Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Tennant

Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Tennant
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2019-07-16
Référence neutre
2019 CAF 206
Numéro de dossier
A-104-18
Notes
Une correction fut apportée le 22 juin, 2020
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20190716
Dossier : A-104-18
Référence : 2019 CAF 206
[TRADUCTION FRANÇAISE]
CORAM :
LE JUGE WEBB
LE JUGE NEAR
LE JUGE LASKIN
ENTRE :
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
appelant
et
ANDREW JAMES FISHER-TENNANT, PAR LA TUTELLE DE JONATHAN TENNANT
intimé
et
ASSOCIATION CANADIENNE DES AVOCATS ET AVOCATES EN DROIT DES RÉFUGIÉS
intervenante
Audience tenue à Toronto (Ontario), le 13 février 2019.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 16 juillet 2019.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LE JUGE LASKIN
Y A SOUSCRIT :
LE JUGE WEBB
MOTIFS DISSIDENTS :
LE JUGE NEAR
Date : 20190716
Dossier : A-104-18
Référence : 2019 CAF 206
[TRADUCTION FRANÇAISE]
CORAM :
LE JUGE WEBB
LE JUGE NEAR
LE JUGE LASKIN
ENTRE :
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
appelant
et
ANDREW JAMES FISHER-TENNANT, PAR LA TUTELLE DE JONATHAN TENNANT
intimé
et
L’ASSOCIATION CANADIENNE DES AVOCATS ET AVOCATES EN DROIT DES RÉFUGIÉS
intervenante
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE LASKIN
I. Aperçu
[1] En accueillant la demande de contrôle judiciaire visant une décision rendue au titre de la Loi sur la citoyenneté, L.R.C. 1985, ch. C-29, un juge de la Cour fédérale a déclaré qu’Andrew James Fisher-Tennant était citoyen canadien (Fisher-Tennant c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2018 CF 151 (le juge Ahmed)). Le juge de première instance n’a pas certifié de question de portée générale dans son jugement. Selon l’alinéa 22.2d) de la Loi sur la citoyenneté, il ne peut être interjeté appel devant notre Cour d’un jugement de la Cour fédérale consécutif à un contrôle judiciaire portant sur toute question régie par cette loi s’il n’y a pas de question certifiée.
[2] Malgré cette disposition privative, le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration interjette appel de la décision du juge de première instance. Il s’appuie sur la jurisprudence de notre Cour concluant que l’alinéa 22.2d) ainsi que d’autres dispositions privatives de la Loi sur la citoyenneté et de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la LIPR), dans certaines circonstances, n’interdisent pas qu’il soit fait appel de décisions ne comportant pas de question certifiée. Le ministre soutient que le juge de première instance a commis deux erreurs relatives à sa [TRADUCTION] « compétence », lesquelles rendent l’appel recevable. Selon lui, le juge a commis ces erreurs d’une part en prononçant une déclaration de fait alors qu’il ne le pouvait pas et d’autre part en [TRADUCTION] « usurpant » le rôle de décideur que confère au ministre la Loi sur la citoyenneté, de sorte que le juge de première instance a accordé une mesure de réparation qu’il n’avait pas le pouvoir d’accorder dans un contrôle judiciaire régi par la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. (1985), ch. F-7.
[3] L’intimé, Andrew, est âgé de trois ans. Il est représenté dans l’instance par son père biologique, Jonathan Tennant, qui soutient que le juge de première instance n’a commis aucune erreur qui rendrait possible l’appel devant notre Cour sans question certifiée.
[4] Pour les motifs qui suivent, je souscris à l’avis de Jonathan Tennant. Je rejetterais donc l’appel du ministre au motif qu’il est irrecevable aux termes de l’alinéa 22.2d) de la Loi sur la citoyenneté.
II. Les faits
A. La citoyenneté par filiation
[5] La partie I de la Loi sur la citoyenneté porte le titre « Le droit à la citoyenneté ». Selon l’alinéa 3(1)b) de cette loi, qui se trouve dans la partie I sous l’intertitre « Citoyens », sous réserve des autres dispositions de la Loi, une personne « a qualité » de citoyen par filiation si elle est née à l’étranger après le 14 février 1977 d’un père ou d’une mère, autre qu’un père ou une mère adoptifs, ayant qualité de citoyen au moment de la naissance.
[6] Depuis 2009, l’alinéa 3(3)b) vient limiter la citoyenneté par filiation prévue à l’alinéa 3(1)b) à la première génération d’enfants nés à l’étranger d’un père ou d’une mère canadiens (Loi modifiant la Loi sur la citoyenneté, L.C. 2008, ch. 14, au paragraphe 2(2)).
[7] Toutefois, la règle limitant la citoyenneté à la première génération prévue à l’alinéa 3(3)b) est assujettie, entre autres, à l’exception relative aux personnes au service de la Couronne visées à l’alinéa 3(5)b). Ainsi, selon cette exception, la limite ne s’applique pas à « la personne née d’un parent dont, au moment de la naissance de celui-ci, le ou les parents étaient, sans avoir été engagés sur place, au service, à l’étranger, des Forces armées canadiennes ou de l’administration publique fédérale ou de celle d’une province ».
