Dickson c. Vuntut Gwitchin First Nation

Dickson c. Vuntut Gwitchin First Nation
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2024-03-28
Référence neutre
2024 CSC 10
Numéro de dossier
39856
Juges
Wagner, Richard; Côté, Suzanne; Rowe, Malcolm; Martin, Sheilah; Kasirer, Nicholas; Jamal, Mahmud; O’Bonsawin, Michelle
En appel de
Yukon
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
La cause en bref Renseignements sur les dossiers de la Cour
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Dickson c. Vuntut Gwitchin First Nation, 2024 CSC 10
Appel entendu : 7 février 2023 Jugement rendu : 28 mars 2024 Dossier : 39856
Entre :
Cindy Dickson Appelante/Intimée au pourvoi incident
et
Vuntut Gwitchin First Nation Intimée/Appelante au pourvoi incident
- et -
Procureur général du Canada, procureur général du Québec, procureur général de l’Alberta, gouvernement du Yukon, British Columbia Treaty Commission, Nation métisse de l’Ontario, Métis Nation of Alberta, Carcross/Tagish First Nation, Teslin Tlingit Council, Congrès des peuples autochtones, Council of Yukon First Nations, Forum pancanadien sur les droits autochtones et la Constitution, Canadian Constitution Foundation, Band Members Alliance and Advocacy Association of Canada et Federation of Sovereign Indigenous Nations Intervenants
Traduction française officielle
Coram : Le juge en chef Wagner et les juges Côté, Rowe, Martin, Kasirer, Jamal et O’Bonsawin
Motifs de jugement conjoints : (par. 1 à 231)
Les juges Kasirer et Jamal (avec l’accord du juge en chef Wagner et de la juge Côté)
Motifs conjoints dissidents en partie : (par. 232 à 416)
Les juges Martin et O’Bonsawin
Motifs dissidents en partie : (par. 417 à 523)
Le juge Rowe
Note : Ce document fera l’objet de retouches de forme avant la parution de sa version définitive dans le Recueil des arrêts de la Cour suprême du Canada.
Cindy Dickson Appelante/Intimée au pourvoi incident
c.
Vuntut Gwitchin First Nation Intimée/Appelante au pourvoi incident
et
Procureur général du Canada,
procureur général du Québec,
procureur général de l’Alberta,
gouvernement du Yukon,
British Columbia Treaty Commission,
Nation métisse de l’Ontario,
Métis Nation of Alberta,
Carcross/Tagish First Nation,
Teslin Tlingit Council,
Congrès des peuples autochtones,
Council of Yukon First Nations,
Forum pancanadien sur les droits autochtones et la Constitution,
Canadian Constitution Foundation,
Band Members Alliance and Advocacy Association of Canada et
Federation of Sovereign Indigenous Nations Intervenants
Répertorié : Dickson c. Vuntut Gwitchin First Nation
2024 CSC 10
No du greffe : 39856.
2023 : 7 février; 2024 : 28 mars.
Présents : Le juge en chef Wagner et les juges Côté, Rowe, Martin, Kasirer, Jamal et O’Bonsawin.
en appel de la cour d’appel du yukon
Droit constitutionnel — Charte des droits — Application — Droit à l’égalité — Discrimination fondée sur le statut de non‑résident dans une communauté autochtone autonome — Exigence d’une communauté autochtone autonome requérant que le chef et les conseillers résident sur les terres désignées ou y déménagent dans les 14 jours suivant leur élection — Souhait exprimé par une citoyenne appartenant à la communauté mais vivant à l’extérieur des terres désignées de se porter candidate aux élections — Contestation par la citoyenne de l’obligation de résidence pour cause de violation du droit à l’égalité garanti par la Charte — La Charte s’applique‑t‑elle à l’obligation de résidence? — Dans l’affirmative, l’obligation de résidence viole‑t‑elle le droit de la citoyenne à l’égalité? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 15, 32.
Droit constitutionnel — Charte des droits — Peuples autochtones — Droits ancestraux — Exigence d’une communauté autochtone autonome requérant que le chef et les conseillers résident sur les terres désignées ou y déménagent dans les 14 jours suivant leur élection — Souhait exprimé par une citoyenne appartenant à la communauté mais vivant à l’extérieur des terres désignées de se porter candidate aux élections — Contestation par la citoyenne de l’obligation de résidence pour cause de violation du droit à l’égalité garanti par la Charte — Interprété adéquatement, le droit de la citoyenne à l’égalité porte‑t‑il atteinte à des droits ou libertés ancestraux, issus de traités ou autres des peuples autochtones du Canada? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 25.
