Mason c. Canada (Citoyenneté et Immigration)

Mason c. Canada (Citoyenneté et Immigration)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2019-10-02
Référence neutre
2019 CF 1251
Numéro de dossier
IMM-1645-19
Notes
Une correction fut apportée le 14 octobre 2020.
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20191002
Dossier : IMM-1645-19
Référence : 2019 CF 1251
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, RÉVISÉE PAR L’AUTEUR]
Ottawa (Ontario), le 2 octobre 2019
En présence de monsieur le juge Sébastien Grammond
ENTRE :
EARL MASON
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] La présente affaire porte sur l’interprétation des dispositions relatives à l’interdiction de territoire de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, LC 2001, c 27 [la Loi]. Le ministre allègue que M. Mason, un étranger, est interdit de territoire sur le fondement de l’alinéa 34(1)e) de la Loi, parce qu’il est « l’auteur [d’un] acte de violence susceptible de mettre en danger la vie ou la sécurité d’autrui au Canada ». Monsieur Mason nie cette allégation. Selon lui, l’article 34 traite plutôt de « raison[s] de sécurité », ce qui veut dire qu’il ne s’applique qu’aux affaires de terrorisme, de crimes de guerre ou d’activités de criminalité organisée. Le différend entre le ministre et M. Mason soulève une pure question d’interprétation des lois. La Section d’appel de l’immigration [la SAI] de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié a retenu l’interprétation que le ministre donne à l’alinéa 34(1)e). M. Mason sollicite à présent le contrôle judiciaire de la décision rendue par la SAI.
[2] Les deux parties conviennent que la norme de contrôle applicable à la décision de la SAI est celle de la décision raisonnable, mais elles ne s’entendent pas sur ce que cela signifie concrètement. Par conséquent, je dois, pour trancher l’affaire, préciser la manière dont la cour de révision doit examiner une décision par laquelle un tribunal administratif se prononce sur l’interprétation d’une loi. Après avoir proposé une méthode pour effectuer cet examen, je conclus que l’interprétation de l’alinéa 34(1)e) donnée par la SAI est déraisonnable, parce qu’elle ne tient pas compte de l’économie de la Loi et rend inutiles les dispositions concernant l’interdiction de territoire pour motifs de criminalité. Je conclus que l’alinéa 34(1)e) ne peut s’appliquer aux gestes criminels ou violents qui n’ont aucun lien avec la sécurité nationale.
I. Les faits
[3] Un incident survenu le 13 mai 2012 lors d’un concert qui s’est tenu à la Légion canadienne à Surrey, en Colombie‑Britannique, est à l’origine de l’affaire. Au cours d’une bagarre, M. Mason aurait tiré huit coups de feu et blessé deux personnes. À la suite de cet incident, deux accusations de tentative de meurtre ont été portées contre lui, le 30 mai 2014. Toutefois, le 23 novembre 2015, les accusations ont fait l’objet d’un arrêt des procédures. On ne m’a pas donné d’explication précise quant aux motifs de cet arrêt des procédures.
[4] Par la suite, un agent de l’Agence des services frontaliers du Canada a établi un rapport en vertu de l’article 44 de la Loi, dans lequel il indiquait que M. Mason était interdit de territoire au Canada en application de l’alinéa 34(1)e). L’affaire a été déférée à la Section de l’immigration [la SI] de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié. Il a été convenu que l’instance serait scindée. La SI devait d’abord décider si, en droit, l’alinéa 34(1)e) s’applique à des affaires autres que les affaires de terrorisme, d’activités de criminalité organisée, de crime de guerre ou de crimes contre l’humanité. Dans l’affirmative, la SI devait tenir une audience lui permettant de tirer les conclusions de fait nécessaires.
[5] Le 20 mars 2018, la SI a déterminé que l’alinéa 34(1)e) ne s’applique qu’aux affaires dans lesquelles un « élément de sécurité » est en jeu, et non de « simples infractions criminelles ». Le ministre a interjeté appel devant la SAI.
