R. c. Conway

R. c. Conway
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2010-06-11
Référence neutre
2010 CSC 22
Recueil
[2010] 1 RCS 765
Numéro de dossier
32662
Juges
McLachlin, Beverley; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert
En appel de
Ontario
Sujets
Droit administratif
Droit constitutionnel
Droit criminel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 32662
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : R. c. Conway, 2010 CSC 22, [2010] 1 R.C.S. 765
Date : 20100611
Dossier : 32662
Entre :
Paul Conway
Appelant
et
Sa Majesté la Reine et Responsable du Centre de
toxicomanie et de santé mentale
Intimés
‑ et ‑
Procureur général du Canada, Commission ontarienne d’examen,
Mental Health Legal Committee, Mental Health Legal
Advocacy Coalition, British Columbia Review Board,
Criminal Lawyers’ Association, David Asper Centre for
Constitutional Rights, et Community Legal Assistance Society
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell
Motifs de jugement :
(par. 1 à 104)
La juge Abella (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Charron, Rothstein et Cromwell)
______________________________
R. c. Conway, 2010 CSC 22, [2010] 1 R.C.S. 765
Paul Conway Appelant
c.
Sa Majesté la Reine et Responsable du Centre de
toxicomanie et de santé mentale Intimés
et
Procureur général du Canada, Commission ontarienne
d’examen, Mental Health Legal Committee et Mental Health
Legal Advocacy Coalition, British Columbia Review Board,
Criminal Lawyers’ Association et David Asper Centre for
Constitutional Rights, et Community Legal Assistance Society Intervenants
Répertorié : R. c. Conway
2010 CSC 22
No du greffe : 32662.
2009 : 22 octobre; 2010 : 11 juin.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell.
en appel de la cour d’appel de l’ontario
Droit constitutionnel — Charte des droits — Réparations — Accusé non responsable criminellement pour cause de troubles mentaux détenu dans un établissement de santé mentale — Accusé ayant allégué la violation de ses droits constitutionnels et demandé sa libération inconditionnelle en guise de réparation fondée sur l’art. 24(1) de la Charte canadienne des droits et libertés — Accusé ayant également demandé, à titre de réparation, qu’il soit ordonné à l’établissement de santé mentale de lui offrir un traitement en particulier — La commission d’examen a‑t‑elle compétence pour accorder des réparations en application de l’art. 24(1) de la Charte ? — Dans l’affirmative, l’accusé a‑t‑il droit aux réparations demandées? — Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C‑46, art. 672.54 , 672.55 .
Droit constitutionnel — Charte des droits — Réparations — Tribunal compétent — Pouvoir de réparation des tribunaux administratifs suivant l’art. 24(1) de la Charte canadienne des droits et libertés — Nouvelle démarche.
Droit criminel — Troubles mentaux — Commission d’examen — Pouvoir de réparation suivant la Charte canadienne des droits et libertés — Accusé non responsable criminellement pour cause de troubles mentaux détenu dans un établissement de santé mentale — Accusé ayant allégué la violation de ses droits constitutionnels et demandé sa libération inconditionnelle en guise de réparation fondée sur l’art. 24(1) de la Charte canadienne des droits et libertés lors de l’audience tenue par la commission d’examen — Commission d’examen concluant que l’accusé mettrait en péril la sécurité du public et n’a pas droit à la libération inconditionnelle suivant le Code criminel — La commission d’examen avait‑elle le pouvoir d’accorder la libération inconditionnelle à titre de réparation fondée sur l’art. 24(1) de la Charte ? — Dans l’affirmative, l’accusé avait‑il droit à la réparation demandée? — Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C‑46, art. 672.54 .
Droit administratif — Organismes et tribunaux administratifs — Compétence — Pouvoir de réparation des tribunaux administratifs suivant l’art. 24(1) de la Charte canadienne des droits et libertés — Nouvelle démarche.
Accusé d’agression sexuelle armée, C a été déclaré non coupable pour cause d’aliénation mentale en 1984. Depuis lors, il a été détenu dans des établissements psychiatriques et on lui a diagnostiqué plusieurs troubles mentaux. Avant l’examen annuel de son cas par la Commission ontarienne d’examen en 2006, C a allégué que le centre de santé mentale où il était détenu avait violé les droits que lui conférait la Charte canadienne des droits et libertés . Il a demandé sa libération inconditionnelle à titre de réparation sur le fondement du par. 24(1) de la Charte . La Commission a conclu à l’unanimité que C représentait un risque pour la sécurité du public et que, s’il était libéré, il se retrouverait rapidement sous garde policière, puis à l’hôpital. Il n’était donc pas admissible à la libération inconditionnelle, l’al. 672.54a) du Code criminel écartant celle-ci dans le cas d’un patient qui représente « un risque important pour la sécurité du public ». La Commission a donc ordonné que C demeure détenu au centre de santé mentale. Elle a par ailleurs conclu qu’elle ne pouvait pas examiner les demandes de C prenant appui sur la Charte . Les juges majoritaires de la Cour d’appel ont confirmé sa conclusion selon laquelle elle n’avait pas compétence pour accorder une libération inconditionnelle sur le fondement du par. 24(1) de la Charte . La Cour d’appel a toutefois unanimement conclu que la Commission avait déraisonnablement omis de se prononcer sur l’impasse thérapeutique dans laquelle se trouvait C. Cette question a été renvoyée à la Commission.