En 1993, la Vuntut Gwitchin First Nation (« VGFN »), une communauté autochtone autonome du Yukon, a conclu avec le gouvernement fédéral et celui du Yukon un accord portant règlement de revendications territoriales et une entente sur l’autonomie gouvernementale, lesquels ont tous deux été approuvés et mis en vigueur par des textes législatifs fédéraux et territoriaux. Comme l’envisageait l’entente sur l’autonomie gouvernementale, la VGFN a adopté sa propre constitution, qui reconnaît à ses citoyens certains droits et libertés et énonce des règles concernant l’organisation de son gouvernement, ainsi que des règles et des normes électorales. La Constitution de la VGFN prévoit notamment une obligation de résidence aux termes de laquelle le chef et les conseillers doivent tous résider sur les terres désignées de la VGFN, dans le village d’Old Crow à l’intérieur du territoire traditionnel des Vuntut Gwitchin, ou y déménager dans les 14 jours suivant leur élection.
D, citoyenne canadienne et citoyenne de la VGFN, vit actuellement à Whitehorse, la capitale du Yukon, à environ 800 kilomètres au sud d’Old Crow. D souhaite se porter candidate au poste de conseillère de la VGFN, mais affirme qu’elle ne peut pas déménager à Old Crow si elle est élue, principalement parce que son fils a besoin de soins médicaux qui n’y sont pas offerts. D a contesté l’obligation de résidence, plaidant qu’elle viole de manière injustifiable le droit à l’égalité qui lui est garanti par le par. 15(1) de la Charte. La VGFN a rétorqué que l’obligation de résidence reflète sa pratique de longue date voulant que son chef et ses conseillers vivent sur le territoire traditionnel des Vuntut Gwitchin. La VGFN a ajouté qu’en tant que première nation autonome, elle est soustraite à l’application de la Charte. À titre subsidiaire, elle a fait valoir que, si la Charte s’applique, l’obligation de résidence ne viole pas le droit de D à l’égalité, et que, même si c’était le cas, l’obligation de résidence est néanmoins valide car elle est protégée par l’art. 25 de la Charte, qui, au dire de la VGFN, maintient certains droits et libertés collectifs des peuples autochtones lorsque ces droits collectifs entrent en conflit avec des droits garantis à un particulier par la Charte. Le juge de première instance et la Cour d’appel ont tous deux jugé que la Charte s’applique à la VGFN et à sa Constitution selon le par. 32(1) de la Charte, et ont conclu que, s’il y a violation du droit à l’égalité garanti à D par le par. 15(1), l’obligation de résidence est protégée par l’art. 25 de la Charte. D interjette appel sur la question de la constitutionnalité de l’obligation de résidence, et la VGFN forme un appel incident sur la question de l’application de la Charte.
Arrêt (le juge Rowe est dissident quant au pourvoi incident, les juges Martin et O’Bonsawin sont dissidentes quant au pourvoi) : Le pourvoi et le pourvoi incident sont rejetés.
Le juge en chef Wagner et les juges Côté, Kasirer et Jamal : La Charte s’applique à la VGFN et à ses citoyens comme D, principalement parce que la VGFN est un gouvernement par nature selon le par. 32(1) de la Charte. En outre, D a réussi à démontrer que l’obligation de résidence constitue une violation à première vue du droit à l’égalité qui lui est garanti par le par. 15(1) de la Charte. Cependant, l’obligation de résidence est l’exercice d’un « autre » « droit ou liberté » des peuples autochtones du Canada visé à l’art. 25 de la Charte. L’obligation de résidence protège la spécificité autochtone — à savoir les intérêts liés à la différence culturelle autochtone, à l’occupation antérieure des Autochtones, à la souveraineté autochtone antérieure ou encore à la participation des Autochtones au processus de négociation de traités. La demande de D fondée sur le par. 15(1) porte atteinte à ce droit, avec lequel elle est en conflit irréconciliable; en conséquence, suivant l’art. 25, il ne peut être donné effet à la demande de D fondée sur le par. 15(1).
L’application de la Charte est traitée au par. 32(1), qui énumère certaines entités auxquelles la Charte s’applique, dont la législature et le gouvernement de chaque province pour les domaines de compétence provinciale, de même que le Parlement et le gouvernement du Canada pour les domaines de compétence fédérale, y compris ceux qui concernent les gouvernements territoriaux et les domaines relevant de leur compétence. Le paragraphe 32(1) envisage en outre explicitement la possibilité que la Charte s’applique à d’autres entités, y compris celles faisant l’objet d’un contrôle gouvernemental ou exécutant des fonctions véritablement gouvernementales. Ces entités peuvent être assujetties à la Charte de l’une de deux manières, comme l’explique l’arrêt Eldridge c. Colombie‑Britannique (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 624. Premièrement, une entité peut être jugée faire partie du « gouvernement » pour l’application du par. 32(1) si elle peut être considérée comme un gouvernement de par sa nature même ou en raison du degré de contrôle gouvernemental exercé sur elle. En pareil cas, toutes les activités de l’entité sont assujetties à la Charte. Deuxièmement, même si l’entité elle‑même ne fait pas partie du « gouvernement » pour l’application du par. 32(1), elle sera assujettie à la Charte pour ce qui est de ses activités qui peuvent être attribuées à un gouvernement parce qu’elles sont de nature gouvernementale. Le Parlement et les provinces ne peuvent se soustraire aux obligations qui découlent de la Charte en conférant une partie de leurs responsabilités ou de leurs pouvoirs législatifs à d’autres entités qui ne sont pas normalement assujetties à la Charte.
