Colombie-Britannique (Workers' Compensation Board) c. Figliola

Colombie-Britannique (Workers' Compensation Board) c. Figliola
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2011-10-27
Référence neutre
2011 CSC 52
Recueil
[2011] 3 RCS 422
Numéro de dossier
33648
Juges
McLachlin, Beverley; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert
En appel de
Colombie-Britannique
Sujets
Droit administratif
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 33648
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Colombie-Britannique (Workers’ Compensation Board) c. Figliola, 2011 CSC 52, [2011] 3 R.C.S. 422
Date : 20111027
Dossier : 33648
Entre :
Workers’ Compensation Board de la Colombie-Britannique
Appelant
et
Guiseppe Figliola, Kimberley Sallis, Barry Dearden et
British Columbia Human Rights Tribunal
Intimés
- et -
Procureur général de la Colombie-Britannique, Coalition of BC Businesses,
Commission canadienne des droits de la personne, Alberta Human Rights
Commission et Vancouver Area Human Rights Coalition Society
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell
Motifs de jugement :
(par. 1 à 55)
Motifs concordants quant au résultat :
(par. 56 à 99)
La juge Abella (avec l’accord des juges LeBel, Deschamps, Charron et Rothstein)
Le juge Cromwell (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Binnie et Fish)
Colombie-Britannique (Workers’ Compensation Board) c. Figliola, 2011 CSC 52, [2011] 3 R.C.S. 422
Workers’ Compensation Board de la Colombie‑Britannique Appelante
c.
Guiseppe Figliola,
Kimberley Sallis, Barry Dearden et
British Columbia Human Rights Tribunal Intimés
et
Procureur général de la Colombie‑Britannique,
Coalition of BC Businesses,
Commission canadienne des droits de la personne,
Alberta Human Rights Commission et
Vancouver Area Human Rights Coalition Society Intervenants
Répertorié : Colombie‑Britannique (Workers’ Compensation Board) c. Figliola
2011 CSC 52
No du greffe : 33648.
2011 : 16 mars; 2011 : 27 octobre.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell.
en appel de la cour d’appel de la colombie‑britannique
Droit administratif — Contrôle judiciaire — Norme de contrôle — Décision manifestement déraisonnable — Indemnisation des accidentés du travail en application de la politique de la Workers’ Compensation Board de la Colombie‑Britannique relative aux douleurs chroniques — Appel interjeté devant la Section de révision de la Commission au motif que la politique contrevient à l’art. 8 du Human Rights Code de la Colombie‑Britannique — La Commission ne conclut pas à une contravention au Code — Travailleurs reprenant les mêmes arguments dans des plaintes subséquentes auprès du tribunal des droits de la personne — Le tribunal estime qu’il s’agit d’une question qu’il peut à bon droit considérer — Quelle est la portée du pouvoir discrétionnaire du tribunal de juger s’il a « été statué de façon appropriée sur le fond de la plainte » dans les cas où deux organismes ont compétence en matière de droits de la personne? — L’exercice par le tribunal de son pouvoir discrétionnaire était‑il manifestement déraisonnable? — Human Rights Code, R.S.B.C. 1996, ch. 210, art. 8, 27(1) — Administrative Tribunals Act, S.B.C. 2004, ch. 45, art. 59.
Les plaignants, des travailleurs, souffraient de douleurs chroniques et ont soumis une demande d’indemnisation à la Workers’ Compensation Board de la Colombie‑Britannique (la « Commission »). En application de la politique de la Commission relative aux douleurs chroniques, les plaignants ont touché une indemnité d’un montant fixe. Ils ont interjeté appel devant la Section de révision de la Commission, soutenant que la politique de l’indemnité fixe pour les douleurs chroniques était manifestement déraisonnable, qu’elle était inconstitutionnelle et qu’elle constituait de la discrimination fondée sur la déficience interdite à l’art. 8 du Human Rights Code de la Colombie‑Britannique (« Code »). L’agent de révision, s’estimant compétent pour entendre la plainte fondée sur le Code, a conclu que la politique de la Commission relative à la douleur chronique n’enfreignait pas l’art. 8 du Code et n’était donc pas discriminatoire.
Les plaignants ont porté cette décision en appel devant le Workers’ Compensation Appeal Tribunal (« WCAT »). Avant l’instruction de l’appel, une modification législative a retiré au WCAT sa compétence en matière d’application du Code. Du fait de cette modification, le WCAT ne pouvait plus entendre l’appel des plaignants à l’encontre des conclusions de l’agent de révision relatives aux droits de la personne, mais il était toujours loisible aux plaignants de demander un contrôle judiciaire. Ces derniers ont plutôt déposé devant le tribunal des droits de la personne (« Tribunal ») de nouvelles plaintes, reprenant au sujet de la politique de la Commission en matière de douleur chronique les mêmes arguments fondés sur l’art. 8 du Code que ceux qu’ils avaient soumis à la Section de révision.