La question que doit trancher la Cour est celle de savoir si la Commission ontarienne d’examen a compétence pour accorder réparation sur le fondement du par. 24(1) de la Charte . Outre sa libération inconditionnelle, C a sollicité des mesures de réparation relatives aux conditions de sa détention : une ordonnance enjoignant au centre de santé mentale de lui permettre de bénéficier d’une psychothérapie et une autre interdisant à l’établissement de le loger près d’un chantier de construction.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté.
Lors de la promulgation de la Charte , son interaction avec les tribunaux administratifs restait à déterminer. Il s’est toutefois écoulé peu de temps avant que la Cour ne soit appelée à se prononcer sur divers aspects de cette interaction. La première vague jurisprudentielle s’est amorcée en 1986 avec l’arrêt Mills c. La Reine, [1986] 1 R.C.S. 863. Cet arrêt et ceux rendus dans sa foulée ont établi qu’une cour de justice ou un tribunal administratif était un « tribunal compétent » au sens du par. 24(1) de la Charte s’il avait compétence à l’égard des parties, de l’objet du litige et de la réparation demandée. L’arrêt Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038, a marqué le début de la deuxième vague en 1989. Dans cet arrêt et ceux qui l’ont suivi, la Cour a conclu que le pouvoir discrétionnaire devait être exercé dans le respect de la Charte et des valeurs qui la sous‑tendent. La troisième et dernière vague a vu le jour en 1990 avec l’arrêt Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570, suivi en 1991 de Cuddy Chicks Ltd. c. Ontario (Commission des relations de travail), [1991] 2 R.C.S. 5, et de Tétreault‑Gadoury c. Canada (Commission de l’emploi et de l’immigration), [1991] 2 R.C.S. 22. Les arrêts inspirés de cette trilogie portant sur l’application du par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 ont établi qu’un tribunal spécialisé jouissant à la fois de l’expertise et du pouvoir requis pour trancher des questions de droit était le mieux placé pour se prononcer sur la constitutionnalité des dispositions législatives le régissant.
Cette évolution de la jurisprudence au cours des 25 dernières années a affermi la relation directe entre la Charte , ses dispositions réparatrices et les tribunaux administratifs. Elle confirme qu’il n’y a pas une Charte pour les cours de justice et une autre pour les tribunaux administratifs et que, sauf rares exceptions, le tribunal administratif investi du pouvoir d’appliquer la loi a compétence pour appliquer la Charte aux questions soulevées dans le cadre de l’exercice approprié de ses attributions légales. Elle confirme également que les tribunaux spécialisés doivent jouer un rôle de premier plan dans le règlement des questions liées à la Charte qui relèvent de leur compétence particulière et que les tribunaux administratifs doivent se conformer à la Charte et aux valeurs qui la sous‑tendent dans l’exercice de leurs attributions légales.
Qui plus est, l’évolution jurisprudentielle confirme les avantages pratiques et le fondement constitutionnel de la solution qui consiste à permettre aux Canadiens de faire valoir les droits et les libertés que leur garantit la Charte devant le tribunal qui est le plus à leur portée sans qu’ils aient à fractionner leur recours et saisir à la fois une cour supérieure et un tribunal administratif. Tout régime qui favorise le fractionnement des recours est en fait incompatible avec le principe bien établi selon lequel un tribunal administratif se prononce sur toutes les questions, y compris celles de nature constitutionnelle, dont le caractère essentiellement factuel relève de la compétence spécialisée que lui confère la loi.
La fusion des trois courants distincts sur la compétence constitutionnelle qui se dégagent de la jurisprudence de notre Cour en droit administratif appelle une nouvelle démarche qui tienne compte de cet élargissement progressif de la portée de la Charte par la Cour et de l’interaction de la Charte avec les tribunaux administratifs. Lorsque réparation est demandée à un tribunal administratif en application de la Charte , il convient de déterminer initialement si le tribunal peut accorder des réparations sur le fondement de la Charte en général. À cette fin, il faut se demander si le tribunal administratif a le pouvoir exprès ou tacite de trancher une question de droit. Si tel est le cas et que le législateur n’a pas clairement manifesté l’intention de soustraire l’application de la Charte à la compétence du tribunal, ce dernier a compétence pour accorder réparation sur le fondement de la Charte relativement à une question se rapportant à celle‑ci soulevée dans le cadre de l’exécution de son mandat légal. En d’autres mots, il s’agit d’un tribunal compétent au sens du par. 24(1) de la Charte . Cette démarche présente l’avantage de reconnaître la compétence que confère la Charte au tribunal en tant qu’institution au lieu d’exiger que les parties fassent déterminer à chaque fois s’il est un tribunal compétent pour accorder une réparation donnée.