Pour ce qui est du critère « par nature » du premier volet du cadre d’analyse de l’arrêt Eldridge, des entités peuvent être considérées comme des gouvernements par nature lorsqu’elles présentent habituellement les caractéristiques suivantes, qui ne sont ni essentielles ni déterminantes, mais qui constituent des indices utiles à cet égard : (1) elles sont élues démocratiquement par les citoyens et doivent leur rendre compte; (2) elles jouissent d’un pouvoir général de taxation qui ne se distingue pas des pouvoirs de taxation qu’exercent le Parlement ou les provinces; (3) elles ont le pouvoir d’établir des règles de droit, de les appliquer et de les faire respecter dans les limites d’un territoire donné; et (4) elles sont des créatures du Parlement ou des provinces, et exercent des pouvoirs que le Parlement ou les provinces devraient autrement exercer. Quant au critère relatif au « contrôle » du premier volet, la Charte s’applique à une entité que le Parlement ou les provinces investissent de pouvoirs gouvernementaux relevant de leur compétence, si le Parlement ou la province en question exerce un contrôle substantiel sur les activités de l’entité. Dans de telles circonstances, l’entité ne peut pas être considérée comme une entité indépendante du gouvernement au sens du par. 32(1) de la Charte.
Suivant le second volet du cadre d’analyse énoncé dans l’arrêt Eldridge, la Cour a déjà reconnu que les activités d’une entité sont assujetties à la Charte dans les cas où l’entité : exerçait le pouvoir discrétionnaire que lui conférait une loi du gouvernement de définir la façon de fournir les services; avait été créée par une loi et accomplissait tous les actes en cause en vertu du pouvoir que lui conférait la loi; ou mettait en œuvre un programme gouvernemental particulier et exerçait des pouvoirs de contrainte émanant de la loi. Dans de telles circonstances, une entité ne peut pas échapper à un examen fondé sur la Charte du seul fait qu’elle ne fait pas partie du gouvernement ou qu’elle n’est pas sous son contrôle. Même si une entité est par ailleurs indépendante du gouvernement, l’existence d’un pouvoir de contrainte délégué par la loi signifie que cette entité détient un pouvoir coercitif de gouvernance que les personnes physiques, les personnes morales ou les organisations ne possèdent pas. C’est ce pouvoir qui fait en sorte que les organismes exerçant un pouvoir conféré par une loi sont assujettis à la Charte.
En l’espèce, la Charte s’applique à l’obligation de résidence inscrite dans la Constitution de la VGFN parce que cette dernière est un gouvernement par nature selon le premier volet du cadre d’analyse de l’arrêt Eldridge. Bien que la VGFN ne constitue pas un gouvernement selon le critère relatif au « contrôle » du premier volet puisque ni le gouvernement fédéral ni celui du Yukon n’exercent un contrôle substantiel sur elle, en tant que gouvernement autochtone, la VGFN présente les indices représentatifs d’un gouvernement par nature : le Conseil de la VGFN est formé de membres qui sont élus par les électeurs admissibles de la VGFN et qui sont démocratiquement responsables devant l’électorat, à l’instar des députés fédéraux et provinciaux; la VGFN dispose de pouvoirs généraux de taxation qui sont pratiquement identiques à ceux du Parlement ou des provinces; à l’instar du Parlement et des législatures provinciales, la VGFN a le pouvoir d’établir, d’appliquer et de faire respecter des règles de droit contraignantes pour ses citoyens et le public en général dans les limites de ses terres désignées; et le pouvoir de légiférer de la VGFN émane au moins en partie du Parlement, en ce sens que la VGFN exerce des pouvoirs que le Parlement aurait autrement exercés en vertu de sa compétence législative.
De plus, la Charte s’applique à l’obligation de résidence parce que son édiction et son application par la VGFN constituent une activité gouvernementale précise. L’obligation de résidence inscrite dans la Constitution de la VGFN a été adoptée au moins en partie en vertu d’une loi fédérale (même en supposant qu’elle reflète aussi l’exercice d’un droit inhérent à l’autonomie gouvernementale). Elle implique l’exercice d’un pouvoir de contrainte prévu par la loi, car elle impose des restrictions juridiques aux personnes susceptibles de servir comme chef ou conseiller de la VGFN. L’obligation a force de loi parce qu’elle fait partie de la Constitution de la VGFN, adoptée en vertu de l’entente sur l’autonomie gouvernementale de la VGFN, qui a elle‑même été approuvée et s’est vu donner effet par les lois fédérale et territoriale de mise en œuvre.
