Homex Realty c. Wyoming

Homex Realty c. Wyoming
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1980-11-12
Recueil
[1980] 2 RCS 1011
Juges
Laskin, Bora; Martland, Ronald; Ritchie, Roland Almon; Dickson, Robert George Brian; Beetz, Jean; Estey, Willard Zebedee; Chouinard, Julien
En appel de
Ontario
Sujets
Droit municipal
Contenu de la décision
Cour suprême du Canada
Homex Realty c. Wyoming, [1980] 2 R.C.S. 1011
Date: 1980-11-12
Homex Realty and Development Company Limited (Intimée) Appelante;
et
The Corporation of the Village of Wyoming (Appelante) Intimée.
1980: 27 février; 1980: 12 novembre.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Ritchie, Dickson, Beetz, Estey et Chouinard.
EN APPEL DE LA COUR D=APPEL DE L=ONTARIO.
Droit municipalCRèglementsCLégislation sur l=urbanismeCContrôle des lotissementsCRefus du propriétaire subséquent de la majeure partie des lots d=exécuter la convention de lotissementCAux termes du règlement, les lots de l=appelante ne sont pas réputés un plan de lotissementCRèglement adopté sans avisCRaccordement de la conduite d=eau principale au réseau municipal interdit par un règlement distinct jusqu=à ce que les conditions soient rempliesCRèglements annulables ou nonCNature discrétionnaire de l=examen judiciaireCThe Planning Act, R.S.O. 1970, chap. 349, art. 29CThe Interpretation Act, R.S.O. 1970, chap. 225, art. 17CThe Judicial Review Procedure Act, 1971, 1971 (Ont.), chap. 48CThe Registry Act, R.S.O. 1970, chap. 409CThe Municipal Act, R.S.O. 1970, chap. 248, art. 283, 284, 285.
L=appelante conteste un ordre de la Cour d=appel de l=Ontario qui a confirmé la validité de deux règlements de la municipalité intimée. Le litige porte sur l=interprétation de l=art. 29 de The Planning Act et sur la compétence ou le pouvoir des tribunaux en vertu de The Judicial Review Procedure Act, 1971.
Conformément à une condition de l=enregistrement d=un plan de lotissement dans le village de Wyoming, Atkinson, propriétaire et lotisseur du terrain, a conclu une convention avec le Village pour l=installation de services d=utilité publique sur ce lotissement. Cette convention datée du 22 janvier 1968 et enregistrée le 26 septembre 1975, prévoyait en termes généraux que le propriétaire s=acquitterait de *toutes les exigences, financières ou autres, de la Municipalité relativement au revêtement des routes, à l=installation des services d=utilité publique et au drainage+. Cette convention interdisait aussi la vente des terrains en question avant que la convention ait été entièrement exécutée, sauf approbation du Village, mais cette disposition ne prévoyait pas que le consentement libérerait Atkinson de son obligation envers le Village. Avant même l=installation d=un de ces services, Homex a acheté la grande majorité des lots
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du lotissement avec l=accord du Village. Il y a eu des divergences d=opinion à savoir si Homex avait ou non assumé les obligations du lotisseur original. Les négociations prolongées entre le Village et Homex relativement à l=installation des services ont échoué. Sans donner d=avis à Homex, le Village a adopté en avril 1976, en vertu du par. 29(3) de The Planning Act, le règlement 7 en vertu duquel les terrains achetés par Homex ne sont pas réputés être des plans de lotissement enregistrés. En septembre 1976, Homex a présenté une demande d=examen judiciaire pour faire annuler le règlement 7 et alors que cette demande était pendante, elle a morcelé les lots en damier.
En novembre 1975, Homex et le Village avaient négocié l=installation des services sur la seule rue du lotissement à viabiliser. Le règlement 6 adopté en décembre 1975 dispose que, selon sa politique, le Village n=assumerait aucune responsabilité pour l=aqueduc construit par Homex ni n=en autoriserait le raccordement à la conduite d=eau du réseau municipal. Homex a présenté une demande d=examen judiciaire pour faire annuler le règlement 6 en même temps que la demande visant à obtenir l=annulation du règlement 7.
Arrêt (les juges Ritchie et Dickson sont dissidents): Le pourvoi est rejeté.
Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Beetz, Estey et Chouinard: Par l=intermédiaire de son président, Homex a accepté d=assumer l=obligation du premier lotisseur en vertu de la convention de lotissement. De plus, Homex avait l=intention de transférer les lots du lotissement sans les viabiliser, frais que le Village et les autres habitants devraient assumer.
Lorsqu=une loi permet de toucher aux droits de propriété ou autres droits et ne dit pas si l=organisme en question doit donner un avis avant d=agir, les tribunaux *remédieront à l=omission du législateur+ et exigeront que l=organisme en question accorde au citoyen la possibilité de se faire entendre avant d=agir. L=application de ce vieux principe par les tribunaux dépend de la nature de l=action entreprise par un organisme, tel un conseil municipal.
