Nation Passamaquoddy c. Canada (Procureur général)

Nation Passamaquoddy c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2015-12-21
Référence neutre
2015 CF 1403
Numéro de dossier
T-1183-14
Contenu de la décision
Date : 20151221
Dossier : T-1183-14
Référence : 2015 CF 1403
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 21 décembre 2015
En présence de madame la juge Mactavish
ENTRE :
LA BANDE SCHOODIC DE LA NATION PASSAMAQUODDY
REPRÉSENTÉE PAR SON CONSEIL
demanderesse
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] À première vue, la présente est une demande de contrôle judiciaire d’une décision prise au nom du ministre de ce qu’était alors Affaires autochtones et Développement du Nord Canada rejetant la demande de la bande Schoodic de la nation Passamaquoddy de lui verser 5 000 $ provenant de fonds détenus en fiducie par le gouvernement du Canada. Les fonds ont été sollicités afin d’aider à défrayer des recherches à effectuer dans le cadre de négociations entre la demanderesse et le ministère des Pêches et des Océans.
[2] Toutefois, la réalité est que la demanderesse espère obtenir beaucoup plus, grâce à la présente demande, que le simple contrôle d’une décision administrative. La demanderesse fait valoir que la décision du ministre était déraisonnable, car le refus était fondé sur le fait que la bande Schoodic n’était pas une « bande reconnue en vertu de la Loi sur les Indiens ». La demanderesse soutient qu’elle constitue une « bande », conformément à l’article 2 de la Loi sur les Indiens, car elle constitue « un groupe d’Indiens... à l’usage et au profit communs desquels, Sa Majesté détient des sommes d’argent ». Par conséquent, la demanderesse sollicite une déclaration affirmant que le ministre des Affaires autochtones et Développement du Nord Canada détient certains fonds à son profit.
[3] Pour faire la déclaration que la demanderesse sollicite, la Cour devrait d’abord conclure que la bande Schoodic est en droit de réclamer les sommes demandées sur la foi que les terres du Nouveau-Brunswick qui ont été mises de côté à titre de terres de réserve en 1881 ont, en réalité, été mises de côté pour le bénéfice du peuple Passamaquoddy. La Cour devrait alors conclure que les membres de la bande Schoodic sont les successeurs du peuple Passamaquoddy pour lequel la réserve a été créée. Cela aurait une énorme importance pour la demanderesse, car l’effet de ces conclusions serait que la bande Schoodic devrait alors être visée par la définition de « bande » comme il est prévu dans l’article 2 de la Loi sur les Indiens, l’autorisant ainsi à accéder aux programmes sociaux et à d’autres avantages qui sont offerts à une « bande ».
[4] Je comprends que la demanderesse dispose de ressources limitées et je comprends également son grand désir de parvenir à l’acceptation officielle de son statut de « bande » grâce à cette demande de contrôle judiciaire. Malheureusement, le dossier qui m’a été présenté est nettement insuffisant pour arriver aux conclusions que la demanderesse recherche. Je ne suis également pas convaincue que la décision du délégué du ministre était mauvaise ou déraisonnable, sur la foi du dossier limité qui semble lui avoir été présenté au moment où la décision a été rendue. On ne m’a pas convaincue que le délégué du ministre a appliqué la mauvaise norme de preuve en rejetant la demande de fonds de la demanderesse. Par conséquent, la demande de contrôle judiciaire doit être rejetée.
I. Contexte [5] La demanderesse affirme que, comme pour beaucoup de revendications avancées par les populations autochtones, la « trame de fond » de ce cas est la perte des terres d’une collectivité.
[6] Le contexte historique suivant est fourni afin de situer la demande de fonds en question de la demanderesse et de comprendre les répercussions de sa demande de jugement déclaratoire.
[7] Il convient de noter, toutefois, que cette information provient des affidavits du chef Hugh Akagi et de Mark Davis, ancien fonctionnaire d’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AINC), qui ont été déposés dans le cadre de cette demande, et du contre-interrogatoire des deux déposants sur leurs affidavits. Comme on le verra plus loin dans ces motifs, il existe une question légitime quant à la nature et à l’étendue de l’information dont le délégué du ministre disposait quand il a rendu la décision visée par le contrôle judiciaire. L’examen historique suivant doit donc être lu en gardant cela à l’esprit.
[8] La demanderesse s’identifie en tant que « bande Schoodic de la nation Passamaquoddy, représentée par son Conseil ». Elle affirme que la nation Passamaquoddy est une nation autochtone dont le territoire est le bassin versant de la baie de Passamaquoddy et la rivière Sainte-Croix, dans ce qui est maintenant le comté de Charlotte, dans la province du Nouveau-Brunswick et l’État du Maine. Selon elle, les Passamaquoddy habitent ce territoire depuis des temps immémoriaux.
[9] Les Passamaquoddy n’ont pas historiquement vécu en permanence dans un seul endroit, mais ont constamment traversé leur territoire, en chassant et en pêchant dans divers endroits, selon la saison. Il existe actuellement deux collectivités Passamaquoddy dans le Maine et une autre, la bande Schoodic, située près de Qonaskamkuk (ou St. Andrews), au Nouveau-Brunswick.
