Multani c. Commission scolaire Marguerite-Bourgeoys

Multani c. Commission scolaire Marguerite-Bourgeoys
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2006-03-02
Référence neutre
2006 CSC 6
Recueil
[2006] 1 RCS 256
Numéro de dossier
30322
Juges
McLachlin, Beverley; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise
En appel de
Québec
Sujets
Droit administratif
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 30322
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Multani c. Commission scolaire Marguerite‑Bourgeoys, [2006] 1 R.C.S. 256, 2006 CSC 6
Date : 20060302
Dossier : 30322
entre :
Balvir Singh Multani et Balvir Singh Multani,
en sa qualité de tuteur à son fils mineur Gurbaj Singh Multani
Appelants
c.
Commission scolaire Marguerite‑Bourgeoys et
procureur général du Québec
Intimés
‑ et ‑
World Sikh Organization of Canada, Association canadienne
des libertés civiles, Commission canadienne des droits de la
personne et Commission ontarienne des droits de la personne
Intervenantes
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Major*, Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella et Charron
Motifs de jugement :
(par. 1 à 83)
Motifs conjoints concordants :
(par. 84 à 139)
Motifs concordants :
(par. 140 à 155)
La juge Charron (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Bastarache, Binnie et Fish)
Les juges Deschamps et Abella
Le juge LeBel
* Le juge Major n’a pas pris part au jugement.
______________________________
Multani c. Commission scolaire Marguerite‑Bourgeoys, [2006] 1 R.C.S. 256, 2006 CSC 6
Balvir Singh Multani et Balvir Singh Multani,
en sa qualité de tuteur à son fils mineur Gurbaj Singh Multani Appelants
c.
Commission scolaire Marguerite‑Bourgeoys et
procureur général du Québec Intimés
et
World Sikh Organization of Canada, Association canadienne
des libertés civiles, Commission canadienne des droits de la
personne et Commission ontarienne des droits de la personne Intervenantes
Répertorié : Multani c. Commission scolaire Marguerite‑Bourgeoys
Référence neutre : 2006 CSC 6.
No du greffe : 30322.
2005 : 12 avril; 2006 : 2 mars.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Major*, Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella et Charron.
en appel de la cour d’appel du québec
Droit constitutionnel — Charte des droits — Liberté de religion — Port du kirpan à l’école — Conseil des commissaires d’une commission scolaire interdisant à un élève de religion sikhe de porter le kirpan à l’école — Cette décision porte‑t‑elle atteinte à la liberté de religion garantie par l’art. 2a) de la Charte canadienne des droits et libertés ? — Dans l’affirmative, cette atteinte est‑elle justifiable en vertu de l’article premier de la Charte ?
Droit constitutionnel — Charte des droits — Limite raisonnable — Règle de droit — Décision administrative — Atteinte à un droit garanti découlant d’une décision d’un organisme administratif agissant conformément à sa loi habilitante — Cette atteinte est‑elle une restriction par une « règle de droit » au sens de l’article premier de la Charte canadienne des droits et libertés ?
Droit administratif — Contrôle judiciaire — Conformité d’une décision administrative aux exigences de la Charte canadienne des droits et libertés — Conseil des commissaires d’une commission scolaire interdisant à un élève de religion sikhe de porter le kirpan à l’école – Cette décision porte‑t‑elle atteinte à la liberté de religion de l’élève? — Approche appropriée pour réviser cette décision — Rapports entre le droit administratif et le droit constitutionnel.
G et son père B sont de religion sikhe orthodoxe. G croit que sa religion requiert qu’il porte en tout temps un kirpan, objet religieux qui ressemble à un poignard et doit être fait de métal. En 2001, G échappe accidentellement dans la cour de l’école qu’il fréquente le kirpan qu’il portait sous ses vêtements. La Commission scolaire fait parvenir aux parents de G une lettre permettant, à titre d’accommodement raisonnable, à leur fils de porter son kirpan à l’école si certaines conditions visant à le sceller à l’intérieur de ses vêtements sont respectées. G et ses parents acceptent cet arrangement. Le conseil d’établissement de l’école refuse d’entériner l’entente, pour le motif que le port du kirpan à l’école contrevient à l’art. 5 du Code de vie de l’école qui prohibe le port d’armes. Le conseil des commissaires de la Commission scolaire maintient la décision et avise G et ses parents qu’un kirpan symbolique sous forme de pendentif ou sous une autre forme, qui serait fabriqué dans un matériau qui le rendrait inoffensif, serait accepté au lieu d’un véritable kirpan. B dépose alors devant la Cour supérieure une requête en jugement déclaratoire afin de faire déclarer inopérante la décision du conseil des commissaires. La Cour supérieure accueille la requête, prononce la nullité de la décision, et permet à G de porter son kirpan sous réserve de certaines conditions. La Cour d’appel infirme ce jugement. Après avoir retenu la norme de contrôle de la décision raisonnable simpliciter, la Cour d’appel rétablit la décision du conseil des commissaires. Elle conclut que cette décision porte atteinte à la liberté de religion de G garantie par l’al. 2a) de la Charte canadienne des droits et libertés (« Charte canadienne ») et l’art. 3 de la Charte des droits et libertés de la personne du Québec (« Charte québécoise »), mais que cette atteinte est justifiée en vertu de l’article premier de la Charte canadienne et de l’art. 9.1 de la Charte québécoise.