Une fois tranchée la question préliminaire et reconnue la compétence fondée sur la Charte , il reste à déterminer si le tribunal peut accorder la réparation précise demandée eu égard au régime législatif qui le régit. Il est alors nécessaire de cerner l’intention du législateur, à savoir si la réparation demandée est de celles que le législateur a voulu que le tribunal en cause puisse accorder eu égard au cadre législatif établi. Les considérations pertinentes englobent le mandat légal du tribunal et sa fonction.
Dans la présente affaire, C demande à la Commission de lui accorder certaines réparations sur le fondement de la Charte . La première question qui se pose est donc celle de savoir si la Commission est un tribunal compétent au sens du par. 24(1) , ce qui dépend de son pouvoir de trancher des questions de droit. La Commission est un organisme quasi judiciaire exerçant un grand pouvoir sur des gens vulnérables. Régie par la partie XX.1 du Code criminel , elle constitue un tribunal spécialisé d’origine législative possédant un pouvoir de surveillance continu à l’égard du traitement, de l’évaluation, de la détention et de la libération des patients non responsables criminellement : des accusés qui ont été déclarés non responsables criminellement pour cause de troubles mentaux. La partie XX.1 du Code criminel dispose que toute partie à une audience d’une commission d’examen peut interjeter appel de la décision rendue par celle‑ci en invoquant un motif de droit, de fait ou mixte de droit et de fait. De plus, le Code criminel prévoit que la cour d’appel peut infirmer la décision lorsqu’il s’agit d’une erreur de droit. Le libellé employé par le législateur permet de conclure que la Commission a le pouvoir de trancher des questions de droit. Partant, et comme le législateur n’a pas soustrait l’application de la Charte à sa compétence, la Commission est un tribunal compétent aux fins d’accorder réparation sur le fondement du par. 24(1) de la Charte .
La question qui se pose ensuite est celle de savoir si les réparations demandées sont conciliables avec le régime législatif de la Commission, ce qui exige d’examiner l’étendue et la nature du mandat et des attributions de celle-ci. Le système des commissions d’examen vise à concilier le « double objectif » de protéger le public face aux délinquants dangereux et de traiter de façon juste et appropriée les patients non responsables criminellement. Étant donné l’obligation de la Commission de protéger le public, son pouvoir légal d’accorder la libération inconditionnelle à ces patients seulement s’ils ne sont pas dangereux et son mandat consistant à évaluer et à traiter ces patients dans la perspective d’une réinsertion, et non d’une récidive, le législateur a clairement voulu empêcher qu’un patient non responsable criminellement, mais dangereux, bénéficie d’une libération inconditionnelle. La Commission ne peut donc pas accorder à C une libération inconditionnelle. Elle ne peut non plus ordonner qu’on lui prodigue un traitement particulier. Permettre à la Commission de prescrire ou d’imposer un traitement est expressément interdit à l’art. 672.55 du Code criminel . Enfin, la Commission ne s’est pas prononcée sur la validité de la plainte de C concernant l’emplacement de sa chambre ni, manifestement, sur le bien-fondé de la demande d’ordonnance interdisant au centre de santé mentale de le loger à proximité d’un chantier de construction. Il se peut fort bien qu’il ressortisse au mandat légal de la Commission et à son pouvoir discrétionnaire exercé dans le respect des valeurs de la Charte de statuer au fond sur la plainte de C. Si tel est le cas, le recours au par. 24(1) de la Charte ne peut accroître le pouvoir de la Commission de statuer au fond sur la plainte de C ou d’accorder la réparation qui convient.
Jurisprudence