[10] Un grand nombre de Passamaquoddy vivant au Nouveau-Brunswick ne sont pas des « Indiens » au sens de la Loi sur les Indiens, L.R.C., 1985, ch. I-5, et la bande Schoodic n’est pas actuellement reconnue par le gouvernement du Canada comme une « bande » en vertu des dispositions de la Loi.
[11] Comme la Cour suprême du Canada l’a fait remarquer dans l’affaire R. c. Marshall, [1999] 3 R.C.S. 456, 177 D.L.R. (4e) 513, la Couronne a longtemps eu une relation scellée par traité avec la nation Passamaquoddy. La Couronne a conclu plusieurs traités avec la nation Passamaquoddy, y compris les traités 1725 et 1752 « de paix et d’amitié », qui visaient à s’assurer que les colons d’Amérique du Nord ne porteraient pas atteinte à son mode de vie traditionnel. D’autres traités ont été signés entre la Couronne et les Passamaquoddy en 1760-1761 et de nouveau en 1779, réaffirmant leurs traités antérieurs.
[12] Dans la Proclamation royale de 1763 (reproduite dans la L.R.C. 1985, App. II, no 1), la Couronne britannique « s’y engageait sur l’honneur à protéger les peuples autochtones contre l’exploitation de la part des peuples non autochtones » : Première nation de Long Plain c Canada (Procureur général), 2015 CAF 177, au paragraphe 105, 388 D.L.R. (4e) 209. La Proclamation royale a été décrite comme étant la « “Magna Carta” des droits indiens en Amérique du Nord et [la] “Déclaration des droits” des Indiens » : R. c. Marshall; R. c. Bernard, 2005 CSC 43, au paragraphe 86, [2005] 2 R.C.S. 220, citant R. c. Secrétaire d’État aux Affaires étrangères et du Commonwealth, [1982] 1 Q.B. 892 (C.A.), à la page 912, [1982] 2 All E.R. 118.
[13] La Proclamation royale a confirmé que l’intérêt que portent les peuples autochtones du Canada à la terre « a une existence juridique indépendante qui donne naissance à une obligation fiduciaire de la part de la Couronne » : Nation Tsilhqot’in c. Colombie-Britannique, 2014 CSC 44, au paragraphe 69, [2014] 2 R.C.S. 257.
[14] En 1841, une pétition a été faite au lieutenant-gouverneur du Nouveau-Brunswick, au nom du peuple Passamaquoddy, demandant qu’on lui remette une parcelle de terrain située près de Sainte-Croix où il pourrait faire un campement, récolter du bois et faire des aménagements. Au cours de cette même année, le gouvernement du Nouveau-Brunswick a dépensé cinquante livres afin d’acheter des terres pour le peuple Passamaquoddy. Toutefois, il est difficile de savoir si cet achat a vraiment été fait.
[15] Au moment de l’afflux des loyalistes de l’Empire-Uni au Nouveau-Brunswick après le traité de Paris, les terres qui étaient traditionnellement utilisées par les Passamaquoddy ont été colonisées par des personnes d’origine européenne. La demanderesse affirme que, pour éviter des conflits entre les populations autochtones et les colons, les autorités coloniales ont promis que des terres situées à St. Andrews, sur l’île Grand Manan, à Salmon Falls et ailleurs au Nouveau-Brunswick devaient être mises de côté pour le peuple Passamaquoddy, mais il est difficile de savoir si cela s’est réellement produit.
[16] En 1881, le lieutenant-gouverneur du Nouveau-Brunswick a ordonné que 200 acres de terre du comté de York soient mises de côté en tant que « réserve indienne », qui était connue par la suite sous le nom de réserve indienne de Sainte-Croix no 22 (la réserve de Sainte-Croix). Bien qu’il y avait des populations autochtones provenant des nations Malécite, Mi’kmaq et Passamaquoddy vivant au Nouveau-Brunswick à l’époque, le décret ne précise pas que les terres de la réserve de Sainte-Croix avaient été mises de côté pour une certaine bande ou un certain groupe d’« Indiens ».
[17] Le chef Akagi dit que la tradition orale des Passamaquoddy soutient que les terres ont été fournies à leur profit. La demanderesse affirme également que les terres de la réserve sont situées sur le territoire traditionnel des Passamaquoddy et que la petite taille de la réserve soutient davantage son affirmation selon laquelle les terres ont été mises de côté au profit des Passamaquoddy, car ils n’auraient utilisé les terres que de temps à autre, de manière saisonnière. La demanderesse fait valoir que ces éléments de preuve dans leur ensemble laissent entendre que la réserve de Sainte-Croix a été créée pour le bénéfice du peuple Passamaquoddy.
[18] En revanche, les dossiers d’AADNC semblent indiquer que les terres peuvent avoir été mises de côté pour l’utilisation des « Amalécites » ou Malécites.