Arrêt : Le pourvoi est accueilli. La décision de la Cour d’appel est annulée et la décision du conseil des commissaires est déclarée nulle.
La juge en chef McLachlin et les juges Bastarache, Binnie, Fish et Charron : Dans la présente affaire, c’est la conformité de la décision des commissaires avec les exigences de la Charte canadienne qui est au cœur du litige, non sa validité du point de vue du droit administratif. Nul ne prétend que le conseil des commissaires n’avait pas compétence, sur le plan du droit administratif, d’approuver le Code de vie. De plus, la validité, tant administrative que constitutionnelle, de la règle prohibant le port d’armes n’est pas contestée. Puisque la plainte repose entièrement sur la liberté de religion, la Cour d’appel a commis une erreur en appliquant la norme de la décision raisonnable à son analyse constitutionnelle. La norme de contrôle de droit administratif n’était pas pertinente. [18‑20]
La Charte canadienne s’applique à la décision du conseil des commissaires, nonobstant le caractère individuel de cette décision. Toute atteinte à un droit garanti qui découle des actes d’un décideur agissant conformément à sa loi habilitante est aussi une restriction « par une règle de droit » au sens de l’article premier. Lorsque le texte législatif en vertu duquel un organisme administratif a rendu une décision contestée confère un pouvoir discrétionnaire et ne prévoit pas de façon explicite ou implicite le pouvoir de restreindre les droits et libertés garantis par la Charte canadienne , il y a lieu, en cas de violation, de soumettre cette décision au test énoncé à l’article premier afin de déterminer si elle constitue une limite raisonnable. [22‑23]
En l’espèce, la Cour n’est pas appelée à réconcilier, d’entrée de jeu, deux droits constitutionnels, seule la liberté de religion étant invoquée. Cependant, cette liberté n’est pas absolue et peut entrer en conflit avec d’autres droits constitutionnels. Depuis l’élaboration dans l’arrêt Oakes du critère encadrant la restriction des droits, la Cour n’a pas remis en question qu’en principe, les droits sont conciliés au regard de la justification constitutionnelle que commande l’article premier de la Charte canadienne . Étant donné que la décision affecte véritablement chacune des parties et qu’il s’agit d’une décision rendue par un organisme administratif dans l’exercice des pouvoirs qui lui sont conférés par la loi, une analyse contextuelle fondée sur l’article premier permettra de soupeser de façon plus complète les valeurs opposées pertinentes. [29‑30]
La décision du conseil des commissaires interdisant à G de porter son kirpan à l’école porte atteinte à sa liberté de religion. G croit véritablement qu’un kirpan de plastique ou de bois ne lui permettrait pas de se conformer aux exigences de sa religion, et aucune des parties au litige n’a contesté la sincérité de cette croyance. L’entrave à la liberté de religion de G est plus que négligeable ou insignifiante, puisqu’elle prive celui‑ci de son droit de fréquenter l’école publique. L’atteinte à la liberté de religion de G ne peut être justifiée en vertu de l’article premier de la Charte canadienne . Bien que la décision du conseil de prohiber le port du kirpan poursuive un objectif urgent et réel, soit d’assurer un niveau de sécurité raisonnable à l’école, et que cette décision ait un lien rationnel avec l’objectif, il n’a pas été démontré qu’une telle prohibition constitue une atteinte minimale aux droits de G. [2] [38‑41] [44] [48] [77]
L’analogie avec l’obligation d’accommodement raisonnable est utile pour bien saisir le fardeau qu’impose le critère de l’atteinte minimale vis‑à‑vis d’un individu. Dans le présent contexte, la décision de prohiber d’une façon absolue le port du kirpan ne se situe pas à l’intérieur d’une gamme de mesures raisonnables. Les arguments invoqués à l’appui d’une telle prohibition ne peuvent être retenus. Le risque que G utilise son kirpan à des fins violentes ou qu’un autre élève s’en empare est très improbable, surtout lorsque le port du kirpan est soumis à des conditions comme celles imposées par la Cour supérieure. G n’a d’ailleurs jamais revendiqué le droit de porter son kirpan à l’école sans aucune restriction. De plus, les écoles contiennent une foule d’objets susceptibles de servir à commettre des actes de violence et beaucoup plus faciles d’accès aux élèves, par exemple des ciseaux, des crayons, des bâtons de baseball. La preuve révèle également qu’aucun fait violent relié à la présence de kirpans dans les écoles n’a été signalé. Bien qu’il ne soit pas nécessaire d’attendre pour agir qu’un préjudice ait été causé, l’existence d’inquiétudes touchant à la sécurité doit être solidement établie pour qu’il soit justifié