Barreau du Québec c. Québec (Procureure générale)

Barreau du Québec c. Québec (Procureure générale)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2017-11-10
Référence neutre
2017 CSC 56
Recueil
[2017] 2 RCS 488
Numéro de dossier
37034
Juges
McLachlin, Beverley; Abella, Rosalie Silberman; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Wagner, Richard; Gascon, Clément; Côté, Suzanne; Brown, Russell; Rowe, Malcolm
En appel de
Québec
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 37034
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Barreau du Québec c. Québec (Procureure générale), 2017 CSC 56, [2017] 2 R.C.S. 488
Appel entendu : 27 mars 2017
Jugement rendu : 10 novembre 2017
Dossier : 37034
Entre :
Barreau du Québec
Appelant
et
Procureure générale du Québec
Intimée
- et -
Tribunal administratif du Québec, Ordre des comptables professionnels agréés du Québec et Comptables professionnels agréés du Canada
Intervenants
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Wagner, Gascon, Côté, Brown et Rowe
Motifs de jugement :
(par. 1 à 41)
Le juge Brown (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Wagner, Gascon et Rowe)
Motifs dissidents :
(par. 42 à 99)
La juge Côté
Barreau du Québec c. Québec (Procureure générale), 2017 CSC 56, [2017] 2 R.C.S. 488
Barreau du Québec Appelant
c.
Procureure générale du Québec Intimée
et
Tribunal administratif du Québec,
Ordre des comptables professionnels agréés du Québec et
Comptables professionnels agréés du Canada Intervenants
Répertorié : Barreau du Québec c. Québec (Procureure générale)
2017 CSC 56
No du greffe : 37034.
2017 : 27 mars; 2017 : 10 novembre.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Wagner, Gascon, Côté, Brown et Rowe.
en appel de la cour d’appel du québec
Droit administratif — Contrôle judiciaire — Norme de contrôle — Dispositions législatives prévoyant une exception au monopole d’exercice des avocats en cas de certains recours en vertu de la Loi sur la justice administrative — Tribunal administratif du Québec concluant que sa loi constitutive autorise un non‑avocat à préparer et rédiger des actes de procédure au nom du ministre de l’Emploi et de la Solidarité sociale et que ce pouvoir n’entre pas en conflit avec la Loi sur le Barreau — Quelle est la norme de contrôle applicable à cette décision? — Loi sur la justice administrative, RLRQ, c. J‑3, art. 102 — Loi sur le Barreau, RLRQ, c. B‑1, art. 128(2)a)5°, 129b).
Droit administratif — Organismes et tribunaux administratifs — Procédure — Représentation par un avocat — Dispositions législatives prévoyant une exception au monopole d’exercice des avocats en cas de certains recours en vertu de la Loi sur la justice administrative — Actes de procédure préparés, rédigés, signés et déposés par un non‑avocat au nom du ministre de l’Emploi et de la Solidarité sociale dans dossiers devant la section des affaires sociales du Tribunal administratif du Québec — Le droit du ministre de « se faire représenter par une personne de son choix » comprend‑il à la fois la représentation de vive voix et la représentation par écrit? — Loi sur la justice administrative, RLRQ, c. J‑3, art. 102 — Loi sur le Barreau, RLRQ, c. B‑1, art. 128(2)a)5°, 129b).
Dans le contexte de dossiers opposant le ministre de l’Emploi et de la Solidarité sociale (« ministre ») à des citoyens en matière d’aide sociale, le ministre a demandé la révision de décisions rendues par le Tribunal administratif du Québec (« TAQ ») en présentant des requêtes en révision préparées, rédigées, signées et déposées par un non‑avocat. Dans chacun de ces dossiers, les citoyens en cause y ont opposé une requête en irrecevabilité au motif que les actes de procédure du ministre n’ont pas été préparés et rédigés par un avocat en exercice inscrit au Tableau de l’Ordre du Barreau du Québec.
Le droit de représenter autrui devant les tribunaux est généralement réservé aux avocats. L’article 128 de la Loi sur le Barreau précise que certaines activités, y compris la préparation et la rédaction des requêtes et autres actes de procédure, sont du « ressort exclusif » des avocats et des conseillers en loi; il réserve aux avocats en exercice l’acte de « plaider ou agir » devant les tribunaux. La Loi sur le Barreau prévoit cependant certaines exceptions au monopole d’exercice des avocats, et donne au ministre le droit « de se faire représenter pour plaider ou agir en son nom » devant la section des affaires sociales du TAQ (art. 128(2)a)5°). De plus, l’art. 129b) précise que l’art. 128 ne limite pas les droits qui sont spécifiquement définis et donnés à toute personne par d’autres lois. L’article 102 de la Loi sur la justice administrative accorde au ministre le droit de « se faire représenter par une personne de son choix devant la section des affaires sociales » du TAQ.