Il faut tenir compte du cadre législatif, de la nature de l=action entreprise par le Conseil du village et des circonstances particulières du moment pour déterminer l=interprétation à donner au par. 29(3) de The Planning Act. La Loi n=exige pas expressément qu=un avis soit donné aux propriétaires visés; néanmoins le Conseil savait qu=Homex s=opposerait au règlement 7. Ce règlement présente certaines caractéristiques d=un règlement adopté dans l=intérêt de la collectivité, mais il est égale-
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ment le point culminant d=un conflit inter partes opposant les intérêts contradictoires d=Homex et du Conseil. L=action du Conseil n=était pas en substance législative, mais plutôt de type quasi judiciaire de manière à faire jouer le principe de l=avis et la doctrine conséquente de la règle audi alteram partem. La Loi n=écarte pas la règle audi alteram partem et l=obligation qui en résulte pour le Conseil de tenir une audition avant de prendre une décision. Le Conseil n=a pas tenu une audition au sens formel et ordinaire et quoique les deux parties aient été tout à fait conscientes de leur position mutuelle, Homex n=a pas eu la possibilité de faire connaître sa position lorsqu=elle a clairement su quelle était la position finale du Conseil.
L=ordonnance d=examen judiciaire demandée relativement au règlement 7 est de la nature d=un certiorari. Le caractère discrétionnaire de ce recours ne fait aucun doute, et un requérant peut par sa conduite perdre son droit au redressement. Le redressement peut être refusé compte tenu des circonstances spéciales d=une affaire: la tentative d=Homex de se soustraire aux obligations de la convention Atkinson; le fait de contourner, par le morcellement en damier, le règlement du Village si les règlements s=avéraient invalides; et le fait que le seul recours du Village était les mesures qu=il a prises, que le litige possible rendait d=autant plus urgentes.
Rien ne justifie l=annulation du règlement 6. Ce règlement ne fait que rapporter une entente intervenue entre le Village et le propriétaire et formule la politique du Village relativement à la conduite d=eau. L=adoption du règlement 6 n=a aucun lien avec l=aliénation des terrains d=Homex compris dans le plan 567 et n=est pas entachée de mauvaise foi.
La forme des procédures prise n=est pas viciée dans son fondement juridique. Il était possible et approprié de recourir à The Judicial Review Procedure Act, 1971 ou aux dispositions d=annulation de The Municipal Act.
Les juges Dickson et Ritchie, dissidents: Lorsque les règlements en question nuisent directement aux biens-fonds ou à la propriété de personnes en particulier, les tribunaux ont reconnu implicitement l=existence du droit d=être entendu en common law. Ce droit n=est pas écarté implicitement par l=exigence d=un préavis après l=adoption du règlement.
Il n=y a aucune raison pour que le principe Wiswell s=applique restrictivement ou qu=il ne s=applique pas en l=espèce. Le droit à un avis et à une audition ne devrait pas dépendre de l=existence d=un conflit entre deux propriétaires privés, que la municipalité doit résoudre. Le droit à une audition ne découle pas du fait qu=il y a des
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personnes ou des groupes de personnes en conflit dont certaines sont opposées au règlement, mais du fait que le règlement porte atteinte de façon particulière aux droits de propriété appartenant à ce propriétaire.
L=intérêt public est mieux servi si les intérêts privés bénéficient d=une divulgation complète et d=une possibilité raisonnable d=être entendus. Il n=y a aucune raison a priori pour que l=intérêt privé cède servilement à l=intérêt public. Le Village pouvait sans aucun doute adopter un règlement dans l=intérêt public, mais avant d=opter en faveur de l=intérêt public, le Conseil devait entendre les arguments du propriétaire. On ne peut qualifier un acte de *législatif+ pour se dispenser d=agir équitablement. Même si un propriétaire rusé qui reçoit un préavis pouvait morceler en damier et faire ainsi échec à l=intention de l=article, il incomberait au législateur de décider qu=un préavis n=était pas nécessaire. De plus, l=exigence d=un préavis et d=un avis subséquent n=introduit rien de répétitif: le préavis permettrait aux personnes qui désirent s=opposer de se faire entendre et l=avis subséquent informerait tous les intéressés des mesures prises.
Le droit à une procédure équitable ne dépend plus de la répartition préalable des fonctions dans les catégories judiciaires ou quasi judiciaires. Il n=est pas particulièrement important de savoir si la fonction de la municipalité doit être qualifiée de *législative+ ou *quasi judiciaire+, mais il est plutôt nécessaire de considérer la nature de la fonction et les faits de chaque cas. Le règlement en question n=était pas un règlement général devant s=appliquer à tous les citoyens, mais il visait plutôt délibérément à limiter les droits de l=appelante par lesquels elle pouvait bénéficier de la protection qu=offre la procédure, à tout le moins, un avis du règlement envisagé et la possibilité de se faire entendre. Les longues négociations entre le Village et Homex n=ont pas satisfait à l=obligation de ce dernier et n=ont pas entraîné une renonciation à l=avis parce que le Village n=avait pas donné à Homex d=indications de son intention d=adopter les règlements contestés.