de porter atteinte à un droit constitutionnel. La preuve n’étaye pas non plus la prétention voulant que de permettre à G de porter son kirpan à l’école pourrait avoir un effet d’entraînement. Enfin, la prétention selon laquelle le port du kirpan devrait être interdit parce qu’il représente un symbole de violence et envoie le message que le recours à la force est nécessaire pour faire valoir ses droits et régler les conflits est non seulement contraire à la preuve concernant la nature symbolique du kirpan, mais est également irrespectueuse envers les fidèles de la religion sikhe et ne tient pas compte des valeurs canadiennes fondées sur le multiculturalisme. La tolérance religieuse constitue une valeur très importante au sein de la société canadienne. Si des élèves considèrent injuste que G puisse porter son kirpan à l’école alors qu’on leur interdit d’avoir des couteaux en leur possession, il incombe aux écoles de remplir leur obligation d’inculquer à leurs élèves cette valeur qui est à la base même de notre démocratie. La prohibition totale de porter le kirpan à l’école dévalorise ce symbole religieux et envoie aux élèves le message que certaines pratiques religieuses ne méritent pas la même protection que d’autres. Prendre une mesure d’accommodement en faveur de G et lui permettre de porter son kirpan sous réserve de certaines conditions démontre l’importance que notre société accorde à la protection de la liberté de religion et au respect des minorités qui la composent. Les effets préjudiciables de l’interdiction totale surpassent donc ses effets bénéfiques. [51‑54] [57‑59] [67‑71] [76] [79]
Étant donné que G ne fréquente plus son école, la réparation convenable et juste consiste à déclarer nulle la décision lui prohibant de porter son kirpan. [82]
Les juges Deschamps et Abella : Le recours à la justification constitutionnelle n’est pas approprié lorsque, comme en l’espèce, il s’agit d’évaluer la validité d’une décision rendue par un organisme administratif mettant en cause des droits de la personne. Alors que la justification constitutionnelle s’impose lorsqu’il s’agit de contrôler la validité ou l’opposabilité d’une norme comme une loi, un règlement, ou une autre règle d’application générale de cette nature, la grille du droit administratif doit être préservée pour la révision des décisions et ordonnances des organismes administratifs. Le choix de l’analyse fondée sur les règles du droit administratif permet non seulement d’éviter les difficultés inhérentes à la confusion des règles de la justification constitutionnelle et de celles du droit administratif, mais aussi de préserver les outils spécifiques développés dans chacun des domaines. Cette approche permet également aux parties et aux organismes administratifs de connaître d’avance les règles qui régissent les conflits touchant les droits de la personne. [85] [103] [125]
Le simple fait d’alléguer qu’une analyse en vertu de l’article premier est requise n’a pas pour effet d’écarter le recours au droit administratif. Si un organisme administratif rend une décision ou une ordonnance qui irait à l’encontre des valeurs fondamentales, les mécanismes du droit administratif — dont la norme de contrôle — sont suffisants. Il est d’ailleurs difficile de concevoir qu’une décision administrative puisse être maintenue si elle enfreint la Charte canadienne . [86] [93] [128]
On ne peut assimiler une décision ou ordonnance d’un organisme administratif à une « règle de droit » au sens de l’article premier de la Charte canadienne . L’expression « règle de droit » dont il est question à cet article s’entend naturellement d’une norme ou règle d’application générale. Le test de l’arrêt Oakes, qui a été conçu pour évaluer les politiques législatives, est fondé sur l’obligation du pouvoir exécutif ou législatif de rendre compte devant les tribunaux des règles qu’il impose et qui portent atteinte aux droits protégés. Ce test, qui repose sur une analyse des intérêts sociaux, convient davantage, conceptuellement et littéralement, à la notion de « règle de droit ». Tant d’un point de vue conceptuel que pratique, l’obligation de rendre compte faite au pouvoir législatif ou exécutif ne peut être transférée sans heurts au tribunal administratif. [112‑113] [119‑121]
Enfin, même si les notions d’accommodement raisonnable et d’atteinte minimale comportent plusieurs similitudes, elles appartiennent à deux catégories d’analyse distinctes. D’une part, le processus imposé par l’obligation d’accommodement raisonnable tient compte des circonstances précises dans lesquelles les intéressés doivent évoluer. La justification de l’atteinte minimale, d’autre part, repose sur l’intérêt général de la société. L’analyse propre au droit administratif est microcosmique alors que celle du droit constitutionnel est généralement macrocosmique. Les deux niveaux d’évaluation, public et individuel, devraient demeurer distincts. [129‑134]