Étant donné que la Charte s’applique à l’obligation de résidence imposée par la VGFN, il est nécessaire de déterminer si cette obligation viole de manière injustifiable le par. 15(1) de la Charte en interdisant à D de siéger au Conseil de la VGFN à moins qu’elle ne déménage de Whitehorse à Old Crow dans les 14 jours suivant son élection. Cette question requiert l’examen du cadre d’analyse permettant de déterminer si, interprété adéquatement, le droit garanti à D par le par. 15(1) de la Charte porte atteinte à des « droits ou libertés — ancestraux, issus de traités ou autres — des peuples autochtones du Canada » visés à l’art. 25 de la Charte. Pour les communautés autochtones, le par. 32(1) et l’art. 25 de la Charte sont étroitement liés. Bien que l’application de droits individuels garantis par la Charte à une communauté autochtone autonome puisse être considérée comme gênant l’application de règles destinées à protéger les droits et les intérêts des minorités autochtones, l’art. 25 agit comme contrepoids en assurant la protection des intérêts autochtones collectifs en tant que bienfait social et constitutionnel à l’avantage de l’ensemble des Canadiens. Interprété correctement, l’art. 25 permet l’affirmation des droits individuels garantis par la Charte, sauf lorsqu’ils entrent en conflit avec des droits ou libertés — ancestraux, issus de traités ou autres — qui, il a été démontré, protègent la spécificité autochtone.
L’article 25 doit être examiné à la lumière de son objet, en tenant dûment compte de son texte, de la nature et de l’objectif plus large de la Charte, ainsi que de l’historique de cette disposition. L’objet de l’art. 25 est de faire respecter certains droits et libertés collectifs des peuples autochtones lorsque ces droits collectifs entrent en conflit avec des droits garantis à un particulier par la Charte, c.‑à‑d. de veiller à ce que les droits et libertés désignés des peuples autochtones soient protégés lorsque le fait de donner effet à des droits et libertés individuels opposés et garantis par la Charte diminuerait la spécificité autochtone. Lorsqu’un droit garanti à un particulier par la Charte porterait atteinte à un droit ancestral, issu de traités ou autre, l’art. 25 exige que le droit autochtone collectif ait préséance, même si le demandeur invoquant la Charte est un membre du groupe autochtone concerné. Cet objet s’harmonise avec les objectifs généraux de l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, en plus d’être en phase avec le besoin de concilier la souveraineté de la Couronne avec la réalité selon laquelle les peuples autochtones vivaient en Amérique du Nord, dans des sociétés distinctes dotées de lois, traditions et coutumes, bien avant le contact avec les Européens. L’article 25 se fait l’écho de la volonté de concilier les droits et libertés individuels garantis par la Charte à tous les Canadiens avec les droits collectifs distinctifs des peuples autochtones.
Le texte de l’art. 25 mentionne les « droits ou libertés — ancestraux, issus de traités ou autres ». Les droits ancestraux et issus de traités sont protégés par l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. En incluant les « autres » droits et libertés parmi ceux méritant la protection constitutionnelle, l’art. 25 évoque un éventail plus large de droits que l’art. 35. Il ressort clairement du texte et de l’objet de l’art. 25 que les protections prévues par cette disposition ne se limitent pas aux droits qui possèdent un statut constitutionnel. Le texte et l’objet de l’art. 25 suggèrent toutefois l’existence d’une autre restriction substantielle : conformément au principe de protection des peuples autochtones en tant que minorité distincte, et puisque l’art. 25 visait à protéger les droits associés à la spécificité autochtone, les « autres » droits et libertés visés à l’art. 25 se limitent aux droits et libertés qui protègent la spécificité autochtone.
La protection des droits — ancestraux, issus de traités ou autres — visés à l’art. 25 n’est toutefois pas absolue. Lorsqu’il est démontré qu’un droit relève du champ d’application de l’art. 25, les protections prévues par celui‑ci ne s’appliquent pas automatiquement. Ces protections s’appliquent uniquement s’il est jugé qu’il existe un conflit irréconciliable entre le droit garanti par la Charte qui est revendiqué et le droit visé à l’art. 25, de telle sorte qu’en donnant effet au droit garanti par la Charte, la spécificité autochtone protégée ou reconnue par le droit collectif serait minée. Il est possible, dans une affaire donnée, que le droit individuel ainsi que les droits collectifs visés à l’art. 25 ne soient pas réellement en conflit. Certains droits individuels font partie du droit autochtone et coexistent avec les intérêts collectifs. En outre, l’art. 25 ne s’appliquerait pas si le droit individuel en question garanti par la Charte entrait en conflit avec un droit autochtone qui ne repose pas sur la spécificité autochtone. Et, tout comme les droits reconnus à l’art. 35, la primauté accordée aux droits collectifs visés à l’art. 25 est assujettie à la garantie d’égalité reconnue aux « personnes des deux sexes » par l’art. 28 de la Charte et le par. 35(4) de la Loi constitutionnelle de 1982.