[19] La réserve de Sainte-Croix semble avoir été administrée principalement à partir de Fredericton, ce qui a entraîné des problèmes, car le bois situé sur les terres de la réserve avait été coupé par des personnes qui n’avaient aucun droit juridique quant au bois. Par conséquent, le ministère des Affaires autochtones et Développement du Nord Canada a délivré des permis de coupe de bois sur les terres de la réserve et le produit de la vente de bois en 1899 et 1927 a été porté par le défendeur au compte fiduciaire no 0032 (le compte fiduciaire). Contrairement à la plupart des comptes fiduciaires détenus par le ministère, les fonds étaient détenus dans un « compte spécial », car les fonds ne concernaient pas une Première nation précise.
[20] Les documents historiques mentionnent une préoccupation de la part du ministère à l’effet que les terres de la réserve de Sainte-Croix n’étaient pas occupées par des Autochtones et n’étaient pas utilisées aux fins pour lesquelles elles avaient été mises de côté, une chose que la demanderesse conteste. En tout état de cause, en 1944, les terres de la réserve de Sainte-Croix ont été transférées à la province du Nouveau-Brunswick par décret « libérées de la fiducie indienne ».
[21] La demanderesse soutient que c’était à la fois illégal et incompatible avec la relation fiduciaire entre la Couronne et les peuples autochtones du Canada lorsque la Couronne a transféré les terres de la réserve indienne de Sainte-Croix à la province du Nouveau-Brunswick sans cession ni compensation. Bien que la demanderesse ait institué une revendication spéciale auprès du ministre au sujet de ce qu’elle décrit comme « le transfert illégal de la réserve de Sainte-Croix à la province du Nouveau-Brunswick », la légalité du transfert n’est pas en cause dans la présente procédure.
[22] À la suite des modifications apportées à la Loi sur les Indiens en 1951, on a demandé au ministère des Affaires autochtones et Développement du Nord Canada de dresser les « listes de bandes » et de leurs membres, et les « listes générales » des « Indiens » qui n’appartenaient pas à une bande particulière. Rien n’indique qu’une tentative ait été faite par le ministère pour dresser une liste de la population Passamaquoddy.
[23] Au fil du temps, les fonctionnaires du ministère des Affaires autochtones et du Développement du Nord Canada se sont inquiétés du fait que ce dernier conservait toujours des fonds en fiducie, étant donné que les fonds ne sont pas détenus pour une bande particulière, soulevant ainsi la question de savoir si les fonds étaient des « fonds indiens » tels que définis par la Loi sur les Indiens. Par conséquent, en 1987, les fonds fiduciaires ont été transférés au Trésor, à la condition que [traduction] « les fonds, avec intérêt à compter de la date du transfert, peuvent être payés à tout moment, par la suite, à ceux qui établissent un droit juridique auxdits fonds ».
II. Tentatives de la demanderesse visant à être reconnue comme bande [24] La bande Schoodic soutient être le seul groupe de Passamaquoddy vivant au Canada. Depuis les années 1980, le peuple Passamaquoddy du Nouveau-Brunswick a cherché à obtenir une reconnaissance officielle en tant que « bande » au sens de la Loi sur les Indiens.
[25] En 1998, Mark Davis (qui était alors responsable du Bureau régional de l’Atlantique d’Affaires indiennes et du Nord Canada; ancienne appellation d’AADNC), a conseillé aux dirigeants Passamaquoddy que les Passamaquoddy auraient plus de succès dans leurs relations avec le gouvernement du Canada s’ils avaient un chef et un conseil élus.
[26] Par conséquent, un rassemblement du peuple Passamaquoddy a eu lieu à l’automne de 1998, au cours duquel Hugh Akagi a été élu chef de ce qui était appelé la bande Schoodic de la nation Passamaquoddy. Le chef Akagi a également été nommé membre du conseil de la bande, ainsi que quatre autres personnes. À l’heure actuelle, la bande Schoodic est acceptée par les nations micmaque et malécite en tant que collectivité Passamaquoddy du Canada, et le chef Akagi est reconnu comme son chef. Les Mi’kmaq et les Malécites ont, par ailleurs, inclus le chef Akagi dans le Secrétariat du Congrès des chefs des Premières nations de l’Atlantique. Les deux collectivités Passamaquoddy du Maine reconnaissent également la bande Schoodic comme étant une collectivité Passamaquoddy.
[27] En plus d’occuper son poste élu, le chef Akagi occupe également le poste de chef à titre héréditaire ou traditionnel, car il est le petit-fils de John Nicholas, chef du peuple Passamaquoddy à Qonaskamkuk et ailleurs. La mère de chef Akagi était elle-même reconnue, de manière non officielle, comme chef par le peuple Passamaquoddy, même si elle n’était pas considérée comme une « Indienne » ni chef par le gouvernement du Canada.
