Canada (Procureur général) c. Power

Canada (Procureur général) c. Power
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2024-07-19
Référence neutre
2024 CSC 26
Numéro de dossier
40241
Juges
Wagner, Richard; Karakatsanis, Andromache; Côté, Suzanne; Rowe, Malcolm; Martin, Sheilah; Kasirer, Nicholas; Jamal, Mahmud; O’Bonsawin, Michelle; Moreau, Mary
En appel de
Nouveau-Brunswick
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
La cause en bref Renseignements sur les dossiers de la Cour
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Canada (Procureur général) c. Power, 2024 CSC 26
Appel entendu : 7 décembre 2023 Jugement rendu : 19 juillet 2024 Dossier : 40241
Entre :
Procureur général du Canada Appelant
et
Joseph Power Intimé
- et -
Procureur général de l’Ontario, procureur général du Québec, procureur général de la Nouvelle-Écosse, procureur général du Nouveau-Brunswick, procureur général du Manitoba, procureur général de la Colombie-Britannique, procureur général de l’Île-du-Prince-Édouard, procureur général de la Saskatchewan, procureur général de l’Alberta, procureur général de Terre-Neuve-et-Labrador, Fisher River Cree Nation, Sioux Valley Dakota Nation, Manto Sipi Cree Nation, Lake Manitoba First Nation, Femmes autochtones du Québec Inc., présidente du Sénat, David Asper Centre for Constitutional Rights, Association canadienne des libertés civiles, Canadian Constitution Foundation, Queen’s Prison Law Clinic, Société John Howard du Canada, British Columbia Civil Liberties Association, West Coast Prison Justice Society et président de la Chambre des communes Intervenants
Traduction française officielle
Coram : Le juge en chef Wagner et les juges Karakatsanis, Côté, Rowe, Martin, Kasirer, Jamal, O’Bonsawin et Moreau
Motifs de jugement conjoints : (par. 1 à 119)
Le juge en chef Wagner et la juge Karakatsanis (avec l’accord des juges Martin, O’Bonsawin et Moreau)
Motifs dissidents en partie : (par. 120 à 253)
Le juge Jamal (avec l’accord du juge Kasirer)
Motifs dissidents : (par. 254 à 383)
Le juge Rowe (avec l’accord de la juge Côté)
Note : Ce document fera l’objet de retouches de forme avant la parution de sa version définitive dans le Recueil des arrêts de la Cour suprême du Canada.
Procureur général du Canada Appelant
c.
Joseph Power Intimé
et
Procureur général de l’Ontario,
procureur général du Québec,
procureur général de la Nouvelle-Écosse,
procureur général du Nouveau-Brunswick,
procureur général du Manitoba,
procureur général de la Colombie-Britannique,
procureur général de l’Île-du-Prince-Édouard,
procureur général de la Saskatchewan,
procureur général de l’Alberta,
procureur général de Terre-Neuve-et-Labrador,
Fisher River Cree Nation, Sioux Valley Dakota Nation,
Manto Sipi Cree Nation, Lake Manitoba First Nation,
Femmes autochtones du Québec Inc., présidente du Sénat,
David Asper Centre for Constitutional Rights,
Association canadienne des libertés civiles,
Canadian Constitution Foundation, Queen’s Prison Law Clinic,
Société John Howard du Canada,
British Columbia Civil Liberties Association,
West Coast Prison Justice Society et
président de la Chambre des communes Intervenants
Répertorié : Canada (Procureur général) c. Power
2024 CSC 26
No du greffe : 40241.
2023 : 7 décembre; 2024 : 19 juillet.
Présents : Le juge en chef Wagner et les juges Karakatsanis, Côté, Rowe, Martin, Kasirer, Jamal, O’Bonsawin et Moreau.
en appel de la cour d’appel du nouveau‑brunswick
Droit constitutionnel — Charte des droits — Réparation — Dommages‑intérêts — Dispositions législatives adoptées par le Parlement et subséquemment déclarées inconstitutionnelles — Action en dommages‑intérêts intentée par le demandeur contre la Couronne pour violation de ses droits garantis par la Charte découlant de l’adoption des dispositions législatives — Une condamnation de la Couronne à des dommages‑intérêts peut‑elle constituer une réparation convenable au sens de la Charte pour l’adoption de dispositions législatives déclarées par la suite inconstitutionnelles? — Charte canadienne des droits et libertés, par. 24(1).
