Northwestern Utilities Ltd. et autre c. Edmonton

Northwestern Utilities Ltd. et autre c. Edmonton
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1978-10-03
Recueil
[1979] 1 RCS 684
Juges
Laskin, Bora; Ritchie, Roland Almon; Spence, Wishart Flett; Pigeon, Louis-Philippe; Dickson, Robert George Brian; Estey, Willard Zebedee; Pratte, Yves
En appel de
Alberta
Sujets
Services publics
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Northwestern Utilities Ltd. et autre c. Edmonton, [1979] 1 R.C.S. 684
Date : 1978-10-03
Northwestern Utilities Limited et The Public Utilities Board de la Province de l’Alberta Appelantes;
et
La ville d’Edmonton Intimée.
1977: 28 novembre; I978: 3 octobre.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Ritchie, Spence, Pigeon, Dickson, Estey et Pratte.
EN APPEL DE LA DIVISION D’APPEL DE LA COUR SUPREME DE L’ALBERTA
Services publics — Requête visant une augmentation provisoire de tarifs — Ordonnance de The Public Utili­ties Board permettant le recouvrement de pertes subies avant la date de la requête — La Commission n’a pas respecté l’art. 31 de The Gas Utilities Act, R.S.A. 1970, chap. 158 — Application aux procédures de l’art. 8 de The Administrative Procedures Act, R.S.A. 1970, chap. 2 — Affaire renvoyée à la Commission pour qu’elle en poursuive l’audition.
Le 20 août 1974, la compagnie appelante a demandé à The Public Utilities Board de l’Alberta une ordon­nance établissant une base de tarification et un rendement convenable et approuvant les tarifs et droits qu’elle voulait imposer à ses clients pour le gaz naturel qu’elle distribuait. Se référant aux pouvoirs prévus à l’art, 31 de The Gas Utilities Act, R.S.A. 1970, chap. 158, elle demandait une ordonnance «tenant compte de la partie des pertes subies par la requérante imputables à un retard indu à entendre et à trancher la demande». En outre, elle demandait une ordonnance établissant des tarifs provisoires jusqu’à la fixation des «tarifs définitifs». En conséquence, plusieurs ordonnances provisoires ont été rendues entre le 15 novembre 1974 et le 30 juin 1975. En réponse à la requête du 20 août 1974, la Commission rendait, le 15 septembre 1975, une ordon­nance qui établissait une base de tarification et un rendement convenable et fixait le revenu total nécessaire à l’entreprise à $72,141,000. Ces montants inclus dans l’ordonnance étaient calculés en fonction des «données réelles pour 1974» et des «prévisions pour 1975». La Commission a ensuite ordonné à la compagnie de pro­duire un tarif «apte à produire le revenu total nécessaire à l’entreprise approuvé par la Commission».
Le 20 août 1975, la compagnie a présenté à la Com­mission une requête en vue d’obtenir une ordonnance «approuvant les modifications aux tarifs, taxes et droits actuellement perçus par [la compagnie] pour le gaz distribué et les services fournis à ses clients»; cette requête fut suivie d’une autre, datée du 25 septembre 1975, pour obtenir une ordonnance provisoire «approu­vant, jusqu’à ce qu’une décision définitive soit rendue, les modifications aux tarifs, taxes et droits actuellement perçus par [la compagnie] pour le gaz distribué et les services fournis à ses clients». La requête de 1975 fait l’historique de la requête de 1974 et souligne que les frais d’exploitation de la compagnie et le coût du gaz «ont considérablement augmenté comparativement aux montants indiqués dans la requête de 1974 et continuent d’augmenter». Après avoir mentionné qu’à la suite de la requête présentée en 1974, la Commission avait accordé à la requérante des «tarifs provisoires remboursables», la requête de 1975 allègue que «les tarifs actuellement perçus par la requérante pour son gaz naturel ne produi­sent pas un revenu suffisant pour lui permettre de faire face à ses dépenses actuelles et futures d’exploitation et d’amortissement et d’obtenir un taux de rendement con­venable sur l’investissement utilisé au service du public». La compagnie a alors demandé une ordonnance qui établisse une base de tarification et un rendement conve­nable, et fixe et approuve les tarifs à percevoir par la compagnie pour la distribution de gaz naturel. La com­pagnie a également demandé une ordonnance tenant compte de «la partie des pertes subies par la requérante imputables à un retard indu à entendre et à trancher la demande». La requête de 1975 demandait en outre une ordonnance fixant des tarifs provisoires applicables «jusqu’à l’établissement de tarifs définitifs».