Il existe un large consensus voulant que l’art. 25 ne crée pas de nouveaux droits substantiels. Cependant, les détails de l’application de l’art. 25 demeurent dans une large mesure incertains. Deux approches opposées en ce qui concerne l’effet de l’art. 25 ressortent de la jurisprudence — suivant la première, l’effet de « bouclier », le fait d’invoquer avec succès l’art. 25 fait obstacle à une revendication fondée sur la Charte dans les cas où l’application d’un droit garanti par la Charte porterait atteinte au droit visé à l’art. 25; suivant la seconde, l’effet de « prisme interprétatif » ou de règle d’interprétation, les tribunaux tentent d’abord d’interpréter le droit garanti par la Charte qui est revendiqué et de lui donner effet sans porter atteinte au droit identifié visé à l’art. 25. Selon la dernière approche, en cas de conflit, le droit ancestral, issu de traité ou autre ne se verrait accorder aucune priorité spéciale, et la question de savoir si le droit autochtone collectif devrait être maintenu serait laissée à la discrétion du tribunal, qui la trancherait au cas par cas.
L’approche qu’il convient d’adopter à l’égard de l’art. 25 inclut des éléments tirés des deux approches. Il est possible d’affirmer que l’art. 25 produit un effet de bouclier, en ce qu’il donne la primauté aux droits ancestraux, issus de traités ou autres. Toutefois, un droit relevant du champ d’application de l’art. 25 se voit accorder la priorité uniquement si un exercice interprétatif démontre qu’il existe un conflit irréconciliable entre le droit collectif et le droit individuel garanti par la Charte qui est revendiqué. Bien que la disposition serve parfois de bouclier au profit des droits ancestraux, issus de traités et autres afin de protéger l’intérêt collectif minoritaire des peuples autochtones, une conception absolutiste de l’art. 25 est incompatible avec une interprétation téléologique. Elle s’oppose aussi à l’idée que, dans les cultures juridiques autochtones, tout comme en droit constitutionnel canadien, les droits individuels et les droits collectifs sont considérés comme coexistant en harmonie.
Quant au genre de conflit qui doit être démontré entre les droits collectifs et les droits individuels concernés pour que le bouclier de l’art. 25 opère, le conflit entre les droits doit être réel et irréconciliable, de sorte qu’il est impossible de donner effet au droit individuel garanti par la Charte sans porter atteinte au droit relevant de l’art. 25. Le conflit ne saurait être hypothétique. L’exigence requérant l’existence d’un conflit irréconciliable entre les deux droits s’accorde mieux avec l’objet et le texte de l’art. 25, parce que s’il est possible pour les tribunaux, au moyen d’une interprétation juste et minutieuse, de donner effet au droit garanti par la Charte et au droit visé à l’art. 25 identifié, alors les deux droits sont respectés, et le conflit évité. Déterminer s’il existe un conflit irréconciliable entre les droits en cause constitue un exercice interprétatif. Cet exercice requiert que les tribunaux interprètent tant la substance du droit garanti par la Charte que celle du droit ancestral, issu de traité ou autre en cause. Ils doivent prendre en compte et respecter les points de vue autochtones. En même temps, les tribunaux doivent veiller à ne pas s’écarter de l’interprétation généreuse des droits et libertés individuels garantis par la Charte prescrite par la jurisprudence applicable.
En conséquence, l’art. 25 ne sert pas de bouclier chaque fois qu’un droit relevant de son champ d’application est en cause. Lorsqu’un droit garanti par la Charte est en jeu par suite de l’exercice d’un droit ancestral, issu de traité ou autre, le tribunal doit plutôt se demander si ces deux droits peuvent être conciliés. Si le fait de donner effet à un droit garanti par la Charte influerait seulement de manière accessoire ou non essentielle sur le droit particulier visé à l’art. 25 — en ce que cela ne minerait pas la spécificité autochtone —, ou si le droit garanti par la Charte peut être interprété d’une manière compatible avec le droit ancestral, issu de traité ou autre, il serait alors inapproprié de donner la priorité au droit relevant du champ d’application de l’art. 25. C’est uniquement dans les cas où le droit visé à l’art. 25 est affecté de manière non accessoire, créant ainsi un conflit irréconciliable entre les deux droits, que l’art. 25 protégera le droit autochtone en rendant le droit individuel inopérant dans la mesure du conflit. En ce sens, l’art. 25 jouera parfois le rôle de bouclier et, d’autres fois, il jouera simplement un rôle interprétatif.
