Renvoi relatif à la Loi sur l’évaluation d’impact

Renvoi relatif à la Loi sur l’évaluation d’impact
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2023-10-13
Référence neutre
2023 CSC 23
Numéro de dossier
40195
Juges
Wagner, Richard; Karakatsanis, Andromache; Côté, Suzanne; Rowe, Malcolm; Martin, Sheilah; Kasirer, Nicholas; Jamal, Mahmud
En appel de
Alberta
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
La cause en bref Renseignements sur les dossiers de la Cour
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Renvoi relatif à la Loi sur l’évaluation d’impact, 2023 CSC 23
Appel entendu : 21, 22 mars 2023 Jugement rendu : 13 octobre 2023 Dossier : 40195
Entre :
Procureur général du Canada Appelant
et
Procureur général de l’Alberta Intimé
- et -
Procureur général de l’Ontario, procureur général du Québec, procureur général du Nouveau-Brunswick, procureur général du Manitoba, procureur général de la Colombie-Britannique, procureur général de la Saskatchewan, procureur général de Terre-Neuve-et-Labrador, Indian Resource Council, File Hills Qu’Appelle Tribal Council, Pasqua First Nation, Fonds mondial pour la nature Canada, Nature Canada, West Coast Environmental Law Association, Canadian Association of Petroleum Producers, Fédération canadienne des contribuables, Athabasca Chipewyan First Nation, Business Council of Alberta, Ecojustice Canada Society, Woodland Cree First Nation, Mikisew Cree First Nation, Hydro-Québec, Canadian Constitution Foundation, Independent Contractors and Businesses Association, Alberta Enterprise Group, Association canadienne des médecins pour l’environnement, Advocates for the Rule of Law, Océans Nord, Association canadienne du droit de l’environnement, Environmental Defence Canada Inc., Mines Alerte Canada, Explorers and Producers Association of Canada, First Nations Major Projects Coalition Society, Centre québécois du droit de l’environnement et Lummi Nation Intervenants
Traduction française officielle
Coram : Le juge en chef Wagner et les juges Karakatsanis, Côté, Rowe, Martin, Kasirer et Jamal
Motifs de jugement : (par. 1 à 216)
Le juge en chef Wagner (avec l’accord des juges Côté, Rowe, Martin et Kasirer)
Motifs conjoints dissidents en partie : (par. 217 à 361)
Les juges Karakatsanis et Jamal
Note : Ce document fera l’objet de retouches de forme avant la parution de sa version définitive dans le Recueil des arrêts de la Cour suprême du Canada.
DANS L’AFFAIRE D’UN renvoi adressé par le lieutenant-gouverneur en conseil à la Cour d’appel de l’Alberta concernant la constitutionnalité de la Loi sur l’évaluation d’impact, L.C. 2019, c. 28, art. 1, et du Règlement sur les activités concrètes, DORS/2019-285
Procureur général du Canada Appelant
c.
Procureur général de l’Alberta Intimé
et
Procureur général de l’Ontario,
procureur général du Québec,
procureur général du Nouveau-Brunswick,
procureur général du Manitoba,
procureur général de la Colombie-Britannique,
procureur général de la Saskatchewan,
procureur général de Terre-Neuve-et-Labrador,
Indian Resource Council,
File Hills Qu’Appelle Tribal Council,
Pasqua First Nation,
Fonds mondial pour la nature Canada,
Nature Canada,
West Coast Environmental Law Association,
Canadian Association of Petroleum Producers,
Fédération canadienne des contribuables,
Athabasca Chipewyan First Nation,
Business Council of Alberta,
Ecojustice Canada Society,
Woodland Cree First Nation,
Mikisew Cree First Nation,
Hydro-Québec,
Canadian Constitution Foundation,
Independent Contractors and Businesses Association,
Alberta Enterprise Group,
Association canadienne des médecins pour l’environnement,
Advocates for the Rule of Law,
Océans Nord,
Association canadienne du droit de l’environnement,
Environmental Defence Canada Inc.,
Mines Alerte Canada,
Explorers and Producers Association of Canada,
First Nations Major Projects Coalition Society,
Centre québécois du droit de l’environnement et
Lummi Nation Intervenants
Répertorié : Renvoi relatif à la Loi sur l’évaluation d’impact
2023 CSC 23
No du greffe : 40195.
2023 : 21, 22 mars; 2023 : 13 octobre.
Présents : Le juge en chef Wagner et les juges Karakatsanis, Côté, Rowe, Martin, Kasirer et Jamal.
en appel de la cour d’appel de l’alberta
Droit constitutionnel — Partage des compétences — Évaluation d’impact environnemental — Loi et règlement fédéraux instaurant un processus d’évaluation des projets susceptibles d’avoir des répercussions environnementales — La loi et le règlement sont‑ils intra vires du Parlement? — Loi constitutionnelle de 1867, art. 91, 92 — Loi sur l’évaluation d’impact, L.C. 2019, c. 28, art. 1 — Règlement sur les activités concrètes, DORS/2019‑285.