En l’espèce, c’est la norme de la décision raisonnable qui s’applique à la décision du conseil des commissaires de la Commission scolaire. Le conseil n’a examiné suffisamment ni le droit à la liberté de religion ni l’accommodement proposé. Il s’est contenté d’appliquer aveuglément le Code de vie en vigueur à l’école. En faisant abstraction du droit à la liberté de religion sans étudier les solutions de rechange qui ne posaient que peu ou pas de risques pour la sécurité dans l’école, le conseil a rendu une décision déraisonnable. [99]
Le juge LeBel : Il n’est pas nécessaire, en toute occasion, de recourir à l’application de la Charte canadienne ou, dans le cas du Québec, de la Charte québécoise, lorsque l’application des principes généraux du droit administratif ou des règles particulières encadrant l’exercice d’un pouvoir délégué peut résoudre l’affaire. Cependant le litige, tel qu’il a été présenté, ne permet pas de faire l’économie de l’analyse constitutionnelle. Lorsqu’on attaque une décision en prétendant que l’exercice par l’organisme administratif du pouvoir délégué est vicié du fait de la violation d’un droit fondamental, seule une analyse des droits fondamentaux en cause et de la manière dont ils ont été mis en œuvre permet de déterminer si la violation de la norme constitutionnelle est justifiée. Si l’exercice d’un tel pouvoir met en cause les rapports entre des droits constitutionnels concurrents, la conciliation de ces droits peut se réaliser de deux façons. La première approche consisterait à intervenir au niveau de la définition des droits et de leur corrélation, la seconde à s’en remettre à la justification en vertu de l’article premier de la Charte canadienne . Dans la présente affaire, il n’est pas nécessaire d’employer la première méthode, la preuve ne révélant pas d’atteinte prima facie au droit à la sécurité des personnes. Il faut donc recourir à la justification en vertu de l’article premier. Dans le cas d’une décision individualisée, prise en vertu d’un pouvoir d’origine législative, on pourrait faire l’économie de certaines étapes de l’analyse. L’existence d’une autorisation législative qui n’est pas elle‑même attaquée rend inutile l’examen des objectifs de l’acte. La question se réduit à un problème de proportionnalité ou, plus précisément, de restriction minimale du droit garanti, compte tenu du contexte dans lequel survient l’atteinte à ce droit. C’est à cette étape et dans ce contexte que se situe l’examen de l’accommodement raisonnable qui satisferait aux exigences de la norme constitutionnelle. En l’espèce, la Commission scolaire n’a pas réussi à démontrer que son interdiction était justifiée et respectait la norme constitutionnelle. [141‑144] [153‑155]
Jurisprudence
Citée par la juge Charron
Arrêt appliqué : R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; distinction d’avec les arrêts : Université Trinity Western c. British Columbia College of Teachers, [2001] 1 R.C.S. 772, 2001 CSC 31; Syndicat Northcrest c. Amselem, [2004] 2 R.C.S. 551, 2004 CSC 47; arrêts examinés : Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038; Ross c. Conseil scolaire du district no 15 du Nouveau‑Brunswick, [1996] 1 R.C.S. 825; arrêts mentionnés : Chamberlain c. Surrey School District No. 36, [2002] 4 R.C.S. 710, 2002 CSC 86; Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, 2003 CSC 19; Nouvelle‑Écosse (Workers’ Compensation Board) c. Martin, [2003] 2 R.C.S. 504, 2003 CSC 54; Eldridge c. Colombie‑Britannique (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 624; Little Sisters Book and Art Emporium c. Canada (Ministre de la Justice), [2000] 2 R.C.S. 1120, 2000 CSC 69; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; B. (R.) c. Children’s Aid Society of Metropolitan Toronto, [1995] 1 R.C.S. 315; R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697; Dagenais c. Société Radio‑Canada, [1994] 3 R.C.S. 835; R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713; Colombie‑Britannique (Superintendent of Motor Vehicles) c. Colombie‑Britannique (Council of Human Rights), [1999] 3 R.C.S. 868; RJR‑MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199; Multani (Tuteur de) c. Commission scolaire Marguerite‑Bourgeois, [2002] J.Q. no 619 (QL); Pandori c. Peel Bd. of Education (1990), 12 C.H.R.R. D/364, conf. par (1991), 3 O.R. (3d) 531 (sub nom. Peel Board of Education c. Ontario Human Rights Commission); Hothi c. R., [1985] 3 W.W.R. 256, conf. par [1986] 3 W.W.R. 671; Nijjar c. Lignes aériennes Canada 3000 Ltée (1999), 36 C.H.R.R. D/76; R. c. M. (M.R.), [1998] 3 R.C.S. 393.