Le TAQ a rejeté les requêtes en irrecevabilité des citoyens en concluant qu’en vertu de l’art. 102 de la Loi sur la justice administrative, un non‑avocat peut accomplir tout ce qui est nécessaire à la représentation du ministre devant la section des affaires sociales de ce tribunal, tant par écrit que de vive voix, et que ce pouvoir n’entre pas en conflit avec la Loi sur le Barreau. La Cour supérieure a accueilli les demandes en révision judiciaire de ces décisions, mais la Cour d’appel a infirmé ce jugement en concluant que, peu importe la norme de contrôle applicable, il n’y avait pas lieu de renverser les décisions du TAQ.
Arrêt (la juge Côté est dissidente) : Le pourvoi est rejeté.
La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Wagner, Gascon, Brown et Rowe : La question centrale que devait trancher le TAQ consistait à décider si le droit du ministre de « se faire représenter » prévu à l’art. 102 de la Loi sur la justice administrative inclut la préparation et la rédaction de procédures ou de requêtes destinées à servir devant la section des affaires sociales du TAQ. Il faut présumer que la norme de la décision raisonnable s’applique, puisque cette question porte sur l’interprétation de l’art. 102, lequel fait partie de la loi constitutive du TAQ et traite des règles de procédure applicables aux instances se déroulant devant lui. Bien que le TAQ devait garder en tête la Loi sur le Barreau en interprétant l’art. 102 de la Loi sur la justice administrative, cela n’a pas pour effet de soustraire la question en jeu au champ de compétence et d’expertise du TAQ. Cette constatation démontre plutôt que la Loi sur le Barreau est étroitement liée au mandat du TAQ. L’article 128(2)a)5o de cette loi, qui confère au ministre le droit de se faire représenter par un non‑avocat, mentionne d’ailleurs explicitement le TAQ et établit une règle de procédure applicable aux instances devant lui.
La question à trancher en l’espèce n’est pas une question d’importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et étrangère au domaine d’expertise du TAQ, ce qui repousserait sinon la présomption d’application de la norme de la décision raisonnable. Le rôle du Barreau dans la réglementation de la représentation d’autrui devant les tribunaux est d’une importance évidente, mais cela ne signifie pas que toutes les questions qui effleurent ce domaine deviennent automatiquement des questions d’importance capitale pour le système juridique dans son ensemble. La question soumise ici ne concerne que la portée d’une exception étroite qui a été établie par le législateur québécois afin de permettre au ministre de se faire représenter par un non‑avocat à l’occasion de certains recours devant la section des affaires sociales du TAQ. En outre, l’interprétation de l’art. 102 de la Loi sur la justice administrative demeure au cœur de l’expertise du TAQ. La présomption d’application de la norme de la décision raisonnable n’est donc pas repoussée, le législateur ayant voulu que le TAQ puisse trancher toute question liée aux recours en matière d’aide sociale, y compris celle en cause.
La conclusion du TAQ sur la portée de l’art. 102 de la Loi sur la justice administrative est raisonnable. L’article 102 donne au ministre un droit de « se faire représenter ». Suivant le sens ordinaire et grammatical des termes de l’art. 102, cette disposition confère au ministre le droit de se faire représenter devant la section des affaires sociales du TAQ tant aux fins de préparation et de rédaction de requêtes et autres actes de procédure qu’aux fins de représentation de vive voix. Cette interprétation, selon laquelle le représentant du ministre peut faire tout ce qui est nécessaire à la représentation d’autrui devant le TAQ, s’accorde d’ailleurs avec le contexte plus large de la loi et l’intention du législateur, notamment sa volonté de promouvoir la déjudiciarisation de la justice administrative. L’historique législatif de l’exception en faveur du ministre est lui aussi pertinent, et il confirme l’intention du législateur à cet égard.
L’article 102 de la Loi sur la justice administrative, bien qu’il autorise un non‑avocat à représenter par écrit le ministre, ne contredit pas l’art. 128(1) de la Loi sur le Barreau, qui accorde exclusivement aux avocats en exercice et aux conseillers en loi le droit de préparer et de rédiger des documents destinés aux tribunaux. Cette « contradiction » est écartée par l’art. 129b) de la Loi sur le Barreau, qui précise que l’art. 128 de cette loi ne limite ou ne restreint pas les droits spécifiquement définis et donnés à toute personne par toute loi d’ordre public ou privé. Le droit du ministre de se faire représenter par la personne de son choix en vertu de l’art. 102 de la Loi sur la justice administrative n’est donc aucunement diminué par l’art. 128 de la Loi sur le Barreau.
La juge Côté (dissidente) : Toute question concernant la représentation d’autrui par un non‑avocat requiert nécessairement l’interprétation et l’application de la Loi sur le Barreau et, accessoirement, de toute loi connexe définissant les modalités d’exercice des exceptions prévues à la Loi sur le Barreau. La question soulevée en l’espèce revêt une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et elle est étrangère au domaine d’expertise du TAQ. Elle appartient donc à une catégorie déjà établie de questions assujetties à la norme de la décision correcte. En raison des répercussions que pourrait avoir une application incohérente des art. 128 et 129 de la Loi sur le Barreau sur l’administration de la justice dans son ensemble, ces dispositions ne peuvent recevoir qu’une seule interprétation.