[28] En 2005, le chef Akagi a rencontré l’honorable Andy Scott, alors ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien. Selon le chef Akagi, au cours de cette réunion, le ministre a promis son soutien et l’aide de son ministère à la reconnaissance des Passamaquoddy comme une « bande » d’« Indiens » en vertu de la Loi sur les Indiens. Depuis 2005, AADNC a fourni des fonds à la bande Schoodic pour faire des recherches sur la collectivité et ses membres, de manière à aider la bande et AADNC à déterminer si la bande doit participer à un processus de revendications territoriales en cours au Nouveau-Brunswick.
[29] Selon le chef Akagi, le Secteur des traités et du gouvernement autochtone du Gouvernement du Canada a, depuis 2007, eu affaire avec le Conseil de la bande Schoodic dans le cadre d’un processus qui devrait conduire à la négociation d’une revendication exhaustive des Passamaquoddy relativement à leurs terres traditionnelles au Nouveau-Brunswick. Le chef Akagi dit que le gouvernement a exigé que le peuple Passamaquoddy prouve qu’il a toujours été une société organisée du Nouveau-Brunswick au cours du siècle dernier et que des recherches sur cette question soient faites par un groupe de recherche professionnel indépendant. À cette fin, le gouvernement a fourni des fonds pour qu’une étude soit réalisée par Joan Holmes and Associates Inc. En janvier 2014, un rapport intitulé « Passamaquoddy in Canada: 1920 to Present » a été présenté par Joan Holmes lors d’une réunion avec le Conseil Passamaquoddy, le gouvernement du Canada et le gouvernement du Nouveau-Brunswick.
III. Demande de renseignements du chef Akagi sur le compte fiduciaire [30] En février 2012, le chef Akagi a écrit au ministre des Affaires autochtones et Développement du Nord Canada afin d’obtenir une confirmation qu’AADNC conservait toujours des fonds dans le compte fiduciaire de la réserve de Sainte-Croix pour la bande Schoodic de la nation Passamaquoddy. Le chef Akagi a également demandé au ministre de lui communiquer les soldes actuels des capitaux et des revenus du compte fiduciaire.
[31] AADNC a répondu au chef Akagi, en mars 2012, déclarant qu’il ne pouvait pas lui fournir l’information demandée, car il pensait que l’information était protégée en tant que « renseignements personnels », en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P-21, et ne pouvait donc pas être divulguée au grand public.
[32] AADNC déclare que sa politique est que l’information concernant les comptes fiduciaires qu’il détient n’est divulguée qu’aux conseils des bandes indiennes bénéficiaires ou à une partie expressément autorisée par les conseils de bandes à obtenir une telle information. Comme le compte fiduciaire de la réserve de Sainte-Croix n’était pas détenu pour le bénéfice d’une bande particulière et que la bande Schoodic n’était pas, en tout état de cause, une bande reconnue en vertu de la Loi sur les Indiens, AADNC a rejeté la demande de renseignements du chef Akagi.
[33] En avril 2012, le chef Akagi a communiqué avec le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada pour lui demander des renseignements sur l’administration du compte fiduciaire, ainsi qu’une comptabilisation de celui-ci. Le Commissariat à la protection de la vie privée a répondu, le mois suivant, indiquant que l’information demandée n’était pas considérée comme étant des « renseignements personnels » tels que définis par la Loi sur la protection des renseignements personnels, donc le Commissariat à la protection de la vie privée ne pouvait pas aider le chef Akagi à obtenir les renseignements qu’il demandait.
[34] En mai 2012, l’avocat de la bande Schoodic a écrit à AADNC, en demandant à nouveau qu’on lui fournisse des renseignements sur l’administration et les soldes actuels du compte fiduciaire. AADNC a répondu, le 15 juin 2012, déclarant qu’il ne pouvait pas fournir les renseignements demandés sans être [traduction] « absolument certain qu’il existe un lien direct et ininterrompu entre la personne ou les personnes qui demandent des renseignements confidentiels et le compte fiduciaire en question » [Non souligné dans l’original]. AADNC a recommandé à ce que la bande poursuive sa demande d’information dans le cadre du processus visé par la Loi sur l’accès à l’information.
[35] Le 28 septembre 2012, le chef Akagi a fait une demande officielle d’accès à l’information, en demandant tous les dossiers et la correspondance concernant le compte fiduciaire. Il a reçu un nombre important de documents, en janvier 2013, dont l’écrasante majorité avait été fortement expurgée conformément à l’alinéa 20(1)b) de la Loi sur l’accès à l’information, à L.R.C. 1985, ch. A-1.
IV. Demande de financement [36] Le 6 août 2013, le Conseil de la bande Schoodic a adopté la résolution suivante :
[traduction] Attendu que la réserve de Sainte-Croix a été mise à part par le décret du peuple Passamaquoddy du comté de Charlotte, au Nouveau-Brunswick;
Attendu que ce conseil est le Conseil de la collectivité du peuple Passamaquoddy dans le comté de Charlotte, au Nouveau-Brunswick, désormais connue sous le nom de bande Schoodic de la nation Passamaquoddy;
Attendu qu’il n’y a aucune autre entité Passamaquoddy au Canada;
En foi de quoi, ce conseil demande au ministre des Affaires autochtones et Développement du Nord Canada que cinq mille dollars (5 000 $) provenant des intérêts du compte fiduciaire de la réserve de Sainte-Croix soient remis à ce conseil dans le but de défrayer les recherches relatives à l’emplacement et aux activités de pêche et de collecte de coquillages des Passamaquoddy dans la baie de Passamaquoddy et la baie de Fundy, afin d’aider à la préparation de nos négociations avec le ministère des Pêches et des Océans.