La Commission a présenté au Tribunal une requête pour rejet des nouvelles plaintes, soutenant, d’une part, que le Tribunal n’avait pas compétence aux termes de l’al. 27(1)a) du Code et, d’autre part, que la Section de révision avait déjà « statué de façon appropriée » sur le fond de la plainte suivant l’al. 27(1)f) du Code. Le Tribunal a rejeté les deux arguments, estimant que la question soulevée était une question que le Tribunal pouvait à bon droit considérer et qu’il convenait que les parties puissent bénéficier d’une audience en bonne et due forme par le Tribunal. À l’issue d’un contrôle judiciaire, la décision du Tribunal a été annulée, mais la Cour d’appel l’a rétablie, concluant que cette décision du Tribunal n’était pas manifestement déraisonnable.
Arrêt : Le pourvoi est accueilli, la décision du Tribunal est annulée et les plaintes sont rejetées.
Les juges LeBel, Deschamps, Abella, Charron et Rothstein : L’alinéa 27(1)f) codifie l’ensemble des principes sous‑jacents des règles en matière de préclusion découlant d’une question déjà tranchée, de contestation indirecte et d’abus de procédure — auxquelles la common law a eu recours comme véhicule pour porter, en contexte de procédures judiciaires, les principes de caractère définitif des instances, de prévention de leur multiplication et de protection de l’intégrité de l’administration de la justice, dans chaque cas, par souci d’équité.
Considéré dans son ensemble, l’al. 27(1)f) ne codifie pas les doctrines elles‑mêmes ou leurs explications techniques, il en englobe les principes sous‑jacents. Il s’ensuit que ce ne sont pas tant des dogmes doctrinaux précis qui devraient guider le Tribunal que les objets de la disposition, qui sont d’assurer l’équité du caractère définitif du processus décisionnel et d’éviter la remise en cause de questions déjà tranchées par un décideur ayant compétence pour en connaître. En s’appuyant sur ces principes, le Tribunal est appelé à se demander s’il existe une compétence concurrente pour statuer sur ces questions, si la question juridique tranchée par la décision antérieure était essentiellement la même que celle qui est soulevée dans la plainte dont il est saisi et si le processus antérieur, qu’il ressemble ou non à la procédure que le Tribunal préfère ou utilise lui-même, a offert la possibilité aux plaignants ou à leurs ayants droit de connaître les éléments invoqués contre eux et de les réfuter. Toutes ces questions visent à déterminer s’il « a été statué de façon appropriée » sur le fond de la plainte, le critère établi à l’al. 27(1)f). En s’en tenant à l’application stricte de la préclusion découlant d’une question déjà tranchée, le Tribunal a donné une interprétation trop formaliste à l’al. 27(1)f) et, plus particulièrement, aux mots « a été statué de façon appropriée ». Plutôt que de donner effet à l’objectif de prévention des remises en cause inutiles, une telle interprétation y fait obstacle.
L’alinéa 27(1)f) ne constitue pas une invitation au contrôle judiciaire de la décision d’un autre tribunal ou au réexamen d’une question dûment tranchée pour voir si un résultat différent pourrait en émerger. Cet alinéa vise plutôt à instaurer un respect juridictionnel entre tribunaux administratifs voisins, englobant le respect du droit à la protection de leur propre voie verticale de révision contre les empiétements indirects. L’organisme juridictionnel qui se prononce sur une question qui est de son ressort et les parties en cause doivent pouvoir tenir pour acquis que, sous réserve d’un appel ou d’un contrôle judiciaire, non seulement la décision sera‑t‑elle définitive, mais elle sera considérée telle par les autres organismes juridictionnels.
Le pouvoir discrétionnaire conféré par l’al. 27(1)f) se voulait restreint, non seulement en raison du texte de cette disposition et de l’historique législatif, mais également de la nature des six autres catégories de plaintes mentionnées au par. 27(1), faisant chacune référence à des circonstances qui laissent présumer qu’il ne serait pas justifié d’entendre la plainte : les plaintes qui ne relèvent pas de la compétence du Tribunal, celles qui allèguent des actes ou des omissions qui ne contreviennent pas au Code, s’il n’existe aucune possibilité raisonnable que le plaignant ait gain de cause, si les plaintes n’apporteraient rien au plaignant et ne serviraient pas les fins poursuivies par le Code ou si elles ont été déposées de mauvaise foi ou à des fins illégitimes.
En l’espèce, les plaignants cherchaient à soulever de nouveau la question devant un autre forum. Plutôt que d’emprunter la voie du contrôle judiciaire, qui leur était ouverte, pour contester la décision de l’agent de révision, ils ont engagé une nouvelle instance devant un autre tribunal administratif dans l’espoir d’obtenir un résultat plus favorable. Cette stratégie constituait un « appel indirect », une démarche que l’al. 27(1)f) et les doctrines de common law visent précisément à éviter. L’analyse du Tribunal l’a rendu complice de cette tentative de contester indirectement le bien‑fondé de la décision de la Commission et du processus suivi; on y trouve une myriade de facteurs en fonction desquels le Tribunal s’est demandé s’il était à l’aise avec le processus de l’instance antérieure et avec les motifs de la décision de l’agent de révision. Il s’est demandé si le processus suivi devant la Section de révision satisfaisait aux exigences procédurales; et il a critiqué l’interprétation que l’agent de révision a faite de son mandat en matière de droits de la personne; il a conclu que la décision de l’agent de révision n’était pas définitive; il a conclu que les parties qu’il avait devant lui n’étaient pas les mêmes que celles qui s’étaient présentées devant la Commission; il a indiqué que l’agent de révision n’avait pas l’expertise voulue pour interpréter ou appliquer le Code.