En 2019, à la suite d’un examen du processus fédéral d’évaluation environnementale existant, le Parlement a adopté la Loi sur l’évaluation d’impact (« LÉI »), et le gouverneur en conseil a pris le Règlement sur les activités concrètes (« Règlement ») en vertu de la LÉI. La LÉI et le Règlement établissent un régime complexe de réglementation et de collecte de données, lequel est essentiellement deux régimes en un. Premièrement, une partie distincte du régime — prévue aux art. 81 à 91 de la LÉI — traite des projets réalisés ou financés par les autorités fédérales sur un territoire domanial ou à l’étranger. Deuxièmement, le reste du régime — composé des dispositions restantes de la LÉI ainsi que du Règlement — traite des « projets désignés » au sens de la LÉI.
Le processus d’évaluation d’impact des projets désignés peut être divisé en trois principales étapes : l’étape préparatoire, l’étape de l’évaluation d’impact et l’étape de prise de décisions. L’étape préparatoire porte principalement sur la collecte initiale de données. Le promoteur d’un projet désigné doit fournir à l’Agence d’évaluation d’impact une description initiale du projet. L’Agence consulte ensuite plusieurs parties, et décide si le projet doit faire l’objet d’une évaluation d’impact. À l’étape de l’évaluation d’impact, le promoteur est tenu de fournir les études ou renseignements nécessaires à l’entité qui effectue l’évaluation, soit l’Agence ou son délégataire. Cette étape débouche sur l’établissement d’un rapport d’évaluation qui indique les effets que la réalisation du projet désigné est susceptible d’entraîner et identifie les « effets relevant d’un domaine de compétence fédérale » qui sont négatifs ainsi que les « effets directs ou accessoires » négatifs, termes définis à l’art. 2 de la LÉI. Le rapport d’évaluation doit aussi tenir compte de nombreux facteurs d’évaluation obligatoires énumérés à l’art. 22 de la LÉI. Figurent parmi ces facteurs obligatoires les changements causés à l’environnement ou aux conditions sanitaires, sociales ou économiques et les répercussions positives et négatives de tels changements. En dernier lieu, lors de l’étape de la prise de décisions, le décideur doit déterminer si les effets relevant d’un domaine de compétence fédérale qui sont négatifs ou les effets directs ou accessoires négatifs sont dans l’intérêt public. Si le décideur conclut que les effets en question sont dans l’intérêt public, le ministre de l’Environnement doit fixer toute condition qu’il estime indiquée relativement à ces effets.
Le processus d’évaluation prévu aux art. 81 à 91 est axé sur un ensemble restreint de projets : les activités concrètes réalisées sur un territoire domanial ou à l’étranger liées à un ouvrage qui ne sont pas des projets désignés ni des activités concrètes désignées par règlement et les activités concrètes désignées en vertu de l’art. 87 ou qui font partie d’une catégorie d’activités concrètes désignée. Les articles 81 à 91 ne dictent pas un processus d’évaluation d’impact, mais obligent plutôt l’autorité fédérale qui réalise ou finance le projet à décider si le projet est susceptible d’entraîner des effets environnementaux négatifs importants. Si tel est le cas, il faut alors décider si ces effets sont justifiés dans les circonstances.
Le lieutenant‑gouverneur en conseil de l’Alberta a renvoyé deux questions à la Cour d’appel de la province. Celles‑ci demandaient si la LÉI était inconstitutionnelle en tout ou en partie du fait qu’elle excède la compétence législative que confère la Constitution au Parlement, et si le Règlement était inconstitutionnel en tout ou en partie du fait qu’il est censé s’appliquer à certaines activités énumérées à l’annexe 2 qui se rapportent à des matières relevant entièrement de la compétence législative que confère la Constitution aux provinces. Les juges majoritaires de la Cour d’appel ont conclu que la LÉI et le Règlement sont ultra vires du Parlement et qu’ils sont donc inconstitutionnels dans leur intégralité. Le procureur général du Canada se pourvoit de plein droit devant la Cour.
Arrêt (les juges Karakatsanis et Jamal sont dissidents en partie) : Le pourvoi est accueilli en partie.