[Jurisprudence: Cooper v. Wandsworth Board of Works (1863), 14 C.B. (N.S.) 180; Bishop v. Ontario Securities Commission, [1964] 1 O.R. 17; Re Buhler and Rural Municipality of Stanley (1977), 72 D.L.R. (3d) 447; R. v. Brighton Corporation; Thomas Tilling, Lim., Ex parte (1916), 85 L.J.K.B. 1552; R. v. Liverpool Corporation, Ex parte Liverpool Taxi Fleet Operators= Association, [1972] 2 Q.B. 299; Welbridge Holdings Ltd. c. Greater Winnipeg, [1971] R.C.S. 957; Re Zadrevec et al. and Town of Brampton, [1973] 3 O.R. 498; Re Hershoran and City of Windsor et al. (1973), 1 O.R. (2d) 291; Alliance des Professeurs catholiques de Montréal c. Commission des Relations ouvrières de la
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province de Québec et autre, [1953] 2 R.C.S. 140; Calgary Power Ltd. c. Copithorne, [1959] R.C.S. 24; Re Orangeville Highlands Ltd. et al. v. Attorney General of Ontario and Township of Mono et al. (1975), 8 O.R. (2d) 97; Wiswell et al. c. Greater Winnipeg, [1965] R.C.S. 512; Re Braeside Farms Ltd. et al. and Treasurer of Ontario et al. (1978), 20 O.R. (2d) 541; Re McMartin and City of Vancouver (1968), 70 D.L.R. (2d) 38; P.P.G. Industries Canada Ltd. c. Procureur général du Canada, [1976] 2 R.C.S. 739; Harelkin c. Université de Regina, [1979] 2 R.C.S. 561; Cock v. Labour Relations Board (1960), 26 D.L.R. (2d) 127; Re de Havilland Aircraft of Canada Ltd. and City of Toronto (1980), 27 O.R. (2d) 721.]
POURVOI à l=encontre d=un arrêt de la Cour d=appel de l=Ontario[1], qui a accueilli un appel d=un jugement de la Cour divisionnaire qui avait annulé les règlements municipaux en question sur une demande d=examen judiciaire.
J. Edgar Sexton, c.r., et Brian Morgan, pour l=appelante.
Lyle F. Curran, c.r., pour l=intimée.
Version française du jugement du juge en chef Laskin et des juges Martland, Beetz, Estey et Chouinard rendu par
LE JUGE ESTEYCL=appelante conteste un ordre de la Cour d=appel de l=Ontario qui a confirmé la validité de deux règlements de la municipalité intimée, les règlements nos 6 et 7, adoptés par le Conseil du village en 1975 et 1976. Le litige porte sur l=interprétation de l=art. 29 de The Planning Act, R.S.O. 1970, chap. 349, et sur la compétence ou le pouvoir des tribunaux en vertu de The Judicial Review Procedure Act, 1971, 1971 (Ont.), chap. 48. Dans le récit des faits essentiels de ce litige, l=appelante sera appelée Homex et la municipalité intimée le Village ou le Conseil.
Un nommé Atkinson était propriétaire d=un terrain d=une superficie d=environ 25 acres dans le village de Wyoming, comté de Lambton; en mars 1968 il a enregistré un plan de lotissement de ce terrain sous le numéro 567 de la Division d=enregistrement de Lambton. Conformément à une condition de cet enregistrement, Atkinson a conclu une convention avec le Village pour l=installation
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des services d=utilité publique sur ce lotissement. Cette convention était datée du 22 janvier 1968 mais n=a pas été enregistrée avant le 26 septembre 1975, peut-être parce que ce n=est qu=au cours de 1973 que The Planning Act, précitée, a été modifiée pour imposer l=enregistrement des conventions de lotissement de cette nature et leur opposabilité aux propriétaires du terrain. Cette convention prévoyait en termes généraux qu=Atkinson, le propriétaire, s=acquitterait de [TRADUCTION] *toutes les exigences, financières ou autres, de la Municipalité relativement au revêtement des routes, à l=installation des services d=utilité et au drainage+.
Avant même l=installation d=un de ces services sur ce lotissement, Homex a obtenu d=Atkinson une promesse de vente de 25 lots du lotissement à laquelle Atkinson a donné suite en délivrant à Homex un acte de vente auquel le Village a donné son approbation conformément à la convention de lotissement. Le contrat a été enregistré en mai 1973. Atkinson, le vendeur, demeurait propriétaire de trois lots de ce lotissement. Quelque temps avant la vente intervenue entre Atkinson et Homex, Atkinson avait cédé deux lots au Village conformément à la convention de lotissement. Deux lots de ce lotissement appartiennent à des tiers qui ne sont pas parties à ce litige. Il y a divergence d=opinions sur la question de savoir si Homex est liée par la convention de lotissement conclue par Atkinson et doit s=y conformer. Dans la documentation originale déposée devant la Cour suprême de l=Ontario, il y a un affidavit de Norman Redick, président d=Homex, fait sous serment le 28 juillet 1976, lequel est mentionné dans l=avis de demande d=examen judiciaire. Cet affidavit fait partie du dossier déposé devant cette Cour et voici le texte de son paragraphe 4:
[TRADUCTION] Dans cet acte de vente [entre Atkinson et Homex], il n=est pas mentionné qu=Homex assumerait les obligations d=Atkinson aux termes de la convention de lotissement intervenue entre lui et le Village ni qu=Homex acceptait de les assumer à cette époque.