[6] Le 6 février 2019, la SAI a infirmé la décision de la SI. La SAI renvoie abondamment dans ses motifs aux observations des parties, mais il est parfois difficile de savoir si la SAI les retient ou non. Néanmoins, je crois comprendre que la décision de la SAI reposait principalement sur les éléments suivants :
Il n’est pas suffisant de recourir au sens ordinaire des mots employés à l’alinéa 34(1)e) (au paragraphe 20) ni de se livrer à une comparaison avec les autres alinéas de cette disposition (aux paragraphes 21 et 27). Néanmoins, la définition du terme « sécurité » tirée du dictionnaire, laquelle ne renvoie pas exclusivement à la sécurité nationale, est utile (au paragraphe 25).
Le sens des termes « sécurité » et « raison de sécurité » employés à l’article 34 doit être différent de celui des termes « sécurité du Canada » ou « sécurité nationale », employés ailleurs dans la Loi (au paragraphe 23).
Selon l’interprétation donnée à plusieurs autres dispositions relatives à l’interdiction de territoire, celles-ci ne requièrent pas l’existence d’une condamnation criminelle.
L’interdiction de territoire n’est pas une sanction pénale. Infliger à quelqu’un une sanction pénale sans l’avoir d’abord déclaré coupable constitue une atteinte aux valeurs canadiennes, mais le fait de l’interdire de territoire n’en est pas une.
[7] Par conséquent, la SAI a conclu que l’alinéa 34(1)e) n’exige pas l’existence d’un lien entre la conduite qui emporte interdiction de territoire et la sécurité nationale. Il suffit que la conduite reprochée soit liée « à la sécurité dans un sens plus large », qui suppose notamment de « s’assurer que les Canadiens sont à l’abri d’actes de violence susceptibles de mettre leur vie ou leur sécurité en danger ».
[8] Monsieur Mason sollicite maintenant le contrôle judiciaire de la décision de la SAI.
II. Analyse
[9] J’accueille la demande de M. Mason, car j’estime que l’interprétation de la SAI est déraisonnable. Avant d’expliquer les raisons pour lesquelles j’en arrive à cette conclusion, j’énoncerai d’abord la méthode qui permet d’apprécier le caractère raisonnable d’une décision par laquelle un tribunal administratif se prononce sur l’interprétation d’une loi. J’appliquerai ensuite cette méthode à l’interprétation de l’alinéa 34(1)e) donnée par la SAI.
A. Caractère raisonnable et interprétation des lois
[10] Si les deux parties s’entendent pour dire que, en principe, la norme applicable à la décision de la SAI est celle du caractère raisonnable, M. Mason fait valoir qu’il ne peut y avoir qu’une seule interprétation raisonnable de la Loi dans une affaire comme celle-ci. En revanche, le ministre me demande de faire montre d’une grande retenue à l’égard de la décision de la SAI.
[11] Ces points de vue très différents sur ce que commande la retenue dans les affaires où l’interprétation des lois est en jeu reflètent la tension fondamentale qui existe entre le besoin d’assurer la primauté du droit et le besoin de respecter l’autonomie des décideurs administratifs. Cette tension se situe au cœur du contrôle judiciaire (Dunsmuir c New Brunswick, 2008 CSC 9, au paragraphe 27, [2008] 1 R.C.S. 190 [Dunsmuir]). La retenue empêche les tribunaux de substituer leurs propres conclusions à celles du décideur. Toutefois, elle ne permet pas aux décideurs de déroger à la volonté du législateur.
[12] Pour éviter de tomber dans ces pièges, il est nécessaire d’établir un cadre fondé sur des principes pour évaluer le caractère raisonnable des décisions relatives à l’interprétation des lois. Or, la jurisprudence de la Cour suprême du Canada, qui comporte de nombreux exemples dans lesquelles de telles décisions sont examinées, n’expose pas une méthode détaillée.