Dans son ordonnance du 1” octobre 1975, la Commis­sion a accordé une augmentation provisoire de tarifs permettant à la compagnie de percevoir un revenu supérieur de $2,785,000 à celui qu’elle aurait normalement perçu en 1975. La ville d’Edmonton a interjeté appel de cette ordonnance provisoire devant la Division d’appel de la Cour suprême de l’Alberta en vertu de l’art. 62 de The Public Utilities Board Act, R.S.A. 1970, chap. 302. Par un jugement rendu à la majorité, la Division d’appel a infirmé l’ordonnance et a renvoyé l’affaire devant la Commission pour un nouvel examen en se fondant sur deux motifs: (1) l’ordonnance produit un résultat qui contrevient à l’art. 31 de The Gas Utilities Act, car elle permet à la compagnie de recouvrer des pertes subies avant la présentation de la requête, c.-à-d. le 20 août 1975; et (2) la Commission n’a pas respecté l’art. 8 de The Administrative Procedures Act, R.S.A. 1970, chap. 2, en ne consignant pas les motifs de sa décision. La compagnie et la Commission ont interjeté appel devant cette Cour de cette décision de la Division d’appel.
Arrêt: Le pourvoi doit être rejeté et l’affaire doit être renvoyée à The Public Utilities Board pour qu’elle poursuive l’audition de la requête de la compagnie présentée le 20 août 1975. Le mot «pertes» à l’art. 31 ne renvoie pas aux pertes comptables au sens d’une perte nette subie au cours d’une année d’imposition, mais plutôt à la perte de revenu subie par l’entreprise au cours d’une période précise en raison du retard à mettre en vigueur, durant cette période, les augmentations projetées.
La première des deux principales questions en litige dans ce pourvoi qui consiste à déterminer si l’ordon­nance provisoire rendue par la Commission le 1r octobre 1975 contrevient à l’art. 31 en permettant, selon la Ville, le recouvrement de pertes subies avant la présentation de la requête, le 20 août 1975, est très limitée. Il s’agit uniquement de déterminer si, en ne demandant pas d’ordonnance provisoire supplémentaire dans sa requête de 1974, la compagnie a amené la Commission à répon­dre à la nouvelle requête de 1975 de manière à autoriser des tarifs qui auraient pour effet de faire supporter par les nouveaux consommateurs de gaz les pertes de revenu sur le gaz livré avant la date de la requête (soit le 20 août 1975) ou avant la mise en vigueur des tarifs du 1er octobre 1975, mais d’une façon qui n’est pas autorisée par l’art. 31.
La Cour d’appel, à la majorité, a fait remarquer que «prima facie la nouvelle base de tarification proposée contient un montant destiné à couvrir des pertes de revenu subies depuis le début de 1975 jusqu’à la date de la présentation de la requête, en août, car les calculs ne répartissent pas la perte entre les deux périodes de l’année». Cette Cour n’est pas prête à dire qu’il est établi prima facie que l’imposition des tarifs provisoires à compter du Pr octobre 1975 permettait le recouvrement dans l’avenir de pertes de revenu subies avant le 20 août 1975. Au lieu de se demander si la «nouvelle base de tarification proposée contient un montant destiné à cou­vrir des pertes de revenu», il faut se demander si l’impo­sition dans l’avenir des tarifs provisoires procurera un revenu excédant le revenu total requis selon les calculs pour la même période, suite à l’inclusion dans le calcul d’un montant destiné à couvrir les manques à gagner subis avant la date de la présentation de la requête, que ces derniers aient ou non été inclus, de quelque façon que ce soit, dans la base de tarification ou aient été inclus dans les dépenses d’exploitation prévues pour la période durant laquelle les nouveaux tarifs provisoires seront imposés, sous réserve évidemment du pouvoir limité de la Commission en vertu de l’art. 31.
La compagnie a plaidé que la détermination de ce qui constitue une «perte passée» est une question de fait, non susceptible d’appel en vertu de l’art. 62 de The Public Utilities Board Act; cet article limite l’appel des déci­sions de la Commission aux seules questions de «droit ou de compétence». Le présent pourvoi implique l’analyse de l’intention du législateur relativement au pouvoir de la Commission de tenir compte des manques à gagner ou des dépenses excédentaires engagées avant la présenta­tion d’une demande de nouveaux tarifs en vertu de la Loi. La décision de la Commission au sujet du «manque à gagner prévu pour 1975, l’année témoin», comporte la détermination de questions dont la Commission prend connaissance pour fixer les tarifs en vertu de la Loi. C’est là une question de droit susceptible d’appel en vertu de l’art. 62. Une décision relative à une requête qui oblige la Commission à interpréter les art. 28 et 31 de The Gas Utilities Act, soulève une question de droit pouvant mettre en cause la compétence de la Commission.
Cependant, les circonstances de la présente affaire ne permettent pas au tribunal qui examine l’ordonnance de la Commission d’établir si cette dernière a excédé sa compétence. Le libellé et le contenu de l’ordonnance de la Commission sont en effet d’une portée si limitée et d’une telle brièveté qu’il est impossible d’établir si les tarifs ont été fixés pour la période commençant le 1er octobre 1975. Cet argument de la compagnie ne peut donc être retenu.