[37] La résolution a été envoyée au ministre des Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, le même jour.
V. Décision du délégué du ministre [38] Le 28 août 2013, la demande de financement de la demanderesse a été refusée par le directeur général régional par intérim de la région de l’Atlantique d’AADNC, agissant au nom du ministre.
[39] La décision comporte trois paragraphes, dont le paragraphe clé se lit comme suit :
[traduction] Veuillez noter qu’AADNC administre les comptes fiduciaires au nom des bandes des Premières nations du Canada. Étant donné que la nation Passamaquoddy n’est pas, en ce moment, une bande reconnue en vertu de la Loi sur les Indiens, nous ne sommes pas en mesure de donner suite à votre demande.
[40] C’est cette décision qui sous-tend la présente demande de contrôle judiciaire.
VI. Réparation demandée [41] La demanderesse a indiqué, dans son avis de demande, qu’elle demandait :
(a) une ordonnance de mandamus enjoignant au ministre des Affaires autochtones et Développement du Nord Canada de fournir, au chef Akagi et au Conseil de la bande Schoodic, un compte rendu de l’administration par la Couronne du fonds fiduciaire de la réserve indienne de Sainte-Croix;
(b) une ordonnance de mandamus enjoignant au ministre des Affaires autochtones et Développement du Nord Canada de fournir, au chef Akagi et au Conseil de la bande Schoodic, une copie des dossiers relatifs au fonds fiduciaire de la réserve indienne de Sainte-Croix, comme demandé en vertu de la Loi sur l’accès à l’information;
(c) une ordonnance de mandamus enjoignant au ministre des Affaires autochtones et Développement du Nord Canada de fournir, au Conseil de la bande Schoodic, 5 000 $ provenant du compte des recettes du fonds fiduciaire de la réserve indienne de Sainte-Croix, comme demandé par le Conseil, aux fins des recherches cartographiques;
(d) une déclaration selon laquelle le ministre des Affaires autochtones et Développement du Nord Canada détient les fonds dans le compte fiduciaire de la réserve indienne de Sainte-Croix au profit de la bande Schoodic.
[42] À la fin de l’audience, l’avocat de la demanderesse a reconnu que ses demandes d’accès aux dossiers relatifs au compte fiduciaire de la réserve indienne de Sainte-Croix devaient être effectuées dans le cadre du processus établi en vertu de la Loi sur l’accès à l’information. Par conséquent, la demanderesse ne demande plus la réparation demandée au point b).
[43] La demanderesse a, en outre, reconnu qu’il n’était pas de mon ressort, en procédant au contrôle judiciaire de la décision du délégué du ministre, d’ordonner que les 5 000 $ soient versés à la demanderesse. Par conséquent, la demanderesse ne demande plus la réparation visée au point c). Toutefois, la demanderesse demande toujours les ordonnances décrites aux points a) et d).
VII. Questions en litige [44] Lors de l’audition de la demande, la demanderesse a relevé, selon elle, deux erreurs susceptibles de contrôle dans la décision du délégué du ministre. Selon la demanderesse, le délégué du ministre a commis une erreur :
1. en appliquant la mauvaise norme de preuve lorsqu’il a rendu sa décision en exigeant que la bande Schoodic établisse avec une certitude absolue qu’il y a un lien entre le Conseil actuel de la bande Schoodic et le compte fiduciaire détenu relativement à la réserve indienne de Sainte-Croix;
2. en exigeant que la bande Schoodic soit une « bande reconnue » en vertu de la Loi sur les Indiens alors que la Loi ne fait aucune référence à l’exigence relative à la « reconnaissance » par le gouvernement du Canada.
[45] Cependant, dans son mémoire des faits et du droit, la demanderesse détermine les questions figurant dans la présente demande comme étant celles-ci :
a. la reconnaissance par le ministère des Affaires autochtones et Développement du Nord Canada est-elle nécessaire pour qu’un groupe de gens issus des Premières nations soit considéré comme une bande en vertu de la Loi sur les Indiens, si ce groupe répond, par ailleurs, à la définition statutaire?
b. La bande Schoodic de la nation Passamaquoddy est-elle le successeur du groupe pour lequel la réserve indienne de Sainte-Croix a été mise à part et, donc, aussi la bénéficiaire légitime du compte fiduciaire de la réserve indienne de Sainte-Croix?
c. Était-ce illégal pour le ministre de refuser la demande de la bande Schoodic relativement aux fonds sur la foi qu’elle n’est pas une bande reconnue en vertu de la Loi sur les Indiens?