La norme de contrôle applicable est celle de la décision manifestement déraisonnable, aux termes de l’art. 59 de l’Administrative Tribunals Act. Parce que la décision du Tribunal de recevoir ces plaintes et de les entendre de nouveau repose principalement sur des facteurs non pertinents et ne tient pas compte du mandat véritable que lui confère l’al. 27(1)f), elle est manifestement déraisonnable.
La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, Fish et Cromwell : La common law et en particulier l’al. 27(1)f) du Code tendent tous deux à la réalisation de ce nécessaire équilibre entre le caractère définitif des décisions et l’équité, et ce, par l’exercice du pouvoir discrétionnaire du Tribunal. C’est la recherche de cet équilibre qui est au cœur tant des doctrines de la common law relatives au caractère définitif des décisions que de l’intention du législateur en édictant l’al. 27(1)f). En donnant une portée étroite au pouvoir discrétionnaire que l’al. 27(1)f) confère au Tribunal, on ne tient pas compte de cette intention claire du législateur. En fait, l’al. 27(1)f) confère en termes très larges au Tribunal un pouvoir discrétionnaire souple propre à lui permettre de réaliser cet équilibre dans la multitude de contextes où d’autres tribunaux administratifs ont pu se prononcer sur une question relevant des droits de la personne.
Le sens ordinaire et grammatical des termes de l’al. 27(1)f) permet de donner une large portée au pouvoir discrétionnaire, non une portée restreinte. On ne peut considérer qu’il faille interpréter l’al. 27(1)f) de façon restrictive en raison de la nature des six autres catégories de pouvoirs discrétionnaires conférés au par. 27(1). L’historique législatif de la disposition confirme également que, pour ce qui est du rejet d’une plainte ayant fait l’objet d’une instance antérieure, le législateur a voulu conférer un pouvoir discrétionnaire étendu. Le législateur voulait manifestement élargir et non rétrécir l’éventail des facteurs qu’un tribunal doit prendre en compte.
La jurisprudence de notre Cour reconnaît qu’en contexte de droit administratif, il convient d’appliquer avec souplesse les doctrines de la common law relatives au caractère définitif des décisions afin de maintenir le nécessaire équilibre entre le caractère définitif et l’équité des décisions. À cette fin, l’exercice du pouvoir discrétionnaire nécessite la prise en compte d’un large éventail de facteurs pertinents aux particularités du contexte administratif en cause et aux exigences à satisfaire pour que justice soit rendue dans les circonstances de chaque cas. Le caractère définitif de la décision et l’obligation faite aux parties de recourir aux mécanismes de révision les plus appropriés sont certes des facteurs importants, mais ils ne sont ni les seuls, ni même les plus importants. Le contexte procédural complexe et changeant en cause en l’espèce illustre bien la nécessité du recours à ce pouvoir discrétionnaire nécessairement plus étendu lorsqu’il s’agit d’appliquer les doctrines relatives au caractère définitif des décisions en contexte de droit administratif et montre qu’il n’est que sage d’appliquer avec beaucoup de souplesse, dans le contexte du droit administratif, les doctrines relatives au caractère définitif des décisions. Le facteur le plus important consiste à déterminer si une injustice peut résulter de l’attribution d’une portée définitive et exécutoire à l’instance antérieure. En cas d’injustice substantielle ou de risque sérieux d’une telle injustice, les choix procéduraux malavisés du plaignant ne devraient généralement pas sonner le glas d’un examen au fond approprié de sa plainte.
En l’espèce, en refusant de rejeter la plainte en application de l’al. 27(1)f), le Tribunal a rendu une décision manifestement déraisonnable. Certes, le Tribunal pouvait tenir compte des allégations relatives aux limites procédurales du recours devant l’agent de révision, mais il a commis une erreur justifiant l’annulation de sa décision en fondant cette dernière sur le prétendu manque d’indépendance de l’agent de révision et en faisant abstraction de la possibilité de recourir au contrôle judiciaire pour corriger tout vice procédural. Plus fondamentalement encore, il n’a pas examiné s’il avait été statué sur le fond de la plainte, omettant ainsi de prendre en considération une condition imposée par la Loi. Il lui faut tenir compte d’éléments comme les questions soulevées dans l’instance antérieure et les questions de savoir si cette instance s’est déroulée de façon équitable, si le plaignant était bien représenté, si les principes applicables en matière de droits de la personne ont été examinés, si une réparation appropriée pouvait être accordée et si le choix du forum antérieur relevait du plaignant. Cette évaluation globale et souple paraît être exactement la démarche que requiert l’al. 27(1)f). En outre, le Tribunal n’a pas pris en compte l’équité, fondamentale ou autre, de l’instance antérieure. Tout cela a fait en sorte que le Tribunal n’a accordé aucun poids aux intérêts en jeu en matière de caractère définitif de la décision, et qu’il a largement fondé son analyse, plutôt, sur des facteurs non pertinents rattachés à l’existence des stricts éléments constitutifs de la préclusion fondée sur une question déjà tranchée.