Cependant, à l=annexe A du mémoire de l=intimée, se trouve la page 2 d=un affidavit du président d=Homex déposé devant la Cour divisionnaire et la Cour d=appel où il déclare notamment:
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[TRADUCTION] 4. Qu=aux termes de cette convention, Homex a accepté d=assumer l=obligation d=Atkinson en vertu d=une convention de lotissement intervenue entre lui et la municipalité du village de Wyoming concernant la réserve pour un parc. Une copie de cette convention de lotissement a été enregistrée contre les terrains d=Homex par le procureur du Village, William M=Clean Dawson, le 25 septembre 1975, sous le numéro 375351.
L=examen de la documentation originale déposée en vue du pourvoi devant cette Cour révèle que l=affidavit, signé par Redick en sa qualité de président, a été déposé à l=appui de la demande d=examen judiciaire devant la Cour divisionnaire et acheminé à la Cour d=appel pour l=audition de l=appel. Elle reproduit la page 2 de l=affidavit précité tiré du mémoire de l=intimée. Dans ce qui paraît être une explication à cette contradiction, l=avocat de l=intimée déclare dans son mémoire:
[TRADUCTION] Cet affidavit [soit l=extrait déjà cité par lequel Homex accepte d=assumer au moins certaines des obligations de la convention de lotissement] a été déposé par erreur par le procureur de l=appelante à l=époque; toutefois, nous soutenons que c=est là une affirmation exacte quant à la convention entre Homex et Atkinson.
Il est étrange en réalité que le document qui se veut l=affidavit original annexé à l=avis de requête introductif d=instance comprenne une page 2 retapée qui correspond à l=affidavit versé au dossier déposé devant cette Cour. Cette page 2 a manifestement été dactylographiée sur une machine à écrire différente, à interligne double contrairement à l=interligne simple utilisé dans le reste de l=affidavit, et seule l=insertion porte les initiales de la personne (dont la signature est illisible) qui a reçu l=affidavit de M. Redick. Le mystère devient encore plus profond du fait que la formule d=authentification ne révèle aucune date de nouvelle signature de l=affidavit. Je n=ai aucune hésitation à conclure aux fins de ce pourvoi que l=affidavit à l=appui de la demande d=examen judiciaire est celui qui a été déposé dans sa forme originale et, si cela devenait important pour trancher ce pourvoi, je concluerais sans hésiter que, selon la preuve au dossier, le président d=Homex connaissait effectivement l=existence et le contenu de la convention de lotissement intervenue le 26 janvier 1970 entre Atkinson et le Village et que, par l=intermédiaire
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de son président, Homex a assumé les obligations qu=avait Atkinson aux termes de cette convention. Je parviens à cette conclusion sur le contenu intégral de la convention bien que, dans l=offre d=achat, on se soit limité à incorporer les dispositions de la convention relatives à la *réserve pour un parc+. L=extrait manuscrit me semble se lire comme suit:
[TRADUCTION] présente. convention de lotissement avec le Village. concerne. réserve pour un parc devant être acceptée par l=acheteur. clôture en fil métallique[?] devant être installée conjointement par l=acheteur et le vendeur.
Quant à la convention elle-même, elle a été signée au nom d=Homex par Redick qui a ensuite apposé sa propre signature et a finalement servi de témoin à la signature de l=acte par le vendeur. Après la signature, Homex a obtenu le 23 mars 1970 que le Village approuve le transfert des terrains d=Atkinson à Homex. Dans son affidavit dont la date n=est pas déterminée, le président d=Homex déclare qu= [TRADUCTION] *aucune mention n=est faite dans l=acte de vente+ de la convention de lotissement. Cependant, on peut difficilement dire que dans ces circonstances Homex ignorait l=existence d=une telle convention. Si une preuve supplémentaire à l=appui de cette conclusion est nécessaire, on la trouve dans l=affidavit du vendeur, Atkinson, où il dit notamment que Redick était [TRADUCTION] *bien au courant des exigences et des détails+ de la convention avant la signature du contrat entre Homex et Atkinson; et qu=il était [TRADUCTION] *clairement entendu entre nous avant la signature du contrat qu=Homex devrait satisfaire aux exigences de la municipalité du village de WyomingY+. Plus loin l=affidavit relate qu=un rabais de $5,000 a été accordé à Homex puisqu=elle assumait les obligations d=Atkinson. Homex n=a pas répondu à cet affidavit et Atkinson n=a pas été contre-interrogé à ce sujet. La Cour d=appel a conclu (et, avec égards je souscris à cette opinion) qu=Homex était au courant de la convention relative à l=installation des services au moment où les terrains lui ont été transférés. La Cour divisionnaire ne s=est pas prononcée sur cette question.
