Canada (Procureur général), 2010 CSC 65, [2010] 3 RCS 648, Agence canadienne d’inspection des aliments c Institut professionnel de la fonction publique du Canada, 2010 CSC 66, [2010] 3 RCS 657 et Manuge c Canada, 2010 CSC 67, [2010] 3 RCS 672, la Cour suprême, appliquant les mêmes principes, a statué que les demandeurs pouvaient contester la légalité de décisions prises par des décideurs fédéraux dans le cadre d’actions en responsabilité délictuelle, en responsabilité contractuelle ou fondées sur la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, c 11 (R‑U), par lesquelles ils s’adressaient aux décideurs pour obtenir des réparations ou obtenir un jugement contre la Couronne fédérale.
[28] Selon moi, on devrait étendre le raisonnement suivi dans ces jugements aux situations où une partie conteste la légalité de mesures législatives subordonnées fédérales dans le cadre d’une autre demande à l’égard de laquelle la cour supérieure a compétence. Ce principe trouve appui dans l’ouvrage de Denys C. Holland et John P. McGowan, Delegated Legislation in Canada (Toronto : Carswell, 1989), à la page 247 :
[traduction]
Lorsqu’il y a contestation indirecte de la validité d’un règlement particulier, la compétence des cours provinciales doit emporter celle d’entendre les arguments avancés et de se prononcer sur la validité du règlement en cause. La Loi sur les Cours fédérales a uniquement pour effet, selon notre interprétation, de restreindre les possibilités de contestation directe du règlement. Cela n’est vraiment pas la même chose qu’exiger l’application par une cour d’un règlement, sans égard pour sa légalité.
[29] En outre, dans l’affaire Premi c Khodeir, [2009] OJ No 3365, 179 ACWS (3d) 880 (C Sup) [Premi], dans laquelle était en cause une demande de pension alimentaire pour enfant, le juge Turnbull s’est prononcé, bien que de manière incidente, sur la légalité des Lignes directrices dans le cadre d’une contestation semblable à celle que des demandeurs dans la présente demande. Ce faisant, le juge Turnbull n’a toutefois pas examiné expressément la question de savoir si la Cour supérieure de l’Ontario avait compétence pour se prononcer sur l’argument relatif à la légalité, mais a tout simplement exercé sa compétence et traité l’argument.
[30] Dans Authorson (Litigation Administrator of) c Canada (Attorney General) (2004), 238 DLR (4th) 517, [2004] OJ No 1201 (CA Ont), un recours collectif concernant des prestations pour anciens combattants, la Cour d’appel de l’Ontario s’est penchée de manière quelque peu semblable, dans le cadre d’une demande de dommages-intérêts, sur la légalité du Règlement sur le traitement des anciens combattants, CRC 1978, c 1585. La Cour d’appel de l’Ontario a jugé ce règlement compatible avec la Loi sur les pensions, LRC 1985, c P-6. Cette décision et la décision Premi constituent deux exemples où des cours autres que la nôtre ont exercé leur compétence à l’égard d’une demande qui mettait en cause une question de légalité comme celle que les demandeurs souhaitent présenter.
[31] Compte tenu de ce qui précède, j’estime que les cours supérieures des provinces ont compétence à l’égard d’une allégation selon laquelle les Lignes directrices sont ultra vires pour incompatibilité présumée avec l’article 26.1 de la Loi sur le divorce, lorsque cette allégation est présentée dans le cadre d’une instance où la cour supérieure concernée est appelée à appliquer les Lignes directrices. Il y a donc une compétence concurrente à l’égard de telles questions entre la Cour et les cours supérieures des provinces.
Qualité pour agir
[32] Pour ce qui est maintenant de la qualité des demandeurs pour agir, comme nous l’avons vu, le PGC soutient qu’aucun des demandeurs, à l’exception de Robert Auer, n’a qualité pour agir puisqu’aucun d’eux n’est partie à une ordonnance où l’on a appliqué les Lignes directrices. Les demandeurs soutiennent pour leur part que les Lignes directrices ont une incidence sur eux tous, puisqu’on y établit le montant des pensions alimentaires à payer d’une manière qui leur est préjudiciable. Cette incidence ne suffit pas toutefois pour conférer qualité pour agir aux demandeurs.