Il y a lieu d’accueillir le pourvoi et de renvoyer au Tribunal, pour qu’il la réexamine, la demande de la Workers’ Compensation Board présentée aux termes de l’al. 27(1)f).
Jurisprudence
Citée par la juge Abella
Arrêts mentionnés : Tranchemontagne c. Ontario (Directeur du Programme ontarien de soutien aux personnes handicapées), 2006 CSC 14, [2006] 1 R.C.S. 513; British Columbia (Ministry of Competition, Science & Enterprise) c. Matuszewski, 2008 BCSC 915, 82 Admin. L.R. (4th) 308; Danyluk c. Ainsworth Technologies Inc., 2001 CSC 44, [2001] 2 R.C.S. 460; Workers’ Compensation Appeal Tribunal (B.C.) c. Hill, 2011 BCCA 49, 299 B.C.A.C. 129; Berezoutskaia c. Human Rights Tribunal (B.C.), 2006 BCCA 95, 223 B.C.A.C. 71; Hines c. Canpar Industries Ltd., 2006 BCSC 800, 55 B.C.L.R. (4th) 372; Boucher c. Stelco Inc., 2005 CSC 64, [2005] 3 R.C.S. 279; Rocois Construction Inc. c. Québec Ready Mix Inc., [1990] 2 R.C.S. 440; Angle c. Ministre du Revenu National, [1975] 2 R.C.S. 248; Canada (Procureur général) c. TeleZone Inc., 2010 CSC 62, [2010] 3 R.C.S. 585; Garland c. Consumers’ Gas Co., 2004 CSC 25, [2004] 1 R.C.S. 629; Toronto (Ville) c. S.C.F.P., section locale 79, 2003 CSC 63, [2003] 3 R.C.S. 77; R. c. Mahalingan, 2008 CSC 63, [2008] 3 R.C.S. 316; Rasanen c. Rosemount Instruments Ltd. (1994), 112 D.L.R. (4th) 683; Nouvelle‑Écosse (Workers’ Compensation Board) c. Martin, 2003 CSC 54, [2003] 2 R.C.S. 504; Conseil des Canadiens avec déficiences c. VIA Rail Canada Inc., 2007 CSC 15, [2007] 1 R.C.S. 650.
Citée par le juge Cromwell
Arrêts mentionnés : Danyluk c. Ainsworth Technologies Inc., 2001 CSC 44, [2001] 2 R.C.S. 460; Toronto (Ville) c. S.C.F.P., section locale 79, 2003 CSC 63, [2003] 3 R.C.S. 77; British Columbia (Minister of Forests) c. Bugbusters Pest Management Inc. (1998), 50 B.C.L.R. (3d) 1; Tranchemontagne c. Ontario (Directeur du Programme ontarien de soutien aux personnes handicapées), 2006 CSC 14, [2006] 1 R.C.S. 513; Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, 2002 CSC 42, [2002] 2 R.C.S. 559; Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27; Becker c. Cariboo Chevrolet Oldsmobile Pontiac Buick GMC Ltd., 2006 BCSC 43, 42 Admin. L.R. (4th) 266; Weber c. Ontario Hydro, [1995] 2 R.C.S. 929; Villella c. Vancouver (City), 2005 BCHRT 405, [2005] B.C.H.R.T.D. No. 405 (QL); Schweneke c. Ontario (2000), 47 O.R. (3d) 97; Workers’ Compensation Appeal Tribunal (B.C.) c. Hill, 2011 BCCA 49, 299 B.C.A.C. 129; Allman c. Amacon Property Management Services Inc., 2007 BCCA 302, 243 B.C.A.C. 52.
Lois et règlements cités
Administrative Tribunals Act, S.B.C. 2004, ch. 45, art. 44, 59.
Attorney General Statutes Amendment Act, 2007, S.B.C. 2007, ch. 14, art. 3.
Charte canadienne des droits et libertés, art. 15 .
Code civil du Québec, L.Q. 1991, ch. 64, art. 2848.
Human Rights Amendment Act, 1995, S.B.C. 1995, ch. 42.
Human Rights Code, R.S.B.C. 1996, ch. 210, art. 8, 25(2) [abr. & rempl. 2002, ch. 62, art. 11], (3) [abr. idem], 27(1), (2) [abr. & rempl. idem, art. 12].
Human Rights Code Amendment Act, 2002, S.B.C. 2002, ch. 62.
Workers Compensation Act, R.S.B.C. 1996, ch. 492, art. 96.4(2), 99, 245 à 250, 251.
Doctrine citée
Colombie‑Britannique. Official Report of Debates of the Legislative Assembly (Hansard), vol. 9, 3rd Sess., 37th Parl., October 28, 2002, p. 4094.
Colombie‑Britannique. Official Report of Debates of the Legislative Assembly (Hansard), vol. 21, 3rd Sess., 38th Parl., May 16, 2007, pp. 8088‑93.
Colombie‑Britannique. Official Report of Debates of the Legislative Assembly (Hansard), vol. 21, 4th Sess., 35th Parl., June 22, 1995, p. 16062.