La deuxième question en litige porte sur l’application de l’art. 8 de The Administrative Procedures Act aux présentes procédures; cette disposition oblige certains tribunaux administratifs à communiquer aux parties une décision écrite, exposant les conclusions de fait et les motifs sur lesquels elle est fondée; la décision de la Commission accordant l’augmentation provisoire de tarifs n’est pas conforme aux exigences de cet article. L’inobservation de l’art. 8 par la Commission comporte l’omission très grave d’exposer «les conclusions de fait sur lesquelles sa décision est fondée», de sorte qu’il est impossible pour les parties et pour le tribunal siégeant en révision de déterminer si, dans l’exercice de ses fonctions, la Commission a respecté ou excédé les limites de sa compétence qu’établit sa loi organique. Les appe­lantes ne trouvent aucun appui dans Dome Petroleum Ltd. v. Public Utilities Board (Alberta) and Canadian Superior Oil Ltd. (1976), 2 A.R. 453, confirmé à [1977] 2 R.C.S. 822, où il fut jugé que pour être conformes à l’art. 8 de The Administrative Procedures Act, les motifs doivent être appropriés, pertinents et intelligibles, et doivent permettre à la partie concernée d’évaluer les possibilités d’appel. La Commission ne peut pas invo­quer non plus le caractère particulier de l’ordonnance en question, savoir une ordonnance provisoire dont les dispositions prévoient la possibilité d’un remboursement des montants perçus sous son autorité, pour se soustraire à son obligation de rendre une décision motivée. L’or­donnance de la Commission ne comporte que des con­clusions et est muette quant au raisonnement suivi pour y arriver, de sorte que le tribunal siégeant en révision ne peut établir avec certitude si la Commission a observé les exigences légales dans l’élaboration de sa décision.
En ce qui concerne la participation de The Public Utilities Board aux présentes procédures, il est évident que l’art. 65 de The Public Utilities Board Act confère à la Commission le droit de participer à l’appel de ses décisions, mais en l’absence d’indication précise de l’in­tention du législateur, ce droit est limité. La Commis­sion a un locus standi et son droit de participer aux procédures d’appel s’apparente à celui d’un amicus curiae et non à celui d’une partie. Cela ressort clairement du par. 63(2) qui fait une distinction entre les «parties» qui interjettent appel de la décision de la Commission ou qui étaient représentées devant la Com­mission, et la Commission elle-même.
Cette Cour, à cet égard, a toujours voulu limiter le rôle du tribunal administratif dont la décision est contes­tée à la présentation d’explications sur le dossier dont il était saisi et d’observations sur la question de sa compé­tence, même lorsque la loi lui confère le droit de comparaître.
Jurisprudence: Gill Lumber Chipman (1973) Ltd. v. United Brotherhood of Carpenters and Joiners of America Local 2142 (1973), 7 N.B.R. (2d) 41; MacDo­nald c. La Reine (1976), 29 C.C.C. (2d) 257; Re Canada Metal Co. Ltd. et al. and MacFarlane (1973), 1 O.R. (2d) 577; Labour Relations Board of the Province of New Brunswick c. Eastern Bakeries Ltd., [1961] R.C.S. 72; Labour Relations Board of Saskatchewan c. Dominion Fire Brick and Clay Products Ltd., [1947] R.C.S. 336; International Association of Machinists v. Genaire Ltd. and Ontario Labour Relations Board (1958), 18 D.L.R. (2d) 588; Central Broadcasting Co. Ltd. c. Conseil canadien des relations du travail et la Fraternité internationale des ouvriers en électricité, Section locale n° 529, [1977] 2 R.C.S. 112; Conseil canadien des relations du travail c. Transair Ltd. et autres, [1977] 1 R.C.S. 772.
POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Division d’appel de la Cour suprême de l’Alberta[1] infir­mant une ordonnance de The Public Utilities Board de la province de l’Alberta qui accordait une augmentation provisoire de tarifs en vertu du par. 52(2) de The Public Utilities Board Act, R.S.A. 1970, chap. 302. Pourvoi rejeté. T. Mayson, c.r., pour l’appelante Northwestern Utilities Ltd.
W. J. Major, c.r., et C. K. Sheard, pour l’appe­lante Public Utilities Board de la province de l’Alberta.
M. H. Patterson, c.r., pour l’intimée.
Le jugement de la Cour a été rendu par
LE JUGE ESTEY—Ce pourvoi est interjeté par The Public Utilities Board de la province de l’Al­berta et Northwestern Utilities Limited à l’encon­tre d’un arrêt de la Division d’appel de la Cour suprême de l’Alberta annulant une ordonnance aux termes de laquelle la Commission accordait une augmentation provisoire de tarifs en vertu du par. 52(2) de The Public Utilities Board Act, R.S.A. 1970, chap. 302.
La majorité en Cour d’appel a infirmé l’ordon­nance et renvoyé l’affaire devant la Commission pour deux motifs:
[TRADUCTION] (1) L’ordonnance produit un résultat qui contrevient à l’art. 31 de The Gas Utilities Act, R.S.A. 1970, chap. 158, car elle permet à Northwestern Utilities Limited de recouvrer des pertes subies avant la date de la requête, c.-à-d. le 20 août 1975; et
(2) La Commission n’a pas respecté l’art. 8 de The Administrative Procedures Act, R.S.A. 1970, chap. 2, en ne consignant pas les motifs de sa décision.