En 1996, P a été déclaré coupable de deux actes criminels. Il a été condamné et a purgé sa peine. Après sa libération, P a présenté une demande de suspension de son casier, mais sa demande a été rejetée. À l’époque de sa déclaration de culpabilité, les personnes déclarées coupables d’actes criminels pouvaient demander une suspension du casier cinq ans après leur libération. Toutefois, les dispositions transitoires de lois adoptées depuis par le Parlement le rendaient de façon rétroactive inadmissible en permanence à la suspension de son casier. Les dispositions transitoires ont été déclarées inconstitutionnelles par des tribunaux dans d’autres affaires, et le Canada concède que leur application rétroactive viole les al. 11h) et i) de la Charte d’une manière qui ne saurait se justifier au regard de l’article premier. P a déposé un avis de poursuite dans lequel il réclame notamment des dommages‑intérêts sur le fondement du par. 24(1) de la Charte contre le Canada pour la violation de ses droits découlant de l’adoption des dispositions transitoires. En réponse à l’action introduite par P, le Canada a présenté une motion sur une question de droit, dans laquelle il pose deux questions :
1. La Couronne peut‑elle, dans l’exercice de sa fonction exécutive, être tenue de verser des dommages‑intérêts du fait que des représentants et des ministres du gouvernement ont préparé et rédigé un projet de loi que le législateur a adopté et qui a subséquemment été déclaré inopérant par un tribunal en application du paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982?
2. La Couronne peut‑elle, dans l’exercice de sa fonction exécutive, être tenue de verser des dommages‑intérêts du fait que le législateur a adopté un texte législatif qui a par la suite été déclaré inopérant par un tribunal en application du paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982?
Le juge saisi de la motion a répondu par l’affirmative aux deux questions, concluant que le gouvernement n’avait droit qu’à une immunité restreinte contre une condamnation à des dommages‑intérêts fondés sur la Charte pour l’adoption d’une loi inconstitutionnelle. La Cour d’appel a rejeté l’appel du Canada et a souscrit à la conclusion du juge saisi de la motion selon laquelle le gouvernement ne jouit pas d’une immunité absolue dans l’exercice de son pouvoir législatif.
Arrêt (les juges Kasirer et Jamal sont dissidents en partie et les juges Côté et Rowe sont dissidents) : Le pourvoi est rejeté.
Le juge en chef Wagner et les juges Karakatsanis, Martin, O’Bonsawin et Moreau : Il y a lieu de répondre par l’affirmative aux questions. L’État n’a pas droit à une immunité absolue contre toute responsabilité en dommages‑intérêts lorsqu’il adopte une loi inconstitutionnelle qui viole les droits garantis par la Charte. Comme la Cour l’a conclu dans l’arrêt Mackin c. Nouveau‑Brunswick (Ministre des Finances), 2002 CSC 13, [2002] 1 R.C.S. 405, l’État peut être tenu de verser des dommages‑intérêts fondés sur la Charte si la loi est clairement inconstitutionnelle ou participait d’un comportement de mauvaise foi ou d’abus de pouvoir. L’immunité absolue ne permet pas de concilier adéquatement les principes constitutionnels qui protègent l’autonomie législative, tels que la souveraineté parlementaire et le privilège parlementaire, ainsi que les principes qui exigent que le gouvernement soit tenu responsable d’avoir violé des droits garantis par la Charte, comme la constitutionnalité et la primauté du droit. Chacun de ces principes est un élément essentiel du droit constitutionnel canadien, et il faut tous les respecter pour assurer une séparation adéquate des pouvoirs. En mettant le gouvernement à l’abri de toute responsabilité même dans les circonstances les plus graves, l’immunité absolue contournerait les principes qui exigent la reddition de comptes par le gouvernement.
Le paragraphe 32(1) et l’art. 24 de la Charte, de même que le par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982, consacrent le rôle de la cour de tenir le gouvernement responsable des violations de la Charte. Selon le par. 32(1), le Parlement fédéral et les législatures provinciales peuvent faire l’objet d’un examen fondé sur la Charte. Une déclaration d’invalidité prononcée en application du par. 52(1), le premier et le plus important des recours lorsqu’il est question d’une loi inconstitutionnelle, permet aux tribunaux de protéger les droits garantis par la Charte tout en respectant le rôle distinct que joue le législateur dans l’ordre constitutionnel canadien. En ce qui concerne le par. 24(1), il prévoit une réparation personnelle en ce sens qu’elle est propre à la violation des droits du demandeur; il s’agit d’une réparation de droit public tout à fait particulière contre l’État qui ne devrait pas être assimilée aux réparations de droit privé. Condamner l’État à verser des dommages‑intérêts à titre de réparation fondée sur le par. 24(1) pour avoir outrepassé les pouvoirs que lui confère la loi est reconnu depuis longtemps comme une exigence importante de la primauté du droit. Dans l’arrêt Vancouver (Ville) c. Ward, 2010 CSC 27, [2010] 2 R.C.S. 28, la Cour a énoncé une analyse en quatre étapes pour déterminer si des dommages‑intérêts constituent une réparation convenable et juste : (1) un droit garanti par la Charte a‑t‑il été violé; (2) les dommages‑intérêts rempliraient‑ils au moins une des fonctions interreliées suivantes : l’indemnisation, la défense du droit en cause et la dissuasion contre toute nouvelle violation; (3) l’État a‑t‑il démontré que des facteurs faisant contrepoids l’emportent sur les considérations fonctionnelles favorables à l’octroi de dommages‑intérêts, de sorte que ces derniers ne seraient ni convenables ni justes; (4) quel est le montant convenable des dommages‑intérêts?