[8] En l’espèce, Andrew est né en novembre 2015 aux États-Unis. Jonathan Tennant est citoyen canadien et le père biologique d’Andrew, tandis que Marc Fisher est citoyen américain de naissance et son père adoptif. Cependant, Andrew n’appartient pas à la première génération d’enfants nés à l’étranger de sa famille : son père biologique, Jonathan Tennant, est né en 1971 en Malaisie alors que le père de ce dernier, Paul Tennant, Ph. D., et sa mère, Susan Carey, tous deux citoyens canadiens de naissance, y résidaient et que Paul Tennant y travaillait. À sa naissance, Jonathan Tennant avait qualité de citoyen canadien au titre de l’alinéa 5(1)b) de l’ancienne Loi sur la citoyenneté, S.R.C. 1970, ch. C-19. À l’époque, cet alinéa prévoyait qu’une personne née à l’étranger avait qualité de citoyen si son père était citoyen canadien.
[9] Il s’ensuit qu’à moins que ne s’applique l’exception relative aux personnes au service de la Couronne, c’est-à-dire, à moins que le grand-père d’Andrew, Paul Tennant, n’ait travaillé en Malaisie « au service, à l’étranger, des Forces armées canadiennes ou de l’administration publique fédérale ou de celle d’une province » au moment de la naissance de son père, Jonathan Tennant, la limite relative à la première génération prévue à l’alinéa 3(3)b) s’applique à Andrew, qui ne serait alors pas citoyen canadien par filiation. Inversement, si l’exception relative aux personnes au service de la Couronne s’applique, alors Andrew a qualité de citoyen par filiation en vertu de l’alinéa 3(1)b)
[10] Si l’article 3 prévoit les circonstances dans lesquelles une personne a qualité de citoyen dès la naissance, quant à lui l’article 5 de la Loi sur la citoyenneté, sous l’intertitre « Attribution de la citoyenneté », dispose que certaines catégories de personnes peuvent acquérir la citoyenneté sur demande, si le ministre leur attribue ce statut. Les articles 5.1 et 11 prévoient également l’attribution de la citoyenneté sur demande. La Cour suprême du Canada a reconnu et analysé la distinction qui existe entre la citoyenneté de naissance et l’attribution de citoyenneté dans l’arrêt Benner c. Canada (Secrétaire d’État), [1997] 1 R.C.S. 358, aux paragraphes 2 à 4. Je reviendrai sur cette distinction plus loin dans les présents motifs.
B. La demande de certificat de citoyenneté
[11] Jonathan Tennant a présenté une demande de certificat de citoyenneté au nom d’Andrew au titre du paragraphe 12(1) de la Loi sur la citoyenneté. Selon cette disposition, le ministre doit, sur demande, décider si la personne a qualité de citoyen et, si tel est le cas, sous réserve des règlements applicables, lui délivrer un certificat de citoyenneté ou lui fournir un autre moyen de prouver sa qualité de citoyen.
[12] Jonathan Tennant a écrit dans la demande qu’il est né en Malaisie en 1971 alors que son père, Paul Tennant, y travaillait au service de la Couronne. Dans l’espace prévu pour les « [d]étails sur le service de la Couronne », Jonathan Tennant a écrit que son père était [TRADUCTION] « un professeur d’université engagé par le gouvernement du Canada dans le cadre d’une entente de coopération technique entre le Canada et la Malaisie ».
[13] Jonathan Tennant a joint une copie du passeport de son père, délivré le 1er avril 1971, à l’appui de la demande d’Andrew. Le passeport contenait un visa de travail temporaire [TRADUCTION] « pour un emploi de professeur à l’Université de Penang dans le cadre du Plan Colombo ». Il portait également l’inscription suivante :
[traduction] LE DÉTENTEUR SE REND EN MALAISIE À TITRE DE PROFESSEUR D’UNIVERSITÉ DONT LES SERVICES SONT RETENUS PAR LE GOUVERNEMENT DU CANADA DANS LE CADRE DE L’ENTENTE DE COOPÉRATION TECHNIQUE ÉTABLIE ENTRE LE CANADA ET LA MALAISIE.
[14] Jonathan Tennant a également inclus une lettre de l’Université de la Colombie-Britannique attestant que Paul Tennant avait enseigné à l’Université de Penang de 1971 à 1973 et que c’était l’Université de la Colombie-Britannique qui payait son salaire et ses avantages sociaux durant cette période. Ces frais étaient ensuite remboursés par l’Agence canadienne de développement international du gouvernement du Canada. Finalement, il a fourni une copie de la demande d’enregistrement de naissance à l’étranger, dans laquelle son père avait écrit qu’il travaillait [TRADUCTION] « au service d’un projet de l’ACDI » au moment de sa naissance.