Arrêts examinés : Mills c. La Reine, [1986] 1 R.C.S. 863; Carter c. La Reine, [1986] 1 R.C.S. 981; Weber c. Ontario Hydro, [1995] 2 R.C.S. 929; Mooring c. Canada (Commission nationale des libérations conditionnelles), [1996] 1 R.C.S. 75; R. c. 974649 Ontario Inc., 2001 CSC 81, [2001] 3 R.C.S. 575; Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038; Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570; Cuddy Chicks Ltd. c. Ontario (Commission des relations de travail), [1991] 2 R.C.S. 5; Tétreault‑Gadoury c. Canada (Commission de l’emploi et de l’immigration), [1991] 2 R.C.S. 22; Nouvelle‑Écosse (Workers’ Compensation Board) c. Martin, 2003 CSC 54, [2003] 2 R.C.S. 504; Paul c. Colombie‑Britannique (Forest Appeals Commission), 2003 CSC 55, [2003] 2 R.C.S. 585; Québec (Procureur général) c. Québec (Tribunal des droits de la personne), 2004 CSC 40, [2004] 2 R.C.S. 223; Okwuobi c. Commission scolaire Lester‑B.‑Pearson, 2005 CSC 16, [2005] 1 R.C.S. 257; Cooper c. Canada (Commission des droits de la personne), [1996] 3 R.C.S. 854; Regina Police Assn. Inc. c. Regina (Ville) Board of Police Commissioners, 2000 CSC 14, [2000] 1 R.C.S. 360; Québec (Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse) c. Québec (Procureur général), 2004 CSC 39, [2004] 2 R.C.S. 185; Vaughan c. Canada, 2005 CSC 11, [2005] 1 R.C.S. 146; Winko c. Colombie‑Britannique (Forensic Psychiatric Institute), [1999] 2 R.C.S. 625; Mazzei c. Colombie‑Britannique (Directeur des Adult Forensic Psychiatric Services), 2006 CSC 7, [2006] 1 R.C.S. 326; arrêts mentionnés : Argentine c. Mellino, [1987] 1 R.C.S. 536; États‑Unis c. Allard, [1987] 1 R.C.S. 564; R. c. Rahey, [1987] 1 R.C.S. 588; R. c. Gamble, [1988] 2 R.C.S. 595; R. c. Smith, [1989] 2 R.C.S. 1120; R. c. Hynes, 2001 CSC 82, [2001] 3 R.C.S. 623; R. c. Menard, 2008 BCCA 521, 240 C.C.C. (3d) 1; British Columbia (Director of Child, Family & Community Service) c. L. (T.), 2009 BCPC 293, 73 R.F.L. (6th) 455, conf. par 2010 BCSC 105 (CanLII); Dagenais c. Société Radio‑Canada, [1994] 3 R.C.S. 835; Eaton c. Conseil scolaire du comté de Brant, [1997] 1 R.C.S. 241; Eldridge c. Colombie‑Britannique (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 624; Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817; Blencoe c. Colombie‑Britannique (Human Rights Commission), 2000 CSC 44, [2000] 2 R.C.S. 307; Multani c. Commission scolaire Marguerite‑Bourgeoys, 2006 CSC 6, [2006] 1 R.C.S. 256; Société des Acadiens et Acadiennes du Nouveau‑Brunswick Inc. c. Canada, 2008 CSC 15, [2008] 1 R.C.S. 383; R. c. Mentuck, 2001 CSC 76, [2001] 3 R.C.S. 442; Toronto Star Newspapers Ltd. c. Ontario, 2005 CSC 41, [2005] 2 R.C.S. 188; Roncarelli c. Duplessis, [1959] R.C.S. 121; Four B Manufacturing Ltd. c. Travailleurs unis du vêtement d’Amérique, [1980] 1 R.C.S. 1031; Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; R. c. Swain, [1991] 1 R.C.S. 933; Centre de santé mentale de Penetanguishene c. Ontario (Procureur général), 2004 CSC 20, [2004] 1 R.C.S. 498; R. c. Owen, 2003 CSC 33, [2003] 1 R.C.S. 779; Pinet c. St. Thomas Psychiatric Hospital, 2004 CSC 21, [2004] 1 R.C.S. 528; Doucet‑Boudreau c. Nouvelle‑Écosse (Ministre de l’Éducation), 2003 CSC 62, [2003] 3 R.C.S. 3; Canada (Premier ministre) c. Khadr, 2010 CSC 3, [2010] 1 R.C.S. 44; R. c. Nasogaluak, 2010 CSC 6, [2010] 1 R.C.S. 206.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 2b) , d), 7 , 8 , 9 , 12 , 15(1) , 24 .
Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C‑46 , partie XX.1, art. 672.4(1) , 672.38(1) , 672.39 , 672.54 , 672.55 , 672.72(1) , 672.78(1) , 672.81(1) , 672.83(1) .
Loi constitutionnelle de 1982, art. 52(1) .
Doctrine citée
Canada. Chambre des communes. Procès‑verbaux et témoignages du Comité permanent de la Justice et du Solliciteur général, no 7, 3e sess., 34e lég., 9 octobre 1991.
Latimer, Jeff, et Austin Lawrence. Rapport de recherche : Les systèmes de commissions d’examen au Canada : Survol des résultats de l’étude de la collecte de données sur les accusés atteints de troubles mentaux. Ottawa : Ministère de la Justice Canada, Recherche et statistique, janvier 2006.
Lokan, Andrew K., and Christopher M. Dassios. Constitutional Litigation in Canada. Toronto : Thomson/Carswell, 2006.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (les juges Simmons, Armstrong et Lang), 2008 ONCA 326, 90 O.R. (3d) 335, 293 D.L.R. (4th) 729, 235 O.A.C. 341, 231 C.C.C. (3d) 429, 169 C.R.R. (2d) 314, [2008] O.J. No. 1588 (QL), 2008 CarswellOnt 2352, qui a accueilli en partie l’appel d’une décision de la Commission ontarienne d’examen. Pourvoi rejeté.
Marlys A. Edwardh, Delmar Doucette, Jessica Orkin et Michael Davies, pour l’appelant.
Hart M. Schwartz et Amanda Rubaszek, pour l’intimée Sa Majesté la Reine.
Janice E. Blackburn et Ioana Bala, pour l’intimé le Responsable du Centre de toxicomanie et de santé mentale.
Simon Fothergill, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Stephen J. Moreau et Elichai Shaffir, pour l’intervenante la Commission ontarienne d’examen.
Paul Burstein et Anita Szigeti, pour les intervenants Mental Health Legal Committee et Mental Health Legal Advocacy Coalition.