Colombie‑Britannique. Workers’ Compensation Board. Rehabilitation Services and Claims Manual, vols. I and II, updated June 2011 (online : http://www.worksafebc.com/publications/policy_manuals/rehabilitation_services_and_claims_manual/default.asp).
Lange, Donald J. The Doctrine of Res Judicata in Canada, 3rd ed. Markham, Ont. : LexisNexis Canada, 2010.
Lovett, Deborah K., and Angela R. Westmacott. « Human Rights Review : A Background Paper », prepared for Administrative Justice Project, Ministry of Attorney General of British Columbia, 2001 (online : http://www.llbc.leg.bc.ca/public/PubDocs/bcdocs/350060/hrr.pdf).
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique (les juges Huddart, Frankel et Tysoe), 2010 BCCA 77, 2 B.C.L.R. (5th) 274, 316 D.L.R. (4th) 648, 284 B.C.A.C. 50, 481 W.A.C. 50, 3 Admin. L.R. (5th) 49, [2010] B.C.J. No. 259 (QL), 2010 CarswellBC 330, qui a annulé une décision de la juge Stromberg‑Stein, 2009 BCSC 377, 93 B.C.L.R. (4th) 384, 96 Admin. L.R. (4th) 250, [2009] B.C.J. No. 554 (QL), 2009 CarswellBC 737. Pourvoi accueilli.
Scott A. Nielsen et Laurel Courtenay, pour l’appelante.
Lindsay Waddell, James Sayre et Kevin Love, pour les intimés Guiseppe Figliola, Kimberley Sallis et Barry Dearden.
Jessica M. Connell et Katherine Hardie, pour l’intimé British Columbia Human Rights Tribunal.
Jonathan G. Penner, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Peter A. Gall, c.r., et Nitya Iyer, pour l’intervenante Coalition of BC Businesses.
Sheila Osborne‑Brown et Philippe Dufresne, pour l’intervenante la Commission canadienne des droits de la personne.
Janice R. Ashcroft, pour l’intervenante Alberta Human Rights Commission.
Ryan D. W. Dalziel, pour l’intervenante Vancouver Area Human Rights Coalition Society.
Version française du jugement des juges LeBel, Deschamps, Abella, Charron et Rothstein rendu par
[1] La juge Abella — Quiconque est partie à un litige souhaite que les questions juridiques en cause soient tranchées le plus équitablement et rapidement possible par un décideur faisant autorité et, par souci d’équité, veut l’assurance que la décision rendue sera définitive et exécutoire, exception faite du droit d’en demander le contrôle judiciaire ou d’interjeter appel. Personne ne s’attend à ce que les mêmes questions soient réexaminées devant un autre forum à la demande d’une partie déboutée cherchant à obtenir un résultat différent. Il y a cependant des cas où la justice impose de reprendre le litige.
[2] En Colombie‑Britannique, la loi confère au tribunal des droits de la personne le pouvoir discrétionnaire de refuser d’entendre une plainte sur le fond de laquelle un décideur s’est déjà prononcé de façon appropriée. En l’espèce, la Cour est appelée à déterminer comment doit s’exercer ce pouvoir discrétionnaire lorsqu’un autre tribunal administratif, qui a une compétence concurrente en matière de droits de la personne, a déjà rendu une décision.
Contexte
[3] Guiseppe Figliola, Kimberley Sallis et Barry Dearden sont aux prises avec des douleurs chroniques. M. Figliola s’est blessé dans la région lombaire en tentant d’installer une tige d’aération en acier de soixante livres au centre d’un rouleau de papier. Mme Sallis est tombée dans un escalier glissant en livrant du courrier pour Postes Canada. M. Dearden, qui travaillait lui aussi pour Postes Canada, a commencé à éprouver des douleurs au dos en livrant du courrier.
[4] Chacun d’eux a soumis à la Workers’ Compensation Board de la Colombie‑Britannique (la « Commission ») une demande d’indemnisation fondée, entre autres, sur leurs douleurs chroniques. L’employeur a été avisé dans chaque cas.
[5] La politique de la Commission, établie par le comité de direction de l’organisme, prévoit une indemnité d’un montant fixe dans les cas de douleur chronique :
[traduction] Lorsqu’un agent de la Commission conclut qu’un travailleur a droit à l’indemnité pour douleur chronique [. . .], celle‑ci équivaut à 2,5 % de l’indemnité à laquelle il aurait droit en cas d’invalidité totale.
(Rehabilitation Services and Claims Manual, vol. I, politique no 39.01, Chronic Pain, al. 4b); remplacée par vol. II, politique no 39.02, Chronic Pain (en ligne).)
[6] En application de cette politique, les plaignants ont touché, pour leurs douleurs chroniques, une indemnité d’un montant fixe équivalant à 2,5 % du montant qui aurait été alloué en cas d’invalidité totale. Pour la Commission, l’invalidité partielle s’exprime sous forme de pourcentage de l’incapacité d’un travailleur totalement invalide. On vise ainsi à rendre compte de [traduction] « la mesure dans laquelle une blessure particulière est susceptible de nuire à la capacité du travailleur de gagner un revenu » (Rehabilitation Services and Claims Manual, vol. II, politique no 39.00).