L’appelante, The Public Utilities Board (ci-après appelée la (Commission»), a été créée par The Public Utilities Board Act pour [TRADUC­TION] «connaître des questions concernant les entreprises de services publics et leurs propriétai­res, conformément à la présente loi» (par. 28(1)); The Gas Utilities Act lui confère en outre des devoirs et pouvoirs plus spécifiques à l’égard des entreprises de distribution de gaz. L’appelante Northwestern Utilities Limited (ci-après appelée la (Compagnie») est une entreprise de distribution de gaz régie par ces lois.
L’article 27 de The Gas Utilities Act habilite la Commission A [TRADUCTION] «fixer les tarifs, ... taxes ou droits ... justes et raisonnables» que la Compagnie et les autres entreprises de distribution de gaz seront autorisées à percevoir et, ce faisant, à déterminer la méthode d’amortissement et autres procédures comptables de même que les [TRADUC­TION] «normes, catégories [et] règlements» appli­cables aux entreprises de distribution de gaz en tant que services publics. Pour établir ces tarifs et droits, la Commission doit, en vertu de l’art. 28 de la Loi, [TRADUCTION] «établir une base de tarifi­cation [et] fixer un taux de rendement convena­ble». La Commission doit ensuite évaluer les dépenses totales d’exploitation de l’entreprise pen­dant la période considérée. Le total de ces deux éléments forme le «revenu total nécessaire» à l’en­treprise pour une période donnée. Le tarif est alors établi pour la période à venir de façon à produire le revenu total nécessaire. En fait, il s’agit de faire correspondre les revenus que produiront les nou­veaux tarifs autorisés pour la période à venir au total des diverses dépenses futures. Étant donné que ce calcul se fait sur la base de comparaisons et d’estimations, l’analyse des résultats obtenus dans le passé et des estimations faites pour l’avenir doit être fondée sur une période de temps précise. Sans être la règle, l’année d’imposition de l’entreprise est généralement considérée une base adéquate. Le processus est fondé sur une estimation des dépen­ses et revenus futurs. Selon la preuve, ces deux éléments varient d’une saison à l’autre et dépen­dent de facteurs incontrôlables tels les conditions météorologiques, le coût de l’argent, les ententes salariales, et ainsi de suite. Ainsi, le tarif établi par la Commission doit être celui qu’elle juge juste et raisonnable pour permettre le recouvrement des dépenses engagées par une entreprise de distribu­tion de gaz pour desservir ses clients et la réalisa­tion d’un taux de rendement convenable sur l’in­vestissement dans l’entreprise. La seule question qui nous occupe en l’espèce est la méthode de détermination des tarifs et, en conséquence, cet aperçu des fonctions et pouvoirs de la Commission se limite à cet aspect du rôle que lui prescrit la loi.
Bien que la Loi ne le dise pas expressément, ses prescriptions et dispositions habilitantes sont rédi­gées en termes prospectifs. Mis à part l’art. 31, rien dans la Loi n’indique que la Commission ait le pouvoir d’établir rétroactivement des tarifs de façon à permettre à l’entreprise de recouvrer des pertes d’aucun genre subies avant la date de la requête. (Voir l’arrêt Ville d’Edmonton et autres c. Northwestern Utilities Limited[2], le juge Locke, aux pp. 401 et 402.)
Voici en quels termes la Commission a décrit à cette Cour sa méthode de détermination des tarifs:
[TRADUCTION]—La PUB approuve ou fixe pour les services publics des tarifs destinés à couvrir les dépenses et à permettre à l’entreprise d’obtenir un taux de rendement ou profit convenable. Le processus s’accomplit en deux étapes. Dans la première étape, la PUB établit une base de tarification en calculant le montant des fonds investis par la compagnie en terrains, usines et équipe­ments, plus le montant alloué au fonds de roulement, sommes dont il faut établir la nécessité dans l’exploita­tion de l’entreprise. C’est également à cette première étape qu’est calculé le revenu nécessaire pour couvrir les dépenses d’exploitation raisonnables et procurer un ren­dement convenable sur la base de tarification. Le total des dépenses d’exploitation et du rendement donne un montant appelé le revenu nécessaire. Dans une deuxième étape, les tarifs sont établis de façon à pouvoir produire, dans des conditions météorologiques normales, ale revenu nécessaire prévu,. Ces tarifs restent en vigueur tant qu’ils ne sont pas modifiés à la suite d’une nouvelle requête ou d’une plainte, ou sur intervention de la Commission. C’est également à cette seconde étape que les tarifs provisoires sont confirmés ou réduits et, dans ce dernier cas, qu’un remboursement est ordonné.
L’économie de la législation repose sur le prin­cipe que la détermination des tarifs pour l’avenir doit permettre à l’entreprise de percevoir intégralement le revenu nécessaire prévu calculé par la Commission. La détermination des tarifs consiste donc à faire correspondre le montant des revenus prévus produits par les tarifs projetés au revenu total nécessaire à l’entreprise. Il ressort clairement de plusieurs dispositions de The Gas Utilities Act que la Commission n’agit que pour l’avenir et ne peut fixer des tarifs qui permettraient à l’entreprise de recouvrer des dépenses engagées antérieu­rement et que les tarifs précédents n’avaient pas suffi à compenser. Plusieurs dispositions de la Loi le confirment d’ailleurs, notamment l’art. 35:
[TRADUCTION] (1) Les entreprises de distribution de gaz ... ne doivent pas modifier les tarifs en vigueur ... avant d’avoir obtenu l’approbation de la Commis­sion.