Joseph J. Arvay, c.r., Mark G. Underhill et Alison Latimer, pour l’intervenante British Columbia Review Board.
Cheryl Milne, pour les intervenants Criminal Lawyers’ Association et David Asper Centre for Constitutional Rights.
David W. Mossop, c.r., et Diane Nielsen, pour l’intervenante Community Legal Assistance Society.
Version française du jugement de la Cour rendu par
[1] La juge Abella — La question précise que soulève le présent pourvoi est celle de la compétence de la Commission ontarienne d’examen pour accorder réparation sur le fondement du par. 24(1) de la Charte canadienne des droits et libertés . La question plus large est celle de l’interaction entre la Charte , ses dispositions réparatrices et les tribunaux administratifs en général.
[2] Deux dispositions de la Charte portent sur les mesures réparatrices, à savoir les par. 24(1) et 24(2) . Le paragraphe 24(1) prévoit que toute personne victime de violation ou de négation des droits ou des libertés que lui garantit la Charte peut s’adresser à un « tribunal compétent » pour obtenir une réparation « convenable et juste eu égard aux circonstances ». Le paragraphe 24(2) dispose que le tribunal peut alors écarter des éléments de preuve obtenus en violation de la Charte lorsque leur utilisation est susceptible de déconsidérer l’administration de la justice. Le paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 offre lui aussi une réparation constitutionnelle en ce qu’il énonce que la Constitution est la loi suprême du Canada et que les dispositions incompatibles de toute autre règle de droit sont inopérantes.
[3] Lors de la promulgation de la Charte en 1982, son interaction avec les tribunaux administratifs restait à déterminer. Il s’est toutefois écoulé peu de temps avant que notre Cour ne soit appelée à se prononcer sur divers aspects de cette interaction.
[4] La première vague jurisprudentielle s’amorce en 1986 avec l’arrêt Mills c. La Reine, [1986] 1 R.C.S. 863, dont l’enseignement philosophique réside dans la conclusion voulant que le « tribunal compétent » au sens du par. 24(1) de la Charte soit celui qui est compétent à l’égard des parties, de l’objet du litige et de la réparation demandée. Au cours des 25 années qui ont suivi, ce critère à trois volets a servi de grille d’analyse pour déterminer si une cour de justice ou un tribunal administratif était un « tribunal compétent » au sens du par. 24(1) de la Charte (Carter c. La Reine, [1986] 1 R.C.S. 981; Argentine c. Mellino, [1987] 1 R.C.S. 536; États‑Unis c. Allard, [1987] 1 R.C.S. 564; R. c. Rahey, [1987] 1 R.C.S. 588; R. c. Gamble, [1988] 2 R.C.S. 595; R. c. Smith, [1989] 2 R.C.S. 1120; Weber c. Ontario Hydro, [1995] 2 R.C.S. 929; Mooring c. Canada (Commission nationale des libérations conditionnelles), [1996] 1 R.C.S. 75; R. c. 974649 Ontario Inc., 2001 CSC 81, [2001] 3 R.C.S. 575 (« Dunedin »); R. c. Hynes, 2001 CSC 82, [2001] 3 R.C.S. 623; R. c. Menard, 2008 BCCA 521, 240 C.C.C. (3d) 1; British Columbia (Director of Child, Family & Community Service) c. L. (T.), 2009 BCPC 293, 73 R.F.L. (6th) 455, conf. par 2010 BCSC 105 (CanLII)).
[5] L’arrêt Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038, a marqué le début de la deuxième vague en 1989. Même s’il ne permettait pas — et ne permet pas — directement de déterminer ce qu’est un « tribunal compétent », l’enseignement correspond à la conclusion de notre Cour selon laquelle tout pouvoir discrétionnaire doit être exercé dans le respect de la Charte et des valeurs qui la sous‑tendent (Dagenais c. Société Radio‑Canada, [1994] 3 R.C.S. 835, p. 875; Eaton c. Conseil scolaire du comté de Brant, [1997] 1 R.C.S. 241; Eldridge c. Colombie‑Britannique (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 624; Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, par. 53‑56; Blencoe c. Colombie‑Britannique (Human Rights Commission), 2000 CSC 44, [2000] 2 R.C.S. 307, par. 38‑40; Multani c. Commission scolaire Marguerite‑Bourgeoys, 2006 CSC 6, [2006] 1 R.C.S. 256, par. 22; Société des Acadiens et Acadiennes du Nouveau‑Brunswick Inc. c. Canada, 2008 CSC 15, [2008] 1 R.C.S. 383, par. 20‑24).