[15] La demande a été examinée par une agente de la citoyenneté de Citoyenneté et Immigration Canada. Elle s’est adressée par écrit à la Direction de l’orientation des programmes de citoyenneté et de passeport. L’objet de sa lettre était : [TRADUCTION] « Vérification de l’emploi au service de la Couronne ». Elle y demandait si les documents fournis par Jonathan Tennant étaient [TRADUCTION] « recevables pour que s’applique l’exception relative aux grands-parents au service de la Couronne ». Un conseiller principal du programme lui a répondu plusieurs mois plus tard. Il a affirmé qu’un [TRADUCTION] « emploi à l’Université de la Colombie-Britannique […] n’ouvre pas droit à l’exception relative aux grands-parents au service de la Couronne », car l’emploi à l’étranger pour le compte de l’Université de la Colombie-Britannique [TRADUCTION] « n’appartient à ni l’une ni l’autre des catégories de services de la Couronne, soit “administration publique fédérale” et “administration publique provinciale” ». Il a également affirmé que, si Jonathan Tennant avait des documents montrant que Paul Tennant avait occupé un emploi à l’étranger pour le compte du gouvernement du Canada durant la période visée, [TRADUCTION] « nous les prendrions en considération ».
[16] L’agente a rédigé une note sur la demande d’Andrew, dans laquelle elle a écrit sa conclusion voulant que l’exception relative aux personnes au service de la Couronne ne fût pas applicable [TRADUCTION] « [s]elon les renseignements reçus et à la suite d’une vérification [auprès de la Direction de l’orientation des programmes de citoyenneté et de passeport] ». L’agente a écrit à Jonathan Tennant pour l’informer de sa décision et du fait qu’Andrew ne satisfaisait pas aux critères légaux de citoyenneté.
C. La demande de contrôle judiciaire
[17] Jonathan Tennant a demandé au nom d’Andrew l’autorisation de présenter une demande de contrôle judiciaire de la décision de l’agente conformément au paragraphe 22.1(1) et à l’article 22.2 de la Loi sur la citoyenneté. Dans sa demande d’autorisation et de contrôle judiciaire, il a demandé une déclaration selon laquelle Andrew est [TRADUCTION] « un citoyen canadien au motif qu’il satisfait aux critères de citoyenneté canadienne prévus par la Loi sur la citoyenneté », ainsi qu’une ordonnance sous la forme d’un mandamus [TRADUCTION] « obligeant le ministre à délivrer un certificat de citoyenneté à Andrew dans les 30 jours suivant l’ordonnance ». Jonathan Tennant soutenait, entre autres, qu’Andrew [TRADUCTION] « répond[ait] aux exigences légales de citoyenneté canadienne en vertu de l’alinéa 3(1)b) de la Loi sur la citoyenneté et qu’il [avait] ainsi droit à un certificat de citoyenneté ». Subsidiairement, Jonathan Tennant a demandé que la décision de l’agente soit annulée et que l’affaire soit renvoyée pour nouvel examen. Jonathan Tennant a produit un affidavit à l’appui de la demande, ainsi qu’un affidavit de Paul Tennant.
[18] Le ministre s’est opposé à la demande d’autorisation. Jonathan Tennant a ensuite fait valoir dans son mémoire en réponse que l’agente avait entravé son pouvoir discrétionnaire en considérant la réponse de la Direction de l’orientation des programmes de citoyenneté et de passeport comme étant déterminante. La Cour a accueilli la demande d’autorisation, puis le ministre a déposé une requête écrite en jugement dans laquelle il concédait la question de l’entrave au pouvoir discrétionnaire et demandait l’annulation de la décision de l’agente et le renvoi de l’affaire pour un nouvel examen. Jonathan Tennant s’est opposé à la requête au motif qu’il souhaitait présenter des observations orales sur le droit d’Andrew à un jugement déclaratoire.
[19] La requête du ministre et la demande de contrôle judiciaire ont été entendues ensemble par la Cour fédérale. Dans ses motifs, le juge de première instance a affirmé (au paragraphe 14) que les parties s’entendaient sur le fait que l’agente avait entravé son pouvoir discrétionnaire et que « [l]es seules questions en litige qui demeurent entre les parties portent sur la question de la réparation et des dépens ».
[20] Le juge de première instance a ensuite analysé la demande de jugement déclaratoire de Jonathan Tennant sous le titre « La disponibilité de la décision imposée ». Il a d’abord conclu (aux paragraphes 18 à 20) qu’il ne s’agissait pas d’un cas où il fallait « laisser le décideur terminer son travail », car « la conclusion de fait pertinente a été tirée » par l’agente « bien qu’elle ne l’ait pas été de la manière exigée par la loi » et qu’aucun autre document n’était nécessaire pour compléter le dossier. En conséquence, il a conclu qu’il n’y avait pas lieu de craindre en l’espèce « d’intervenir dans le processus de décision en invoquant un dossier factuel incomplet » ni « de soupeser la preuve à la place du décideur ».