Le juge en chef Wagner et les juges Côté, Rowe, Martin et Kasirer : Il y a lieu de répondre aux questions du renvoi par l’affirmative : le régime fédéral d’évaluation d’impact est en partie inconstitutionnel. Bien que le processus d’évaluation prévu aux art. 81 à 91 de la LÉI soit constitutionnel et qu’il puisse être dissocié, le reste du régime — c’est‑à‑dire la partie « projets désignés » — est ultra vires du Parlement et est donc inconstitutionnel. Le régime des projets désignés est ultra vires pour deux raisons primordiales : de par son caractère véritable, il ne vise pas à réglementer les « effets relevant d’un domaine de compétence fédérale » au sens de la LÉI, parce que les effets en question ne dictent pas les fonctions décisionnelles du régime, et la notion définie des « effets relevant d’un domaine de compétence fédérale » ne cadre pas avec la compétence législative fédérale. La portée excessive de ces effets exacerbe la fragilité constitutionnelle des fonctions décisionnelles du régime. La protection de l’environnement demeure l’un des défis les plus pressants de notre époque, et le Parlement est habilité à adopter un régime d’évaluation environnementale pour relever ce défi, mais le Parlement a également l’obligation de s’en tenir au cadre stable de partage des compétences énoncé dans la Constitution.
L’analyse du partage des compétences comporte deux étapes : la qualification et la classification. À l’étape de la qualification, le tribunal doit examiner l’objet et les effets de la mesure législative contestée afin d’en identifier le caractère véritable. Afin d’établir l’objet d’une loi, le tribunal examine la preuve intrinsèque (son texte, son préambule, la disposition énonçant son objectif, si elle en a une, de même que son titre et sa structure globale) et la preuve extrinsèque (le contexte de la loi en question, les comptes rendus des comités parlementaires et les publications gouvernementales pertinentes). Dans son analyse des effets de la loi contestée, le tribunal examine à la fois ses effets juridiques (les effets directs des dispositions de la loi elle‑même) et ses effets pratiques (les effets de son application). Enfin, le tribunal doit qualifier avec le plus de précision possible le caractère véritable de la loi attaquée, en exprimant le caractère essentiel de la loi en termes aussi précis que le permet la loi. La qualification se distingue de la classification, et il est impératif que l’analyse de la qualification et celle de la classification restent distinctes. Pour déterminer le caractère véritable d’une loi, les tribunaux ne doivent pas faire référence aux chefs de compétence contenus dans la Loi constitutionnelle de 1867. L’étape de qualification de l’analyse doit porter exclusivement sur le caractère véritable ou la caractéristique dominante de la loi. Ce n’est qu’après avoir mentionné avec précision la matière sur laquelle porte la loi que le tribunal devrait passer à l’étape de classification de l’analyse et examiner des chefs de compétence précis.
En outre, la présomption de constitutionnalité est un principe cardinal de la jurisprudence de la Cour en matière de partage des compétences. Selon la présomption, toute disposition législative est présumée intra vires de l’ordre de gouvernement qui l’a adoptée, de sorte que le tribunal doit aborder toute question relative à sa validité en présumant qu’elle est valide, à moins que la partie qui conteste celle‑ci démontre le contraire. Cette présomption est également un principe d’interprétation des lois : elle enjoint le tribunal à présumer que le législateur n’a pas l’intention d’outrepasser les pouvoirs que lui confère la Constitution. Donc, au moment de qualifier une loi contestée, le tribunal aux prises avec des qualifications plausibles opposées devrait normalement choisir celle qui en étayerait la validité. Toutefois, cette présomption n’est pas un bouclier impénétrable qui met un texte législatif à l’abri d’un contrôle de la constitutionnalité par les tribunaux, qui ne peuvent pas non plus se servir de la présomption de constitutionnalité pour réécrire un texte législatif comme bon leur semble afin de le rendre conforme à la Constitution. Ils ne peuvent recourir à cette présomption pour faire abstraction d’une loi éloquente et ultra vires de l’organe qui l’a adoptée, et la présomption n’écarte pas l’obligation des tribunaux de contrôler valablement la constitutionnalité d’un texte législatif. Dans la même veine, le tribunal ne saurait contourner son obligation de contrôler valablement la constitutionnalité d’un texte législatif en suggérant que, dans la mesure où un décideur administratif applique inconstitutionnellement une loi, l’application de cette loi pourrait faire l’objet d’un contrôle judiciaire. La constitutionnalité d’une loi et son application administrative sont des concepts distincts. Une loi ultra vires et, en conséquence, inconstitutionnelle ne peut être sauvegardée par la possibilité d’un contrôle judiciaire administratif.
Après avoir qualifié la matière de la loi, le tribunal doit déterminer de quelles catégories de sujets elle relève par référence aux chefs de compétence énumérés à l’art. 91 ou 92 de la Loi constitutionnelle de 1867. Si la matière de la loi est classée à bon droit comme relevant d’un des chefs de compétence de l’ordre de gouvernement qui l’a adoptée, la loi est intra vires et valide. Une loi est classée en fonction de son idée principale ou de sa caractéristique dominante, et ses effets secondaires ne sont pas le point de mire de l’analyse de la validité. Le fait qu’une loi valide touche accessoirement un chef de compétence appartenant à l’autre ordre de gouvernement n’a aucune incidence sur sa validité.