[13] De nombreux manuels décrivent les méthodes d’interprétation des lois. Parmi les plus récents, mentionnons l’ouvrage classique d’Elmer Driedger, maintenant intitulé Sullivan on the Construction of Statutes (Ruth Sullivan en étant l’autrice désignée (Toronto, LexisNexis, 2014)); Pierre‑André Côté, en collaboration avec Stéphane Beaulac et Mathieu Devinat, Interprétation des lois, 4e éd. (Montréal, Thémis, 2009) [Côté, Interprétation des lois]; Ruth Sullivan, Statutory Interpretation, 3e éd. (Toronto, Irwin Law, 2016), [Sullivan, Statutory Interpretation]. Ces auteurs expliquent la méthode d’interprétation « moderne », retenue par la Cour suprême du Canada dans de nombreuses affaires, tout particulièrement dans l’arrêt Rizzo & Rizzo Shoes Ltd (Re), [1998] 1 RCS 27, selon laquelle il faut prêter une attention particulière au texte, au contexte et à l’objet de la disposition à interpréter. Ils ne précisent toutefois pas de quelle manière il faut appliquer cette méthode dans le contexte d’un contrôle judiciaire, visant à déterminer si l’interprétation donnée par un tribunal administratif est raisonnable.
(1) Approches existantes
[14] Certains éminents juristes ont entrepris de combler cette lacune en proposant une analyse plus rigoureuse du processus que suivent les tribunaux pour déterminer, lors d’un contrôle judiciaire, si l’interprétation de la loi par un décideur administratif est raisonnable.
[15] Le juge David Stratas de la Cour d’appel fédérale a proposé de s’appuyer sur ce qu’il appelle les « traits distinctifs du caractère déraisonnable » (Delios c Canada (Procureur général), 2015 CAF 117 [Delios]; Ré:Sonne c Association canadienne des radiodiffuseurs, 2017 CAF 138 [Ré:Sonne]). Selon ce principe, la présence de certaines caractéristiques dans la décision administrative permet de soupçonner, voire de présumer, que la décision est déraisonnable. Certaines caractéristiques peuvent démontrer le contraire, et ainsi constituer des « traits distinctifs du caractère raisonnable » (Canada (Transports, Infrastructure et Collectivités) c Farwaha, 2014 CAF 56, au paragraphe 100, [2015] 2 RCF 1006). Voici des exemples de ces traits distinctifs :
L’interprétation donnée par le tribunal s’accorde‑t‑elle avec les objectifs de la loi : Montréal (Ville) c Administration portuaire de Montréal, 2010 CSC 14, au paragraphe 42, [2010] 1 RCS 427; Wilson c Énergie Atomique du Canada Ltée, 2016 CSC 29, au paragraphe 69, [2016] 1 RCS 770.
Le tribunal « applique[-t-il] la jurisprudence antérieure de la même façon, à des faits similaires » : Ré:Sonne, au paragraphe 61.
Le tribunal a-t-il tiré « d’importantes conclusions de fait dépourvues de fondement rationnel ou en totale opposition avec les preuves » : Delios, au paragraphe 27.
Le tribunal a-t-il tenu compte du contexte : Dunsmuir, au paragraphe 74.
[16] Ces traits distinctifs ne sont pas déterminants. Ce qui, à première vue, constitue un trait distinctif du caractère déraisonnable pourrait, en réalité, s’expliquer. Par exemple, le décideur pourrait avoir expliqué pourquoi l’examen attentif du régime législatif justifie une interprétation qui paraît contredire l’objet de la loi. Dans ces cas, la décision pourrait bien être raisonnable.