[21] Le juge de première instance a ensuite examiné l’argument du ministre voulant que la Cour fédérale ne puisse pas rendre de jugements déclaratoires portant uniquement sur des conclusions de fait. Il a souscrit à cette observation, mais il a estimé qu’elle ne s’appliquait pas à l’espèce (au paragraphe 21), parce que la déclaration demandée par Jonathan Tennant, à savoir que son fils Andrew avait qualité de citoyen en vertu de l’article 3 de la Loi sur la citoyenneté, n’était pas une question de fait, mais une question de droit, et que la Cour fédérale a compétence pour faire cette déclaration.
[22] Ensuite, sous le titre « L’applicabilité de la décision imposée », le juge de première instance a résumé la preuve dont disposait l’agente. Il a conclu (au paragraphe 28) que « [l]a seule conclusion logique sur la preuve est que M. Tennant était à l’emploi de l’ACDI et était par conséquent un fonctionnaire de l’État ». Il a affirmé qu’il serait futile de renvoyer le dossier à un autre agent au vu d’une preuve aussi limpide. Il a également fait observer (au paragraphe 31) que « l’approche de l’agente démontre un manque de diligence », ce qui « milite [...] en faveur d’une réparation qui correspond à la gravité des conséquences qui découlent de la conduite de l’agente ». Finalement, il a souligné que le libellé de l’article 3 de la Loi sur la citoyenneté est déclaratoire en soi. Il a affirmé (au paragraphe 33) que, « lorsqu’il est satisfait à l’exigence prévue par l’article 3, une personne est citoyenne, indépendamment de l’action ministérielle » (souligné dans l’original) et que par conséquent rendre une « décision imposée » n’empiéterait pas sur le pouvoir discrétionnaire ministériel.
[23] Pour ces motifs, le juge de première instance a conclu (aux paragraphes 23 et 34 à 36) que l’affaire justifiait ce qu’il a appelé « la mesure de réparation exceptionnelle d’une décision imposée ». Il a expressément refusé de renvoyer l’affaire pour nouvelle décision, écrivant que « toute décision qui ne confirmerait pas la citoyenneté [d’Andrew] ou qui en retarderait la reconnaissance serait injuste ». Il a affirmé que, puisqu’il avait conclu « que M. Tennant était un fonctionnaire de l’État à l’étranger » au moment pertinent, Andrew est « légalement» citoyen canadien .
[24] Le ministre a demandé au juge de première instance de certifier la question suivante :
[traduction]
La Cour fédérale a-t-elle compétence pour rendre une décision imposée ou un jugement déclaratoire portant qu’un demandeur est un citoyen canadien conformément à la Loi sur la citoyenneté, quand un décideur n’a pas tiré une conclusion de fait selon laquelle le demandeur est un citoyen canadien selon les dispositions de la Loi sur la citoyenneté?
[25] Le juge a conclu (au paragraphe 41), qu’il n’y avait pas lieu de certifier cette question. Il a affirmé que « la question de savoir si la Cour fédérale a compétence pour rendre une décision imposée est déjà bien établie » non seulement en général, mais également en matière de citoyenneté.
[26] Le juge de première instance a rendu le jugement suivant à l’issue de l’instance :
LA COUR REND LE JUGEMENT suivant :
1. Je déclare par les présentes qu’Andrew James Fisher-Tennant est un citoyen du Canada.
2. Aucuns dépens ne sont adjugés.
3. Il n’y a aucune question à certifier.
D. L’appel devant notre Cour
[27] Le ministre a présenté un avis d’appel pour dépôt au greffe de notre Cour. Il était écrit dans l’avis que la décision du juge de première instance faisait partie des [TRADUCTION] « exceptions limitées » à l’exigence de la question certifiée, car le juge avait commis deux erreurs de [TRADUCTION] « compétence », soit en rendant un jugement déclaratoire sur une question de fait et en s’arrogeant le pouvoir que le paragraphe 12(1) de la Loi sur la citoyenneté confère au ministre de déterminer si Andrew a qualité de citoyen. Le greffe a soumis l’avis d’appel à un juge de notre Cour conformément à l’article 72 des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106, lequel a donné au greffe la directive de le déposer.
[28] Jonathan Tennant a déposé une requête au titre de l’article 74 des Règles des Cours fédérales, lequel dispose que la Cour peut « à tout moment ordonner que soient retirés du dossier de la Cour les documents qui n’ont pas été déposés en conformité avec les présentes règles ». Il a soutenu que le ministre n’avait pas établi [TRADUCTION] « de manière suffisante et sur le fondement d’une cause défendable » que l’appel relevait des exceptions prévues à l’exigence relative à la certification d’une question. Le ministre s’est opposé à la requête, en grande partie au motif que la directive donnée en vertu de l’article 72 établissait que l’appel devait être entendu et que la requête constituait une tentative déplacée d’interjeter appel de cette décision. La Cour a rejeté la requête dans la décision Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Tennant, 2018 CAF 132 (le juge Stratas, siégeant seul). Je me pencherai sur les motifs rendus par mon collègue le juge Stratas lorsque j’examinerai la jurisprudence sur la portée et les limites de l’alinéa 22.2d) et de dispositions similaires.
[29] Après le rejet de la requête de Jonathan Tennant, l’Association canadienne des avocats et avocates en droit des réfugiés (l’ACAADR) a reçu l’autorisation d’intervenir dans le présent appel sur l’interprétation qu’il faut donner aux dispositions privatives et les pouvoirs de réparation de la Cour fédérale.