Bien qu’il existe une présomption générale contre le fait de jumeler les réparations fondées sur les par. 24(1) et 52(1), aucune restriction catégorique ne l’empêche. L’existence d’un autre recours est une considération qui peut faire contrepoids selon l’analyse établie dans Ward; cependant, pourvu que l’octroi de dommages‑intérêts en vertu de la Charte n’emporte pas duplication, il doit rester possible de combiner un jugement déclaratoire et des dommages‑intérêts dans les cas où un jugement déclaratoire ne répondrait pas aux besoins fonctionnels d’indemnisation, de défense du droit ou de véritable dissuasion contre toute nouvelle violation. Bien que les préoccupations relatives au bon gouvernement peuvent l’emporter sur l’octroi de dommages‑intérêts, il ne suffit pas de simplement prétendre que l’octroi de dommages‑intérêts aura un effet paralysant sur le gouvernement pour faire échec au droit fonctionnel du demandeur à des dommages‑intérêts fondés sur la Charte établi aux première et deuxième étapes de l’analyse énoncée dans Ward. Les dommages‑intérêts peuvent contribuer au bon gouvernement en favorisant la conformité à la Constitution et en ayant un effet de dissuasion contre les violations de la Charte. L’immunité restreinte dont bénéficie l’État relativement à l’adoption d’une loi subséquemment déclarée inconstitutionnelle est compatible avec les principes constitutionnels qui sous‑tendent l’autonomie et la responsabilité du législateur et est celle qui les concilie le mieux : la souveraineté parlementaire, la séparation des pouvoirs, le privilège parlementaire, l’interprétation large et téléologique des droits et des dispositions réparatrices contenus dans la Charte ainsi que le constitutionnalisme et la primauté du droit.
Premièrement, il ne faut pas confondre le principe de la souveraineté parlementaire et la suprématie du Parlement. La souveraineté parlementaire ne signifie pas que le Parlement est au‑dessus de la Constitution; il demeure plutôt assujetti aux contraintes et aux mécanismes de reddition de comptes prévus dans la Constitution, y compris la Charte. La suprématie de la Constitution par rapport au Parlement est bien reconnue chaque fois que s’applique l’art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982. L’immunité restreinte n’affaiblit pas le pouvoir du Parlement d’adopter et d’abroger des lois dans les limites de la Constitution.
Deuxièmement, l’immunité restreinte est compatible avec la séparation des pouvoirs. La séparation des pouvoirs ne signifie pas que chaque branche travaille en vase clos. La Cour n’a jamais adopté un système étanche de séparation; elle a plutôt toujours insisté sur le fait qu’elles doivent éviter d’empiéter indûment les unes sur les autres, ce qui dépend entièrement des circonstances et des principes constitutionnels en jeu. Ordonner au législateur de verser des dommages‑intérêts fondés sur la Charte lorsqu’il abuse gravement de son pouvoir législatif ne constitue pas une ingérence indue des tribunaux dans le processus législatif. Les dommages‑intérêts sont plutôt une réparation après le fait en cas de violation de la Charte. Cependant, le respect de la fonction législative exige un seuil de responsabilité élevé pour l’adoption d’une loi inconstitutionnelle.
Troisièmement, les tribunaux peuvent respecter le privilège parlementaire lorsqu’ils appliquent le seuil d’immunité restreinte. Le privilège parlementaire offre au législateur les outils dont il a besoin pour exécuter ses principales fonctions. Il protège certains domaines d’activité législative d’une révision externe : par exemple, le privilège parlementaire donne aux membres de la législature la liberté d’expression dont ils ont besoin pour exercer leur pouvoir législatif sans craindre d’engager leur responsabilité, et protège contre la contraignabilité de certains types de preuve, comme le témoignage des députés du Parlement. La protection de ces processus est essentielle à la structure constitutionnelle du Canada et au fonctionnement de sa démocratie. Le privilège parlementaire ne saurait être subordonné à d’autres parties de la Constitution ou affaibli par celles‑ci. Cependant, les dommages‑intérêts fondés sur la Charte pour l’adoption d’une loi inconstitutionnelle ne sont pas réclamés contre des membres individuels participant au processus législatif, mais plutôt directement contre l’État. Le fondement de la responsabilité de l’État en dommages‑intérêts au titre du par. 24(1) est la violation du droit garanti au demandeur par la Charte. La conduite de l’État dans le processus législatif n’est pas un fondement distinct de la responsabilité mais sert plutôt à déterminer si les dommages‑intérêts sont une réparation convenable et juste pour la violation causée par l’adoption de la loi enfreignant la Charte. La responsabilité de l’État pour une loi inconstitutionnelle ne met pas en jeu l’immunité personnelle des membres à l’égard des discours parlementaires. Elle n’entrave pas non plus le pouvoir du Parlement de contrôler ses propres débats et travaux, ni ne dicte la manière dont la fonction législative est exercée. Le privilège parlementaire ne doit pas s’étendre au‑delà de ce qui est nécessaire pour protéger les fonctions démocratiques fondamentales du législateur. Le privilège parlementaire peut cependant empêcher les demandeurs de produire certains types d’éléments de preuve liés au processus législatif, et limiter ainsi la capacité pratique du demandeur de satisfaire au seuil dans un cas donné. Toutefois, cette possibilité n’empêche pas qu’une telle cause d’action soit invoquée en principe.