Comme l’art. 25 vise à sauvegarder les droits ancestraux, issus de traités ou autres qui tendent à protéger la spécificité autochtone, l’art. 25 s’attache principalement aux droits collectifs, indépendamment de l’identité de l’individu ou de l’entité qui présente la contestation fondée sur la Charte. Il s’ensuit que le même cadre d’analyse s’applique, et ce, que le demandeur invoquant la Charte soit autochtone, que l’art. 25 soit invoqué par un groupe autochtone ou que les deux parties soient autochtones. Le bouclier de l’art. 25 s’applique immédiatement si le droit garanti par la Charte qui est invoqué porte atteinte à un droit collectif visé à l’art. 25, quelles que soient les parties en cause. Rien dans le texte de l’art. 25 ne permet de conclure que le bouclier protecteur devrait s’appliquer différemment selon l’identité des parties. Une grande prudence s’impose toutefois lorsque la revendication est présentée par une personne autochtone contre sa propre communauté; le tribunal devrait procéder avec prudence afin d’éviter d’imposer inutilement ou involontairement des notions ou des principes juridiques incompatibles au régime juridique autochtone distinct de la communauté.
Enfin, si l’art. 25 est invoqué à l’encontre d’une revendication fondée sur la Charte, le tribunal devrait envisager de l’appliquer le plus tôt possible, sans porter indûment préjudice à la contestation fondée sur le droit individuel garanti par la Charte. Vu les intérêts opposés qui doivent être pris en compte dans le cadre d’analyse de l’art. 25, le point le plus hâtif où cette disposition pourrait être considérée à bon droit est une fois que le demandeur qui invoque la Charte a démontré une violation à première vue de son droit. Lorsque des droits ou libertés — ancestraux, issus de traités ou autres — précisés à l’art. 25 sont en jeu, les limites d’un droit individuel concurrent garanti par la Charte n’ont pas à être justifiées en application de l’article premier de la Charte. Contrairement à l’article premier, l’art. 25 est l’expression du choix constitutionnel de protéger les droits et libertés collectifs des peuples autochtones au Canada en tant que minorité distincte. Conformément à une longue tradition de respect des minorités, l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 protège les droits existants — ancestraux ou issus de traités —, tandis que l’art. 25 de la Charte énonce de manière semblable une clause de non‑atteinte aux droits des peuples autochtones. La protection de l’art. 25 est rattachée à la force de la promesse faite envers les peuples autochtones du Canada à l’art. 35, promesse qui reconnaissait non seulement l’occupation passée de terres par les Autochtones, mais aussi leur contribution à l’édification du Canada et les engagements spéciaux pris envers eux par des gouvernements successifs. Toute justification au regard de l’article premier ne devrait être exigée que si le tribunal juge l’art. 25 inapplicable. C’est le cas lorsqu’il n’y a pas de droit ancestral, issu de traité ou « autre » en jeu, lorsque l’« autre » droit ne fait pas intervenir la spécificité autochtone, ou lorsqu’il n’existe pas de conflit irréconciliable entre les droits en cause. Dans de telles circonstances, la partie qui défend l’acte contesté peut toujours chercher à justifier la restriction en vertu de l’article premier de la Charte.
Le cadre d’analyse pour l’application de l’art. 25 comporte donc quatre étapes. Premièrement, le demandeur qui invoque la Charte doit démontrer que la conduite contestée viole à première vue un droit individuel garanti par la Charte. Si aucune violation à première vue n’est établie, alors la revendication basée sur la Charte échoue, et il n’est pas nécessaire de passer à l’examen fondé sur l’art. 25. Deuxièmement, la partie qui invoque l’art. 25 — habituellement la partie qui se fonde sur un intérêt collectif de la minorité — doit convaincre le tribunal que la conduite contestée est un droit, ou l’exercice d’un droit, protégé par l’art. 25. Il lui incombe de démontrer que le droit à l’égard duquel elle réclame la protection de l’art. 25 est un droit ancestral, issu de traité ou autre. Si le droit en cause fait partie des « autres » droits, alors la partie qui l’invoque doit démontrer l’existence du droit revendiqué et le fait que ce droit protège ou reconnaît la spécificité autochtone. Troisièmement, la partie qui invoque l’art. 25 doit démontrer l’existence d’un conflit irréconciliable entre le droit garanti par la Charte et le droit ancestral, issu de traité ou autre, ou l’exercice de ce droit. Si les droits sont irréconciliablement en conflit, l’art. 25 agira comme bouclier afin de protéger la spécificité autochtone. Quatrièmement, le tribunal doit se demander s’il existe quelque limite applicable à l’intérêt collectif invoqué. Si l’art. 25 est jugé inapplicable, la partie qui l’invoque peut démontrer que l’acte contesté est justifié au regard de l’article premier de la Charte.