[7] Chaque plaignant a interjeté appel devant la Review Division de la Commission (la « Section de révision »), soutenant que la politique de l’indemnité fixe pour les douleurs chroniques était manifestement déraisonnable, qu’elle était inconstitutionnelle au regard de l’art. 15 de la Charte canadienne des droits et libertés et qu’elle constituait de la discrimination fondée sur la déficience au sens où il faut l’entendre pour l’application de l’art. 8 du Human Rights Code, R.S.B.C. 1996, ch. 210 (« Code »).
[8] L’agent de révision, Nick Attewell, a conclu que la question de savoir si une politique de la Commission était manifestement déraisonnable relevait exclusivement du Workers’ Compensation Appeal Tribunal (« WCAT »). Il a aussi conclu que le WCAT étant expressément privé de compétence en matière constitutionnelle par effet combiné de l’art. 44 de l’Administrative Tribunals Act, S.B.C. 2004, ch. 45 (« ATA »), et de l’art. 245.1 de la Workers Compensation Act, R.S.B.C. 1996, ch. 492, il en était lui aussi dépourvu.
[9] L’agent de révision s’est toutefois estimé compétent pour entendre la plainte fondée sur le Code en raison de l’arrêt Tranchemontagne c. Ontario (Directeur du Programme ontarien de soutien aux personnes handicapées), 2006 CSC 14, [2006] 1 R.C.S. 513, dans lequel notre Cour a conclu, à la majorité, que les tribunaux des droits de la personne n’étaient pas investis d’une compétence exclusive et, que, à moins de dispositions législatives contraires, d’autres tribunaux administratifs pouvaient exercer une compétence concurrente en matière d’application des lois sur les droits de la personne.
[10] Au terme de motifs minutieux et approfondis, l’agent de révision a conclu que la politique de la Commission relative à la douleur chronique n’enfreignait pas l’art. 8 du Code et qu’elle n’était donc pas discriminatoire.
[11] Les plaignants ont porté la décision de M. Attewell en appel devant le WCAT. Avant l’instruction de l’appel, la législature de la Colombie‑Britannique a modifié l’Administrative Tribunals Act et la Workers Compensation Act, et supprimé la compétence du WCAT en matière d’application du Code (Attorney General Statutes Amendment Act, 2007, S.B.C. 2007, ch. 14). Aucune des parties n’a soulevé la question de l’effet de cette modification sur le pouvoir de l’agent de révision de se prononcer sur une question relevant du Code et nous n’en sommes pas saisis.
[12] Compte tenu des modifications, l’appel interjeté par les plaignants des conclusions de l’agent de révision relatives aux droits de la personne ne pouvait pas être entendu par le WCAT, mais il leur était toujours loisible de demander un contrôle judiciaire. Or, plutôt que de procéder ainsi, les plaignants ont déposé devant le tribunal des droits de la personne (« Tribunal ») de nouvelles plaintes dans lesquelles ils reprenaient l’argument qu’ils avaient soumis à la Section de révision, selon lequel la politique de la Commission en matière de douleur chronique était contraire à l’art. 8 du Code. Ils n’ont pas poursuivi l’appel interjeté devant le WCAT à l’encontre de la conclusion de l’agent de révision relative à sa compétence pour décider si cette politique est manifestement déraisonnable.
[13] La Commission a présenté au Tribunal une requête pour rejet des nouvelles plaintes, dans laquelle elle soutenait, d’une part, que le Tribunal n’avait pas compétence pour les entendre (27(1)a) du Code) et, d’autre part, que la Section de révision avait déjà statué de façon appropriée sur le fond de la plainte (27(1)f) du Code). Voici le texte de ces dispositions :
[traduction]
27 (1) Un membre ou une formation peut, à tout moment après le dépôt d’une plainte, la rejeter en totalité ou en partie, avec ou sans audience si, à son avis, l’une ou l’autre des circonstances suivantes est applicable :
a) la plainte ou une partie de la plainte ne relève pas de la compétence du tribunal;
. . .
f) il a été statué de façon appropriée sur le fond de la plainte dans une autre instance;
[14] Le Tribunal a rejeté les deux arguments (2008 BCHRT 374 (CanLII)). Il a notamment conclu qu’il n’y avait pas lieu de rejeter les plaintes en vertu de l’al. 27(1)f), conclusion qui intéresse particulièrement la présente espèce. Citant British Columbia (Ministry of Competition, Science & Enterprise) c. Matuszewski, 2008 BCSC 915, 82 Admin. L.R. (4th) 308, et s’appuyant sur l’arrêt Danyluk c. Ainsworth Technologies Inc., 2001 CSC 44, [2001] 2 R.C.S. 460, de notre Cour, le Tribunal a jugé qu’il [traduction] « n’a pas été statué de façon appropriée sur le fond de la plainte dans le cadre du processus de révision. [. . .] [L]a question soulevée est une question que le Tribunal peut à bon droit considérer et il convient que les parties puissent bénéficier d’une audience en bonne et due forme par le tribunal » (par. 50).