Quatrièmement, une immunité absolue ne tient pas compte des principes reconnus dans la jurisprudence en matière de réparations constitutionnelles. Elle laisse peu de place aux principes qui sous‑tendent l’obligation du législateur de rendre des comptes, notamment l’interprétation large et téléologique des droits et des dispositions réparatrices contenus dans la Charte ainsi que le constitutionnalisme et la primauté du droit. Une immunité absolue protégerait le gouvernement contre toute action en dommages‑intérêts relativement à toute loi inconstitutionnelle, si flagrante soit‑elle, et permet à un ensemble restreint de droits constitutionnels de prévaloir dans l’analyse.
Le seuil d’immunité élevé établi par la Cour dans l’arrêt Mackin est valable en droit depuis plus de deux décennies. Il n’a eu pour effet ni de compromettre l’efficacité gouvernementale ni d’entraîner une avalanche d’actions en dommages‑intérêts contre l’État. Bien que la Cour puisse s’écarter d’un précédent lorsqu’il y a une raison impérieuse de le faire, il n’existe aucune raison impérieuse d’infirmer l’arrêt Mackin. Le seuil de l’immunité restreinte établi dans l’arrêt Mackin est évalué à la troisième étape du cadre d’analyse de l’arrêt Ward et peut être reformulé comme suit : la défense de l’efficacité gouvernementale l’emportera à moins que la loi soit clairement inconstitutionnelle ou qu’elle participe d’un comportement de mauvaise foi ou d’abus de pouvoir. Si le seuil n’est pas atteint, la balance des principes constitutionnels penche du côté de l’immunité de l’État. Dans de tels cas, l’impératif constitutionnel selon lequel le gouvernement doit bénéficier de l’autonomie nécessaire pour gouverner efficacement l’emportera sur la demande de dommages‑intérêts.
Les juges Kasirer et Jamal (dissidents en partie) : Le pourvoi devrait être accueilli en partie et il y a lieu de répondre à la première question par la négative. La Couronne bénéficie d’une immunité absolue à l’égard des dommages‑intérêts fondés sur le par. 24(1) de la Charte lorsqu’elle prépare et rédige des lois primaires qui sont par la suite déclarées inconstitutionnelles. Cette conduite est à l’abri de l’intervention des tribunaux en raison des catégories établies de privilège parlementaire, soit la liberté de parole et le contrôle des travaux parlementaires. Les tribunaux n’ont pas compétence pour contrôler l’exercice du privilège parlementaire relevant de ces catégories établies ou pour imputer la responsabilité relativement à celui‑ci. Il y a lieu de répondre à la seconde question par l’affirmative, mais avec certaines réserves : des dommages‑intérêts ne peuvent être accordés sur le fondement du par. 24(1) que pour des préjudices découlant de l’adoption de lois « clairement inconstitutionnelles ». L’arrêt Mackin devrait être clarifié afin d’éliminer la mauvaise foi et l’abus de pouvoir dans l’adoption de lois primaires comme motifs justifiant l’octroi de dommages‑intérêts en vertu du par. 24(1) de la Charte, car ils empiètent inévitablement sur les catégories établies de privilège parlementaire. Ils mettraient aussi la séparation des pouvoirs à rude épreuve en demandant aux tribunaux de connaître des questions non justiciables. La Couronne peut toutefois être tenue de verser des dommages‑intérêts en vertu du par. 24(1) pour les préjudices causés par un texte législatif « clairement inconstitutionnel ». Le critère du caractère clairement inconstitutionnel est une norme nuancée qui protège dûment l’autonomie du Parlement et l’immunité restreinte qui est nécessaire pour permettre aux législateurs de remplir leurs fonctions, tout en employant une approche téléologique à l’égard des réparations fondées sur le par. 24(1) visant à défendre les droits de la Charte.