Classer une loi environnementale représente un défi parce que l’« environnement » n’est pas un chef de compétence prévu à l’art. 91 ou 92 de la Loi constitutionnelle de 1867. La gestion de l’environnement touche différents domaines de responsabilité constitutionnelle. En conséquence, aucun des deux ordres de gouvernement n’a compétence exclusive sur l’ensemble de l’« environnement » ou de l’« évaluation environnementale ». Les deux ordres de gouvernement peuvent légiférer à l’égard de certains aspects de la protection de l’environnement, y compris certains aspects de l’évaluation environnementale d’activités concrètes. Une responsabilité partagée entre le fédéral et les provinces à l’égard de l’évaluation d’impact environnemental n’est ni inhabituelle ni impossible; il s’agit plutôt d’une caractéristique fondamentale de la prise de décisions en matière d’environnement au Canada. Cela concorde avec la doctrine du double aspect, laquelle renvoie à l’idée selon laquelle une situation de fait donnée peut être réglementée sous des angles différents, l’un relevant de l’art. 91 et l’autre, de l’art. 92. Toutefois, la doctrine du double aspect doit être appliquée avec prudence. En premier lieu, ce ne sont pas toutes les situations de fait qui donnent lieu à un double aspect, et chaque situation de fait doit être circonscrite de façon précise. L’évaluation environnementale d’activités concrètes peut avoir ou non un double aspect dans le cadre d’un projet en particulier. En second lieu, la possibilité que l’évaluation environnementale d’activités concrètes ait un double aspect — en raison d’éléments relevant de la compétence législative de chacun des ordres de gouvernement — ne signifie pas pour autant que l’évaluation environnementale est un champ de compétence concurrente. Lorsqu’une situation de fait peut être réglementée à la fois d’un point de vue fédéral et d’un point de vue provincial, chaque ordre de gouvernement ne peut qu’adopter des lois qui, de par leur caractère véritable, relèvent de sa compétence respective. L’idée que les deux ordres de gouvernement peuvent légiférer à l’égard de certains aspects de la protection de l’environnement, chacun d’eux en vertu de sa propre compétence législative, est en outre conforme au principe du fédéralisme coopératif. Cela dit, bien que les principes de flexibilité et de coopération soient importants pour le bon fonctionnement d’un État fédéral, ils ne peuvent l’emporter sur le partage des compétences ou le modifier. Les tribunaux ne peuvent, sous le couvert du fédéralisme coopératif, éroder l’équilibre constitutionnel inhérent à l’État fédéral canadien.
En l’espèce, il appert d’une analyse soignée de l’objet et des effets de la LÉI et du Règlement que le régime qu’ils établissent a deux composantes distinctes : l’une portant sur les « projets désignés », et l’autre traitant des projets réalisés ou financés par les autorités fédérales sur un territoire domanial ou à l’étranger (art. 81 à 91 de la LÉI). La preuve intrinsèque et la preuve extrinsèque révèlent que le régime formule un large éventail d’objectifs, notamment : protéger l’environnement et favoriser la durabilité; remplir les obligations environnementales du Canada; évaluer et réglementer les effets généraux de certaines activités physiques, comme les effets sur les conditions sanitaires, sociales et économiques; faciliter la participation des peuples autochtones et du public; instaurer un processus efficace et transparent. Examinés ensemble, les effets juridiques et les effets pratiques révèlent que le régime instaure un processus exhaustif de réglementation et de collecte de données. Le caractère véritable de la composante des « projets désignés » vise à évaluer et à réglementer les projets désignés afin d’atténuer ou de prévenir les impacts négatifs qu’ils peuvent avoir en matière environnementale, sanitaire, sociale et économique. De par son caractère véritable, la composante énoncée aux art. 81 à 91 vise à prescrire la façon dont les autorités fédérales qui réalisent ou financent un projet sur un territoire domanial ou à l’étranger évaluent les effets environnementaux négatifs importants que peut avoir le projet.
Il ne fait aucun doute que le Parlement peut adopter une loi sur l’évaluation d’impact qui vise les aspects fédéraux de projets. La portée de ces « aspects fédéraux » varie selon les circonstances. Lorsque le Parlement est investi du pouvoir de légiférer à l’égard d’une activité en particulier, il bénéficie d’une latitude considérable pour réglementer cette activité et les effets qu’elle entraîne, mais la compétence du Parlement est plus restreinte lorsque l’activité déborde du cadre de sa compétence législative. Dans ces cas, il ne peut valablement légiférer que du point de vue des aspects fédéraux de l’activité. Le régime des projets désignés traite tous les « projets désignés » de la même manière, peu importe si le Parlement est investi ou non d’une vaste compétence à l’égard de l’activité en tant que telle ou d’une compétence plus limitée relativement aux impacts de celle‑ci sur les chefs de compétence fédérale. De plus, un grand nombre d’activités concrètes auxquelles s’applique le régime sont régies principalement par les législatures provinciales en vertu de leur compétence à l’égard des travaux et entreprises de nature locale et des ressources naturelles. Le Parlement peut adopter une loi sur l’évaluation d’impact afin de réglementer les projets désignés d’un point de vue fédéral, pourvu que la réglementation d’aspects fédéraux constitue la caractéristique dominante de la loi.