[46] Je comprends que les première et troisième questions de la demanderesse se rapportent à son argument selon lequel le délégué du ministre a commis une erreur en exigeant que la bande Schoodic soit une « bande reconnue » en vertu de la Loi sur les Indiens. La deuxième question de la demanderesse est directement liée à sa demande d’une déclaration selon laquelle le ministre des Affaires autochtones et Développement du Nord Canada détenait les fonds dans le compte fiduciaire de la réserve indienne de Sainte-Croix au profit de la bande Schoodic.
[47] Toutefois, ailleurs dans son mémoire, la demanderesse invoque l’argument selon lequel le délégué du ministre a appliqué la mauvaise norme de preuve à l’examen de sa demande de financement, en exigeant que la bande Schoodic établisse le fondement de sa demande avec une certitude absolue.
[48] Cependant, avant d’aborder les questions soulevées par la demanderesse, il y a deux questions préliminaires qui doivent être abordées : le fait que la demande ait été présentée après la fin du délai prescrit pour le dépôt d’une demande de contrôle judiciaire et l’état du dossier dans ce cas.
VIII. Prorogation de délai [49] Le paragraphe 18.1(2) de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7, exige que les demandes de contrôle judiciaire des décisions administratives soient déposées dans les 30 jours suivant la date à laquelle la décision a été communiquée au demandeur ou selon le délai supplémentaire qui peut être fixé par la Cour. La décision du délégué du ministre a été rendue le 28 août 2013. Rien ne laisse entendre que la décision n’a pas été communiquée à la demanderesse au moment où elle a été rendue. La demande de contrôle judiciaire de la demanderesse n’a, cependant, pas été déposée avant le 14 mai 2014. Par conséquent, la demanderesse a demandé une prorogation du délai nécessaire pour présenter la demande.
[50] Toutefois, aucune prorogation du délai n’a été demandée par la demanderesse jusqu’à ce qu’une requête orale ait été déposée au milieu de l’audience.
[51] Il y a quatre critères qui doivent être remplis dans le cas d’une requête visant à proroger le délai de dépôt d’une demande comme celle-ci. Premièrement, la demanderesse doit établir qu’elle avait toujours l’intention de poursuivre la procédure de la demande; deuxièmement, que la demande peut être fondée; troisièmement, qu’aucun préjudice au défendeur ne découlera du retard; quatrièmement, qu’il y a une explication raisonnable du retard : Canada (Procureur général) c. Hennelly (1999), 167 F.T.R. 158 (C.A.), 244 N.R. 399. L’idée sous-jacente est que la justice soit faite entre les parties : Grewal c. Canada (ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1985] 2 F.C. 263, (C.A.), 63 N.R. 106.
[52] Le défendeur a accepté le fait que la demanderesse avait toujours l’intention de poursuivre cette affaire et que la demande présente de bons arguments. Il a, en outre, admis qu’il n’a subi aucun préjudice en raison du retard. Il a fait remarquer, toutefois, qu’aucune explication n’a été fournie pour le retard par la demanderesse. Cependant, une fois que l’avocat de la demanderesse a expliqué les raisons du retard de dépôt de la demande, le défendeur a accepté son explication et je suis convaincue qu’il était dans l’intérêt de la justice que la prorogation du délai soit accordée. Par conséquent, une ordonnance orale a été rendue à cet effet, au cours de l’audience.
IX. État du dossier dont disposait le délégué du ministre [53] L’examen de cette demande de contrôle judiciaire a été compliqué par le fait que l’on ne sait pas précisément ce qui figurait dans le dossier dont disposait le délégué du ministre quand il a rendu la décision visée par le contrôle judiciaire.
[54] Étant donné que la tâche de la Cour consiste à examiner le caractère raisonnable ou le bien-fondé d’une décision administrative, à la lumière du dossier présenté au décideur, le défaut de fournir à la Cour les éléments de preuve invoqués par le décideur peut interférer avec la capacité de la Cour de révision de faire son travail et peut même aller jusqu’à « mettre le décideur administratif à l’abri du contrôle judiciaire à l’égard de certains des motifs possibles » : Canadian Copyright Licensing Agency (Access Copyright) c. Alberta, 2015 CAF 268, au paragraphe 14, [2015] F.C.J. no 1397, citant Slansky c. Canada (Procureur général), 2013 CAF 199, 364 D.L.R. (4e) 112, au paragraphe 276 (motifs dissidents, mais pas sur ce point).
[55] La demanderesse avait inclus une demande, en vertu de l’article 317 des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106, dans son avis de demande, demandant que le défendeur lui fournisse [traduction] « le dossier du tribunal qui se compose de l’ensemble du dossier du défendeur et du ministère des Affaires autochtones et Développement du Nord Canada concernant le fonds fiduciaire de la réserve indienne de Sainte-Croix ».