Étant donné que la question dont était saisi le TAQ impliquait nécessairement l’interprétation de la Loi sur le Barreau, la présomption d’application de la norme de la décision raisonnable est inapplicable. De plus, une analyse contextuelle fondée sur les facteurs énumérés à l’arrêt Dunsmuir permet de la réfuter, si bien que c’est la norme de la décision correcte qui doit s’appliquer. En effet, bien que le TAQ bénéficie d’une clause privative étanche, il était saisi d’une question de droit qui n’a aucun lien avec la raison d’être de la section des affaires sociales du TAQ. La Loi sur le Barreau n’est pas la loi constitutive du TAQ, et il ne s’agit pas non plus d’une loi étroitement liée au mandat du TAQ et dont il possède une connaissance approfondie. La déférence n’est donc pas de mise ici.
Conclure que le ministre peut faire appel à une personne qui n’est ni avocat ni conseiller en loi afin de faire préparer et rédiger un acte de procédure ou tout autre document de même nature destiné à servir dans une affaire devant la section des affaires sociales du TAQ procède d’une interprétation qui est incompatible avec les termes des lois en question et l’intention du législateur. Une telle interprétation fait également abstraction de l’objet de la Loi sur le Barreau. L’article 102 de la Loi sur la justice administrative ne confère pas au ministre le droit de faire appel à une personne qui n’est ni avocat ni conseiller en loi à cette fin.
L’exception au monopole d’exercice des avocats prévue par l’art. 102 de la Loi sur la justice administrative, et celle énoncée à l’art. 128(2)a)5° de la Loi sur le Barreau, ont été adoptées simultanément à des fins de concordance. Le terme « représenter » utilisé à ces deux dispositions doit donc s’entendre de la même façon. En fait, alors que les sous‑sous‑par. 3°, 5° et 7° de l’art. 128(2)a) de la Loi sur le Barreau créent les exceptions autorisant des non‑avocats à plaider ou agir pour autrui devant la section des affaires sociales du TAQ dans le cadre des recours y précisés, l’art. 102 de la Loi sur la justice administrative vise un objectif distinct et complémentaire, soit indiquer quelles personnes peuvent représenter les parties bénéficiant de ces exceptions, y compris le ministre, à l’occasion de ces recours, et circonscrire le cadre de ces représentations. Cette interprétation est appuyée par le fait que, lorsque le législateur a créé les exceptions de l’art. 128(2)a) de la Loi sur le Barreau, il a également modifié les lois connexes pertinentes afin d’y prévoir les modalités d’exercice des exceptions qu’il venait de créer. L’article 128(2)a)5° de la Loi sur le Barreau et l’art. 102 de la Loi sur la justice administrative en sont l’illustration.
En adoptant l’art. 129b) de la Loi sur le Barreau, le législateur a voulu préserver la faculté de créer dans d’autres lois des exceptions aux règles de l’art. 128 de la Loi sur le Barreau. Toutefois, en édictant l’art. 102 de la Loi sur la justice administrative, il n’a fait qu’énoncer les modalités de l’exception qu’il venait de créer à l’égard de l’art. 128(2)a) de la Loi sur le Barreau. S’il avait voulu, le législateur aurait pu également assortir d’une exception en faveur des non‑avocats le pouvoir exclusif des avocats et des conseillers en loi prévu à l’art. 128(1)b) de « préparer et rédiger un avis, une requête, une procédure et tout autre document de même nature destiné à servir dans une affaire devant les tribunaux », comme il l’a pourtant fait à l’art. 128(2)a). Cette omission doit être considérée comme un élément permettant de cerner la réelle intention du législateur. Il peut être tentant de conclure autrement, notamment parce qu’il peut sembler plus simple qu’une même personne puisse à la fois représenter le ministre devant les tribunaux, en plus de préparer et de rédiger pour lui les actes de procédure nécessaires à cette fin. Mais la poursuite de solutions plus simples n’est pas un principe d’interprétation des lois. Il faut interpréter le texte de la loi selon les principes pertinents et l’appliquer, et non le modifier.
Jurisprudence
Citée par le juge Brown
Distinction d’avec l’arrêt : Lévis (Ville) c. Fraternité des policiers de Lévis Inc., 2007 CSC 14, [2007] 1 R.C.S. 591; arrêt examiné : Fortin c. Chrétien, 2001 CSC 45, [2001] 2 R.C.S. 500; arrêts mentionnés : Ontario (Sécurité communautaire et Services correctionnels) c. Ontario (Commissaire à l’information et à la protection de la vie privée), 2014 CSC 31, [2014] 1 R.C.S. 674; Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654; Harvey c. Guerreiro, [2005] R.J.Q. 1817; P.S. c. Québec (Emploi et Solidarité sociale), 2010 QCTAQ 11404, 2010 CanLII 70683; Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. University of Calgary, 2016 CSC 53, [2016] 2 R.C.S. 555; Bélanger c. Saint‑Marcel (Municipalité), 2013 QCTAQ 01912, 2013 CanLII 5734; Wilson c. Énergie Atomique du Canada Ltée, 2016 CSC 29, [2016] 1 R.C.S. 770; Mouvement laïque québécois c. Saguenay (Ville), 2015 CSC 16, [2015] 2 R.C.S. 3; Edmonton (Ville) c. Edmonton East (Capilano) Shopping Centres Ltd., 2016 CSC 47, [2016] 2 R.C.S. 293; Rogers Communications Inc. c. Société canadienne des auteurs, compositeurs et éditeurs de musique, 2012 CSC 35, [2012] 2 R.C.S. 283; Okwuobi c. Commission scolaire Lester‑B.‑Pearson, 2005 CSC 16, [2005] 1 R.C.S. 257; Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, 2002 CSC 42, [2002] 2 R.C.S. 559; Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27.