La composante « projets désignés » du régime est ultra vires, car son caractère véritable outrepasse les limites de la compétence fédérale. Il en est ainsi pour deux raisons primordiales. Premièrement, les « effets relevant d’un domaine de compétence fédérale » ne dictent pas les fonctions décisionnelles prévues par le régime. En conséquence, le régime n’a pas pour caractère véritable la réglementation de ces effets. Quatre étapes décisionnelles sont intégrées au régime : (i) la désignation d’activités concrètes en tant que « projets désignés »; (ii) la décision suivant l’examen préalable; (iii) la définition de la portée de l’évaluation et les facteurs à prendre en considération dans celle‑ci; (iv) la décision prise dans l’intérêt public ainsi que la réglementation et la supervision qui en résultent. Le régime oblige le décideur à prendre en compte une foule d’éléments, mais ne précise pas la manière dont ces éléments doivent mener à la conclusion ultime. Le mécanisme de prise de décisions du régime n’est donc plus axé sur la réglementation des impacts fédéraux. Il octroie plutôt au décideur un pouvoir pratiquement absolu de réglementer les projets en tant que tels, peu importe si le Parlement a compétence pour réglementer une activité concrète donnée dans son entièreté. À cet égard, la décision suivant l’examen préalable et la décision prise dans l’intérêt public posent problème sur le plan constitutionnel. La décision suivant l’examen préalable sur la question de savoir si une évaluation d’impact est requise pour un projet en particulier devrait être fondée sur la possibilité qu’un projet entraîne des effets négatifs liés aux compétences fédérales. Toutefois, comme le décideur doit prendre en compte une liste non exhaustive de facteurs qui ont tous apparemment la même importance, et dont seulement deux relèvent de la compétence fédérale, une évaluation d’impact pourrait s’imposer pour des motifs autres que ses impacts éventuels sur des champs de compétence fédérale, ou pour des motifs qui ne sont pas suffisamment liés à de tels impacts. De même, la décision prise dans l’intérêt public devrait refléter l’accent mis sur les effets du projet qui relèvent d’un domaine de compétence fédérale. Toutefois, puisque les éléments obligatoires de l’intérêt public ne se réduisent pas tous à la compétence législative fédérale, et que certains éléments sont délimités relativement à l’évaluation du projet dans son ensemble plutôt qu’en lien avec les « effets relevant d’un domaine de compétence fédérale », une décision sur la question de savoir si les effets relevant d’un domaine de compétence fédérale qui sont négatifs sont dans l’intérêt public est transformée en une décision relative à la question de savoir si le projet dans son ensemble est dans l’intérêt public.
Deuxièmement, le terme défini « effets relevant d’un domaine de compétence fédérale » ne cadre pas avec la compétence législative conférée au fédéral par l’art. 91; il va plutôt bien au‑delà de ses limites. Sa portée excessive se manifeste de deux façons distinctes. Premièrement, la définition des « effets relevant d’un domaine de compétence fédérale » est centrale aux fonctions décisionnelles du régime. Sa portée excessive dilue l’attention du décideur aux stades décisionnels importants, détournant son attention des aspects fédéraux et englobant des aspects de compétence provinciale. Deuxièmement, les « effets relevant d’un domaine de compétence fédérale » définis donnent lieu à des interdictions excessivement larges. En raison de la portée excessive de ces effets définis, la conduite interdite à l’art. 7 de la LÉI va au‑delà de l’éventail de comportements que le Parlement peut valablement réglementer en conformité avec les chefs de compétence qui lui sont attribués.
La composante du régime énoncée aux art. 81 à 91 de la LÉI est clairement intra vires du Parlement. La constitutionnalité de ces dispositions n’a pas été contestée. Qui plus est, le processus établi par ces dispositions ressemble à celui que la Cour a confirmé dans Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 R.C.S. 3. Bien que le critère de dissociation dans les affaires de partage des compétences soit strict, il est possible de dissocier les art. 81 à 91 du reste du régime et de les juger constitutionnels.