La convention de lotissement intervenue entre Atkinson et le Village avant l=enregistrement du plan de lotissement 567 prévoit en partie:
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[TRADUCTION] Le propriétaire s=engage par les présentes envers la Municipalité à satisfaire à toutes les exigences, financières ou autres, de la Municipalité relativement au revêtement des routes, à l=installation des services d=utilité publique et au drainage.
Il n=y a pas de mention particulière des spécifications de construction pour les travaux à effectuer relativement à l=installation des routes et des services d=utilité publique, ni aucune mention des exigences relatives à la réserve pour un parc dont il est question dans la promesse de vente à Homex. Le contrat interdit à Atkinson de vendre les terrains en question avant que la convention ait été entièrement exécutée, sauf avec l=approbation du Village, mais cette disposition ne prévoit pas que le consentement libérera Atkinson de son obligation envers le Village.
Avant de poursuivre cette narration, il est important de s=arrêter pour remarquer qu=à ce stade des événements, Homex était propriétaire de tous les lots donnant sur la rue Norman, à l=exception de deux lots qu=Atkinson avait cédés au Village et de deux autres terrains appartenant à des tiers et qui donnaient sur une autre rue déjà viabilisée; ces deux derniers ne sont pas en litige ici. Les terrains conservés par le vendeur Atkinson ne donnent pas sur la rue Norman. La conduite d=eau a été installée par Homex rue Norman et les autres services et installations mentionnés dans la convention de lotissement devaient y être installés, mais ils ne l=ont pas été.
Après la vente par Atkinson à Homex, les négociations se sont poursuivies entre le Village et Homex pour l=installation des services d=utilité publique sur ce lotissement.
Ces négociations n=ont pas abouti bien que le Village ait soumis de nombreux documents. Lorsqu=il a été contre-interrogé sur son affidavit, Redick a peut-être révélé la raison de l=échec de ces négociations lorsqu=il dit:
[TRADUCTION] Q. C=est ce que vous désirez vraiment. Tout devrait être fait à titre d=amélioration de quartier?
R. Je crois que c=est ainsi qu=il aurait fallu le faire en l=espèce.
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Q. Oui. C=est là votre proposition?
R. Je crois que cela pourrait être fait ainsi.
Si cela est pertinent à l=issue de cette affaire, il faut conclure d=après l=examen de la preuve, et en particulier du contre-interrogatoire du président d=Homex, qu=Homex avait effectivement acheté ces terrains à Atkinson dans l=intention à l=époque, ou après l=achat, de vendre les lots du lotissement sans les viabiliser de sorte que le Village et les autres habitants aient à assumer le coût de l=installation de ces services d=une façon ou d=une autre, sans que ce soit aux frais d=Homex.
Après l=échec des négociations entre les parties relativement à l=installation des services (elles se sont poursuivies pendant une année et demie), le Village, sans donner d=avis à Homex, a adopté le règlement n° 7 le 1er avril 1976 en vertu du par. 29(3) de The Planning Act, précitée, aux termes duquel les parties du plan enregistré n° 567 désignées dans le règlement (soit les terrains achetés par Homex)
[TRADUCTION] sont par les présentes désignées comme des parties qui ne sont pas réputées un plan de lotissement enregistré aux fins du par. 29(2) de The Planning Act.
En septembre 1976 Homex a présenté une demande d=examen judiciaire pour faire annuler le règlement 7. Alors que cette demande était pendante devant la Cour divisionnaire, Homex a morcelé en damier les lots du plan 567 qu=elle avait achetés à Atkinson. Par ce morcellement, on désigne la procédure analysée en détail dans Re Herman et al. and Kalbfleisch et al.[2] et Reference re Certain Titles to Land in Ontario[3] et adoptée à l=occasion par des experts en transfert de propriété en Ontario pour échapper aux rigueurs de The Planning Act, précitée. Par cette technique, Homex a transféré à plusieurs tiers, dont Robert C. Redick, Norman C. Redick, Orville A. Redick, Daniel J. Redick et à d=autres, le nombre de lots nécessaires pour que, mis à part le vendeur Atkinson et le Village, ni Homex ni aucun autre propriétaire enregistré ne soient propriétaires de deux lots
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contigus de ce lotissement. Ainsi, si le règlement 7 est invalide de sorte que le plan 567 demeure entièrement enregistré aux termes de The Planning Act, précitée, et The Registry Act, R.S.O. 1970, chap. 409, alors Homex a apparemment manipulé de telle façon ses droits de propriété qu=elle ne peut être visée par d=autres règlements que le Village peut adopter sous le régime de The Municipal Act, R.S.O. 1970, chap. 284 relativement aux lots du plan 567 qu=elle détient ou qu=on détient en son nom. Par ailleurs, si le règlement 7 est valide, alors la tentative de morcellement en damier a échoué et Homex sera incapable de transférer ses lots du plan 567 sans y être à nouveau autorisée par le Village. Je m=arrête pour faire remarquer que ce dossier plutôt inhabituel ne fournit aucun renseignement sur les déclarations de fiducie qui peuvent exister entre les propriétaires enregistrés de certains des lots du plan 567 et Homex. L=affidavit de Catherine Clark Dawson ne fait que reproduire l=extrait du registre tel qu=il existait avant la date de son affidavit, soit le 6 septembre 1977. L=intimée déclare dans son mémoire qu=Homex a morcelé les lots en damier avant l=audition de la demande par la Cour divisionnaire. L=appelante n=a pas répondu à cette déclaration et je considère, aux fins de ce pourvoi, que ces lots ont effectivement été morcelés en damier.