Citée par la juge Côté (dissidente)
Mouvement laïque québécois c. Saguenay (Ville), 2015 CSC 16, [2015] 2 R.C.S. 3; Fortin c. Chrétien, 2001 CSC 45, [2001] 2 R.C.S. 500; Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217; Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748; Conseil de l’éducation de Toronto (Cité) c. F.E.E.E.S.O., district 15, [1997] 1 R.C.S. 487; Société Radio‑Canada c. Canada (Conseil des relations du travail), [1995] 1 R.C.S. 157; 9175‑1503 Québec inc. c. Montréal (Ville), 2012 QCTAQ 07491, 2012 CanLII 48176; 117437 Canada inc. c. Lévis (Ville), 2014 QCTAQ 0159, 2014 CanLII 1318; Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Canada (Procureur général), 2014 CSC 40, [2014] 2 R.C.S. 135; Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654; McLean c. Colombie‑Britannique (Securities Commission), 2013 CSC 67, [2013] 3 R.C.S. 895; Rogers Communications Inc. c. Société canadienne des auteurs, compositeurs et éditeurs de musique, 2012 CSC 35, [2012] 2 R.C.S. 283; Edmonton (Ville) c. Edmonton East (Capilano) Shopping Centres Ltd., 2016 CSC 47, [2016] 2 R.C.S. 293; Packer c. Packer, [1953] 2 All E.R. 127; Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, 2002 CSC 42, [2002] 2 R.C.S. 559; Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27; Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 R.C.S. 559; Finney c. Barreau du Québec, 2004 CSC 36, [2004] 2 R.C.S. 17; Pharmascience Inc. c. Binet, 2006 CSC 48, [2006] 2 R.C.S. 513; Tremblay c. Québec (Tribunal des professions), 2006 QCCA 1441, 61 Admin. L.R. (4th) 67.
Lois et règlements cités
Code des professions, RLRQ, c. C‑26, art. 23, 26.
Law Society Act, 1999, S.N.L. 1999, c. L‑9.1, art. 2(2)(b), (c)(ii).
Legal Profession Act, R.S.P.E.I. 1988, c. L‑6.1, art. 21(1)(d), (e).
Legal Profession Act, S.B.C. 1998, c. 9, art. 1(1) « practice of law » al. (a), (b).
Loi d’interprétation, RLRQ, c. I‑16, art. 41, 41.1.
Loi instituant la Régie du logement et modifiant le Code civil et d’autres dispositions législatives, L.Q. 1979, c. 48, art. 72, 127.
Loi modifiant diverses dispositions législatives, L.Q. 1984, c. 27, art. 49, 51.
Loi modifiant la Loi du Barreau, L.Q. 1973, c. 44, art. 72.
Loi sur l’application de la Loi sur la justice administrative, L.Q. 1997, c. 43.
Loi sur la Commission des affaires sociales, L.R.Q., c. C‑34 [abr. 1997, c. 43, art. 184], art. 38.
Loi sur la justice administrative, RLRQ, c. J‑3, art. 1, 14, 15, 18, 102, 154, 158.
Loi sur la profession d’avocat, C.P.L.M., c. L107, art. 20(2)b), (3)a)(ii).
Loi sur la profession d’avocat, L.R.T.N.‑O. 1988, c. L‑2, art. 1 « exercice du droit » al. a), b)(ii).
Loi sur la profession d’avocat, L.R.T.N.‑O. (Nun.) 1988, c. L‑2, art. 1 « exercice du droit » al. a), b)(ii).
Loi sur la profession d’avocat, L.R.Y. 2002, c. 134, art. 1(1) « exercice du droit » al. a), b)(ii).
Loi sur la Régie du logement, RLRQ, c. R‑8.1, art. 72, 74, 91.
Loi sur la santé et la sécurité du travail, L.Q. 1979, c. 63, art. 274, 283.
Loi sur le Barreau, RLRQ, c. B‑1, art. 128, 129, 141.
Doctrine et autres documents cités
Cornu, Gérard, dir. Vocabulaire juridique, 10e éd., Paris, Presses universitaires de France, 2014, « représenter ».
Côté, Pierre‑André, avec la collaboration de Stéphane Beaulac et Mathieu Devinat. Interprétation des lois, 4e éd., Montréal, Thémis, 2009.
de Kovachich, Hélène. « Le Tribunal administratif du Québec au passé, au présent et au futur », dans Service de la formation continue du Barreau du Québec, vol. 363, Le TAQ d’hier, d’aujourd’hui et de demain — 15e anniversaire du TAQ, Cowansville (Qc), Yvon Blais, 2013, 1.