III. La question en litige et la norme de contrôle
[30] La question préliminaire est celle de savoir si l’alinéa 22.2d) de la Loi sur la citoyenneté empêche le ministre d’interjeter appel. Pour trancher la question, la Cour peut examiner si les erreurs alléguées par le ministre sont de nature à justifier l’audition d’un appel malgré la disposition privative et si le juge de première instance a bel et bien commis ces erreurs.
[31] Sur la question de savoir si les erreurs alléguées du juge de première instance sont de nature à justifier l’audition de l’appel malgré la disposition privative, notre Cour se prononce en première instance. Il n’y a donc aucune norme de contrôle à appliquer.
[32] Sur la question de savoir si le juge a bel et bien commis les erreurs alléguées, c’est la norme de contrôle applicable en droit administratif établie dans l’arrêt Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, aux paragraphes 45 à 47, [2013] 2 R.C.S. 559, qui s’applique au contrôle judiciaire de la décision du ministre fait par le juge de première instance, alors que c’est la norme de contrôle applicable en appel établie dans l’arrêt Housen c. Nikolaison, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235, qui s’applique à la décision du juge de première instance quant à la mesure de réparation appropriée (Sturgeon Lake Cree Nation c. Hamelin, 2018 CAF 131, au paragraphe 51).
IV. L’audition de l’appel malgré la disposition privative
A. Les dispositions privatives
[33] Les alinéas 27(1)a) et c) de la Loi sur les Cours fédérales disposent qu’il peut être interjeté appel devant notre Cour d’un jugement définitif ou d’un jugement interlocutoire rendu par la Cour fédérale. Toutefois, les dispositions d’autres lois peuvent l’emporter sur les droits d’appel prévus par la Loi sur les Cours fédérales (Tennina c. Canada (Revenu national), 2010 CAF 25, au paragraphe 11).
[34] La Loi sur la citoyenneté et la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés n’autorisent le dépôt de demandes de contrôle judiciaire que sur autorisation de la Cour fédérale. Elles interdisent le dépôt devant notre Cour d’appels visant des décisions interlocutoires et des décisions sur les demandes d’autorisation de contrôle judiciaire ainsi que le dépôt d’appels visant des jugements rendus à la suite de contrôles judiciaires s’il n’y a pas de question certifiée. L’article 22.4 de la Loi sur la citoyenneté et le paragraphe 75(2) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés précisent tous deux que les dispositions de ces lois l’emportent sur celles de la Loi sur les Cours fédérales en cas d’incompatibilité.
[35] La disposition pertinente en l’espèce est l’alinéa 22.2d) de la Loi sur la citoyenneté, qui régit les demandes de contrôle judiciaire présentées en application de cette loi et dispose que « le jugement consécutif au contrôle judiciaire n’est susceptible d’appel à la Cour d’appel fédérale que si le juge certifie que l’affaire soulève une question grave de portée générale et énonce celle-ci ». L’alinéa 74d) est une disposition équivalente dans la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés. Notre Cour a qualifié cette disposition de « second filtre » – le premier étant l’exigence de l’autorisation, qui s’applique aux demandes de contrôle judiciaire à la Cour fédérale, et le deuxième étant l’exigence de la question certifiée, qui s’applique aux appels déposés devant notre Cour à l’encontre de décisions rendues par la Cour fédérale (Mudrak c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2016 CAF 178, au paragraphe 11). La Cour a ajouté que, par la deuxième exigence, « on visait à isoler les questions de droit importantes des questions de fait » et que, « [c]omme la question certifiée est une condition préalable à l’exercice de la juridiction de notre Cour, il s’agit d’une exigence qui ne doit pas être prise à la légère » (Mudrak, aux paragraphes 12 et 19). Ces observations s’appliquent également à l’alinéa 22.2d) de la Loi sur la citoyenneté.
[36] Comme je l’ai mentionné précédemment, le juge de première instance n’a pas certifié de question dans sa décision. Le ministre a néanmoins interjeté appel, au motif que le juge de première instance aurait commis des erreurs d’une nature telle que le droit reconnaît à notre Cour le pouvoir d’entendre l’appel malgré l’alinéa 22.2d) de la Loi sur la citoyenneté et d’autres dispositions privatives.
B. L’interprétation des dispositions privatives par les tribunaux
[37] La jurisprudence a établi que certains types d’erreurs justifient l’audition d’un appel malgré une disposition privative. Parmi ces types d’erreurs se trouvent la partialité ou la crainte raisonnable de partialité du juge de première instance ainsi que le refus de celui-ci d’exercer sa compétence (Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Katriuk, 1999 CanLII 7421 (C.A.F.), au paragraphe 10; Canada (Procureur général) c. Subhaschandran, 2005 CAF 27, au paragraphe 15, [2005] 3 R.C.F. 255; Es-Sayyid c. Canada (Sécurité publique et protection civile), 2012 CAF 59, au paragraphe 28, autorisation d’interjeter appel devant la C.S.C. refusée, 440 N.R. 398). Une autre catégorie d’erreurs justifiant l’audition d’un appel est constituée des erreurs commises dans le cadre d’un « acte judiciaire distinct et divisible », soit une décision concernant l’exercice d’un pouvoir qui ne découle pas de la Loi sur la citoyenneté (ou de la LIPR), mais d’une autre source (Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Tobiass, [1997] 3 R.C.S 391, aux paragraphes 65 et 66).