La doctrine du privilège parlementaire désigne la somme des privilèges, pouvoirs et immunités des deux chambres du Parlement fédéral ou des assemblées législatives provinciales et de leurs députés, lesquels sont nécessaires à leur fonctionnement en tant qu’organes législatifs. Le privilège parlementaire aide la démocratie constitutionnelle du Canada à préserver la séparation fondamentale des pouvoirs entre les organes législatif, exécutif et judiciaire du gouvernement, en protégeant certains domaines d’activité législative d’une révision externe. Le privilège parlementaire fait partie de la Constitution du Canada. Puisqu’une partie de la Constitution ne peut être abrogée ou atténuée par une autre partie de la Constitution, les actions ou les conduites protégées par le privilège parlementaire ne sont pas assujetties à la Charte. Une fois l’existence d’une catégorie de privilège parlementaire établie, la conduite ou les activités qui sont elles‑mêmes un exercice de ce privilège ne sont pas assujetties à un examen par les tribunaux, même lorsqu’il est allégué qu’une telle conduite ou de telles activités violent la Charte. Il s’ensuit qu’une telle conduite ou de telles activités ne sauraient être le fondement d’une violation de la Charte et ne peuvent donc pas donner lieu à une réparation fondée sur la Charte, comme des dommages‑intérêts au titre du par. 24(1).
En l’espèce, trois points non contestés concernant les questions en cause guident l’analyse. Premièrement, personne ne conteste que les questions, qui portent sur la responsabilité de la Couronne dans l’exercice de sa fonction exécutive, désigne la responsabilité de l’organe exécutif du gouvernement canadien, et non de la législature. Deuxièmement, personne ne conteste non plus que la Charte, notamment le par. 24(1), s’applique au Parlement et au gouvernement du Canada aux termes de l’al. 32(1)a) de la Charte. Troisièmement, les réparations fondées sur le par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 et celles fondées sur le par. 24(1) de la Charte peuvent être combinées. Une réparation sera convenable et juste au sens où on l’entend pour l’application du par. 24(1) lorsqu’elle sert les objectifs généraux de la Charte en indemnisant le demandeur pour toute perte, en défendant les droits en cause ou en décourageant la perpétration d’autres violations.
Les deux questions devant la Cour soulèvent des considérations distinctes relatives au privilège parlementaire concernant, à la question 1, le processus législatif de préparation et de rédaction des lois, et à la question 2, les motifs pour lesquels une loi, une fois adoptée, peut faire l’objet d’un contrôle. En ce qui a trait à la première question, la Couronne ne peut être tenue responsable de la préparation et de la rédaction des lois. Les représentants et les ministres du gouvernement qui prennent part à la préparation et à la rédaction des projets de loi jouissent du privilège parlementaire de la liberté de parole à l’égard des propos ou de la conduite en lien avec leur travail législatif. Il ne faut pas se pencher sur la nature de la personne visée pour trancher la question de savoir si le privilège s’applique, mais sur les activités auxquelles elle prend part et sur la nécessité de ces activités en ce qui a trait aux fonctions législatives fondamentales. Les débats législatifs vigoureux, qui relèvent du privilège de la liberté de parole, sont l’élément vital des activités courantes du Parlement. Exposer la Couronne, dans l’exercice de sa fonction exécutive, à une responsabilité en dommages‑intérêts pour la conduite de représentants et de ministres du gouvernement dans la préparation et la rédaction de lois empiéterait inévitablement sur cette catégorie de privilège parlementaire.
Comme dans le cas du privilège de la liberté de parole, exposer la Couronne à une responsabilité à l’égard des propos ou de la conduite des représentants et des ministres du gouvernement dans la préparation et la rédaction des lois empiéterait inévitablement sur le privilège établi visant les travaux du Parlement. Ce privilège est large : il vise tout ce que dit ou fait un membre du Parlement dans l’exercice de ses fonctions de membre d’un comité d’une des Chambres, de même que tout ce qui est fait ou dit dans les Chambres dans le cadre des travaux du Parlement. Il s’étend également aux affaires qui se déroulent à l’extérieur des chambres du Parlement. Les paroles et la conduite des membres occupés à quelque chose qui est étroitement et nécessairement lié aux travaux parlementaires se voient accorder un privilège absolu. On ne saurait raisonnablement prétendre que la préparation et la rédaction de lois ne sont pas des tâches qui sont étroitement et nécessairement liées aux travaux du Parlement.
Le privilège parlementaire est une question préliminaire de compétence suivant le cadre d’analyse de l’arrêt Ward concernant les dommages‑intérêts fondés sur le par. 24(1) de la Charte. Dès lors que l’existence d’une catégorie reconnue de privilège parlementaire est démontrée, l’exercice du privilège ne peut faire l’objet d’un contrôle judiciaire, même pour des motifs fondés sur la Charte. Cette conclusion est une conséquence directe de la nature constitutionnelle du privilège parlementaire et de sa qualité de règle de compétence judiciaire. Le privilège ne peut faire l’objet d’une mise en balance par le tribunal visant à déterminer si les préoccupations relatives au bon gouvernement faisant contrepoids à la troisième étape de l’analyse établie dans l’arrêt Ward l’emportent sur les considérations fonctionnelles favorables à l’octroi de dommages‑intérêts, de sorte que ces derniers ne seraient ni convenables, ni justes. L’existence du privilège signifie plutôt que les tribunaux n’ont pas compétence pour entreprendre un examen approfondi. De plus, dans l’exercice de sa fonction exécutive, la Couronne ne peut être tenue responsable du travail des ministres et autres représentants du gouvernement dans la préparation et la rédaction de lois parce que, ce faisant, ceux‑ci exercent des fonctions législatives plutôt qu’exécutives. Une telle conduite ne constitue pas une conduite de la Couronne pouvant être attribuée à l’organe exécutif et pouvant emporter la responsabilité de la Couronne dans le cadre d’une action intentée en vertu du par. 23(1) de la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif.