Driedger, Elmer A. Construction of Statutes, 2nd ed., Toronto, Butterworths, 1983.
Lemieux, Denis, avec la collaboration de Marjolaine Paré. Justice administrative : Loi commentée, 3e éd., Brossard (Qc), Publications CCH, 2009.
Québec. Assemblée nationale. Commission des institutions. « Consultation générale dans le cadre de l’étude du projet de loi no 130 — Loi sur la justice administrative », Journal des débats de la Commission permanente des institutions, vol. 34, no 64, 1re sess., 35e lég., 6 février 1996.
Québec. Assemblée nationale. Journal des débats, vol. 27, no 107, 4e sess., 32e lég., 14 juin 1984, p. 7095.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec (les juges Bich, Morin et Bouchard), 2016 QCCA 536, [2016] AZ‑51267764, [2016] J.Q. no 2576 (QL), 2016 CarswellQue 2440 (WL Can.), qui a infirmé une décision du juge Gendreau, 2014 QCCS 2226, [2014] AZ‑51076682, [2014] J.Q. no 4819 (QL), 2014 CarswellQue 4955 (WL Can.), qui avait accueilli des requêtes en révision judiciaire de décisions du Tribunal administratif du Québec, 2012 QCTAQ 12689, 2013 CanLII 2328, [2012] AZ‑50928694, 2013 LNQCTAQ 3 (QL), et 2012 QCTAQ 12713, 2013 CanLII 9887, [2012] AZ‑50928693. Pourvoi rejeté, la juge Côté est dissidente.
Michel Paradis, Sylvie Champagne et Gaston Gauthier, pour l’appelant.
Alexandre Ouellet, pour l’intimée.
Personne n’a comparu pour l’intervenant le Tribunal administratif du Québec.
François Barette, Érik Morissette et Maxime‑Arnaud Keable, pour l’intervenant l’Ordre des comptables professionnels agréés du Québec.
Dominic C. Belley, pour l’intervenante les Comptables professionnels agréés du Canada.
Le jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Wagner, Gascon, Brown et Rowe a été rendu par
Le juge Brown —
I. Introduction
[1] Ce pourvoi traite du droit reconnu par la loi au ministre de l’Emploi et de la Solidarité sociale (« ministre ») de « se faire représenter » par un non-avocat devant la section des affaires sociales du Tribunal administratif du Québec (« TAQ »). En particulier, la Cour doit décider s’il était raisonnable pour le TAQ de conclure qu’un non-avocat peut, pour le compte du ministre, préparer, rédiger et signer des requêtes ou autres actes de procédure destinés à servir dans certains recours devant ce tribunal. Pour les motifs qui suivent, je suis d’avis qu’il était raisonnable pour le TAQ de conclure que, en vertu de la Loi sur la justice administrative, RLRQ, c. J-3, un non-avocat peut, dans le cadre de certains recours, accomplir tout ce qui est nécessaire à la représentation du ministre devant la section des affaires sociales de ce tribunal, et que ce pouvoir n’entre pas en conflit avec la Loi sur le Barreau, RLRQ, c. B-1.
II. Aperçu des faits et des décisions des juridictions inférieures
A. Faits
[2] Tribunal créé par la Loi sur la justice administrative, le TAQ a pour fonction de statuer sur divers recours entrepris contre une autorité administrative au Québec (art. 14 de la Loi sur la justice administrative). La section des affaires sociales du TAQ est chargée de statuer sur des recours portant, entre autres, sur des matières de sécurité ou de soutien du revenu et d’aide et d’allocations sociales (art. 18 de la Loi sur la justice administrative). Le TAQ peut, sur demande et à certaines conditions, réviser toute décision qu’il a rendue (art. 154 de la Loi sur la justice administrative).
[3] En janvier et en février 2011, la section des affaires sociales du TAQ rend des décisions en matière d’octroi d’aide sociale dans deux dossiers opposant le ministre à des citoyens. Le ministre demande par la suite la révision de ces deux décisions en vertu de l’art. 154 de la Loi sur la justice administrative, présentant alors au TAQ des requêtes en révision préparées, rédigées, signées et déposées au nom du ministre par un non-avocat. Dans chacun de ces dossiers, les citoyens en cause y opposent une requête en irrecevabilité au motif que les actes de procédure du ministre n’ont pas été préparés et rédigés par un avocat en exercice inscrit au Tableau de l’Ordre du Barreau du Québec.
[4] Le Barreau du Québec est intervenu devant les juridictions inférieures pour faire valoir son interprétation de l’étendue du droit du ministre de se faire représenter devant la section des affaires sociales du TAQ, et il a été autorisé à se substituer aux citoyens en cause devant cette Cour. Le ministre a été représenté devant la Cour et les cours inférieures par la Procureure générale du Québec.