Citée par les juges Deschamps et Abella
Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817; Nouvelle‑Écosse (Workers’ Compensation Board) c. Martin, [2003] 2 R.C.S. 504, 2003 CSC 54; Université Trinity Western c. British Columbia College of Teachers, [2001] 1 R.C.S. 772, 2001 CSC 31; Chamberlain c. Surrey School District No. 36, [2002] 4 R.C.S. 710, 2002 CSC 86; Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570; Parry Sound (district), Conseil d’administration des services sociaux c. S.E.E.F.P.O., section locale 324, [2003] 2 R.C.S. 157, 2003 CSC 42; Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; Syndicat des employés de production du Québec et de l’Acadie c. Conseil canadien des relations du travail, [1984] 2 R.C.S. 412; Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038; Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, 2003 CSC 19; Ross c. Conseil scolaire du district no 15 du Nouveau‑Brunswick, [1996] 1 R.C.S. 825; Eldridge c. Colombie‑Britannique (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 624; R. c. Therens, [1985] 1 R.C.S. 613; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; SDGMR c. Dolphin Delivery Ltd., [1986] 2 R.C.S. 573; Commission ontarienne des droits de la personne c. Simpsons‑Sears Ltd., [1985] 2 R.C.S. 536; Bhinder c. Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada, [1985] 2 R.C.S. 561; Colombie‑Britannique (Public Service Employee Relations Commission) c. BCGSEU, [1999] 3 R.C.S. 3; Colombie‑Britannique (Superintendent of Motor Vehicles) c. Colombie‑Britannique (Council of Human Rights), [1999] 3 R.C.S. 868.
Citée par le juge LeBel
R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; Blencoe c. Colombie‑Britannique (Human Rights Commission), [2000] 2 R.C.S. 307, 2000 CSC 44; Young c. Young, [1993] 4 R.C.S. 3; Montréal (Ville) c. 2952‑1366 Québec Inc., [2005] 3 R.C.S. 141, 2005 CSC 62; Dagenais c. Société Radio‑Canada, [1994] 3 R.C.S. 835.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2 , 7 , 15 , 24(1) .
Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C‑12, art. 3, 9.1, 10.
Code civil du Québec, L.Q. 1991, ch. 64, art. 1460.
Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C‑25, art. 453.
Loi constitutionnelle de 1982, art. 52 .
Loi sur l’instruction publique, L.R.Q., ch. I‑13.3, art. 12, 76.
Doctrine citée
Brun, Henri, et Guy Tremblay. Droit constitutionnel, 4e éd. Cowansville, Qué. : Yvon Blais, 2002.
Garant, Patrice. Droit administratif, vol. 3, Les chartes, 3e éd. Cowansville, Qué. : Yvon Blais, 1992.
Garant, Patrice. Droit scolaire. Cowansville, Qué. : Yvon Blais, 1992.
Mendes, Errol. « The Crucible of the Charter : Judicial Principles v. Judicial Deference in the Context of Section 1 », dans Gérald‑A. Beaudoin et Errol Mendes, dir., Charte canadienne des droits et libertés , 4e éd. Markham, Ont. : LexisNexis Butterworths, 2005, 165.
Perrault, Gabrielle. Le contrôle judiciaire des décisions de l’administration : De l’erreur juridictionnelle à la norme de contrôle. Montréal : Wilson & Lafleur, 2002.
Pinard, Danielle. « Les seules règles de droit qui peuvent poser des limites aux droits et libertés constitutionnellement protégés et l’arrêt Slaight Communications » (1992), 1 N.J.C.L. 79.
Reid, Hubert. Dictionnaire de droit québécois et canadien avec table des abréviations et lexique anglais‑français, 2e éd. Montréal : Wilson & Lafleur, 2001, « loi », « règle ».
Woehrling, José. « L’obligation d’accommodement raisonnable et l’adaptation de la société à la diversité religieuse » (1998), 43 R.D. McGill 325.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec (les juges Pelletier et Rochon et la juge Lemelin (ad hoc)), [2004] R.J.Q. 824, 241 D.L.R. (4th) 336, 12 Admin. L.R. (4th) 233, [2004] J.Q. no 1904 (QL), qui a infirmé une décision de la juge Grenier, [2002] J.Q. no 1131 (QL). Pourvoi accueilli.
Julius H. Grey, Lynne‑Marie Casgrain, Elisabeth Goodwin et Jean Philippe Desmarais, pour les appelants.
François Aquin et Carla Chamass, pour l’intimée la Commission scolaire Marguerite‑Bourgeoys.
René Bourassa et Hugo Jean, pour l’intimé le procureur général du Québec.
Palbinder K. Shergill, pour l’intervenante World Sikh Organization of Canada.
Mahmud Jamal et Patricia McMahon, pour l’intervenante l’Association canadienne des libertés civiles.
Philippe Dufresne, pour l’intervenante la Commission canadienne des droits de la personne.
Raj Dhir et Anthony D. Griffin, pour l’intervenante la Commission ontarienne des droits de la personne.
Le jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Bastarache, Binnie, Fish et Charron a été rendu par
La juge Charron —
1. Introduction
1 Il s’agit, dans le présent pourvoi, de déterminer si la décision d’un conseil des commissaires interdisant à un des élèves relevant de ce conseil de porter un kirpan à l’école, tel que le requiert sa religion, porte atteinte à la liberté de religion de cet élève. Dans l’affirmative, il faut se demander si cette atteinte constitue une limite raisonnable pouvant être justifiée par le besoin de maintenir un environnement sécuritaire à cette école.