[33] La qualité pour agir peut découler soit directement de l’intérêt d’une partie dans l’objet du litige, soit du fait qu’il s’agit d’une question d’intérêt public.
i) Qualité pour agir d’ordre privé
[34] En ce qui concerne la qualité pour agir de nature privée ou directe, disons de manière générale que, pour en disposer, le demandeur doit avoir dans l’instance un intérêt personnel tel qu’il existe un rapport causal direct entre les préjudices allégués dans les actes de procédure et le préjudice subi par le demandeur, ou un avantage direct quelconque pour lui s’il obtient gain de cause (Finlay c Canada (Ministre des Finances), [1986] 2 RCS 607, aux pages 622 à 624).
[35] La Cour d’appel de la Saskatchewan a appliqué ces principes dans une affaire identique à celle qui nous occupe, Zeyha c Canada (Attorney General), 2004 SKCA 157 [Zeyha]. La Cour d’appel y a statué que seule une personne visée par une ordonnance alimentaire au profit d’un enfant rendue dans le cadre d’une instance en divorce avait la qualité pour agir d’ordre privé pour contester les Lignes directrices. En d’autres termes, le fait pour une personne d’être simplement touchée par une telle ordonnance – comme dans le cas d’un conjoint subséquent ou d’un autre enfant – ne lui confère pas la qualité pour agir de nature privée pour contester les Lignes directrices, étant donné qu’une ordonnance les annulant ou les confirmant n’aura sur elle aucune incidence directe.
[36] Par conséquent, Vladimir Auer, Mark Auer, Iwona Auer-Grzesiak et George Connon n’ont manifestement pas qualité au plan privé pour agir. Nul d’entre eux n’est partie à une instance en divorce, ni ne verse une pension alimentaire au profit d’un enfant conformément à ordonnance d’une cour. Quant à George Connon, j’estime comme le PGC que le fait pour lui de verser volontairement une pension alimentaire pour enfant ne suffit pas pour lui conférer la qualité pour agir d’ordre privé puisqu’il n’est touché par aucune ordonnance qui appliquerait les Lignes directrices.
[37] Il est également manifeste que Roland Auer a lui qualité au plan privé pour agir puisqu’il est assujetti à une ordonnance alimentaire de la cour au profit d’un enfant (le PGC ne conteste d’ailleurs pas sa qualité pour agir).
[38] La qualité pour agir de Robert Strickland est quant à elle moins claire. Il explique dans son affidavit qu’il est partie à une instance en divorce et qu’il verse une pension alimentaire au profit d’un enfant aux termes d’une entente provisoire conclue dans le cadre d’une médiation ordonnée par la cour. M. Strickland laisse entendre qu’on a appliqué les Lignes directrices pour arriver au montant à payer. Je suis encline à lui reconnaître la qualité pour agir au plan privé; cette question n’est toutefois pas déterminante puisque, comme je l’expliquerai plus loin, sa demande doit être rejetée parce qu’elle constitue une contestation indirecte inadmissible.
ii) Qualité pour agir dans l’intérêt public
[39] Concernant la qualité pour agir dans l’intérêt public, la Cour suprême du Canada a énoncé les conditions de sa reconnaissance dans l’arrêt Conseil canadien des Églises c Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1992] 1 RCS 236, aux pages 253 et 254. Pour qu’on lui reconnaisse qualité pour agir dans l’intérêt public, une partie doit démontrer
1) qu’une question juridique sérieuse est soulevée,
2) que la partie a un intérêt véritable dans le règlement de cette question, et
3) qu’il n’y a pas d’autre manière raisonnable et efficace de soumettre la question à une cour.