[56] Le défendeur a contesté cette demande en vertu du paragraphe 318(2), faisant valoir que la demande de la demanderesse était [traduction] « trop générale et dépasse de loin les “pièces à l’appui” de la demande [de la demanderesse] ». Il a soutenu, en outre, que la demande [traduction] « ... comporte des renseignements confidentiels et incommunicables à des tiers, qui ne sont pas pertinents à la demande ». Il a également fait remarquer que la décision visée par le contrôle judiciaire n’avait pas été clairement déterminée dans l’avis de demande.
[57] Cependant, il a informé la demanderesse, que [traduction] « si vous êtes disposée à cerner la décision en question, une demande plus circonscrite peut être examinée ». Rien, dans le dossier qui m’a été présenté, n’indique que la demanderesse ait jamais répondu à l’objection du défendeur.
[58] Si une objection est portée à une demande de réalisation, la partie demanderesse peut soit accepter l’objection ou présenter une requête pour contester l’objection : Brian J. Saunders, l’hon. Donald J. Rennie et Graham Garton, Federal Courts Practice, éd. 2016 (Toronto: Carswell, 2015), à la page 754. Bien que Règles des Cours fédérales prévoit un mécanisme de règlement des différends relatifs à la production, la demanderesse n’a pas poursuivi l’affaire en se prévalant du processus visé par l’article 318 et aucun dossier du tribunal n’a jamais été produit dans ce cas.
[59] Le défendeur a produit un affidavit de Mark Davis, le fonctionnaire qui a participé à des discussions avec le chef Akagi au fil des ans, concernant le statut des Passamaquoddy au Nouveau-Brunswick. Bien que M. Davis ait fourni un certain nombre de documents en tant que pièces de son affidavit, il n’a pas indiqué les documents dont disposait le délégué du ministre au moment où la décision visée par le contrôle judiciaire avait été rendue. Il n’a pas, non plus, indiqué les documents annexés à l’affidavit du chef Akagi dont disposait le délégué du ministre lorsque la demande de fonds avait été examinée.
[60] En cas d’incertitude quant à savoir si les documents annexés à un affidavit déposé dans le cadre d’une demande de contrôle judiciaire se trouvaient à la disposition du décideur administratif au moment où la décision a été rendue, la question peut être élucidée par un contre-interrogatoire relatif à l’affidavit : Access Copyright, précité, au paragraphe 23. Bien que M. Davis ait été contre-interrogé au sujet de son affidavit, on ne lui a pas demandé d’indiquer les documents constituant le dossier de cette affaire lors de son contre-interrogatoire.
[61] Ce qui est clair, cependant, c’est que le rapport de Joan Holmes and Associates Inc. (que la demanderesse invoque à l’appui de son affirmation selon laquelle elle est la bénéficiaire du fonds fiduciaire de la réserve indienne de Sainte-Croix) n’était pas à la disposition du délégué du ministre quand il a rendu la décision en cause dans la présente procédure, car la date du rapport est ultérieure à la date de la décision. Bien que la demanderesse affirme que le défendeur avait une version antérieure du rapport en sa possession au moment où la décision du délégué du ministre a été rendue, il n’y a aucune preuve dans le dossier qu’on m’a présenté qui appuie cette affirmation, ni aucune preuve établissant ce que cette version antérieure du rapport aurait pu énoncer.
[62] Le contrôle judiciaire est généralement effectué sur la foi du dossier qui était à la disposition du décideur d’origine. Une preuve supplémentaire peut être admise lors du contrôle juridictionnel dans des circonstances limitées où, par exemple, il y a une question d’équité procédurale ou de compétence : voir Ordre des architectes de l’Ontario c. Assn. of Architectural Technologists of Ontario, 2002 CAF 218, au paragraphe 30, [2003] 1 CF 331. La demanderesse ne fait pas cette affirmation dans ce cas.
[63] En outre, le rapport Holmes ne fournit pas simplement des faits de base non controversés pour aider la Cour : Première nation d’Ochapowace c. Canada (Procureur général), 2007 CF 920, au paragraphe 9, 316 RCF 19; Chopra c. Canada (Conseil du Trésor), (1999), 168 F.T.R. 273, au paragraphe 9, [1999] A.C.F. no 835. En effet, le défendeur conteste un certain nombre de conclusions faites dans le rapport.
[64] Bien que le fait que le rapport Holmes n’était pas à la disposition du délégué du ministre quand il a pris la décision visée par le contrôle judiciaire soit déterminant quant à la question de la recevabilité du document, je tiens également à souligner qu’il y a plusieurs autres problèmes que pose l’acceptation du rapport comme preuve de cette demande. Il est clairement censé être le rapport d’un expert, mais la demanderesse n’a pas respecté les exigences relatives à la preuve d’expert des Règles des Cours fédérales. Plus précisément, on ne nous a pas fourni le curriculum vitæ de la personne ou des personnes qui avaient participé à la production du rapport, donc nous ne savons rien au sujet de leurs domaines d’expertise. Le rapport est, par ailleurs, joint comme pièce de l’affidavit du chef Akagi, ce qui signifie qu’il n’était pas accessible au défendeur pour contre-interroger son auteur ou ses auteurs à son sujet.