(2) Après leur approbation, les tarifs modifiés ... entrent en vigueur à la date fixée par la Commission et cette dernière peut, à la suite d’une plainte écrite ou d’office, déterminer si les augmentations ou modifica­tions accordées sont justes et raisonnables.
L’article 32 parle également de tarifs [TRADUC­TION] «imposés à l’avenir par l’entreprise de distri­bution de gaz». La législation en cause devant cette Cour a fait l’objet, dans sa version de 1959, des remarques suivantes du juge Johnson de la Cour d’appel de l’Alberta dans l’arrêt City of Calgary and Home Oil Co. Ltd. v. Madison Natural Gas Co. Ltd. and British American Utilities Ltd.[3], à la p. 661:
[TRADUCTION] Les pouvoirs de The Natural Gas Utili­ties Board ont été précisés plus haut. La Commission a le devoir de fixer les «prix justes et raisonnables» à payer. Elle doit établir les tarifs pour l’avenir et, ceci fait, elle n’a plus compétence aux fins de cette requête. Pour que la Commission ait le pouvoir de prendre des mesures rétroactives, il faudrait que la Loi le prévoie expressément; or, rien en l’espèce ne révèle l’intention de conférer un tel pouvoir à la Commission.
Voir également Regina v. Board of Commissioners of Public Utilities (N.B.), Ex parte Moncton Utili­ty Gas Ltd.[4], à la p. 710; Bradford Union v. Wilts[5], à la p. 616.
Il existe cependant une disposition importante qui se distingue du reste de la Loi sur cette ques­tion; il s’agit de l’art. 31, qui est capital en l’espèce. Il convient de le citer intégralement:
[TRADUCTION] Il est par les présentes déclaré qu’en fixant des tarifs justes et raisonnables, la Commission peut tenir compte de la partie des excédents de revenu perçus ou des pertes subies par le propriétaire d’une entreprise de distribution de gaz après sa demande de nouveaux tarifs, si la Commission estime que ces excé­dents ou pertes sont imputables à un retard indu à entendre et à trancher la demande.
Il convient de souligner que l’art. 31 a été modifié par l’art. 5 de The Attorney General Stat­utes Amendment Act, 1977, 1977 (Alta.), chap. 9, qui a reçu la sanction royale le 18 mai 1977. Cependant, le par. 5(3) de la Loi dispose que l’art. 31 [TRADUCTION] «existant avant l’entrée en vigueur de [l’art. 5] continue de s’appliquer aux procédures instituées ...» avant le 18 mai 1977. Le présent litige doit donc être tranché en fonction de la version précitée de l’art. 31.
Les problèmes d’interprétation que soulève l’art. 31 sont nombreux. Par exemple, le mot «pertes», qui n’est pas défini dans la Loi, est utilisé dans le contexte du pouvoir de la Commission de fixer des tarifs pour la période qui suit la date de la demande et qui précède la décision finale de la Commission sur le sujet en tenant compte des «excédents de revenu et des pertes» qu’elle consi­dère «imputables à un retard indu à entendre et à trancher la demande». Il est à mon avis évident, dans le contexte général de la Loi, que le mot «pertes» à l’art. 31 ne renvoie pas aux pertes comptables au sens d’une perte nette subie au cours d’une année d’imposition, mais plutôt à la perte de revenu subie par l’entreprise au cours d’une période précise en raison du retard à mettre en vigueur, durant cette période, les augmentations projetées. Il s’agit en fait d’une façon abrégée de décrire la «perte de revenu» que peut subir une entreprise durant une certaine période sans que pour autant elle subisse une perte nette au sens comptable de cette expression. Cette Cour a déjà eu l’occasion d’étudier incidemment le sens de l’art. 31 dans l’arrêt Ville d’Edmonton et autres c. Northwestern Utilities Limited, précité. Exposant l’opinion de la Cour à ce sujet, le juge Locke a interprété et appliqué de cette façon le mot «pertes» employé dans ledit article.
La difficulté éprouvée devant la Commission, qui se reflète aussi dans le jugement de la Cour d’appel, vient en grande partie du fait que le mot «perte» est parfois utilisé pour désigner une perte nette subie au cours d’une période antérieure, et parfois pour désigner un manque à gagner (sens que lui donne, à mon avis, le législateur à l’art. 31). Il semble que le texte du nouvel art. 31, non applicable en l’espèce, ait fait disparaître cette difficulté (voir The Attorney General Statutes Amendment Act, 1977, précitée).
Le paragraphe 52(2) de The Public Utilities Board Act mérite également d’être cité:
[TRADUCTION] La Commission peut prononcer une ordonnance provisoire, au lieu de rendre une ordonnance définitive, et remettre sa décision à une audition ulté­rieure de la demande ou à la présentation d’une nouvelle demande.