En ce qui concerne la deuxième question, si elle est interprétée comme se rapportant à celle de savoir si un texte de loi qui viole la Charte peut éventuellement donner lieu à des dommages‑intérêts en vertu du par. 24(1) une fois le projet de loi adopté et le processus législatif terminé, la réponse est un « oui » nuancé. La règle d’immunité restreinte établie dans l’arrêt Mackin devrait être modifiée afin de préciser que la Couronne peut être tenue de verser des dommages-intérêts pour la violation des droits garantis par la Charte causée par une loi, seulement lorsqu’il est démontré que cette loi était « clairement inconstitutionnelle » au moment de son adoption. Il existe des raisons impérieuses de réexaminer l’arrêt Mackin. Aucune des décisions citées dans cet arrêt n’appuie la condamnation de la Couronne à verser des dommages‑intérêts fondés sur la Charte pour des préjudices causés par une loi primaire inconstitutionnelle. Le test énoncé dans l’arrêt Mackin entre par ailleurs en conflit avec la doctrine du privilège parlementaire, de même qu’avec la séparation des pouvoirs et les principes de justiciabilité. Aucun de ces points n’a été débattu dans l’arrêt Mackin, et la Cour ne les a pas examinés dans ses motifs.
Les critères de la mauvaise foi et de l’abus de pouvoir établis dans l’arrêt Mackin ne sont pas appropriés pour ce qui est de l’octroi de dommages‑intérêts fondés sur le par. 24(1) de la Charte concernant une loi primaire inconstitutionnelle parce qu’ils entrent en conflit avec la doctrine du privilège parlementaire et les principes de justiciabilité, et mettent la séparation des pouvoirs à rude épreuve. La doctrine du privilège parlementaire empêche aussi les tribunaux de se prononcer sur le processus d’adoption des lois. L’examen minutieux des lois à la recherche de preuves de mauvaise foi ou d’abus de pouvoir, même après leur adoption, forcerait inévitablement les tribunaux à se prononcer sur le processus législatif, ce qui excède leur compétence. Les tribunaux ne peuvent « faire un procès » au Parlement.
De plus, se demander si la loi primaire était empreinte de mauvaise foi ou si elle impliquait un abus de pouvoir en tant que critères pour l’octroi de dommages‑intérêts fondés sur la Charte compromettrait la séparation des pouvoirs en obligeant les tribunaux à examiner des questions qui ne sont pas justiciables. La justiciabilité renvoie à un ensemble de règles, de normes et de principes jurisprudentiels qui délimitent le champ d’application de l’intervention judiciaire dans la vie sociale, politique et économique. Un tribunal peut refuser de répondre à une question pour cause de justiciabilité si le fait d’y répondre lui ferait outrepasser le rôle constitutionnel qui lui est propre, ou s’il ne peut fournir de réponse relevant de son champ d’expertise. Une fois que la loi a été déclarée inconstitutionnelle, il n’existe tout simplement aucune mesure juridique à partir de laquelle on peut évaluer si elle était de mauvaise foi ou si elle impliquait un abus de pouvoir. Le fait de se demander si la loi est empreinte de mauvaise foi ou si elle constitue un abus de pouvoir exige que le tribunal se prononce sur le contenu de la loi autrement que sur le plan de sa constitutionnalité, ce qui constitue une déviation vers l’appréciation de la sagesse de la loi ou de la politique qui la sous‑tend, rôle qui n’appartient pas aux tribunaux. Il faut distinguer l’utilisation appropriée des débats parlementaires comme preuve relative au contexte historique ou à l’objet dans le cadre d’une interprétation législative, de son utilisation inappropriée visant à prouver que la loi est empreinte de mauvaise foi. La première utilisation ne porte pas atteinte à la liberté de parole ou à l’intégrité des travaux parlementaires; la seconde, oui.