[15] À l’issue d’un contrôle judiciaire, la juge Stromberg‑Stein a annulé cette décision (2009 BCSC 377, 93 B.C.L.R. (4th) 384), estimant que l’agent de révision avait déjà [traduction] « statué de façon définitive » sur les mêmes questions et que le Tribunal n’avait pas dûment tenu compte des principes applicables en matière d’autorité de la chose jugée, de contestation indirecte et d’abus de procédure (par. 40 et 54). Elle a conclu que, si le Tribunal entendait les plaintes, cela violerait les principes de cohérence, de caractère définitif des instances et d’intégrité de l’administration de la justice. Selon elle, les plaintes déposées devant le Tribunal relevaient d’une tentative déguisée d’éluder le contrôle judiciaire :
[traduction] Le Tribunal se trouverait à se prononcer sur le bien‑fondé de la décision de la Section de révision. Ce n’est pas son rôle, et il y aurait abus de procédure s’il le faisait. [par. 56]
[16] S’agissant de la norme de contrôle applicable, la juge a exprimé l’avis que la décision du Tribunal devait être annulée que l’on applique la norme de la décision correcte ou celle de la décision manifestement déraisonnable.
[17] La Cour d’appel a rétabli la décision du Tribunal (2010 BCCA 77, 2 B.C.L.R. (5th) 274). Suivant son interprétation de l’al. 27(1)f), cette disposition reflète l’intention du législateur de conférer au Tribunal la compétence de statuer sur les plaintes relevant des droits de la personne, même lorsqu’un autre tribunal s’est déjà prononcé sur les mêmes questions. Cet examen par le Tribunal ne constituait pas l’exercice d’une compétence d’appel, mais découlait de son rôle consistant à déterminer si l’instance antérieure avait permis de statuer de façon appropriée sur le fond des questions relatives aux droits de la personne.
[18] Au sujet de la norme de contrôle, la Cour d’appel a conclu que la question mettait en cause l’al. 27(1)f) et que, compte tenu de la nature discrétionnaire des décisions fondées sur cette disposition, la norme applicable, suivant la jurisprudence, est celle de la décision manifestement déraisonnable : voir Workers’ Compensation Appeal Tribunal (B.C.) c. Hill, 2011 BCCA 49, 299 B.C.A.C. 129; Berezoutskaia c. Human Rights Tribunal (B.C.), 2006 BCCA 95, 223 B.C.A.C. 71; Hines c. Canpar Industries Ltd., 2006 BCSC 800, 55 B.C.L.R. (4th) 372; et Matuszewski. La cour a fondé cette conclusion sur le par. 59(3) de l’ATA, qui définit la norme applicable, et sur le par. 59(4), qui énonce différents critères présidant à son application :
[traduction]
59 (1) Le contrôle judiciaire d’une décision du tribunal s’effectue suivant la norme de la décision correcte, sauf à l’égard des questions relatives à l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire, des conclusions de fait et des questions d’application des règles de la common law en matière de justice naturelle et d’équité procédurale.
. . .
(3) Une décision discrétionnaire du tribunal n’est susceptible d’annulation par un tribunal judiciaire que si elle est manifestement déraisonnable.
(4) Pour l’application du paragraphe précédent, est manifestement déraisonnable une décision discrétionnaire, si le pouvoir discrétionnaire a été exercé de l’une ou l’autre des façons suivantes :
a) arbitrairement ou de mauvaise foi;
b) à des fins illégitimes;
c) entièrement ou principalement sur le fondement de facteurs non pertinents;
d) sans tenir compte d’exigences prévues par la loi.
[19] La Cour d’appel a conclu que la décision du Tribunal n’était pas manifestement déraisonnable.
[20] Je souscris à la conclusion que, compte tenu des dispositions du par. 59(3) de l’ATA, la norme de contrôle applicable est celle de la décision manifestement déraisonnable. Cela dit, j’estime toutefois respectueusement que la décision du Tribunal de ne pas rejeter les plaintes répond à cette norme.
Analyse
[21] La question de la compétence ne se pose pas véritablement en l’espèce. Depuis l’arrêt Tranchemontagne, les tribunaux administratifs autres que les commissions des droits de la personne ont raison de considérer que, lorsque le législateur n’exprime pas d’intention contraire, ils exercent une compétence concurrente en matière d’application des lois sur les droits de la personne. Il s’ensuit que, à l’époque où les plaintes en cause en l’espèce ont été déposées, soit avant que les modifications à l’ATA ne retirent au WCAT sa compétence en matière de droits de la personne, la Commission et le Tribunal avaient manifestement tous deux compétence pour entendre des plaintes en cette matière. Puisque les plaignants ont saisi la Commission, et puisque celle‑ci était habilitée, tout autant que le Tribunal, à entendre l’affaire, la Commission agissait dans le cadre de sa compétence lorsqu’elle s’est prononcée sur les questions de droits de la personne. Cependant, vu leur compétence concurrente au moment où la Commission a été saisie de l’affaire, on ne peut guère douter que le Tribunal était lui aussi habilité, en théorie, à connaître de ces plaintes relatives aux droits de la personne. Par conséquent, l’al. 27(1)a) du Code ne joue pas en l’espèce.