Si l’on applique cette analyse dans la présente affaire, premièrement, le droit garanti à D par le par. 15(1) de la Charte a été violé à première vue par l’obligation de résidence, laquelle a créé une distinction fondée sur le motif analogue que constitue le statut de non‑résident dans une communauté autochtone autonome, et cette distinction a renforcé et accentué le désavantage que subit D en tant que membre non résident de la VGFN. En ce qui concerne la première étape de l’analyse fondée sur le par. 15(1), le statut de non‑résident de D dans une communauté autochtone autonome constitue un motif analogue. Le désavantage historique et continu que subissent les Autochtones vivant à l’extérieur de leurs terres traditionnelles signifie que les distinctions fondées sur ce statut constituent des indicateurs permanents de l’existence d’un processus décisionnel suspect ou de discrimination potentielle. Quant à la seconde étape de l’analyse fondée sur le par. 15(1), l’obligation de résidence, qui établit une distinction sur la base du statut de non‑résident dans une communauté autochtone autonome, renforce, perpétue ou accentue le désavantage subi par D en tant que citoyenne de la VGFN non résidente.
Deuxièmement, la VGFN a établi que l’obligation de résidence prévue dans sa Constitution est l’exercice d’un droit ancestral, issu de traité ou autre visé à l’art. 25. Il s’agit de l’exercice d’un « autre » droit, à savoir celui d’énoncer des critères de participation au corps dirigeant de la VGFN. À la lumière de la preuve et des conclusions de fait en première instance, l’obligation de résidence est clairement l’exercice d’un droit qui protège des intérêts associés à la spécificité autochtone. Le droit de définir la composition de ses corps dirigeants sur la base de restrictions fondées sur le lieu de résidence permet à la société des Vuntut Gwitchin de préserver l’insistance particulière qu’elle accorde au lien entre ses dirigeants et le territoire. Il s’agit clairement d’un fondement permettant d’établir un lien entre la spécificité autochtone et l’obligation de résidence. Obliger les dirigeants de la VGFN à résider sur les terres désignées aide à préserver le lien entre les dirigeants et le territoire, qui est profondément ancré dans la culture et les pratiques de gouvernance distinctives de la VGFN. Cela renforce aussi la capacité de la VGFN de résister aux forces extérieures qui attirent les citoyens loin de ses terres désignées, en plus de prévenir l’érosion de leur important lien avec le territoire. De tels intérêts sont associés à divers aspects de la spécificité autochtone.
Troisièmement, la VGFN a établi que, interprété adéquatement, son droit visé à l’art. 25 et le droit garanti à D par le par. 15(1) sont irréconciliablement en conflit. L’application du par. 15(1) porterait atteinte au droit des Vuntut Gwitchin de se gouverner eux‑mêmes conformément à leurs propres valeurs et traditions particulières et conformément aux arrangements en matière d’autonomie gouvernementale conclus avec le Canada et le Yukon. La spécificité autochtone protégée par l’obligation de résidence est inextricablement rattachée au lien entre la VGFN et les terres désignées. Le fait de permettre à un conseiller de résider à Whitehorse diminuerait ce lien de manière inacceptable et minerait, de manière non accessoire, le droit de la VGFN de décider qui peut être membre de ses corps dirigeants. Donner effet de cette manière au droit garanti par la Charte à D représenterait un véritable risque pour la vitalité durable de la spécificité autochtone et porterait atteinte au droit de la VGFN, en contravention de l’art. 25. Cela entraîne l’application de l’art. 25 en tant que bouclier protecteur, mettant ainsi le droit collectif à l’abri de la revendication individuelle fondée sur la Charte.
Quatrièmement, bien que les protections de l’art. 25 puissent être assorties d’autres limites, aucune restriction de la sorte n’est pertinente pour le présent litige. La Cour d’appel a conclu que les protections de l’art. 25 s’étendaient à tous les aspects de l’obligation de résidence, y compris la règle du déménagement dans les 14 jours, et D n’a demandé aucune réparation à l’égard de cette règle, ni présenté d’arguments sur la question du retranchement. Enfin, étant donné que l’art. 25 s’applique, la VGFN n’est pas tenue de justifier l’obligation de résidence en vertu de l’article premier de la Charte.
Les juges Martin et O’Bonsawin (dissidentes quant au pourvoi) : Il y a lieu d’accueillir le pourvoi et de rejeter le pourvoi incident, et l’obligation de résidence devrait être déclarée inopérante. Il y a accord avec les juges majoritaires pour dire que la Charte s’applique à l’obligation de résidence attaquée, que la VGFN est un gouvernement de par sa nature même, et que l’obligation de résidence porte atteinte au droit à l’égalité que garantit à D le par. 15(1) de la Charte. Il y a toutefois désaccord avec les juges majoritaires pour dire que l’obligation de résidence relève du champ d’application de l’art. 25 de la Charte. Au contraire, comme elle ne vise pas à reconnaître le statut spécial de groupes autochtones au sein de l’État canadien au sens large, l’obligation de résidence échappe à la protection de l’art. 25. De plus, la justification de l’obligation de résidence ne peut se démontrer conformément à l’article premier de la Charte.