Les juges Karakatsanis et Jamal (dissidents en partie) : La LÉI et le Règlement sont intra vires dans leur intégralité. L’environnement est, de par sa nature même, complexe et diffus. Ce n’est pas un domaine de compétence qui a été attribué au Parlement ou aux provinces en vertu de la Loi constitutionnelle de 1867; il s’agit plutôt d’un sujet qui touche plusieurs domaines différents de responsabilité constitutionnelle, dont certains sont fédéraux et d’autres provinciaux, et tous les ordres de gouvernement ont le devoir de la plus haute importance d’utiliser leurs pouvoirs pour le protéger. Cette responsabilité partagée n’est ni inhabituelle ni impossible dans un État fédéral comme le Canada. Elle reflète plutôt la conception souple du fédéralisme qu’a la Cour, qui reconnaît que les chevauchements de compétences sont inévitables et que la coopération entre les gouvernements est essentielle. Il faut adopter une attitude de respect à l’égard des lois en présumant la bonne foi du législateur, interpréter les lois de manière à ce qu’elles respectent les limites constitutionnelles et les évaluer en partant du principe que les tribunaux devraient favoriser l’application des lois adoptées par les deux ordres de gouvernement dans la mesure du possible. Les tribunaux doivent présumer que le régime est administré conformément à la Constitution et ils ne déclareront pas des lois inconstitutionnelles simplement parce qu’elles pourraient en théorie être mal appliquées. Les tribunaux doivent aussi reconnaître et respecter l’entente constitutionnelle établie en ce qui concerne la liste exclusive des pouvoirs fédéraux et provinciaux.
La LÉI fait fond sur les régimes fédéraux d’évaluation environnementale antérieurs en établissant un processus en plusieurs étapes visant l’évaluation des effets des projets désignés et la protection contre les effets négatifs dans certains domaines, sauf s’il est dans l’intérêt public de permettre la réalisation de ces projets. La LÉI comporte deux régimes distincts : un régime principal, qui vise les activités concrètes répondant à la définition de « projets désignés » et qui occupe la majeure partie de la LÉI, et un régime secondaire, aux art. 81 à 91, qui s’applique aux projets fédéraux. Il n’est pas contesté que le régime secondaire établi aux art. 81 à 91, portant sur les projets financés par le gouvernement fédéral ou réalisés sur le territoire domanial ou à l’étranger, est intra vires du Parlement.
L’objet de la LÉI et ses effets pratiques et juridiques indiquent que le caractère véritable du régime des projets désignés vise à instaurer un processus d’évaluation environnementale dans le but (1) d’évaluer les effets des activités concrètes ou des projets majeurs sur le territoire domanial, les peuples autochtones, les pêches, les oiseaux migrateurs, ainsi que leurs effets sur le sol, l’air ou l’eau à l’étranger ou dans des provinces autres que celle où le projet est réalisé, et (2) de déterminer s’il y a lieu d’imposer des restrictions au projet afin d’assurer une protection contre les effets fédéraux négatifs importants, sauf s’il est dans l’intérêt public de permettre de tels effets. Cette description du caractère véritable est plus précise et fait ressortir le rôle essentiel du processus de prise de décisions dans l’intérêt public prévu par la loi. Selon cette qualification, le processus de prise de décisions relatives à l’intérêt public prévu par la LÉI est constitutionnel, à condition qu’il se fonde sur les effets fédéraux négatifs à l’intérieur de la compétence législative du Parlement sur les pêcheries, les eaux navigables, les Indiens et les terres réservées pour les Indiens, le droit criminel et les rivières internationales et interprovinciales, et du volet de l’intérêt national du pouvoir de légiférer pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement.
La preuve intrinsèque et la preuve extrinsèque montrent que la LÉI a pour objet d’instaurer un processus transparent de collecte de renseignements et de prise de décisions, qui porte sur la question de savoir si des activités concrètes ou des projets désignés entraînent des effets fédéraux négatifs et, dans l’affirmative, si l’on devrait en permettre la réalisation dans l’intérêt public, avec ou sans conditions. La preuve intrinsèque indique que le processus de collecte de renseignements et la fonction de prise de décisions visent plus précisément à déterminer si le projet à l’étude comporte des effets négatifs relevant d’un domaine de compétence fédérale et, le cas échéant, si ces effets sont néanmoins dans l’intérêt public. Cet objet plus précis de la LÉI ressort du titre intégral, du texte et de l’économie de la loi, et des objectifs déclarés de la LÉI et de son préambule. Qui plus est, la LÉI vise à protéger les composantes de l’environnement et les conditions sanitaires, sociales et économiques qui relèvent de la compétence législative du Parlement contre les effets négatifs de tout projet désigné. La preuve extrinsèque confirme que l’objectif principal de la LÉI est de permettre la prise de décisions éclairées et transparentes sur la question de savoir s’il est dans l’intérêt public d’autoriser la réalisation d’un projet susceptible d’entraîner des effets fédéraux négatifs.