2 Comme je l’expliquerai plus loin, je suis d’avis que la prohibition absolue de porter le kirpan porte atteinte à la liberté de religion garantie à l’élève concerné par l’al. 2a) de la Charte canadienne des droits et libertés (« Charte canadienne »). Cette atteinte ne peut être justifiée en vertu de l’article premier de la Charte canadienne , car il n’a pas été démontré qu’une telle prohibition constitue une atteinte minimale aux droits de cet élève. La décision du conseil des commissaires doit donc être déclarée nulle.
2. Faits
3 L’appelant, Balvir Singh Multani, et son fils, Gurbaj Singh Multani, sont de religion sikhe orthodoxe. Gurbaj Singh, né en 1989, est baptisé et croit que sa religion requiert qu’il porte en tout temps un kirpan, objet religieux qui ressemble à un poignard et doit être fait de métal. Le 19 novembre 2001, Gurbaj Singh échappe accidentellement dans la cour de l’école qu’il fréquente, Sainte-Catherine-Labouré, le kirpan qu’il portait sous ses vêtements. Le 21 décembre 2001, la Commission scolaire Marguerite-Bourgeoys (« CSMB »), par l’entremise de son conseiller juridique, fait parvenir aux parents de Gurbaj Singh une lettre permettant, à titre d’« accommodement raisonnable », à leur fils de porter son kirpan à l’école si certaines conditions visant à le sceller à l’intérieur de ses vêtements sont respectées. Gurbaj Singh et ses parents acceptent cet arrangement.
4 Par résolution adoptée le 12 février 2002, le conseil d’établissement de l’école refuse d’entériner l’entente, pour le motif que le port du kirpan à l’école contrevient à l’art. 5 du Code de vie de l’école qui prohibe le port d’armes et d’objets dangereux. Pour les besoins du présent débat, il n’est pas contesté que, en vertu du pouvoir conféré par l’art. 76 de la Loi sur l’instruction publique, L.R.Q., ch. I-13.3, le conseil d’établissement avait déjà approuvé le Code de vie imposant certaines règles de conduite.
5 Le 19 mars 2002, s’appuyant sur la recommandation unanime du comité de révision saisi d’une demande de réexamen de la part des Multani, le conseil des commissaires de la CSMB maintient la décision du conseil d’établissement. Le conseil des commissaires avise de plus les Multani qu’un kirpan symbolique sous forme de pendentif ou sous une autre forme, qui serait fabriqué dans un matériau qui le rendrait inoffensif, serait accepté au lieu d’un véritable kirpan.
6 Le 25 mars 2002, Balvir Singh Multani, personnellement et en tant que tuteur de son fils Gurbaj Singh, dépose devant la Cour supérieure, en vertu de l’art. 453 du Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C-25, et du par. 24(1) de la Charte canadienne , une requête en jugement déclaratoire assortie d’une demande d’injonction interlocutoire. Dans sa requête, M. Multani demande à la cour de déclarer que la décision du conseil des commissaires est inopérante et que Gurbaj Singh a le droit de porter son kirpan à l’école, s’il est scellé et cousu à l’intérieur de ses vêtements. Il affirme que cette permission constitue une mesure d’accommodement raisonnable à la liberté de religion et au droit à l’égalité garantis par les art. 3 et 10 de la Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C-12 (« Charte québécoise »), et les art. 2 et 15 de la Charte canadienne .
7 Le 16 avril 2002, le juge Tellier prononce une injonction interlocutoire et permet à Gurbaj Singh de porter son kirpan aux conditions initialement posées par la CSMB, et ce, jusqu’au jugement final. Le 17 mai 2002, la juge Grenier de la Cour supérieure accueille la requête en jugement déclaratoire de M. Multani, déclare la décision du conseil des commissaires nulle et inopérante et permet à Gurbaj Singh de porter son kirpan sous réserve de certaines conditions. La Cour d’appel du Québec accueille l’appel et rejette la requête en jugement déclaratoire le 4 mars 2004. Balvir Singh Multani se pourvoit devant notre Cour, en son nom et au nom de son fils.
3. Décisions des juridictions inférieures
3.1 Cour supérieure ([2002] J.Q. no 1131 (QL))
8 La juge Grenier souligne d’abord l’entente intervenue entre la CSMB et les Multani quant à la mesure d’accommodement proposée. Notant que le port du kirpan repose sur une croyance religieuse véritable de Gurbaj Singh et que la preuve n’a révélé aucun exemple d’incident de violence avec un kirpan dans les écoles au Québec, la juge Grenier accueille la requête en jugement déclaratoire et permet à Gurbaj Singh de porter son kirpan à l’école Sainte-Catherine-Labouré aux conditions suivantes (par. 7) :
– que le kirpan soit porté sous ses vêtements;
– que le fourreau dans lequel le kirpan se trouve ne soit pas en métal mais en bois, de façon à ce qu’il perde son aspect contondant;
– que le kirpan soit placé dans son fourreau, enveloppé et cousu d’une façon sécuritaire dans une étoffe solide et que le tout soit cousu au guthra;
– que le personnel de l’école puisse vérifier, de façon raisonnable, que les conditions imposées ci-dessus sont respectées;
– que le requérant ne puisse en aucun temps se départir de son kirpan et que la disparition de ce dernier soit rapportée aux autorités de l’école immédiatement;
– qu’à défaut de respecter le présent jugement, le requérant perdra définitivement le droit de porter son kirpan à l’école.