[22] La question qui se pose alors est donc celle de savoir sur quoi doit se fonder le Tribunal, en cas de compétence concurrente en matière de droits de la personne, pour déterminer s’il y a lieu de rejeter une plainte en totalité ou en partie en application de l’al. 27(1)f) parce qu’un autre tribunal administratif a déjà statué sur le fond de l’affaire.
[23] Dans Matuszewski, le juge Pitfield a examiné les limites de cette disposition ainsi que les concepts qu’elle vise. Dans cette affaire, il était question d’une convention collective qui suspendait l’accumulation d’ancienneté pendant les périodes d’incapacité prolongée. Le syndicat avait soumis un grief fondé sur le caractère discriminatoire de la clause. L’arbitre avait toutefois conclu qu’il n’y avait pas discrimination, et le syndicat n’avait pas exercé de recours en contrôle judiciaire. Un employé de l’unité de négociation avait déposé, devant le Tribunal des droits de la personne, une plainte alléguant que la même clause de la convention collective était discriminatoire. Le Tribunal a refusé de rejeter la nouvelle plainte.
[24] Saisi d’une demande de contrôle judiciaire, le juge Pitfield a conclu que la décision du Tribunal de ne pas rejeter la plainte était manifestement déraisonnable. Selon lui, l’al. 27(1)f) est le moyen que le législateur a mis à la disposition du Tribunal pour éviter le prononcé de décisions contradictoires dans des affaires portant sur les mêmes faits, situation qui peut se produire en raison de la compétence concurrente que le Tribunal et d’autres tribunaux administratifs exercent à l’égard du Code. Bien que l’al. 27(1)f) n’exige pas la stricte application des règles en matière de préclusion découlant d’une question déjà tranchée, de contestation indirecte ou d’abus de procédure, les principes fondateurs de ces trois doctrines demeurent [traduction] « des facteurs primordiaux à prendre en compte dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire d’entendre ou non une plainte conféré par l’al. 27(1)f) du Human Rights Code » (par. 31).
[25] Comme le juge Pitfield, je suis d’avis que l’al. 27(1)f) reflète l’ensemble des principes sous‑jacents de ces règles, auxquelles la common law a eu recours comme véhicule pour porter, en contexte de procédures judiciaires, les principes de caractère définitif des instances, de prévention de leur multiplication et de protection de l’intégrité de l’administration de la justice, dans chaque cas, par souci d’équité. Ces principes animent également le droit civil (Code civil du Québec, L.Q. 1991, ch. 64, art. 2848; Boucher c. Stelco Inc., 2005 CSC 64, [2005] 3 R.C.S. 279; Rocois Construction Inc. c. Québec Ready Mix Inc., [1990] 2 R.C.S. 440, p. 448).
[26] Puisque de multiples tribunaux exercent fréquemment des compétences concurrentes quant aux mêmes questions, il n’est pas surprenant que les doctrines de common law s’appliquent également en contexte de droit administratif sous la forme de mécanismes légaux comme celui qu’établit l’al. 27(1)f). Par conséquent, un bref examen de ces doctrines pourrait permettre de mieux évaluer si leurs principes sous‑jacents ont été respectés en l’espèce.
[27] Les trois conditions d’application de la préclusion découlant d’une question déjà tranchée sont que la même question ait été décidée, que la décision déjà rendue soit définitive et que les parties, ou leurs ayants droit, soient les mêmes (Angle c. Ministre du Revenu National, [1975] 2 R.C.S. 248, p. 254). La décision la plus récente de notre Cour sur ces notions est l’arrêt Danyluk; le juge Binnie y a souligné l’importance du caractère définitif des litiges : « . . . un plaideur n’a droit qu’à une seule tentative. [. . .] Les instances faisant double emploi, les risques de résultats contradictoires, les frais excessifs et les procédures non décisives doivent être évités » (par. 18). Il a indiqué que les parties devaient pouvoir être assurées du caractère définitif des décisions administratives, en particulier, parce que ces régimes visent à faciliter le règlement rapide des différends (par. 50). Tout cela repose sur le principe que « la préclusion est une doctrine d’intérêt public qui tend à favoriser les intérêts de la justice » (par. 19).
[28] La règle interdisant la contestation indirecte vise elle aussi la protection de l’équité et de l’intégrité du système judiciaire en empêchant la répétition des instances. Elle empêche les détours institutionnels ayant pour but d’attaquer la validité d’une ordonnance en tentant d’obtenir un résultat différent devant un forum différent plutôt qu’en suivant la procédure d’appel ou de contrôle judiciaire prescrite : voir Canada (Procureur général) c. TeleZone Inc., 2010 CSC 62, [2010] 3 R.C.S. 585, et Garland c. Consumers’ Gas Co., 2004 CSC 25, [2004] 1 R.C.S. 629.
[29] Dans Boucher, notre Cour a examiné tant la contestation indirecte que le principe de l’autorité de la chose jugée. Le surintendant des régimes de retraite de l’Ontario avait ordonné une liquidation partielle et approuvé un rapport de liquidation prévoyant que, conformément au droit québécois, les participants employés au Québec ne toucheraient pas de pension anticipée. Les employés ont été prévenus, mais ont décidé de ne pas contester la décision du surintendant d’approuver le rapport. Certains d