Les effets juridiques de la LÉI appuient cette conclusion. Les principaux effets juridiques de la LÉI sont les suivants : (1) les projets sont désignés en fonction de la probabilité qu’ils entraînent des effets fédéraux négatifs non négligeables; (2) l’Agence décide si elle évalue les projets sur le même fondement; (3) le rapport de l’Agence doit indiquer les effets fédéraux négatifs qu’un projet est susceptible d’entraîner et préciser la mesure dans laquelle ces effets sont importants; et (4) la décision finale relative à l’intérêt public et les conditions en découlant imposées à l’égard du projet doivent être raisonnables et proportionnées, en fonction des effets fédéraux négatifs, de la mesure dans laquelle ils sont importants et de la possibilité qu’ils soient atténués. Le libellé, le contexte et l’objet de la loi, ainsi que les principes applicables d’interprétation, montrent que le Parlement n’avait pas l’intention que les effets mineurs soient englobés. De fait, le seuil d’importance concernant les effets environnementaux négatifs imprègne chaque étape majeure et chaque décision prise sous le régime de la LÉI concernant les projets désignés. De plus, même si l’interprétation de la LÉI comme englobant les effets mineurs était raisonnablement possible, la présomption de constitutionnalité exige qu’elle soit rejetée en faveur d’une interprétation conforme à la Constitution. Les effets pratiques de la LÉI, notamment les délais possibles ou l’utilisation de ressources, peuvent représenter des questions importantes de politique générale pour le Parlement, mais elles ne sont pas pertinentes sur le plan constitutionnel.
Le Parlement a choisi des termes généraux pour définir les « effets relevant d’un domaine de compétence fédérale » au sens de la LÉI, mais chacun des effets fédéraux négatifs est considéré à juste titre comme relevant de la compétence législative exclusive du Parlement. Chacun des effets fédéraux négatifs est à la base de l’examen et de la prise de décisions par le fédéral que prévoit le régime législatif de la LÉI et correspond à plusieurs chefs de compétence législative du Parlement que prévoit la Loi constitutionnelle de 1867. Il y a quatre étapes décisionnelles intégrées au régime de la LÉI : a) la désignation d’activités concrètes en tant que « projets désignés »; b) la décision suivant l’examen préalable établissant si un projet devrait faire l’objet d’une évaluation d’impact; c) la définition de la portée de l’évaluation et les facteurs devant être pris en considération; d) la décision prise dans l’intérêt public ainsi que la réglementation et la supervision qui en résultent. Les effets fédéraux négatifs n’ont pas une portée excessive et ils cadrent avec la compétence législative fédérale.
À la première étape, le processus de désignation est fondé sur la possibilité qu’une activité concrète cause des effets fédéraux négatifs. Ce processus rend dûment compte du principe de précaution et de la nécessité de recueillir les renseignements au début du processus d’évaluation de l’impact environnemental, afin que l’autorité fédérale puisse décider en toute connaissance de cause si un projet désigné peut entraîner des effets fédéraux négatifs.
Une fois qu’un projet est désigné au titre du Règlement ou par un arrêté ministériel, le projet passe à la deuxième étape, à laquelle l’Agence décide si elle procède à une évaluation d’impact du projet désigné sur la base des éléments devant être considérés qui sont indiqués au par. 16(2) de la LÉI. Cette décision suivant l’examen préalable est fondée sur la possibilité que le projet désigné entraîne des effets fédéraux négatifs. Chacun des éléments à prendre en considération dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire prévus aux al. 16(2)a), b) et c) est fondé sur les effets fédéraux négatifs, et l’al. 16(2)d) peut aussi rendre compte des effets fédéraux négatifs, selon les commentaires du public ou du groupe autochtone consulté. L’alinéa 16(2)e) est en grande partie non pertinent pour la plupart des projets réglementés par les provinces, à moins qu’ils aient lieu sur un territoire domanial ou qu’ils se rapportent à une politique, un programme ou un plan de l’administration fédérale, auquel cas il y a un lien clair avec la compétence fédérale. L’alinéa 16(2)f) s’applique seulement lorsqu’une autre instance effectue une évaluation, auquel cas l’Agence peut prendre en compte les propos de l’autre instance. Enfin, l’al. 16(2)g) est une clause résiduaire qui permet à l’Agence de prendre en compte tout autre élément qu’elle estime utile, mais, à l’instar de tout pouvoir discrétionnaire d’origine législative, ce pouvoir doit être exercé raisonnablement et conformément à l’objet et au but de la LÉI, qui sont d’empêcher qu’il y ait des effets environnementaux négatifs importants. Le respect des principes du fédéralisme coopératif confirme la constitutionnalité du pouvoir discrétionnaire que confère l’art. 16. Le tribunal, lorsqu’il évalue la constitutionnalité de la loi dans son ensemble, doit favoriser, si possible, l’application régulière des lois édictées par les deux ordres de gouvernement et doit éviter d’empêcher l’application de mesures ayant été adoptées en vue de favoriser l’intérêt public, alors que la présomption de constitutionnalité exige que le tribunal interprète le pouvoir discrétionnaire conféré par la loi comme ayant été exercé de bonne foi et à l’intérieur des limites fixées par la Constitution. Enfin, si l’Agence devait exercer son pouvoir discrétionnaire pour exiger qu’un projet peu ou aucunement susceptible d’entraîner des impacts négatifs relevant d’un domaine de compétence fédérale fasse l’objet d’une évaluation d’impact, une telle décision serait déraisonnable et ne rendrait pas compte de l’objet et du but de la LÉI, soit d’empêcher qu’il y ait des effets environnementaux négatifs importants relevant d’un domaine de compétence fédérale. Une telle décision dans un cas donné, fondée sur un dossier de preuve approprié, ferait l’objet d’un contrôle judiciaire.