[38] Notre Cour a également utilisé l’expression « erreur de compétence » pour décrire certaines erreurs qui justifieraient qu’on entende un appel malgré l’existence d’une disposition privative (Sellathurai c. Canada (Sécurité publique et protection civile), 2011 CAF 223, aux paragraphes 15 et 16, [2012] 2 R.C.F. 243). Toutefois, elle s’est également montrée réticente à utiliser ces termes, étant donné les incertitudes entourant le mot « compétence » dans d’autres contextes. La Cour a ainsi préféré parler de « questions très fondamentales » qui « touchent directement la primauté du droit » (Mahjoub c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2017 CAF 144, aux paragraphes 19 à 21).
[39] Je partage l’avis que mon collègue le juge Stratas a exprimé dans les motifs de sa décision rejetant la requête déposée au titre de l’article 74 des Règles en l’espèce (au paragraphe 16), selon lequel la jurisprudence n’a pas très bien délimité la portée des exceptions aux dispositions privatives. Il a estimé que la requête était une occasion de formuler une « explication plus claire » des exceptions. Il a expliqué (au paragraphe 19) en quoi l’exception qui reposerait sur l’erreur de « compétence » serait peu utile, car il s’agirait au bout du compte d’une question d’interprétation des lois, et l’erreur serait, au mieux, une simple erreur de droit. Ainsi, il a ainsi affirmé (au paragraphe 17) que la Cour, plutôt que de se concentrer sur les erreurs dites de « compétence », devrait ne pas donner effet à une disposition privative lorsque la décision de la Cour fédérale soulève des questions relatives à la primauté du droit. L’interdiction d’interjeter appel ne s’appliquerait donc pas dans les circonstances suivantes :
· La décision de la Cour fédérale serait mal fondée ou comporterait un vice de fond influant directement sur la capacité de cette dernière de trancher le litige; par exemple, la décision révèle a priori qu’elle a manifestement outrepassé les limites de sa compétence, ou encore l’avis d’appel compte des éléments importants étayant un manquement au principe interdisant toute partialité réelle ou apparente.
· L’erreur crée une crainte sérieuse liée au respect par la Cour fédérale de la primauté du droit.
[40] Le juge Stratas a ensuite affirmé (aux paragraphes 17 et 18) que l’exception ne viserait pas « les débats portant sur des questions d’interprétation des lois, des erreurs de droit, l’exercice par le tribunal de son pouvoir discrétionnaire ou le poids à accorder à un élément de preuve et à son appréciation », mais seulement les vices « de fond » qui influent « directement » sur la « capacité » de la Cour fédérale de trancher le litige, et qui plus est uniquement lorsqu’ils créent des « craintes sérieuses » liées au respect de la primauté du droit. « Ce seuil élevé », poursuit-il, « assure le respect de l’irrecevabilité absolue privilégiée par le législateur, sauf dans les cas plus rares où il subsiste des craintes très marquées liées à l’observation du principe constitutionnel de la primauté du droit ».
[41] Ainsi, et suivant les observations du juge Stratas, les exceptions aux dispositions privatives qui ont été définies ne comprennent pas, et ce, indépendamment de la façon dont on les qualifie, les erreurs de droit (Mahjoub, au paragraphe 21). Plusieurs jugements abondent dans le même sens. Par exemple, notre Cour a conclu, dans l’arrêt Huntley c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2011 CAF 273, au paragraphe 8, [2012] 3 R.C.F. 118, autorisation d’interjeter appel à la C.S.C. refusée, 435 N.R. 391, que « l’omission d’appliquer la bonne norme de contrôle est une erreur de droit “ordinaire” et non une usurpation de pouvoir ». Dans l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Katriuk, 1999 CanLII 9238, au paragraphe 8 (C.A.F.), autorisation d’interjeter appel refusée, [2000] 1 R.C.S. xiii, notre Cour a conclu « qu’une conclusion de fait erronée fondée sur une mauvaise appréciation de la preuve produite » n’entraînait pas une perte de compétence, mais au plus, une erreur de droit dans l’exercice de cette compétence.
[42] Dans le même ordre d’idées, notre Cour a rejeté l’argument voulant qu’il suffise qu’une « ordonnance [échappe] à la compétence conférée à la Cour fédérale par la loi » pour que soit neutralisée la disposition privative de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, et elle a conclu que « cet argument pourrait retirer tout son sens à [la disposition privative] » (Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Edwards, 2005 CAF 176, au paragraphe 12; voir également Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Lazareva, 2005 CAF 181, aux paragraphes 8 et 9). Dans ces deux cas, les appels jugés assujettis à l’interdiction légale étaient fondés sur le motif (semblable à l’un des motifs avancés en l’espèce) que la Cour fédérale avait « usurpé » le pouvoir conféré au ministre en accordant la mesure demandée. Le ministre semble soutenir, d’après la réponse de l’avocat lorsque la Cour a parlé de ces décisions durant l’audience, qu’elles ne rendent pas compte de l’état du droit actuel.