B. Dispositions législatives
(1) La Loi sur le Barreau
[5] Le droit de représenter autrui devant les tribunaux est généralement réservé aux avocats. Au Québec, la prestation des services juridiques est régie par la Loi sur le Barreau. L’article 128 de cette loi précise que certaines activités, y compris la préparation et la rédaction des requêtes et autres actes de procédure, sont du « ressort exclusif » des avocats et des conseillers en loi; il réserve aux avocats en exercice l’acte de « plaider ou agir » devant les tribunaux :
128. 1. Sont du ressort exclusif de l’avocat en exercice ou du conseiller en loi les actes suivants exécutés pour le compte d’autrui :
a) donner des consultations et avis d’ordre juridique;
b) préparer et rédiger un avis, une requête, une procédure et tout autre document de même nature destiné à servir dans une affaire devant les tribunaux;
c) préparer et rédiger une convention, une requête, un règlement, une résolution et tout autre document de même nature se rapportant à la constitution, l’organisation, la réorganisation ou la liquidation d’une personne morale régie par les lois fédérales ou provinciales concernant les personnes morales, ou à l’amalgamation de plusieurs personnes morales ou à l’abandon d’une charte.
2. Sont du ressort exclusif de l’avocat en exercice et non du conseiller en loi les actes suivants exécutés pour le compte d’autrui :
a) plaider ou agir devant tout tribunal, sauf devant :
1° un conciliateur ou un arbitre de différend ou de grief, au sens du Code du travail (chapitre C-27);
2° le Tribunal administratif du travail;
3° la Commission des normes, de l’équité, de la santé et de la sécurité du travail instituée par la Loi sur la santé et la sécurité du travail (chapitre S-2.1), un bureau de révision constitué en vertu de la Loi sur les accidents du travail (chapitre A-3) ou la section des affaires sociales du Tribunal administratif du Québec, institué en vertu de la Loi sur la justice administrative (chapitre J-3), s’il s’agit d’un recours portant sur l’indemnisation des sauveteurs et des victimes d’actes criminels, d’un recours formé en vertu de l’article 65 de la Loi sur les accidents du travail ou d’un recours formé en vertu de l’article 12 de la Loi sur l’indemnisation des victimes d’amiantose ou de silicose dans les mines et les carrières (chapitre I-7);
4° la Régie du logement instituée en vertu de la Loi sur la Régie du logement (chapitre R-8.1);
5° la section des affaires sociales du Tribunal administratif du Québec, dans la mesure où il s’agit pour le ministre de l’Emploi et de la Solidarité sociale, ou pour un organisme qui est son délégataire dans l’application de la Loi sur l’aide aux personnes et aux familles (chapitre A-13.1.1), de se faire représenter pour plaider ou agir en son nom;
6° un arbitre, un conciliateur, un conseil d’arbitrage ou un enquêteur, au sens de la Loi sur les relations du travail, la formation professionnelle et la gestion de la main-d’oeuvre dans l’industrie de la construction (chapitre R-20);
7° en matière d’immigration, la section des affaires sociales du Tribunal administratif du Québec, dans le cas et aux conditions prévus au troisième alinéa de l’article 102 de la Loi sur la justice administrative;
b) préparer et rédiger un testament, un codicille ou une quittance et tout contrat ou document, sauf les baux, affectant des immeubles et requérant l’inscription ou la radiation d’une inscription au Québec;
c) préparer, rédiger et produire la déclaration de la valeur d’une succession, requise par les lois fiscales; le présent sous-paragraphe c ne s’applique pas aux personnes morales autorisées par la loi à remplir les fonctions de liquidateur de succession ou de fiduciaire;
d) préparer et rédiger un document ou une procédure pour l’enregistrement prescrit par la loi, d’une personne ou d’une société exploitant un commerce ou exerçant une industrie;
e) faire de la perception ou réclamer avec frais ou suggérer que des procédures judiciaires seront intentées.
La Loi sur le Barreau prévoit cependant certaines exceptions au monopole d’exercice des avocats, et donne au ministre le droit « de se faire représenter pour plaider ou agir en son nom » devant la section des affaires sociales du TAQ (art. 128(2)a)5°). De plus, l’art. 129b) précise que l’art. 128 ne limite pas les droits qui sont spécifiquement définis et donnés à toute personne par d’autres lois :
129. Aucune des dispositions de l’article 128 ne limite ou restreint :
a) le droit de l’avocat d’accomplir tout autre acte non expressément interdit par la présente loi et les règlements du Barreau;
b) les droits spécifiquement définis et donnés à toute personne par toute loi d’ordre public ou privé;
c) le droit des organismes publics ou privés de se faire représenter par leurs dirigeants, sauf aux fins de plaidoirie, devant tout organisme exerçant une fonction quasi judiciaire;
d) le droit des secrétaires ou secrétaires adjoints des personnes morales de droit public ou de droit privé de rédiger les procès-verbaux des assemblées d’administrateurs ou d’actionnaires et tous autres documents qu’ils sont autorisés à rédiger par les lois fédérales ou provinciales;
e) le droit du notaire en exercice de poser les actes qui y sont énumérés à l’exception de ceux qui sont prévus au sous-paragraphe b du paragraphe 1 lorsqu’il ne s’agit pas de matières non contentieuses, et aux sous-paragraphes a et e du paragraphe 2; toutefois le notaire en exercice peut suggérer que des procédures judiciaires seront intentées.