Dans le contexte de l’adoption de textes de loi, l’immunité absolue va au‑delà de ce qui est nécessaire pour la protection du privilège parlementaire et de la séparation des pouvoirs. Le respect de ces deux impératifs constitutionnels peut être assuré par un critère axé sur la question de savoir si la loi en tant que telle violait clairement les normes constitutionnelles établies au moment de son adoption. Une immunité restreinte ou assortie de réserves permet de préserver le pouvoir que le par. 24(1) confère aux tribunaux d’élaborer des réparations qui défendent les droits et libertés de la Charte de façon significative, tout en assurant que l’efficacité gouvernementale n’est pas compromise par une responsabilité de l’État trop large empiétant sur le privilège parlementaire. Pour répondre aux préoccupations relatives au bon gouvernement à la troisième étape du cadre d’analyse de l’arrêt Ward, le demandeur doit démontrer que la loi était clairement inconstitutionnelle, en ce sens que l’inconstitutionnalité était facilement ou manifestement démontrable au moment de l’adoption de la loi et qu’elle ne pouvait faire l’objet d’un débat sérieux. Une telle norme est axée sur les extrants législatifs plutôt que sur les intrants législatifs, et sur le fait que la loi contestée doit s’écarter considérablement de la norme constitutionnelle pour que des dommages‑intérêts puissent constituer une réparation convenable et juste aux termes du par. 24(1) de la Charte. La norme du caractère clairement inconstitutionnel permet aux tribunaux de se demander si la loi a un objet inconstitutionnel en tant que facteur à considérer lors d’une évaluation des dommages‑intérêts, et il s’agit d’un critère dûment élevé, mais pas au point d’être infranchissable pour les demandeurs. Si un texte de loi était clairement inconstitutionnel au moment de son adoption, cela devrait être facilement ou manifestement démontrable.
Les juges Côté et Rowe (dissidents) : Il y a lieu d’accueillir le pourvoi et de répondre aux deux questions par la négative. La préparation, la rédaction et l’adoption d’une loi font nécessairement intervenir le privilège parlementaire, ce qui est fondamentalement incompatible avec la condamnation de la Couronne au paiement de dommages‑intérêts de la manière souhaitée. Tant le privilège parlementaire que la Charte sont des éléments de la Constitution du Canada. Aucun des deux ne subordonne l’autre. En droit constitutionnel, il faut donner effet à la Charte d’une manière qui soit compatible avec le privilège parlementaire. Le privilège parlementaire est ancré dans les tout premiers chapitres de l’histoire constitutionnelle du Canada et représente un legs hérité de la lutte entre la Couronne et le Parlement au Royaume‑Uni, une lutte qui remonte aux origines du Parlement. La Cour a la responsabilité de préserver l’héritage de l’ordre constitutionnel du Canada. Il ne convient pas de l’abandonner, et le privilège parlementaire ne devrait pas être subordonné au par. 24(1) de la Charte. Agir de la sorte reviendrait à s’écarter des précédents, et ce, de façon peu judicieuse.
Les arrangements constitutionnels du Canada (mis à part les droits ancestraux et issus de traités) sont formés de quatre composantes écrites et non écrites : les Lois constitutionnelles de 1867 et de 1982, les conventions constitutionnelles, la prérogative de la Couronne et le privilège parlementaire. Les composantes non écrites, y compris le privilège parlementaire, jouent un rôle nécessaire dans l’ordre constitutionnel canadien — elles ne font pas moins partie de la Constitution que n’en font partie les deux lois constitutionnelles. En outre, il existe des principes sous‑jacents (non écrits) qui contribuent à donner effet aux arrangements constitutionnels du Canada. Ces principes ne sont pas eux‑mêmes des composantes de la Constitution. Ils aident plutôt à interpréter la Constitution et à répondre à des questions qui ne sont pas prévues dans la Constitution. Ils n’ont pas de contenu de principe substantiel, et on ne peut s’appuyer sur eux pour contester la validité d’une loi. Les normes exprimées dans les principes sous-jacents ou non écrits que sont le constitutionnalisme et la primauté du droit ne sauraient servir de fondement pour écarter le privilège parlementaire, pas plus qu’elles ne peuvent servir de fondement pour invalider une loi. La souveraineté parlementaire et la séparation des pouvoirs (auxquelles s’ajoutent le constitutionnalisme et la primauté du droit) sont des principes sous‑jacents ou non écrits qui guident l’interprétation des composantes qui forment la Constitution, mais le privilège parlementaire est différent en ce qu’il fait lui‑même partie de la Constitution. Cette distinction est fondamentale.
La Loi constitutionnelle de 1867 a établi que le privilège parlementaire, qui était essentiel au fonctionnement de la Constitution en grande partie non écrite du Royaume‑Uni, ferait également partie de la Constitution du Canada; le préambule énonce que le Canada aura une constitution reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume‑Uni. Le privilège parlementaire a aussi été traité explicitement à l’art. 18 de la Loi constitutionnelle de 1867, qui prévoit que les privilèges, immunités et pouvoirs que posséderont et exerceront le Sénat et la Chambre des communes et les membres de ces corps respectifs, seront ceux prescrits de temps à autre par une loi du Parlement du Canada. Par conséquent, le privilège parlementaire fut dès le départ une composante de la Constitution du Canada, et il le demeure aujourd’hui. Les composantes non écrites de la Constitution — dont le privilège parlementaire — ont continué de se voir donner fidèlement effet, parce qu’elles continuent de jouer un rôle crucial dans l’ordre constitutionnel du Canada.