Presque accessoirement à cette activité principale, Homex et le Village ont engagé des pourparlers en novembre 1975, concernant l=installation d=une conduite d=eau rue Norman qui, je l=ai déjà dit, est la seule rue du lotissement à viabiliser, et c=est sur cette rue que donnent les lots morcelés en damier par Homex. Le dossier contient une lettre datée du 7 novembre 1975 adressée par le Village à Norman Redick, présumément en sa qualité de président d=Homex, en réponse à une lettre de ce dernier qui n=est pas au dossier, l=informant d=une décision prise par le Conseil du village:
[TRADUCTION] relativement à l=installation de la conduite d=eau de 6 pouces de diamètre et des bornes d=incendie.
Voici leur décision: *Que le conseil réponde à la lettre de N. Redick, lui donnant le privilège d=installer une conduite d=eau principale rue Norman à la condition qu=il garantisse par écrit au conseil que nul autre service
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d=utilité publique ne sera installé tant qu=une convention ne sera pas signée avec le Village; l=octroi de ce privilège [sic] ne doit en aucune façon constituer une convention complète de lotissement ni ne doit empêcher la reprise des négociations avec M. Redick+.
Par la suite le Conseil du village a adopté le règlement n° 6 le 29 décembre 1975 sans donner de préavis à Homex ni discuter avec elle de la question. Après avoir énoncé la demande de permission présentée par Homex, pour installer une conduite d=eau rue Norman, le paragraphe 2 du règlement n° 6 dispose:
[TRADUCTION] 2. C=est la politique du Conseil de la municipalité du village de Wyoming que la conduite d=eau rue Norman, depuis la rue Superior jusqu=aux abords de la limite nord du lot 7, suivant le plan 567, ne soit pas prise en charge par la Municipalité et qu=aucun raccordement à la conduite d=eau ne soit autorisé, que cette conduite d=eau ne puisse servir à l=aqueduc et qu=elle ne fasse pas partie du réseau municipal d=aqueduc du village de Wyoming avant qu=un autre règlement de la municipalité du village de Wyoming ne l=autorise.
Homex a présenté une demande d=examen judiciaire pour faire annuler ce règlement en même temps que la demande déjà mentionnée visant à obtenir l=annulation du règlement n° 7.
Bien que certaines des questions soulevées ici soient communes aux règlements 6 et 7, la question la plus importante concerne ce dernier règlement; par conséquent, j=examinerai d=abord la validité du règlement 7.
Les dispositions pertinentes en l=espèce de The Planning Act, précitée, sont les par. 29(2) et (3) concernant le transfert de terrains:
[TRADUCTION] Nul ne doit céder un bien-fonds par acte ou transfert, ni accorder, assigner ou exercer un mandat de désignation relativement à un bien-fonds, ni hypothéquer ou grever un bien-fonds, ni conclure une promesse de vente d=un bien‑fonds ou une entente dont l=effet est d=accorder un droit d=usage ou autre sur un bien-fonds, que cela soit fait directement ou par clause de renouvellement pour une période de vingt et un ans ou plus, à moins que
a) le bien-fonds ne soit décrit conformément à un plan de lotissement enregistré dont il fait partie; ou
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b) le cédant par acte ou transfert, la personne qui accorde, assigne ou exerce un mandat de désignation, le débiteur hypothécaire ou la personne qui a grevé le bien‑fonds, le vendeur aux termes d=une promesse de vente ou le cédant d=un droit d=usage ou autre sur un bien-fonds, suivant le cas, ne retienne pas le droit de propriété ou le droit de rachat, ou un pouvoir ou droit d=accorder, d=assigner ou d=exercer un mandat de désignation relativement à un bien-fonds adjacent au bien-fonds qui est ainsi cédé ou qui est autrement visé; ou
c) et d)Cnon applicables en l=espèce.
e) un consentement ne soit donné pour céder, hypothéquer ou grever le bien-fonds, ou pour accorder, assigner ou exercer un mandat de désignation relativement au bien‑fonds ou pour conclure une entente relative au bien-fonds.
(3) Le conseil d=une municipalité peut, par règlement, désigner un plan de lotissement, ou une partie de celui-ci, qui est enregistré depuis au moins huit ans, de façon qu=il soit réputé ne pas être un plan enregistré de lotissement aux fins du paragraphe (2).
Le paragraphe (3) n=exige pas expressément un avis avant l=adoption d=un règlement qu=il autorise et le texte du paragraphe ne permet pas de conclure à l=exigence implicite d=un avis. Les paragraphes (8), (9), (10) et (11) peuvent être utiles à l=interprétation du par. (3), surtout pour déterminer si un avis est nécessaire avant l=adoption d=un règlement tel le règlement n° 7.