(2) La Loi sur la justice administrative
[6] Le deuxième alinéa de l’art. 102 de la Loi sur la justice administrative accorde au ministre le droit de « se faire représenter par une personne de son choix devant la section des affaires sociales » du TAQ :
102. Les parties peuvent se faire représenter par une personne de leur choix devant la section des affaires sociales, s’il s’agit d’un recours portant sur l’indemnisation des sauveteurs et des victimes d’actes criminels, d’un recours formé en vertu de l’article 65 de la Loi sur les accidents du travail (chapitre A-3) ou d’un recours formé en vertu de l’article 12 de la Loi sur l’indemnisation des victimes d’amiantose ou de silicose dans les mines et les carrières (chapitre I-7); néanmoins le professionnel radié, déclaré inhabile à exercer sa profession ou dont le droit d’exercer des activités professionnelles a été limité ou suspendu en application du Code des professions (chapitre C-26) ou d’une loi professionnelle ne peut agir comme représentant.
Le ministre de l’Emploi et de la Solidarité sociale ou un organisme qui est son délégataire dans l’application de la Loi sur l’aide aux personnes et aux familles (chapitre A-13.1.1) peut se faire représenter par une personne de son choix devant la section des affaires sociales, s’il s’agit d’un recours exercé en vertu de cette loi ou de la présente loi en matière de sécurité ou soutien du revenu, d’aide et d’allocations sociales.
Le requérant peut, devant la section des affaires sociales s’il s’agit d’un recours en matière d’immigration, se faire représenter par un parent ou par un organisme sans but lucratif voué à la défense ou aux intérêts des immigrants, s’il ne peut se présenter lui-même du fait qu’il ne se trouve pas au Québec. Dans ce dernier cas, le mandataire doit fournir au Tribunal un mandat écrit, signé par la personne qu’il représente, indiquant la gratuité du mandat.
C. Historique judiciaire
(1) Décisions du TAQ — 2012 QCTAQ 12713, 2013 CanLII 9887, et 2012 QCTAQ 12689, 2013 CanLII 2328
[7] Le TAQ rejette les deux requêtes en irrecevabilité visant les requêtes en révision soumises au nom du ministre. Il conclut qu’un non-avocat représentant le ministre est autorisé à préparer et rédiger des requêtes en révision en vertu de l’art. 102 de la Loi sur la justice administrative, et que ce pouvoir n’est pas limité par la Loi sur le Barreau, puisque le droit du ministre de se faire représenter pour « plaider ou agir » reconnu à l’art. 128(2)a)5° de la Loi sur le Barreau comprend à la fois la représentation de vive voix et la représentation par écrit (2012 QCTAQ 12689, par. 20-26). De plus, l’art. 102 de la Loi sur la justice administrative doit s’interpréter à la lumière de l’art. 129b) de la Loi sur le Barreau, et le libellé de l’art. 102 est plus large que celui de l’art. 128(2)a)5° de la Loi sur le Barreau (2012 QCTAQ 12689, par. 28-29). Selon le TAQ, le pouvoir de représentation du non-avocat prévu à l’art. 102 inclut tous les actes qui sont habituellement du ressort de l’avocat lorsqu’il représente un client devant les tribunaux, y compris la rédaction et la préparation de requêtes ou autres actes de procédure.
(2) Jugement de la Cour supérieure du Québec — 2014 QCCS 2226
[8] Les citoyens en cause dans les dossiers du TAQ, appuyés par le Barreau, présentent une demande en révision judiciaire des décisions du TAQ auprès de la Cour supérieure du Québec. Cette dernière se penche d’abord sur la norme de contrôle, et conclut que la norme applicable aux décisions du TAQ est celle de la décision correcte. Elle note la présence d’une clause privative, mais statue que la question soumise met en conflit la Loi sur la justice administrative et la Loi sur le Barreau, une loi d’ordre public. À son avis, la question fondamentale en jeu est l’interprétation de l’exception créée par l’art. 128(2)a)5° de la Loi sur le Barreau. La Cour supérieure juge que cette question est « hors contexte de la compétence exclusive du TAQ » (par. 33 (CanLII)), et qu’une telle exception à la Loi sur le Barreau doit être interprétée d’une manière « restrictive, cohérente et uniforme » (par. 37). D’après la Cour supérieure, le TAQ « ne possède aucune expertise ou expérience spéciale en ce domaine » (par. 35).