L’article 54 habilite la Commission, en des termes semblables, à rendre de telles ordonnances provi­soires ex parte. Ces ordonnances provisoires sont rédigées de la même façon que les ordonnances définitives ou initiales fixant les tarifs et, comme elles, ne s’appliquent que pour l’avenir.
Cet historique de la législation doit être com­plété d’un rappel des faits à l’origine de ce pourvoi afin de bien mettre en évidence les deux questions en litige devant cette Cour. Le 20 août 1974, la Compagnie demandait une ordonnance établissant une base de tarification et un rendement convena­ble et approuvant les tarifs et droits qu’elle voulait imposer à ses clients pour le gaz naturel qu’elle distribuait. Se référant aux pouvoirs prévus à l’art. 31, elle demandait une ordonnance [TRADUCTION] «tenant compte de la partie des pertes subies par la requérante imputables à un retard indu à entendre et à trancher la demande». En outre, elle deman­dait une ordonnance établissant des tarifs provisoi­res jusqu’à la fixation des «tarifs définitifs». En conséquence, plusieurs ordonnances provisoires ont été rendues entre le 15 novembre 1974 et le 30 juin 1975. En réponse à la requête du 20 août 1974, la Commission rendait, le 15 septembre 1975, une ordonnance qui établissait une base de tarification et un rendement convenable et fixait le revenu total nécessaire à l’entreprise à $72,141,000. Ces montants inclus dans l’ordonnance étaient calculés en fonction des «données réelles pour 1974» et des «prévisions pour 1975». La Commission a ensuite ordonné à la Compagnie de produire un tarif [TRADUCTION] «apte à produire le revenu total nécessaire à l’entreprise approuvé par la Commis­sion».
Je ne doute pas que les usages et le vocabulaire adoptés par la Commission dans l’exercice des devoirs que lui confère la Loi soient clairs pour les gens de l’industrie ou les personnes qui comparaissent devant la Commission, mais la terminologie employée suscite une certaine confusion car elle diffère de celle de la législation, à laquelle j’ai fait référence plus haut. Toutefois, il est clair que c’est en fonction de la période à venir que la Commission a essayé, dans l’ordonnance relative à la requête du 20 août 1974, de fixer les tarifs devant permettre à la Compagnie de poursuivre l’exploita­tion de son entreprise de distribution de gaz jusqu’à ce que la Commission fixe de nouveaux tarifs. Si la Compagnie avait produit un projet de tarif, en réponse à l’ordonnance du 15 septembre, la Commission se serait sans nul doute acquittée des devoirs que lui impose la Loi pour la requête d’août 1974 en fixant le tarif approprié que la Compagnie aurait pu commencer à appliquer dans sa facturation à partir d’une date prescrite par la Commission de façon prospective.
Le litige actuel remonte au 20 août 1975, date à laquelle la Compagnie a présenté à la Commission une requête (à ne pas confondre avec la requête produite le 20 août 1974) en vue d’obtenir une ordonnance [TRADUCTION] «approuvant les modi­fications aux tarifs, taxes et droits actuellement perçus par Northwestern Utilities Limited pour le gaz distribué et les services fournis à ses clients»; cette requête fut suivie d’une autre, datée du 25 septembre 1975 pour obtenir une ordonnance pro­visoire [TRADUCTION] «approuvant, jusqu’à ce qu’une décision définitive soit rendue, les modifica­tions aux tarifs, taxes et droits actuellement perçus par Northwestern Utilities Limited pour le gaz distribué et les services fournis à ses clients». La requête de 1975 fait l’historique de la requête de 1974 et souligne que les frais d’exploitation de la Compagnie et le coût du gaz [TRADUCTION] «ont considérablement augmenté comparativement aux montants indiqués dans la requête de 1974 et continuent d’augmenter». Après avoir mentionné qu’à la suite de la requête présentée en 1974, la Commission avait accordé à la requérante des [TRADUCTION] «tarifs provisoires remboursables», la requête de 1975 allègue:
[TRADUCTION] Les tarifs actuellement perçus par la requérante pour son gaz naturel ne produisent pas un revenu suffisant pour lui permettre de faire face à ses dépenses actuelles et futures d’exploitation et d’amortis­sement et d’obtenir un taux de rendement convenable sur l’investissement utilisé au service du public.
La Compagnie a alors demandé une ordonnance qui établisse une base de tarification et un rendement convenable, et fixe et approuve les tarifs à percevoir par la Compagnie pour la distribution de gaz naturel. La Compagnie a également demandé une ordonnance tenant compte de [TRADUCTION] «la partie des pertes subies par la requérante impu­tables à un retard indu à entendre et à trancher la demande», paraphrasant apparemment l’art. 31 de The Gas Utilities Act. La requête de 1975 deman­dait en outre une ordonnance fixant des tarifs provisoires applicables [TRADUCTION] «jusqu’à l’établissement de tarifs définitifs».