[6] La troisième et dernière vague voit le jour en 1990 avec l’arrêt Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570, suivi en 1991 de Cuddy Chicks Ltd. c. Ontario (Commission des relations de travail), [1991] 2 R.C.S. 5, et de Tétreault‑Gadoury c. Canada (Commission de l’emploi et de l’immigration), [1991] 2 R.C.S. 22. L’enseignement transmis par ces arrêts — la trilogie Cuddy Chicks — est qu’un tribunal spécialisé jouissant à la fois de l’expertise et du pouvoir requis pour trancher une question de droit est le mieux placé pour trancher une question constitutionnelle se rapportant à son mandat légal (Nouvelle‑Écosse (Workers’ Compensation Board) c. Martin, 2003 CSC 54, [2003] 2 R.C.S. 504; Paul c. Colombie‑Britannique (Forest Appeals Commission), 2003 CSC 55, [2003] 2 R.C.S. 585; Québec (Procureur général) c. Québec (Tribunal des droits de la personne), 2004 CSC 40, [2004] 2 R.C.S. 223; Okwuobi c. Commission scolaire Lester-B.-Pearson, 2005 CSC 16, [2005] 1 R.C.S. 257).
[7] Ces trois vagues jurisprudentielles ont eu pour effet de confiner les questions constitutionnelles touchant aux tribunaux administratifs dans trois univers distincts. J’estime qu’après 25 ans d’évolution parallèle, il convient d’examiner l’opportunité de réunir convenablement ces univers.
Contexte
[8] M. Paul Conway est âgé de 56 ans. Lorsqu’il était enfant, il a été agressé physiquement et sexuellement par de proches parents. Dans la vingtaine, il a été déclaré coupable de voies de fait à deux reprises.
[9] En septembre 1983, alors âgé de 29 ans, M. Conway a menacé sa tante à la pointe du couteau et l’a forcée à avoir des relations sexuelles avec lui à maintes reprises pendant quelques heures. Accusé d’agression sexuelle armée, il a été déclaré non coupable pour cause d’aliénation mentale le 27 février 1984.
[10] Depuis lors, M. Conway a été détenu dans des établissements psychiatriques ontariens, principalement à l’unité à sécurité maximale du Centre de santé mentale de Penetanguishene. On lui a diagnostiqué un trouble psychotique non spécifique, un trouble de la personnalité mixte comportant des traits paranoïaques, limites et narcissiques, ainsi qu’un trouble de stress post‑traumatique et une paraphilie possibles.
[11] En 2005, à l’issue de l’audience tenue dans le cadre de l’examen annuel obligatoire, la Commission ontarienne d’examen a ordonné le transfèrement de M. Conway de Penetanguishene au Centre de toxicomanie et de santé mentale (« CTSM ») de Toronto, un établissement à sécurité moyenne. Elle a signalé que M. Conway demeurait [traduction] « non convaincu de souffrir d’une maladie mentale » et qu’il n’était « pas guéri », mais que son traitement exigeait qu’il puisse espérer réintégrer un jour la société.
[12] En 2006, avant l’audience prévue aux fins de son examen annuel, M. Conway a fait parvenir à la Commission, au CTSM, au procureur général de l’Ontario et au procureur général du Canada, un avis de question constitutionnelle alléguant la violation de ses droits garantis aux al. 2b) et d), aux art. 7 , 8 , 9 et 12 et au par. 15(1) de la Charte . Voici les motifs qu’il invoquait à l’appui de son allégation selon laquelle il y avait eu atteinte à ses droits constitutionnels, en sorte qu’il avait droit à une libération inconditionnelle en application du par. 24(1) :
[traduction]
M. Conway affirme qu’on ne se soucie guère de ses conditions de détention, ce qui nuit à sa santé mentale et physique. Voici quelles sont ces conditions :
a. bruits, émanations et poussière liés à la rénovation de l’unité située directement au‑dessous de la sienne qui nuisent à son calme, à sa tranquillité et à sa convalescence;
b. non‑respect de ses droits, de son individualité et de l’expression de ceux‑ci;
c. interruptions par le personnel de ses communications téléphoniques, notamment avec son avocat, et application de limitations inutiles et inadéquates à cet égard;
d. traitement injuste se manifestant par une attitude différente du personnel à son endroit par rapport aux autres personnes déclarées non responsables criminellement qui sont détenues dans l’unité;
e. omission de répondre à ses besoins et de faire valoir ceux qu’il exprime;
. . .
M. Conway est actuellement détenu et soumis à des atteintes à sa liberté, à sa dignité et à la sécurité de sa personne, sans égard à l’application régulière de la loi, entre autres par ce qui suit :
a) pollution de l’environnement;
b) pollution par le bruit;
c) mesures arbitraires du personnel;
d) menaces d’agression et agressions par d’autres patients;
e) hostilité du personnel à son endroit;
f) menaces de recours à la contention chimique et mécanique;
g) refus d’une aide psychologique pour les mauvais traitements dont il a été victime enfant (dont violence psychologique et physique, agressions sexuelles et violence familiale) qui sont la cause véritable de ses problèmes de santé mentale et de ses troubles affectifs;
h) omission de lui offrir un environnement où il se sente chaque jour en sécurité;
i) omission d’offrir un milieu où s’applique la règle de droit;
j) omission de faire en sorte qu’il bénéficie de l’équité procédurale pour toute restriction de sa liberté;
k) omission d’offrir un environnement exempt de racisme;
l) omission d’offrir un environnement sensibilisé à la transculturalité;
m) autre atteinte relevée par l’avocat et dont la mise en preuve est autorisée par la commission;
Ces violations de ses droits ont atteint M. Conway au point où il ne peut plus bénéficier de l’environnement sur le plan thérapeutique.