[40] Tous les demandeurs satisfont aux deux premiers volets du critère. J’estime toutefois comme le PGC qu’il n’est pas satisfait au troisième volet. L’argument des demandeurs selon lequel la présente demande constitue la seule manière possible de soumettre la question en litige à une cour ne doit pas être retenu, étant donné qu’il est loisible aux cours supérieures de se prononcer dans les instances relevant du droit de la famille sur la légalité des Lignes directrices, comme nous l’avons vu. Les demandeurs font valoir de manière subsidiaire que, par comparaison avec un examen de la question dans une instance en droit de la famille instruite par une cour supérieure, la présente demande constitue une manière raisonnable et efficace de soumettre à une cour la question de la légalité des Lignes directrices. En toute déférence, cet argument n’est pas pertinent. La question n’est pas de savoir si la présente demande a un caractère raisonnable et efficace, mais plutôt s’il n’existe aucune autre manière raisonnable et efficace de soumettre la contestation en cause à une cour. Or, comme on l’a vu, on peut faire valoir la question de la légalité dans le cadre d’une instance en divorce instruite par une cour supérieure comme ce fut le cas dans Premi. Une telle instance est, à mon avis, « une autre manière raisonnable et efficace de soumettre la question à la cour ».
[41] Ainsi, aucun des demandeurs n’a qualité pour agir dans l’intérêt public dans le cadre de la présente demande, et seuls Robert Strickland et Roland Auer ont qualité au plan privé pour contester la légalité des Lignes directrices.
Contestation indirecte et abus de procédure
[42] Je vais maintenant examiner la question de savoir si la contestation de la légalité des Lignes directrices par Robert Strickland et Roland Auer équivaut à une contestation indirecte inadmissible d’une ordonnance de la cour (dans le cas de M. Auer) ou d’une entente conclue par suite d’une médiation ordonnée par la cour (dans le cas de M. Strickland), ou bien encore à un abus de procédure.
[43] Tant les demandeurs que le défendeur renvoient à l’arrêt R c Wilson, [1983] 2 RCS 594, [1983] ACS n° 88 [Wilson] quant au critère applicable à la contestation ou attaque indirecte. La Cour suprême a déclaré dans cet arrêt (à la page 599) que [traduction] « l’attaque indirecte peut être décrite comme une attaque dans le cadre de procédures autres que celles visant précisément à obtenir l’infirmation, la modification ou l’annulation de l’ordonnance ou du jugement ». En vertu de la règle interdisant aux parties les contestations indirectes, l’ordonnance rendue par un tribunal ayant une compétence concurrente ne doit pas être remise en cause dans une autre instance, si ce n’est par la voie d’appel applicable à l’ordonnance [Wilson, à la page 599; Danyluk c Ainsworth Technologies Inc, 2001 CSC 44, au paragraphe 20 [Danyluk]; Colombie-Britannique (Workers’ Compensation Board) c British Columbia (Human Rights Tribunal), 2011 CSC 52, au paragraphe 28 [Figliola]).
[44] On a recouru à la doctrine de la contestation indirecte pour empêcher des parties de contester des ordonnances alimentaires ou des ententes relatives à une pension alimentaire conclues par suite d’une médiation ordonnée par la cour. Dans Cunningham c Moran, 2011 ONCA 476 [Cunningham], la Cour d’appel de l’Ontario a confirmé la décision du juge des requêtes de rejeter l’action intentée par l’époux payeur contre son ancienne épouse et son avocat qui visait à obtenir des dommages-intérêts parce qu’ils auraient présenté sous un faux jour la capacité de payer de l’ancien époux. Les parties étaient arrivées à une entente négociée prévoyant le versement d’une pension alimentaire pour enfant au terme d’un processus de médiation-arbitrage. Le demandeur et son ex-épouse avaient volontairement accepté de participer à ce processus pour arriver à un règlement pour l’action en droit de la famille intentée par l’ex-épouse. Dans cette action, elle demandait une pension alimentaire pour enfant et pour conjoint ainsi qu’un partage des biens. On a intégré les ententes et le règlement des parties dans les ordonnances de la cour et une ordonnance du médiateur-arbitre. La Cour d’appel a confirmé le rejet de l’action subséquente en dommages-intérêts parce qu’il s’agissait d’une contestation indirecte inadmissible des ententes conclues ainsi que des décisions arbitrales et des ordonnances de la cour délivrées dans les instances antérieures. La Cour d’appel a statué qu’on ne pouvait pas contester indirectement dans des instances distinctes le