[9] Sur la question de l’étendue de la « représent[ation] » prévue à l’art. 102 de la Loi sur la justice administrative, la Cour supérieure centre son analyse sur l’art. 128 de la Loi sur le Barreau, qui distingue les deux catégories d’activités suivantes : « préparer et rédiger » des documents destinés à servir devant les tribunaux dont traite l’art. 128(1), et « plaider ou agir devant tout tribunal » dont traite l’art. 128(2). Cette deuxième catégorie est assortie de sept exceptions, dont le droit du ministre de se faire représenter par un non-avocat pour plaider ou agir devant la section des affaires sociales du TAQ en vertu de l’art. 128(2)a)5°. Pourtant, la première catégorie, soit celle qui comporte la préparation et la rédaction des requêtes, « ne souffre d’aucune exception » (par. 45). Sur cette base, la Cour supérieure conclut que le pouvoir d’un non-avocat choisi pour représenter le ministre, « qui doit s’interpréter restrictivement, ne peut concerner que le pouvoir de plaider ou d’agir devant le TAQ, section des affaires sociales, soit [l’art. 128(2)] de la Loi sur le Barreau » (par. 47), et que l’acte de « plaider ou agir » devant les tribunaux ne comprend pas la préparation et la rédaction de requêtes. En ce qui concerne l’art. 129b) de la Loi sur le Barreau, qui reconnaît les droits « spécifiquement définis et donnés » par toute autre loi, la Cour supérieure est d’avis que le seul droit spécifique accordé au ministre repose sur l’art. 128(2)a)5° de la Loi sur le Barreau.
[10] En somme, la Cour supérieure décide qu’un non-avocat choisi par le ministre pour le représenter peut plaider ou agir oralement devant la section des affaires sociales du TAQ, mais que seul un avocat ou un conseiller en loi peut préparer et rédiger les actes de procédure y afférents. En conséquence, la cour déclare irrecevables et nulles les requêtes en révision déposées au nom du ministre dans les deux dossiers en cause.
(3) Arrêt de la Cour d’appel du Québec — 2016 QCCA 536
[11] La Procureure générale du Québec interjette appel du jugement de la Cour supérieure devant la Cour d’appel du Québec, et plaide que la Cour supérieure a fait erreur au sujet de la norme de contrôle et de l’étendue du droit du ministre de se faire représenter par la personne de son choix. La cour accueille l’appel et infirme le jugement de la Cour supérieure.
[12] Relativement à la norme de contrôle, la Cour d’appel est d’avis que la Cour supérieure a commis une erreur en appliquant la norme de la décision correcte. Elle souligne que le TAQ bénéficie d’une clause privative, qu’il détient une compétence exclusive en matière d’aide sociale et que l’art. 15 de la Loi sur la justice administrative lui permet « de décider [de] toute question de droit ou de fait nécessaire à l’exercice de sa compétence » (par. 31 (CanLII)). S’appuyant sur l’arrêt Ontario (Sécurité communautaire et Services correctionnels) c. Ontario (Commissaire à l’information et à la protection de la vie privée), 2014 CSC 31, [2014] 1 R.C.S. 674, la Cour d’appel juge que le fait pour le TAQ d’interpréter l’art. 102 de la Loi sur la justice administrative « en ayant en tête » la Loi sur le Barreau n’a pas pour effet de soustraire la question en jeu du champ de compétence de ce tribunal (par. 32). La question sur laquelle le TAQ devait se pencher « n’est pas une question de droit générale d’une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et étrangère à son domaine d’expertise » (par. 34).
[13] La Cour d’appel exprime aussi l’avis que la Cour supérieure a fait erreur en renversant les décisions du TAQ. Elle fait état de deux interprétations possibles du droit du ministre de se faire représenter par un non-avocat — l’une basée sur l’élargissement de ce droit par la modification législative de 1973 qui a ajouté le terme « agir » à celui de « plaider » à l’art. 128 de la Loi sur le Barreau, l’autre découlant de l’art. 129 de la Loi sur le Barreau —, interprétations qui mènent toutes deux au même résultat, à savoir que le non-avocat représentant le ministre peut préparer, rédiger et signer des requêtes ou des procédures destinées à servir devant la section des affaires sociales du TAQ. La Cour d’appel conclut que, peu importe la norme de contrôle applicable, les décisions du TAQ, qui a en fait combiné ces deux interprétations possibles, sont acceptables.
III. Analyse
A. La norme de contrôle
[14] La première question qui se pose est celle de la détermination de la norme de contrôle applicable. Si la Cour supérieure et la Cour d’appel n’ont pas appliqué la même norme, c’est parce qu’elles ont qualifié différemment l’objet véritable du litige. Cette divergence entre les juridictions inférieures découle à mon avis du fait qu’elles ont abordé leur analyse de la question soumise à partir de points de vue différents. La Cour supérieure a considéré que la question d’interprétation législative visait principalement la Loi sur le Barreau, tandis que la Cour d’appel a examiné cette question sous l’angle de l’art. 102 de la Loi sur la justice administrative. À mon avis, et soit dit en tout respect, la dernière approche est la bonne. Comme je l’expliquerai, en raison de l’art. 129b) de la Loi sur le Barreau, l’art. 128 de cette même loi ne limite aucunement la portée de l’art. 102 de la Loi sur la justice administrative. La question centrale que devait trancher le TAQ consistait à décider si le droit du ministre de « se faire représenter » prévu à l’art. 102 inclut la préparation et la rédaction de procédures ou de requêtes destinées à servir devant la section des affaires sociales du TAQ. La norme de la décision raisonnable s’applique à cette question.
[15] À moins que la jurisprudence n’ait déjà établi de manière satisfaisante