[13] Après huit jours d’audience, un comité de cinq membres de la Commission ontarienne d’examen a conclu à l’unanimité que M. Conway était [traduction] « une brute égocentrique et impulsive dont la maîtrise de soi était faible, voire inexistante », qu’il était constamment en proie à des idées paranoïaques et délirantes, qu’il demeurait enclin à menacer et à intimider autrui, qu’il présentait un risque élevé de récidive violente et qu’il souffrait d’un état clinique non traité.
[14] Il a donc été conclu que M. Conway représentait un risque pour la sécurité du public et que, s’il était libéré, il se retrouverait rapidement sous garde policière, puis à l’hôpital. Il n’était donc pas admissible à la libération inconditionnelle, la loi l’écartant dans le cas d’un patient qui représente « un risque important pour la sécurité du public » (Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C‑46, art. 672.54 ). La Commission a donc ordonné que M. Conway demeure détenu au CTSM. Elle a recommandé, sans l’ordonner formellement, que le CTSM charge une nouvelle équipe du traitement de M. Conway, qu’il l’inscrive à des programmes de maîtrise de la colère et de prévention de l’agression sexuelle et qu’il détermine si M. Conway avait subi des lésions cérébrales lors d’un accident de la route survenu plus de 30 ans auparavant.
[15] En ce qui concerne la demande de réparation de M. Conway fondée sur le par. 24(1) de la Charte , la Commission a conclu, étant donné sa structure et sa fonction légales, ses décisions antérieures et celles d’autres commissions d’examen au Canada écartant toute compétence découlant du par. 24(1) , qu’elle était dépourvue du pouvoir de statuer sur le fondement de la Charte . Elle ne pouvait donc pas examiner les demandes de M. Conway prenant appui sur la Charte .
[16] M. Conway a interjeté appel devant la Cour d’appel de l’Ontario, qui a conclu à l’unanimité qu’une libération inconditionnelle n’était pas une réparation susceptible de lui être accordée par application du par. 24(1) (2008 ONCA 326, 90 O.R. (3d) 335). Au nom des juges majoritaires, le juge Armstrong a conclu que la Commission n’avait pas compétence pour accorder une libération inconditionnelle à titre de réparation fondée sur la Charte , car dans le cas d’un patient qui représente un risque important pour la sécurité du public, comme M. Conway, une telle mesure irait à l’encontre de l’intention du législateur. La Commission n’était donc pas un tribunal compétent suivant le critère énoncé dans l’arrêt Mills, car elle n’avait pas compétence à l’égard de la réparation demandée. La juge Lang a convenu que M. Conway ne pouvait bénéficier d’une libération inconditionnelle, mais elle a estimé que la Commission pouvait rendre d’autres ordonnances qui constitueraient des réparations convenables en cas de violation des droits du patient issus de la Charte .
[17] Signalons que la Cour d’appel a aussi unanimement conclu que la Commission s’était déraisonnablement abstenue de rendre une ordonnance énonçant des modalités précises pour mettre fin à l’impasse thérapeutique dans laquelle se trouvait M. Conway. La question a été renvoyée à la Commission.
[18] Notre Cour doit, afin de décider si M. Conway a droit aux réparations qu’il demande sur le fondement de la Charte , déterminer au préalable si la Commission ontarienne d’examen est un tribunal compétent pour l’octroi de réparations en application du par. 24(1) . Conformément à la nouvelle démarche établie dans les présents motifs, j’estime que c’est le cas. Par contre, je ne suis pas convaincue que M. Conway a droit aux réparations précises sollicitées en application de la Charte et je suis donc d’avis de rejeter le pourvoi.
Analyse
[19] Le paragraphe 24(1) dispose :
Toute personne, victime de violation ou de négation des droits ou libertés qui lui sont garantis par la présente charte, peut s’adresser à un tribunal compétent pour obtenir la réparation que le tribunal estime convenable et juste eu égard aux circonstances.
[20] Il n’y a pas une Charte pour les cours de justice et une autre pour les tribunaux administratifs (Cooper c. Canada (Commission des droits de la personne), [1996] 3 R.C.S. 854, la juge McLachlin (dissidente), par. 70; Dunedin; Douglas College; Martin). Cette évidence trouve écho dans la reconnaissance par notre Cour de l’assujettissement des cours de justice et des tribunaux administratifs aux principes qui régissent le pouvoir de réparation conféré par la Charte . Elle se retrouve également dans la jurisprudence issue de l’arrêt Mills et de la trilogie Cuddy Chicks et selon laquelle, sauf rares exceptions, le tribunal administratif investi du pouvoir d’appliquer la loi a compétence pour appliquer la Charte aux questions soulevées dans le cadre de l’exercice approprié de ses attributions légales.
[21] L’évolution de la jurisprudence a incité notre Cour à reconnaître que les tribunaux spécialisés devaient non seulement jouer un rôle de premier plan dans le règlement des questions liées à la Charte et relevant de leur compétence particulière, mais également se conformer à la Charte dans l’exercice de leur pouvoir discrétionnaire.