[TRADUCTION] (8) Le secrétaire de la municipalité doit déposer au bureau du Ministre une copie ou un double certifié de chaque règlement adopté en vertu du paragraphe 3.
(9) Un règlement adopté en vertu du paragraphe 3 n=entre pas en vigueur avant que les exigences des paragraphes 10 et 11 aient été remplies.
(10) Le secrétaire de la municipalité doit porter au registre approprié ou déposer au bureau d=enregistrement des titres de biens-fonds une copie ou un double certifié de chaque règlement adopté en vertu du présent article.
(11) Le secrétaire de la municipalité doit envoyer par courrier recommandé avis de l=adoption d=un règlement en vertu du paragraphe 3 à chaque personne que le dernier rôle révisé d=évaluation désigne comme propriétaire du biens-fonds auquel s=applique le règlement, et ce à la dernière adresse connue de chacune de ces personnes.
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Le paragraphe (11) semble indiquer que le législateur s=est préoccupé de la question de l=avis et une interprétation possible de ce paragraphe serait que, après avoir expressément considéré la question, seul est prescrit un avis postérieur à l=adoption du règlement, lequel avis est, aux termes du par. (9), une condition de son entrée en vigueur.
Il faudrait remarquer que par une modification à The Planning Act, précitée, apportée par 1978 (Ont.), chap. 93, par. 2(4), les par. (9) et (11) ont été abrogés et que les dispositions qui les remplacent prévoient précisément et expressément qu=un avis n=est pas une condition de l=entrée en vigueur d=un règlement adopté en vertu du par. (3); une autre procédure est prévue pour que soient entendues les personnes qui portent plainte dans un délai prescrit après la réception de l=avis visé au par. (11). L=article 17 de The Interpretation Act, R.S.O. 1970, chap. 225 prévoit:
[TRADUCTION] L=abrogation ou la modification d=une loi n=est pas réputée constituer ni impliquer une déclaration quelconque sur l=état antérieur du droit.
Bien sûr les tribunaux ne sont concernés que par l=état des droits des parties en vertu de la loi telle qu=elle existait au moment de l=adoption du règlement et, par conséquent, l=interprétation du par. 29(3) tel qu=il existait alors, n=est pas touchée par une mesure législative subséquente.
Les tribunaux ont formulé il y a longtemps la proposition générale que lorsqu=une loi permet de toucher les droits de propriété ou autres droits et ne dit pas si l=organisme en question doit donner un avis avant d=agir, ils [TRADUCTION] *remédieront à l=omission du législateur+ et exigeront que l=organisme en question accorde au citoyen la possibilité de se faire entendre avant d=agir: Cooper v. Wandsworth Board of Works[4]; S.A. de Smith, Judicial Review of Administrative Action, 4e éd., à la p. 161. La question de savoir si les tribunaux invoqueront ce principe d=interprétation aujourd=hui peut dépendre de la nature de l=action entreprise par un organisme tel un conseil municipal. Dans certains cas, les tribunaux ne remédieront pas à l=absence de préavis, par exemple lorsqu=on
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doit interpréter la loi en question, par sa nature même et dans le cadre législatif adopté par le législateur, de façon à écarter l=exigence d=un préavis. C=est ainsi par exemple que la Cour d=appel de l=Ontario a interprété l=art. 19 de The Securities Act, R.S.O. 1960, chap. 363, dans l=arrêt Bishop v. Ontario Securities Commission[5]. Le juge Roach qui exprimait l=opinion de la Cour, a dit:
[TRADUCTION] On pourrait mettre en échec l=économie générale de la Loi si le président pouvait rendre une ordonnance ou une décision en vertu de cet article seulement après avoir donné un avis à la personne ou à la compagnie touchée et après audition. Plusieurs jours pourraient s=écouler entre la signification de l=avis aux personnes ou à la compagnie visées et la fin de l=audition et, pendant ce temps, les personnes ou la compagnie, si elles sont malhonnêtes et louches, pourraient continuer de s=attaquer au public, de voler et de dépouiller les gens. Pour cette raison, il est essentiel aux fins de la Loi que le président puisse agir promptement et sans devoir donner d=avis à la personne ou à la compagnie visée. Le président a au premier chef une obligation envers le public et, en lui permettant de s=en acquitter, le législateur a, par la même occasion au moyen d=une loi appropriée, protégé la personne ou la compagnie visée par l=ordonnance en lui permettant d=en appeler devant la Commission, (à la p. 23)
A l=époque qui nous intéresse ici, The Planning Act du Manitoba (1975 (Man.), chap. 29) contenait une disposition identique au par. 29(11). Par la suite, la loi manitobaine a été modifiée (1977 (Man.), chap. 35, art. 34) pour imposer un avis aux personnes visées comme condition préalable à la validité du règlement adopté en vertu d=une disposition comparable au par. 29(3) de la loi ontarienne. L=effet de cette modification est tout à fait opposé à celui de la modification adoptée en Ontario en 1978. Avant l=adoption de la modification de 1977 par la législature du Manitoba, la Cour d=appel dans Re Buhler and Rural Municipality of Stanley[6], a jugé qu=un règlement adopté sans avis était invalide et l=a donc annulé, non pas cependant en raison de l=absence d=avis mais plutôt en raison de la conclusion de mauvaise foi du conseil à laquelle les tribunaux sont parvenus.