C. Les thèses des parties et de l’intervenante sur la nature et la portée des exceptions
[43] Le ministre soutient qu’en adoptant la disposition privative, [TRADUCTION] « le législateur n’a pas pu avoir l’intention de soustraire les erreurs alléguées à l’examen en appel, car ne pas assujettir les erreurs à l’examen en appel constituerait une atteinte au principe de la primauté du droit et fragiliserait la confiance du public en l’administration la justice » (mémoire du ministre, au paragraphe 33). Il affirme que la disposition privative ne s’applique pas lorsque le juge de première instance a commis une [TRADUCTION] « erreur de compétence », que ce soit en outrepassant sa compétence ou en omettant de l’exercer. Le ministre invoque également et semble approuver le seuil établi par le juge Stratas, c’est-à-dire la présence d’un « vice fondamental » et d’une décision où une erreur « crée une crainte sérieuse liée au respect […] de la primauté du droit » (mémoire du ministre, au paragraphe 35).
[44] Dans ses observations, Jonathan Tennant semble invoquer la notion de droit administratif de la [TRADUCTION] « véritable question de compétence » (mémoire de Jonathan Tennant, aux paragraphes 13 et 14). Il soutient que, pour qu’il soit donné suite à l’appel, le ministre doit [TRADUCTION] « démontrer que les questions soulevées sont de véritables questions de compétence qui ne commandent aucune [retenue] ». Toutefois, il reprend également (au paragraphe 15) le critère formulé par le juge Stratas. Jonathan Tennant soutient (au paragraphe 16) que [TRADUCTION] « [c]e n’est que dans de rares circonstances qu’un appelant peut établir le défaut ou la perte de compétence de la cour ».
[45] L’ACAADR soutient que les dispositions privatives de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés et de la Loi sur la citoyenneté devraient être interprétées suivant les mêmes principes que ceux appliqués aux dispositions privatives restreignant l’accès au contrôle judiciaire. Elle soutient que les dispositions privatives ont toujours été interprétées restrictivement, citant à l’appui l’arrêt Crevier c. A. G. (Québec) et autres, [1981] 2 R.C.S. 220, à la page 237, et l’arrêt Chrysler Canada Ltd. c. Canada (Tribunal de la concurrence), [1992] 2 R.C.S. 394, à la page 405.
[46] L’ACAADR soutient que notre Cour ne devrait pas adopter le critère tel que l’a formulé le juge Stratas, car elle estime qu’ainsi libellé, le critère s’écarte de la jurisprudence existante et devient plus exigeant. Elle soutient que le juge Stratas a utilisé des termes [TRADUCTION] « qualitatifs » et [TRADUCTION] « sans définition » en affirmant que les erreurs doivent être « de fond », « sérieuses » et « importantes » pour ouvrir droit à un appel, ce qui donnerait lieu à une interprétation trop large des dispositions privatives. Elle soutient qu’une telle interprétation devrait être rejetée, car elle limiterait indûment l’accès à la justice pour les non-citoyens vulnérables.
[47] L’ACAADR ne partage pas non plus la réticence du juge Stratas à décrire le critère pertinent en termes de « compétence ». Elle établit une distinction entre les [TRADUCTION] « simples » erreurs de compétence et les [TRADUCTION] « véritables » erreurs de compétence, au sens de ces termes dans le contexte des contrôles judiciaires. L’ACAADR cite la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c. Canada (Procureur général), 2018 CSC 31, au paragraphe 31, [2018] 2 R.C.S. 230, qui affirme que « les “véritables” questions de compétence renvoient à une signification bien plus restreinte de la “compétence” que celle habituellement donnée à ce mot ». En conséquence, l’ACAADR presse notre Cour d’adopter un critère axé sur les [TRADUCTION] « simples » questions de compétence, au motif que [TRADUCTION] « le débat sur la compétence » qui sévit dans la jurisprudence sur le contrôle judiciaire [TRADUCTION] « n’a pas à s’étendre à d’autres domaines du droit » (mémoire de l’ACAADR, au paragraphe 22).
[48] En réponse, le ministre ne croit pas que le raisonnement du juge Stratas ait changé le critère sur [TRADUCTION] « l’exception liée à la compétence » ni qu’il aurait pu le faire en siégeant seul. Le ministre soutient que la description que fait le juge Stratas du critère est issue d’un raisonnement conforme à celui suivi par les formations de notre Cour dans les arrêts Mahjoub et Huntley. Il soutient que la crainte que l’application du critère tel que l’a formulé le juge Stratas réduise l’accès à notre Cour est sans fondement.