[17] Le professeur Paul Daly s’est livré à une analyse approfondie du contrôle judiciaire de décisions en matière d’interprétation des lois dans son article intitulé « Unreasonable Interpretations of Law » (2014) 66 SCLR (2d) 233 [Daly, « Unreasonable Interpretations »]. Il souligne que les tribunaux doivent se garder de faire reposer leur évaluation du caractère raisonnable sur les principes d’interprétation des lois, et que ces principes, trop [traduction] « formalistes », sont conçus de manière à permettre de dégager une seule bonne réponse aux problèmes d’interprétation, et y recourir reviendrait à imposer une méthode légaliste aux décideurs administratifs, qui ne devaient pas y être contraints. Le professeur Daly affirme que l’examen du caractère raisonnable devrait commencer par une recherche d’[traduction] « indices » du caractère déraisonnable — semblables aux [TRADUCTION] « traits distinctifs » du juge Stratas — et, en présence de tels indices, la cour de révision devrait vérifier si le décideur a fourni une explication valable. Des exemples de ces [TRADUCTION] « indices » sont [traduction] « l’illogisme, l’incompatibilité avec l’objet de la loi ou les valeurs sous-jacentes, les différences de traitement et les changements inexpliqués des principes » (à la page 260) (pour une liste plus détaillée des indices, voir également Sheila Wildeman, « Making Sense of Reasonableness » dans Colleen M Flood et Lorne Sossin, dir., Administrative Law in Context, 3e éd. (Toronto, Emond Montgomery, 2018) 437, aux pages 500 à 503).
[18] Ces approches ont le mérite de fournir aux avocats et aux juges des outils commodes pour déterminer si les décisions administratives sont déraisonnables. Elles soulignent le fait que le caractère déraisonnable ne découle pas d’un simple désaccord au sujet de l’interprétation qui doit être donnée à la loi.
[19] Il est toutefois paradoxal que la plupart des « traits distinctifs » ou des « indices » qui ont été relevés soient étroitement liés aux méthodes d’interprétation des lois. D’un point de vue pratique, il y a peut-être peu de différence entre affirmer qu’une interprétation contraire à l’objet de la loi est un trait distinctif du caractère déraisonnable et affirmer que le décideur n’a pas appliqué la méthode d’interprétation téléologique. Il faut donc chercher à savoir quelles méthodes d’interprétation donnent lieu à de tels « traits distinctifs » et les raisons pour lesquelles elles sont choisies.
(2) Approche proposée
[20] À mon avis, le contrôle judiciaire des décisions administratives n’exige pas que l’on écarte les principes d’interprétation des lois. Ceux-ci ne sont ni trop légalistes ni trop formalistes. Comme l’a fait observer lord Hoffmann il y a vingt ans, ces principes incarnent [traduction] « le bon sens qui sert à interpréter les propos réfléchis tenus dans la vie quotidienne » (Investors Compensation Scheme v West Bromwich Building Society, [1997] UKHL 28, [1998] 1 All ER 98, à la page 114). Et, à vrai dire, nous ne disposons d’aucun autre ensemble de principes qui puissent être appliqués dans le contexte administratif.
[21] Les principes d’interprétation des lois ne sont pas incompatibles avec la retenue. Le recours à ces principes n’entraîne pas automatiquement un « contrôle déguisé selon la norme de la décision correcte », comme on le désigne parfois. Il est possible de faire preuve de retenue à l’égard des décisions en matière d’interprétation des lois si le juge de révision garde à l’esprit les deux principes suivants : 1) de nombreux problèmes d’interprétation des lois appellent plus d’une réponse raisonnable; et 2) les méthodes d’interprétation des lois ne sont pas des règles contraignantes qui dictent un résultat particulier.