3.2 Cour d’appel (les juges Pelletier et Rochon et la juge Lemelin (ad hoc)) ([2004] R.J.Q. 824)
9 Rédigeant l’opinion unanime de la Cour d’appel du Québec, la juge Lemelin précise d’abord que les parties ne se sont pas entendues quant à une mesure d’accommodement, la CSMB ayant toujours demandé le rejet de la requête et s’étant toujours référée à une mesure d’accommodement qui correspondrait à l’offre faite dans la résolution du conseil des commissaires, soit le port d’un kirpan symbolique ou fait d’un matériau qui le rendrait inoffensif.
10 Quant à la norme de contrôle applicable, la juge Lemelin procède à une analyse pragmatique et fonctionnelle et conclut que la norme applicable est la décision raisonnable simpliciter.
11 La juge Lemelin estime que l’appelant a prouvé que la nécessité pour son fils de porter un kirpan représente une croyance religieuse sincère et n’est pas un caprice. Elle conclut que la décision du conseil des commissaires porte atteinte à la liberté de religion et de conscience de Gurbaj Singh, car elle a « pour effet d’entraver une conduite qui fait partie intégrante de la pratique de [sa] religion » (par. 71).
12 La juge Lemelin rappelle d’abord que la liberté de religion de Gurbaj Singh peut être restreinte en vertu de l’article premier de la Charte canadienne , conformément au critère établi dans l’arrêt R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103, et en vertu de l’art. 9.1 de la Charte québécoise. Elle indique qu’elle ne peut concevoir une justification suffisante s’il existe une mesure d’accommodement raisonnable. La juge Lemelin exprime l’avis que la décision du conseil des commissaires poursuit un objectif urgent et réel, soit d’assurer la sécurité des élèves et du personnel de l’école. Elle affirme qu’il existe un lien direct et rationnel entre l’interdiction de porter le kirpan à l’école et l’objectif consistant à maintenir un environnement sécuritaire. En ce qui concerne l’atteinte minimale, la juge Lemelin précise que l’obligation d’offrir un accommodement est le corollaire de ce critère. Considérant que le kirpan est un objet dangereux, que les conditions imposées par la juge Grenier n’écartent pas tous les risques mais ne font que retarder l’accès à l’objet et que les craintes exposées par la Commission scolaire ne sont pas hypothétiques, la juge Lemelin conclut que permettre le port du kirpan, même à certaines conditions, obligerait la Commission scolaire à réduire ses normes de sécurité et entraînerait une contrainte excessive. Selon elle, les élèves et le personnel de l’école sont exposés aux risques associés au kirpan. Elle indique qu’elle ne peut se convaincre que les impératifs de sécurité sont moindres à l’école que dans les cours de justice ou les avions. Elle conclut que la décision du conseil des commissaires n’est pas déraisonnable et ne justifie aucune intervention. Vu cette conclusion, elle estime qu’il n’est pas nécessaire de procéder à une analyse distincte à l’égard d’une violation du droit à l’égalité, puisque les mêmes arguments justificatifs seraient applicables. Elle accueille l’appel et rejette la requête en jugement déclaratoire de M. Multani.
4. Questions en litige
13 La décision du conseil des commissaires interdisant à Gurbaj Singh Multani de porter son kirpan à l’école Sainte-Catherine-Labouré porte-t-elle atteinte à la liberté de religion garantie à celui-ci par l’al. 2a) de la Charte canadienne ou l’art. 3 de la Charte québécoise? Cette décision porte-t-elle atteinte au droit à l’égalité qui lui est garanti par l’art. 15 de la Charte canadienne ou l’art. 10 de la Charte québécoise? Dans l’affirmative, cette atteinte peut-elle être justifiée par application de l’article premier de la Charte canadienne ou de l’art. 9.1 de la Charte québécoise?
14 Je traiterai d’abord de la liberté de religion garantie par l’al. 2a) de la Charte canadienne . Avant de procéder à l’analyse, il y a lieu de faire le point sur quelques questions préliminaires.