À la troisième étape — l’étape de l’évaluation d’impact — l’Agence doit prendre en compte le vaste éventail d’éléments indiqués au par. 22(1) de la LÉI. Lorsqu’il établit le processus d’examen des coûts et avantages environnementaux d’un projet désigné qui est susceptible d’avoir un effet fédéral négatif, le Parlement est habilité par la Constitution à donner au décideur la directive de prendre en compte l’éventail complet des coûts et avantages du projet. Certains des éléments indiqués sont des effets qui relèvent de la compétence fédérale, tandis que d’autres visent à permettre aux autorités fédérales de prendre une décision parfaitement éclairée concernant les coûts et avantages de la réalisation du projet, avec ou sans conditions, et concernant les mesures d’atténuation possibles. Cela est essentiel pour que les autorités fédérales prennent une décision intégrée quant à l’ensemble des coûts et avantages du projet désigné.
À la dernière étape, l’étape de la prise de décisions exige une analyse coûts‑avantages fondée sur les éléments d’intérêt public énoncés à l’art. 63 de la LÉI, notamment la mesure dans laquelle le projet désigné contribue à la durabilité, a des effets fédéraux négatifs qui sont importants tel qu’il est indiqué dans le rapport d’évaluation d’impact, a des répercussions sur tout groupe autochtone ou des répercussions préjudiciables sur les droits des peuples autochtones garantis par l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 et porte atteinte ou contribue à la capacité du gouvernement du Canada de respecter ses obligations en matière environnementale et ses engagements en matière de changements climatiques. L’article 63 exige une appréciation raisonnable et proportionnée des éléments relatifs à l’intérêt public lors de la prise de la décision à savoir si un projet peut aller de l’avant et, dans l’affirmative, si des conditions devraient être imposées. Cela comporte une mise en balance des coûts et avantages des effets fédéraux négatifs et de toutes les autres considérations d’intérêt public liés au projet. Si la décision relative à l’intérêt public est fondée sur la compétence fédérale sur la base des effets fédéraux négatifs, les autorités fédérales peuvent prendre une décision intégrée et proportionnée qui soupèse les coûts et les avantages du fait de permettre la réalisation du projet et, si la réalisation du projet est autorisée, décider si des conditions devraient être imposées. Lorsqu’il y a un impact évident sur un domaine de compétence fédérale, la décision de permettre ou non que le projet aille de l’avant malgré cet impact peut être une décision intégrée qui prend en compte des questions relevant de la compétence provinciale. Il n’est pas utile pour la protection de la compétence provinciale de forcer le fédéral à prendre une décision d’une façon partiellement aveugle. La décision ne peut pas non plus se limiter à déterminer si les effets fédéraux négatifs sont dans l’intérêt public, sans égard aux autres facteurs. Les effets fédéraux négatifs seront rarement, voire jamais, dans l’intérêt public. Pour qu’un projet soit dans l’intérêt public, ses effets fédéraux négatifs doivent être supplantés par d’autres avantages positifs du projet, de sorte que le décideur fédéral doit prendre en compte les avantages socio‑économiques qui découleront d’un projet et qui supplanteront les impacts négatifs. Il ne peut être constitutionnel que les autorités fédérales examinent si un projet a des avantages économiques, mais inconstitutionnel qu’elles évaluent si le même projet favorise le développement durable.
Les « effets relevant d’un domaine de compétence fédérale » définis servent d’« éléments déclencheurs » ou de portes d’accès pour les interdictions prévues à l’art. 7 de la LÉI et pour l’application du régime relatif aux projets désignés que prévoit la LÉI. Le Parlement a choisi des termes généraux pour définir les « effets relevant d’un domaine de compétence fédérale » au sens de la LÉI, mais chaque effet, tel qu’il est défini, est considéré à juste titre comme relevant de la compétence législative exclusive du Parlement. Aucun des effets fédéraux négatifs définis n’a une portée trop large sur le plan constitutionnel. Si le Canada tentait un jour de considérer l