[22] Tous ces éléments consolident le lien direct existant entre la Charte , ses dispositions réparatrices et les tribunaux administratifs. Partant, il ne me paraît plus utile que l’analyse vise uniquement à déterminer si une cour de justice ou un tribunal administratif est un « tribunal compétent » seulement pour les besoins d’une réparation donnée. La question devrait plutôt être examinée sous l’angle institutionnel : le tribunal en cause a‑t‑il le pouvoir général d’accorder une réparation fondée sur la Charte ? La réponse tient à ce que le tribunal peut ou non trancher une question de droit. Dans l’affirmative, si sa compétence liée à la Charte n’est pas écartée par une loi, il a compétence pour accorder réparation sur le fondement de la Charte relativement à une question s’y rapportant soulevée dans le cadre de l’exécution de son mandat légal (trilogie Cuddy Chicks; Martin). Le tribunal doté du pouvoir d’accorder réparation sur le fondement de la Charte est un tribunal compétent. Dès lors, il décide s’il peut accorder la réparation demandée au regard de son mandat légal, et l’intention du législateur qui se dégage de ses attributions légales est déterminante à cet égard (arrêt Mills et ceux rendus dans sa foulée).
[23] Cette démarche présente l’avantage de reconnaître la compétence que confère la Charte au tribunal administratif en tant qu’institution au lieu d’exiger que les parties fassent déterminer à chaque fois s’il est un « tribunal compétent » pour accorder une réparation donnée. Elle découle également des trois courants distincts qui ressortent de la jurisprudence de notre Cour en matière constitutionnelle. Comme il appert de l’examen qui suit, notre Cour a progressivement interprété plus libéralement la portée de la Charte et son interaction avec les tribunaux administratifs. Les présents motifs visent à assembler les résultats de cet élargissement.
L’arrêt Mills et ceux rendus dans sa foulée
[24] Dans l’arrêt Mills, notre Cour conclut qu’une réparation peut être accordée sous le régime du par. 24(1) de la Charte si le « tribunal » saisi est compétent à l’égard des parties, de l’objet du litige et de la réparation demandée. Depuis 1986, ce critère est toujours appliqué pour déterminer si une cour de justice ou un tribunal administratif assujetti à des dispositions législatives particulières est un tribunal compétent pour accorder certaines réparations suivant le par. 24(1) .
[25] Les premiers arrêts portent sur le pouvoir de réparation des cours supérieures et des tribunaux d’origine législative. Dans les arrêts Mills et Carter, notre Cour statue qu’un juge d’une cour provinciale présidant une enquête préliminaire n’est pas un tribunal compétent pour ordonner l’arrêt des procédures lorsque la violation du droit garanti à l’al. 11b) est alléguée. L’année suivante, elle conclut qu’un juge d’extradition présente les mêmes caractéristiques institutionnelles qu’un juge présidant une enquête préliminaire et qu’il ne peut donc pas ordonner l’arrêt des procédures pour cause d’atteinte à un droit constitutionnel (Mellino et Allard). De plus, dans l’arrêt Mellino, étant donné que la procédure d’extradition peut être contrôlée par voie d’habeas corpus par une cour supérieure, notre Cour fait remarquer que c’est cette dernière, et non le juge d’extradition, qui constitue le tribunal compétent pour ordonner l’arrêt des procédures en application du par. 24(1) .
[26] En 1988, dans l’arrêt Gamble, notre Cour statue que la cour supérieure de la province où est détenue une personne est un tribunal compétent pour entendre une demande d’habeas corpus :
Lorsque les tribunaux de l’Ontario ont compétence ratione materiae et ratione personae, il me semble qu’ils peuvent, en vertu des dispositions générales du par. 24(1) de la Charte , accorder toute réparation qui relève de leur compétence et qu’ils estiment convenable et juste eu égard aux circonstances. [p. 631]
[27] En 1995, dans l’arrêt Weber, notre Cour étend l’application du critère de l’arrêt Mills aux tribunaux administratifs. La question qui se posait alors était celle de savoir si un arbitre du travail nommé en vertu de la Loi sur les relations de travail de l’Ontario, L.R.O. 1990, ch. L.2, était un tribunal compétent pour accorder des dommages‑intérêts et rendre un jugement déclaratoire en application du par. 24(1) relativement à un différend qui découlait dans son essence de la convention collective liant les parties. M. Weber avait demandé réparation pour la violation alléguée de ses droits garantis aux art. 7 et 8 de la Charte . Son employeur, Ontario Hydro, avait recueilli des éléments de preuve en le soumettant à une surveillance pendant son congé de maladie prolongé. Notre Cour était appelée à déterminer si les allégations de M. Weber fondées sur la Charte ressortissaient à l’arbitre du travail ou à la cour supérieure.
[28] Au nom des juges majoritaires, la juge McLachlin rejette l’approche qui fractionnerait l’instance entre l’arbitre et la cour de justice. Selon elle, l’allégation de traitement injuste de la part de l’employeur constitue l’« essence » de la demande de M. Weber. La convention collective prévoyait expressément que la procédure de grie