D. Il n’est pas nécessaire en l’espèce de revoir la nature et la portée des exceptions
[49] Je reconnais et respecte les efforts déployés par mon collègue le juge Stratas pour donner une « explication plus claire » des circonstances dans lesquelles il conviendrait d’entendre un appel malgré la disposition privative. Je souscris en grande partie à ses motifs.
[50] Néanmoins, il pourrait y avoir un certain fondement à l’observation de l’ACAADR sur la description des exceptions en termes qualitatifs. L’utilisation, pour la définition d’exceptions, d’expressions comme « vice de fond », « manifestement outrepass[er] les limites de sa compétence », influer « directement » sur le jugement et créer une « crainte sérieuse » liée au respect de la primauté du droit pourrait engendrer son propre lot de difficultés d’interprétation. La primauté du droit est en soi un concept qui est difficile à définir. De plus, il faudrait sans doute examiner plus en détail pourquoi le fait pour le tribunal d’avoir « manifestement » outrepassé sa compétence justifierait que l’appel soit entendu malgré la disposition privative, tandis que le fait de l’outrepasser de manière insidieuse ou subtile n’ouvrirait pas droit à un appel. Une autre difficulté potentielle est le risque de donner une dimension constitutionnelle à la portée de l’interdiction de faire appel, alors que l’appel n’est pas un droit constitutionnel (Charkaoui c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2007 CSC 9, au paragraphe 136, [2007] 1 R.C.S. 350). Par ailleurs, la catégorie de la « primauté du droit » ne semble pas viser les questions relatives à l’« acte judiciaire distinct et divisible », dont certaines reposent sur le libellé particulier de la disposition privative en cause. Nous n’avons pas reçu d’observations exhaustives, et dans certains cas aucune observation, sur ces difficultés potentielles.
[51] Le ministre a raison lorsqu’il avance dans ses observations que les points de vue exprimés par un membre de notre Cour siégeant seul à titre de juge de la requête, tant qu’ils n’ont pas été adoptés par une formation de la Cour, ne changent pas le droit établi par les jugements rendus par des formations de notre Cour (Sport Maska Inc. c. Bauer Hockey Corp., 2016 CAF 44, aux paragraphes 37 et 38, [2016] 4 R.C.F. 3). Au bout du compte, j’estime qu’il est inutile de décider en l’espèce s’il convient ou non d’adopter la formulation de mon collègue ou une variation de celle-ci. Il en est ainsi parce que, pour les motifs que j’exposerai maintenant, je conclus que les erreurs qu’aurait commises le juge de première instance ne sont pas des erreurs du tout ou sont des erreurs ordinaires d’une nature qui ne justifie pas que soit écartée la disposition privative de l’alinéa 22.2d) de la Loi sur la citoyenneté, quelle que soit la façon dont les exceptions actuellement reconnues à cette disposition sont formulées.
V. Les erreurs alléguées
[52] Le ministre soutient que le juge de première instance a commis deux erreurs de « compétence » qui ont mené à l’octroi d’une mesure de réparation qu’il ne pouvait accorder en contrôle judiciaire selon la Loi sur les Cours fédérales, ce qui permet à notre Cour d’entendre et de trancher son appel.
[53] En premier lieu, il affirme que le juge de première instance a outrepassé sa compétence en prononçant ce qui était essentiellement une déclaration de fait, c’est-à-dire que Paul Tennant était un fonctionnaire de la Couronne, alors que la Cour fédérale n’a pas compétence pour prononcer des jugements déclaratoires sur des conclusions de fait. En second lieu, il soutient que le juge de première instance a outrepassé sa compétence en [TRADUCTION] « s’arrogeant un pouvoir que le législateur a conféré au ministre », soit le pouvoir exclusif de rendre des décisions à l’égard des demandes de preuve de citoyenneté. J’examinerai successivement chacun de ces deux moyens.
A. Le juge de première instance a-t-il prononcé une déclaration de fait sans en avoir le pouvoir?
[54] Comme je l’ai écrit précédemment dans les présents motifs, la principale mesure de réparation accordée par le juge de première instance était un jugement déclaratoire selon lequel « Andrew James Fisher-Tennant est un citoyen du Canada ». Les parties s’entendent sur le fait que la Cour fédérale peut prononcer un jugement déclaratoire lorsqu’elle tranche une demande de contrôle judiciaire. Ce pouvoir lui est conféré par l’alinéa 18(1)a) de la Loi sur les Cours fédérales, lequel dispose qu’elle peut prononcer un jugement déclaratoire contre tout office fédéral :
Recours extraordinaires : offices fédéraux
Extraordinary remedies, federal tribunals
18 (1) Sous réserve de l’article 28, la Cour fédérale a compétence exclusive, en première instance, pour :
18 (1) Subject to section 28, the Federal Court has exclusive original jurisdiction
a) décerner une injonction, un bref de certiorari, de mandamus, de prohibition ou de quo warranto, ou pour rendre un jugement déclaratoire contre tout office fédéral;
(a) to issue an injunction, writ of certiorari, writ of prohibition, writ of mandamus or writ of quo warranto, or grant declaratory relief, against any federal board, commission or other tribunal; and
b) c