Le privilège parlementaire a pour principale fonction de faire en sorte que le Parlement et les législatures provinciales puissent effectuer leur travail efficacement. L’objet du privilège est de reconnaître la compétence exclusive du Parlement d’examiner les plaintes qui se situent dans sa sphère d’activité protégée. Un processus en deux étapes s’applique lorsque les tribunaux doivent statuer sur une revendication de privilège. Premièrement, le tribunal doit évaluer si l’existence et la portée du privilège revendiqué ont été établies péremptoirement. Si c’est le cas, l’analyse du tribunal prend fin. La deuxième étape, qui n’est pas pertinente en l’espèce vu le caractère établi des privilèges en question, oblige le tribunal à évaluer la nécessité du privilège revendiqué.
Le privilège parlementaire assure à la législature une protection contre toute ingérence des deux autres organes de l’État, l’exécutif et le judiciaire. L’intervention de l’exécutif ou des tribunaux judiciaires dans le fonctionnement des législatures créerait inévitablement des délais, des perturbations et des incertitudes, et elle entraînerait des frais, paralysant les affaires de la nation. Pour cette raison, elle serait inacceptable.
Le privilège parlementaire structure en outre le dialogue entre les tribunaux et la législature. En délimitant la portée de ce qui peut faire l’objet d’une révision, ce privilège permet aux législatures de donner suite aux décisions dans lesquelles les tribunaux judiciaires interprètent la Constitution et, s’il y a lieu, invalident une loi. Le caractère dialogique de l’évolution constitutionnelle au Canada est reflété dans les affaires dites de « second regard » où la Cour a eu à se pencher sur le poids à accorder à des tentatives du Parlement de reformuler des lois pour donner suite à des décisions fondées sur le par. 52(1). Un thème qui revient constamment dans cette jurisprudence est le principe suivant lequel on ne devrait pas dissuader le Parlement d’essayer encore de reformuler une loi pour la rendre conforme à la Charte.
Le respect de la séparation des pouvoirs — laquelle a été maintes fois qualifiée de principe constitutionnel — fait obstacle au contrôle judiciaire du processus législatif. Subordonner le privilège parlementaire afin d’imposer des dommages‑intérêts en vertu du par. 24(1) pour la préparation, la rédaction et l’adoption d’une loi risque d’amener les tribunaux à surveiller le processus législatif.
En l’espèce, les privilèges invoqués sont le contrôle exclusif de la Chambre sur ses travaux, et le privilège relatif à la liberté de parole. Ils sont tous les deux bien établis, et ont pour source l’art. 9 du Bill of Rights de 1689, qui a établi que l’exercice de la liberté de parole et d’intervention dans les débats et délibérations du Parlement ne peut être contesté ou mis en cause devant un tribunal quelconque ni ailleurs qu’au Parlement. Il est accepté depuis longtemps que, pour être efficaces, ces privilèges doivent être détenus d’une façon absolue et constitutionnelle; la branche législative du gouvernement doit jouir d’une certaine autonomie à laquelle même la Couronne et les tribunaux ne peuvent porter atteinte. La jurisprudence où il est question de ces privilèges montre que la vaste protection que procure le fonctionnement du privilège parlementaire ne dépend pas du contenu que protège celui-ci. Ce qui importe, ce n’est pas ce qui a été dit ou ce en quoi a consisté la conduite contestée — c’est la question de savoir si la conduite en cause concerne la capacité de l’assemblée de s’acquitter de ses fonctions constitutionnelles.
Le privilège parlementaire se rattache à l’ensemble du processus par lequel une loi est élaborée et adoptée. Il s’étend à l’éventail des acteurs parlementaires qui prennent part au processus législatif. Quand les ministres élaborent un projet de loi, ils s’acquittent de fonctions parlementaires. Malgré un inévitable chevauchement entre les fonctions exécutives et législatives inhérentes à leur travail lorsqu’ils élaborent un projet de loi, parce qu’ils participent au processus législatif ce faisant, le processus est généralement à l’abri du contrôle judiciaire.
Bien que l’existence et les limites du privilège parlementaire soient justiciables, son fonctionnement ne l’est pas. Dès qu’un tribunal constate l’existence d’un privilège et qu’il en décrit l’étendue, le rôle du tribunal prend fin. Il appartient à la législature elle‑même de déterminer si le privilège a été régulièrement exercé; de telles questions échappent à tout contrôle judiciaire. La grande latitude conférée au privilège parlementaire se reflète dans la manière dont la Cour a abordé les conflits apparents entre le privilège parlementaire et d’autres composantes de la Constitution. La solution, en cas de conflit ent