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Pour déterminer l=interprétation qu=il faut donner au par. 29(3) de The Planning Act, précitée, il faut tenir compte du cadre législatif, de la nature de l=action entreprise par le Conseil du village et des circonstances particulières qui prévalaient au moment où le Conseil du village a agi.
Bien sûr, le Conseil du village est entièrement une création législative. Tous ses pouvoirs, son statut, ses droits et ses incapacités découlent de diverses lois provinciales dont The Municipal Act, précitée, peut être considérée comme le pivot. Cette loi a confié une grande variété d=activités et de responsabilités à un conseil municipal que les tribunaux ont quatifiées de façon diverse au cours des années. Dans certains cas le conseil agit simplement comme une sous-législature, qui légifère dans le cadre de la loi habilitante pour l=administration générale de la région qui relève de sa compétence. Dans d=autres cas, par exemple lorsqu=il s=agit d=accorder ou de refuser des permis particuliers suite à des demandes, les tribunaux ont qualifié l=activité municipale de *judiciaire+: R. v. Brighton Corporation; Thomas Tilling Lim., Ex parte[7], et dans l=exercice de leurs fonctions judiciaires.
[TRADUCTION]Y ils doivent agir judiciairement. Ils ont l=obligation de tenir des auditions et de rendre une décision conformément à la loi et ils doivent agir impartialement. (Le juge Sankey à la p. 1555)
Plus récemment, dans R. v. Liverpool Corporation, Ex parte Liverpool Taxi Fleet Operators= Association[8], lord Denning a dit:
[TRADUCTION] Il est peut-être un peu exagéré de dire qu=ils exercent des fonctions judiciaires. On peut dire qu=ils exercent une fonction administrative. Mais même là, selon notre façon moderne de voir, ils doivent agir équitablement: et les tribunaux s=assureront qu=il en est ainsi. (à la p. 308)
Le juge Laskin (maintenant Juge en chef) s=est penché sur cet aspect du droit municipal dans l=arrêt Welbridge Holdings Ltd. c. Greater Winnipeg[9], aux pp. 968 et 969:
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La défenderesse est une municipalité ayant des fonctions diverses, certaines législatives, certaines qui comportent aussi un élément quasi judiciaire (comme on Ta statué dans l=affaire Wiswell) et certaines administratives ou ministérielles, auxquelles la désignation de pouvoirs relatifs aux affaires convient peut-être mieux.
Au niveau qu=on pourrait appeler celui des opérations, une municipalité n=est pas la même qu=au niveau législatif ou quasi judiciaire où elle exerce un pouvoir discrétionnaire conféré par la loi.
L=adoption du règlement 7 est un exercice de la fonction législative du Conseil. Il se peut que l=exercice de cette fonction ait exigé une prise de décision mais, à mon avis, ce facteur ne modifie pas la qualification juridique de l=action du Conseil, pas plus qu=il n=y attache d=autres conséquences juridiques. Ce problème a été examiné dans l=affaire Welbridge, précitée, à la p. 969 où le juge Laskin (alors juge puîné) dit:
Toutefois, en l=espèce, on propose en ce qui concerne la responsabilité une base plus restreinte, le simple défaut de se conformer aux règles de procédure pour l=adoption du règlement municipal n° 177. Même si dans l=arrêt Wiswell, il a été décidé que ces règles se rattachaient à l=exercice d=une fonction quasi judiciaire, cela ne voulait pas dire que l=audition à laquelle elles se rapportaient était indépendante du pouvoir législatif que la demanderesse exerçait.
Il est clair que si le règlement est valide, son adoption a privé Homex de la liberté d=exercer le droit de transfert que lui accorde la loi provinciale d=urbanisme. Par ailleurs, il est tout aussi certain que le reste du canton, c=est-à-dire les contribuables de la localité, pourrait être sérieusement touché par l=action d=Homex si cette dernière réussissait à éviter les conséquences de la cessation de l=enregistrement du plan 567. Ainsi, un des effets serait d=imposer aux autres habitants en théorie, ou en fait, ou selon les deux, de viabiliser les lots du lotissement 567 lors de la construction des habitations. L=intimée a prétendu que dans ces circonstances, l=exigence d=un avis s=explique par elle-même. Si Homex décidait de morceler ses terrains avant l=audition de la demande d=annulation, elle mettrait en échec le pouvoir accordé au Village par le par. 29(3). Ainsi il s=agit des considérations opposées à celles énoncées dans Wands-
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worth et Bishop, précités.
Dans Re Zadrevec et al. and Town of Brampton[10], la Cour d=appel de l=Ontario devait examiner l=action d=un conseil municipal qui, comme en l=espèce