5. Questions préliminaires
5.1 Inapplication de la norme de contrôle en droit administratif
15 La question de la norme de contrôle appropriée en l’espèce n’a pas été débattue en première instance, mais elle l’a été devant la Cour d’appel. Se fondant sur les arrêts Chamberlain c. Surrey School District No. 36, [2002] 4 R.C.S. 710, 2002 CSC 86, et Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, 2003 CSC 19, la Cour d’appel a conclu que la décision du conseil des commissaires devait être révisée selon la norme de la décision raisonnable simpliciter. Ayant jugé que la décision du conseil des commissaires portait atteinte à la liberté de religion et de conscience de Gurbaj Singh, la Cour d’appel a ensuite incorporé cette norme de contrôle du droit administratif dans son analyse de la justification constitutionnelle au regard de l’article premier de la Charte canadienne . Mes collègues les juges Deschamps et Abella ne voient pas de raison d’écarter l’approche fondée sur le droit administratif adoptée par la Cour d’appel (par. 95). De plus, elles estiment qu’il est suffisant et plus approprié, en l’espèce, de s’en tenir aux règles du droit administratif pour répondre à la question de fond plutôt que de suivre celles de la justification constitutionnelle.
16 Avec égards pour l’opinion des juges Deschamps et Abella, je suis d’avis que cette approche risque de réduire les droits et libertés fondamentaux garantis par la Charte canadienne à de simples principes de droit administratif ou, à tout le moins, de les confondre avec ces derniers. Il n’y a rien d’étonnant à ce que les valeurs qui sous-tendent les droits et libertés garantis par la Charte canadienne fassent partie — parfois même intégrante — des règles de droit qui nous gouvernent. Toutefois, ce n’est pas parce qu’une question concernant les droits constitutionnels se soulève dans un contexte administratif que l’on doit dissoudre les normes du droit constitutionnel dans celles du droit administratif. Les droits et libertés garantis par la Charte canadienne établissent une protection constitutionnelle minimale, qui doit être respectée par le législateur et par toute personne ou organisme qui y est assujetti. C’est donc le rôle du droit constitutionnel de circonscrire l’étendue de la protection visant ces droits et libertés. Pour être jugée constitutionnelle, toute atteinte à un droit garanti doit satisfaire aux exigences de l’article premier de la Charte canadienne . De plus, comme l’a fait remarquer le juge en chef Dickson dans Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038, c’est l’analyse mieux structurée et plus subtile fondée sur l’article premier qui constitue le cadre approprié pour l’examen des valeurs protégées par la Charte canadienne (voir aussi l’arrêt Ross c. Conseil scolaire du district no 15 du Nouveau-Brunswick, [1996] 1 R.C.S. 825, par. 32). Puisqu’en l’espèce, comme je l’expliquerai plus loin, c’est la conformité de la décision des commissaires avec les exigences de la Charte canadienne qui est au c_ur du présent pourvoi, je suis d’avis que l’analyse de la norme de contrôle à laquelle la Cour d’appel a procédé n’était pas appropriée et qu’elle mène à une conclusion erronée.
17 Comme l’a reconnu notre Cour dans l’arrêt Ross, le contrôle judiciaire peut comporter un volet « droit constitutionnel » et un volet « droit administratif » (par. 22). Dans Ross, par exemple, le pourvoi soulevait deux grandes questions. Du point de vue du droit administratif, la Cour devait d’abord déterminer, selon la norme de contrôle du droit administratif appropriée — en l’occurrence la décision raisonnable —, si la commission d’enquête sur les droits de la personne avait commis une erreur en concluant à l’existence de discrimination au sens du par. 5(1) de la Loi sur les droits de la personne, L.R.N.-B. 1973, ch. H-11, et si elle avait la compétence, en vertu de cette même Loi, pour rendre l’ordonnance en litige. (Il importe de souligner ici que la Cour n’a pas confondu la protection contre la « discrimination » prévue au par. 5(1) de la Loi avec le droit garanti à l’art. 15 de la Charte canadienne .) La conclusion qu’il y avait discrimination et que la Loi conférait à la commission d’enquête un très large pouvoir de rendre des ordonnances ne mettait toutefois pas fin à l’analyse. Puisque l’intimé avait aussi fait valoir que la décision portait atteinte à sa liberté d’expression et à sa liberté de religion garanties par la Charte canadienne , la Cour devait également se demander si l’ordonnance de la commission d’enquête enjoignant au conseil scolaire de retirer à l’intimé son poste d’enseignant était valide du point de vue du droit constitutionnel. Comme l’a reconnu la Cour, « un tribunal administratif qui agit conformément aux pouvoirs qui lui ont été délégués excède sa compétence s’il rend une ordonnance qui contrevient à la Charte » (par. 31; voir aussi Slaight Communications). La Cour a donc procédé à une analyse au regard des al. 2a) et b) et de l’article premier de la Charte canadienne afin de répondre à la question constitutionnelle. La norme de contrôle du droit administratif n’est pas applicable au volet constitutionnel du contrôle judiciaire.
18 En l’espèce, comme je l’ai mentionné plus tôt, c’est la conformité de la décision des commissaires avec les exigences de la Charte canadienne qui est au c_ur du présent pourvoi, et non sa validité du point de vue du droit administratif. L’article 76 de la Loi sur l’instruction publique confère au conseil d’établissement le pouvoir d’approuver toute mesure de sécurité proposée par le directeur de l’école :
Le conseil d’établissement approuve les règles de conduite