Il est également pertinent de souligner ici que la requête présentée en 1974 résulte d’une procédure antérieure entamée la même année par la Commis­sion elle-même en vertu de l’art. 27 de The Gas Utilities Act. En effet, en juin 1974, la Compagnie avait demandé à la Commission de fixer une aug­mentation provisoire de tarifs; après une audience tenue en juillet 1974, la Commission a rejeté cette requête, le 19 août 1974, et la Compagnie est revenue à la charge en déposant sa requête du 20 août 1974.
Dans son ordonnance du 1er octobre 1975, la Commission a accordé une augmentation provi­soire de tarifs permettant à la Compagnie de percevoir un revenu supérieur de $2,785,000 à celui qu’elle aurait normalement perçu en 1975. Il faut immédiatement se demander si cette diffé­rence correspond à une augmentation des dépenses après la date d’entrée en vigueur de l’augmenta­tion provisoire de tarifs (soit le 1er octobre 1975) ou à des dépenses déjà engagées mais non recou­vrées. C’est précisément de cette ordonnance pro­visoire dont la ville d’Edmonton (ci-après appelée la «Ville») a interjeté appel devant la Division d’appel de la Cour suprême de l’Alberta en vertu de l’art. 62 de The Public Utilities Board Act, qui dispose:
[TRADUCTION] (1) SOUS réserve du paragraphe (2) [l’autorisation d’appel], les décisions de la Commission sont susceptibles d’appel à la Division d’appel de la Cour suprême de l’Alberta sur une question de compétence ou de droit.
La Division d’appel de la Cour suprême de l’Al­berta a infirmé l’ordonnance de la Commission rendue le 1er octobre 1975 et lui a renvoyé l’affaire [TRADUCTION] «pour nouvel examen et décision». On peut tout de suite trancher une question préli­minaire: on a soutenu devant les tribunaux d’instance inférieure et devant cette Cour que l’ordon­nance provisoire (du 1er octobre 1975) contestée en appel faisait suite à la requête présentée en 1974 et constituait soit une modification de l’ordonnance rendue en 1974 en vertu de l’art. 56 de The Public Utilities Board Act soit une ordonnance provisoire se rapportant à la requête faite en 1974. Nous devons, comme la Cour d’appel, rejeter cet argu­ment sans en examiner la portée. L’ordonnance provisoire mentionne «la requête de NUL en date du 20 août 1975». Cette mention, et la transcrip­tion de la preuve présentée à l’audition, indiquent clairement que l’ordonnance provisoire suit la requête présentée en 1975; cette dernière était totalement indépendante et visait à fixer, confor­mément aux articles susmentionnés de The Gas Utilities Act, les bases légales d’un nouveau tarif et ledit nouveau tarif.
J’en viens à la première question en litige: l’or­donnance provisoire rendue par la Commission le 1er octobre 1975 contrevient-elle à l’art. 31 de The Gas Utilities Act en permettant, selon la Ville, le recouvrement de pertes subies avant la présenta­tion de la requête, le 20 août 1975? On n’a pas soutenu devant cette Cour que la Commission n’avait pas le pouvoir, en vertu de l’art. 31, de faire ses calculs à partir du 20 août 1975 et d’accorder une augmentation de tarifs pour couvrir les dépen­ses engagées après cette date. Les attendus de l’ordonnance d’octobre 1975 ne permettent pas d’établir si la Commission s’est fondée sur l’art. 31 pour fixer une augmentation provisoire ou a sim­plement rendu une ordonnance provisoire en vertu du par. 51(2) de The Public Utilities Board Act. Il n’est pas nécessaire de trancher cette question pour régler le point en litige.
La question soumise à cette Cour est très limi­tée. La validité de l’ordonnance rendue le 15 sep­tembre 1975 et des nombreuses augmentations provisoires accordées à la suite de la requête pré­sentée en 1974 n’est pas contestée. II s’agit uniquement de déterminer si, en ne demandant pas d’or­donnance provisoire supplémentaire dans sa requête de 1974, la Compagnie a amené la Com­mission à répondre à la nouvelle requête de 1975 de manière à autoriser des tarifs qui auraient pour effet de faire supporter par les nouveaux consommateurs de gaz les pertes de revenu sur le gaz livré avant la date de la requête (soit le 20 août 1975) ou avant la mise en vigueur des tarifs du le’ octobre 1975, mais d’une façon qui n’est pas autorisée par l’art. 31.
Les juges Clement et McDermid, qui ont rendu le jugement de la Division d’appel de la Cour suprême de l’Alberta, et les avocats devant cette Cour se sont longuement penchés sur la preuve comptable soumise par la Compagnie au sujet du revenu total nécessaire pour les années 1974 et 1975 et sur la possibilité que l’inclusion des dépen­ses supplémentaires à l’origine de la requête de 1975 dans la base de tarification ou dans les dépenses d’exploitation établies dans le cadre de la première étape de l’étude de la requête de 1975 contrevienne à l’art. 31 en autorisant des tarifs qui permettaient de compenser des pertes passées. Il ne s’agit pas de pertes capitalisées, car on n’a pas prétendu que la base de tarification avait été aug­mentée par l’inclusion d’une perte passée, au sens. d’un déficit comptable d’années d’imposition pré­cédentes; il s’agit plutôt de pertes de revenu autres que celles visées par l’art. 31 et qui auraient été subies après le 20 août 1975. Il est bien évident que ces pertes n’ont aucun lien avec la base de tarification calculée et établie en conformité de l’art. 28 de The Gas Utilities Act. La seule ques­tion à trancher à cet égard est de savoir si la Commission a établi les dépenses totales d’exploi­tation pour une période donnée et le rendement convenable sur la base de tarification afin d’être en mesure de calculer, pour l’avenir, le revenu total nécessaire à l’entreprise et donc fixer des tarifs pouvant produire suffisamment de revenus dans l’avenir pour correspondre au revenu total néces­saire ainsi déterminé.