[65] Dans le cadre de ses observations orales, l’avocat du défendeur a tenté d’indiquer les documents produits par les parties qui ont été mis à la disposition du délégué du ministre au moment où la décision visée par le contrôle judiciaire a été rendue. Je ne comprends pas pourquoi la demanderesse conteste la demande du défendeur, bien que cela laisse entendre que l’honneur de la Couronne imposait une obligation au délégué du ministre de demander des renseignements supplémentaires avant de traiter la demande.
[66] Dans le but de fournir à la demanderesse la plus grande latitude possible sur le plan de l’établissement de son cas, je suis prête à assumer, dans le but de déterminer si la demanderesse a démontré l’existence d’une erreur susceptible de contrôle dans la décision du délégué du ministre, que tous les documents produits par chaque côté étaient à la disposition du délégué du ministre quand il a rendu la décision visée par le contrôle judiciaire. La seule exception à cette règle est le rapport Holmes qui, comme il a été indiqué précédemment, n’a manifestement pas été présenté au délégué du ministre, ni mis à sa disposition, au moment où la décision en cause a été rendue.
X. Analyse [67] Le paragraphe 61(1) de la Loi sur les Indiens prévoit, en partie, que « L’argent des Indiens ne peut être dépensé qu’au bénéfice des Indiens ou des bandes à l’usage et au profit communs desquels il est reçu ou détenu ». « L’argent des Indiens » est défini au paragraphe 2(1) de la Loi comme étant « [l]es sommes d’argent perçues, reçues ou détenues par Sa Majesté à l’usage et au profit des Indiens ou des bandes ».
[68] La demande de fonds en cause dans la présente procédure a été faite en vertu du paragraphe 66(1) de la Loi, qui prévoit cela avec le consentement d’un conseil de bande, « le ministre peut autoriser et ordonner la dépense de sommes d’argent du compte de revenu à toute fin qui, d’après lui, favorisera le progrès général et le bien-être de la bande ou d’un de ses membres ».
[69] En examinant la demande de fonds, la demanderesse accepte le fait qu’il était légitime pour le délégué du ministre de demander d’abord si la demande provenait du Conseil de la bande pour lequel les fonds avaient été détenus en fiducie avant d’examiner si les fonds allaient « favorise[r] le progrès général et le bien-être de la bande ou d’un de ses membres ».
[70] Je comprends également qu’il est normal que le délégué du ministre n’ait jamais examiné si les 5 000 $ demandés par la demanderesse allaient « favorise[r] le progrès général et le bien-être de la bande ou d’un de ses membres », car il n’avait pas été convaincu que la demanderesse était en fait « le conseil d’une bande ». Comme il a été mentionné précédemment, la demanderesse dit qu’en arrivant à cette conclusion, le délégué du ministre a commis une erreur en exigeant qu’elle prouve qu’elle était une « bande » avec une certitude absolue. Je vais maintenant passer à l’examen de cet argument.
A. Norme de preuve appliquée par le délégué du ministre [71] Il convient de rappeler que la partie clé de la décision précise ce qui suit : [traduction] « Étant donné que la nation Passamaquoddy n’est pas, en ce moment, une bande reconnue en vertu de la Loi sur les Indiens, nous ne sommes pas en mesure de donner suite à votre demande ». La lettre ne renvoie, cependant, pas à la norme de preuve qui devrait être remplie pour que la demanderesse soit reconnue en tant que « bande » au sens de la Loi.
[72] La demanderesse soutient, néanmoins, que pour être reconnue par le délégué du ministre comme une « bande », il lui a demandé d’établir avec une « certitude absolue » que les terres de la réserve indienne de Sainte-Croix avaient été initialement mises de côté au profit des peuples Passamaquoddy et que les membres de la bande Schoodic sont les successeurs du peuple Passamaquoddy pour lequel la réserve avait été créée à l’origine. Ce faisant, indique la demanderesse, le ministre lui a demandé de satisfaire à un fardeau de preuve qui était encore plus stricte que celui qui serait imposé à la Couronne dans le cadre d’une poursuite criminelle.
[73] Je n’ai pas besoin de déterminer si la norme de contrôle à appliquer en ce qui concerne cet aspect de la décision du délégué du ministre est celle du bien-fondé ou du caractère raisonnable parce que le défendeur convient que la norme de la prépondérance des probabilités est celle qui doit être appliquée à une demande de financement comme celle-ci et que l’adoption d’une norme de certitude absolue serait à la fois erronée et déraisonnable. Je suis d’accord. La norme de la prépondérance des probabilités est celle qui serait appliquée par un tribunal dans le cadre de l’évaluation des demandes présentées par les populations autochtones et il n’y a aucune raison de penser que le ministre doit appliquer une norme plus rigoureuse face à une demande provenant d’un groupe d’Autochtones.
[74] Cependant, là où le défendeur n’est pas d’accord avec la demanderesse, c’est le fait de savoir si le délégué du ministre a, en fai