La Charte s’applique aux mesures gouvernementales prises par des nations autochtones autonomes à la fois parce qu’elles sont de nature gouvernementale et que l’objet du par. 32(1) était d’étendre les protections de la Charte pour remédier au déséquilibre des forces entre les gouvernés et les gouvernants. L’objet qui sous‑tend le champ d’applicabilité de la Charte est donc de remédier à ce déséquilibre des forces en soumettant l’action gouvernementale au contrôle constitutionnel afin de protéger les droits et libertés individuels. Le paragraphe 32(1) englobe l’action gouvernementale à l’égard des « domaines relevant » du Parlement et des législatures provinciales : toute action gouvernementale de ce genre est assujettie à un examen fondé sur la Charte. Tous les ordres de gouvernement sont visés, quel que soit leur lien avec la structure gouvernementale fédérale ou provinciale officielle. Cette portée générale du par. 32(1) trouve appui dans la jurisprudence de la Cour sur le par. 32(1), où cette dernière a toujours confirmé la vaste gamme d’entités visées par la disposition et reconnu l’importance du déséquilibre des forces entre les gouvernés et les gouvernants lorsque vient le temps de décider si une entité est visée par le par. 32(1). La portée générale du par. 32(1) trouve également appui dans d’autres dispositions de la Loi constitutionnelle de 1982, par exemple le par. 52(1) et l’art. 25, qui fournissent des repères sur la manière dont toute interprétation particulière du par. 32(1) s’harmoniserait avec l’architecture interne de la Constitution du Canada.
La Charte s’applique donc aux gouvernements autochtones parce qu’ils disposent d’un pouvoir de légiférer sur des matières législatives visées par le par. 32(1). Cette reconnaissance de nations autochtones autonomes en tant que gouvernements à part entière, et non en raison d’un pouvoir délégué, relève clairement de l’objet et de la portée du par. 32(1). La jurisprudence existante sur le par. 32(1) ne s’applique pas directement aux gouvernements autochtones. Les critères juridiques conçus à l’extérieur du contexte distinct des gouvernements autochtones ne doivent pas être perçus comme une réponse complète sur l’étendue de l’applicabilité de la Charte aux nations autochtones autonomes. Les approches du pouvoir délégué ou du contrôle substantiel employées dans la jurisprudence sur le par. 32(1) ne devraient pas être interprétés comme imposant la condition qu’un pouvoir soit délégué par le Parlement ou les législatures provinciales pour que la Charte s’applique. Par conséquent, la délégation au titre du par. 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867 n’est pas nécessaire au regard du premier volet du critère de l’arrêt Eldridge quand on l’applique à la situation unique des nations autochtones autonomes. Il n’est pas nécessaire que la mesure attaquée découle d’un pouvoir conféré par une loi fédérale, provinciale ou territoriale pour qu’elle fasse l’objet d’un examen fondé sur la Charte. Interpréter le par. 32(1) et le cadre de l’arrêt Eldridge comme ne s’appliquant que dans les cas de pouvoir délégué privilégierait une conception trop textuelle du par. 32(1) et priverait les Autochtones des protections de la Charte lorsque leurs propres corps dirigeants portent atteinte à leurs droits. En outre, cette reconnaissance de nations autochtones autonomes en tant que gouvernements à part entière fait respecter les pratiques autochtones de longue date en matière d’autonomie gouvernementale et favorise la réconciliation au Canada.
Il y a accord avec les juges majoritaires pour dire que la VGFN relève du premier volet du cadre de l’arrêt Eldridge, car elle est gouvernementale par nature et, par conséquent, elle est assujettie à la Charte. Il est aussi convenu avec eux que l’édiction par la VGFN de l’obligation de résidence doit faire l’objet d’un examen fondé sur la Charte. De fait, la VGFN est un gouvernement de par sa nature même parce qu’elle exerce des pouvoirs législatifs et exécutifs à l’égard de domaines « relevant » du Parlement et des législatures provinciales. Sa structure et ses fonctions reflètent son caractère intrinsèquement gouvernemental : elle adopte des lois et prend des décisions qui favorisent, ordonnent et restreignent la vie de ses citoyens. Il y a désaccord avec l’idée des juges majoritaires qu’un facteur essentiel à l’applicabilité de la Charte au regard du par. 32(1) est le fait que le pouvoir législatif de la VGFN émane du Parlement. La VGFN ne tire pas son origine de la loi, son pouvoir législatif ne lui a pas été délégué, et elle n’a pas à fonder son statut gouvernemental en renvoyant à ce qui a été transféré par un autre ordre de gouvernement.
L’article 25 de la Charte sert d’outil d’interprétation pour aider à protéger les droits collectifs distincts que possèdent les peuples autochtones à titre de peuples autochtones du Canada en prescrivant une opération d’interprétation afin de résoudre les difficultés que posent les droits autochtones collectifs et les droits individuels garantis par la Charte qui s’opposent. Il joue un rôle distinct de celui d’autres dispositions de