Cette façon de procéder a fait faire au juge Porter, dans l’arrêt Re Northwestern Utilities Ltd.[6] à la p. 290, un commentaire qui me semble pertinent en l’espèce:
[TRADUCTION] Cette décision a notamment l’effet de faire payer aux nouveaux consommateurs de gaz une somme égale à ce que les consommateurs desservis avant le 31 août 1959 auraient dû payer, mais n’ont pas payé, pour le gaz qu’ils ont utilisé. Bref, une perception insuf­fisante dans le passé à l’égard d’un groupe de consom­mateurs de gaz entraîne une surcharge à l’égard d’un autre groupe de consommateurs pour le gaz qu’il utili­sera à l’avenir. En capitalisant cette somme, la Commis­sion a rendu tous les consommateurs éventuels de gaz débiteurs envers la Compagnie d’un montant correspon­dant au manque à gagner avec intérêts, à payer en proportion de leur consommation future.
Il est admis que la Loi n’empêche pas la Com­mission de tenir compte de l’expérience passée pour mieux évaluer les revenus et les dépenses à venir d’une entreprise de services publics. Mais ce n’est pas la même chose d’établir un tarif qui permette à l’entreprise de compenser une «perte» ou une insuffisance de revenus subie au cours d’une période antérieure à la date de la requête considérée. Une perte identifiée ou capitalisée doit, de toute façon, être exclue de la base de tarifica­tion et, en conséquence, elle ne peut se refléter dans les tarifs établis pour une période à venir.
La preuve fournie par la Compagnie à l’audition de la requête de 1975 a principalement porté sur le besoin urgent de tarifs remboursables pour lui permettre
[TRADUCTION] de recouvrer ses frais d’exploitation et d’obtenir un rendement convenable sur son investissement pour l’année 1975. Si les tarifs provisoires deman­dés ne sont pas accordés, le prix du service de distribu­tion de gaz naturel ne sera pas complètement couvert.
En ce qui concerne les revenus produits par les tarifs prévus pour les années 1975 et 1976, la preuve révèle qu’à moins d’être augmentés par les tarifs provisoires proposés, ils entraîneront un manque à gagner d’environ $700,000 par mois. La preuve comptable comprend en outre des calculs établissant le besoin de $2,785,000 supplémentai­res pour l’année 1975, dont $2,105,000 pour les frais d’exploitation. Malheureusement, le dossier n’indique pas si la somme de $2,785,000 est entiè­rement composée de dépenses et de frais périodi­ques ou de réclamations légitimes relatives au rendement sur l’investissement, qui s’étaleraient régulièrement sur les périodes à venir. Il se peut qu’au cours du trimestre de 1975 restant à courir à l’époque de l’ordonnance, ces prévisions s’avèrent plus élevées ou plus faibles que les dépenses vérita­blement engagées au cours de ce trimestre. La preuve n’éclaire absolument pas cette question. Le trésorier de la Compagnie a présenté le témoi­gnage suivant au sujet des revenus de l’année 1975:
[TRADUCTION] R. Les revenus de $87,265,000 prove­nant de la vente de gaz pour l’année témoin 1975, inscrits à la sixième ligne du relevé 2.01 (Prévi­sions-tarifs suggérés) comprennent $84,480,000 de revenus prévus selon les tarifs actuellement en vigueur figurant à la sixième ligne du relevé 2.01 (Prévisions-Tarifs actuels) et $2,785,000 de reve­nus supplémentaires destinés à permettre un taux de rendement de 9.93%. L’augmentation corres­pond à l’estimation du montant résultant de la demande d’augmentation provisoire des tarifs pré­sentée le 1er octobre 1975 et à l’augmentation de $120,000 des droits sur la concession.
Q. Sur la base de quelle année les tarifs provisoires sont-ils établis?
R. L’année 1975 a été choisie comme l’année témoin et les tarifs ont été établis en fonction des coûts de cette année-là.
Dans sa demande de tarifs provisoires, la Compa­gnie ramène l’effet de la perte anticipée de revenus à la conclusion suivante:
[TRADUCTION] Le taux de rendement sur la base de tarification tombe de 9 pour cent en 1974 à 8.43 pour cent en 1975 et à 6.77 pour cent en 1976. Le taux de rendement pour 1975 compte tenu du tarif suggéré est de 9.93 pour cent. Cette différence de 1½ pour cent représente un revenu de $1,600,000 pour l’entreprise.
Il s’agit, semble-t-il, de la différence entre les tarifs en vigueur en 1975, jusqu’au