[22] En réalité, les méthodes d’interprétation des lois fournissent des guides, des « indices » ou des « pistes ». Elles exposent les raisons pour lesquelles une interprétation sera privilégiée plutôt qu’une autre. Le poids qui leur est accordé dépend du problème à résoudre. Par exemple, dans une situation, la méthode littérale pourrait se révéler non concluante, tandis que la méthode téléologique pourrait être convaincante. Dans certaines situations, toutes les méthodes tendent vers une même interprétation; dans d’autres cas, elles suggèrent des directions différentes. Elles réduisent l’incertitude quant au sens de la loi, mais ne sauraient l’éliminer dans tous les cas. Par conséquent, lors d’un contrôle judiciaire, le recours aux méthodes d’interprétation des lois devrait permettre non pas d’arriver à une seule bonne réponse, mais plutôt de savoir si l’interprétation choisie par le décideur est une interprétation que « permet raisonnablement le libellé de la disposition en cause » (McLean c Colombie‑Britannique (Securities Commission), 2013 CSC 67, au paragraphe 40, [2013] 3 RCS 895 [McLean]).
[23] Les remarques qui précèdent sont conformes à la manière actuelle de concevoir le processus d’interprétation et le rôle des « règles » ou des « principes » d’interprétation. À cet égard, le professeur Côté fait observer (Interprétation des lois, aux pages 46 et 47) :
Enfin, au contraire des règles de droit ordinaires, les principes d’interprétation des lois agissent rarement seuls sur la décision : la conclusion à laquelle ils mènent n’est, le plus souvent, pas dictée par un seul principe mais par un ensemble de principes agissant en synergie. La bonne solution n’est pas celle qu’indique tel principe isolé, mais plutôt celle qui paraît la plus probablement conforme à l’intention du législateur compte tenu de l’ensemble des principes applicables. Un seul indice de volonté n’est généralement pas suffisant. Au contraire, lorsqu’il s’agit de règles de droit ordinaires, il suffira d’identifier la règle applicable puis de qualifier les faits pour que le litige soit tranché.
Le recours aux principes d’interprétation des lois pour déterminer le sens ou la portée d’un texte suppose que le texte soit étudié à la lumière de tous les principes applicables. Cette étude donne lieu à un bilan. Il peut bien arriver que la quasi-totalité des principes indiquent, dans un cas donné, que telle interprétation est indubitablement celle qu’un juge retiendrait […].
Par contre, il peut arriver que les indices de volonté législative tirés du texte à l’aide des principes soient contradictoires, certains éléments suggérant un sens alors que d’autres militent plutôt en faveur d’une autre solution.
[24] Après avoir souligné que les principes d’interprétation [traduction] « n’imposent pas de contraintes obligatoires », la professeure Sullivan donne les explications suivantes (Statutory Interpretation, à la page 30) :
[traduction]
Le défaut de « suivre » une règle d’interprétation des lois n’est pas une erreur susceptible d’appel ou de contrôle judiciaire. Même si de mauvaises interprétations peuvent faire l’objet d’un appel ou d’un contrôle judiciaire, l’erreur tient au défaut de donner à la loi une interprétation correcte ou raisonnable, et non au défaut d’appliquer une règle particulière d’interprétation des lois. Lord Reid a fait les remarques suivantes dans l’arrêt Maunsell v Olins [[1975] AC 373, p. 382 (HL)] :
Elles [les règles d’interprétation des lois] ne sont pas des règles au sens où on l’entend habituellement, savoir qu’elles ont une quelconque force obligatoire. Elles sont à notre service, et non pas l’inverse. Elles sont des outils d’interprétation, des présomptions ou des pistes. Il n’est pas rare qu’une « règle » indique une direction, et qu’une autre indique une autre direction. Il nous faut, dans chaque cas, examiner l’ensemble des circonstances pertinentes et décider — et c’est là une question d’appréciation — quel poids accorder à une « règle » ou une autre.
Ainsi que l’indique lord Reid, la raison d’être des règles n’est pas de dicter l’interprétation d’une loi. Quand les règles convergent toutes vers la même interprétation, le tribunal peut se sentir obligé de retenir cette interprétation; il écartera vraisemblablement une autre interprétation au motif qu’elle est inexacte ou déraisonnable. Toutefois, si le sens courant appuie un résultat, alors que la finalité et la présomption d’intention en appuient un autre, le tribunal doit former sa propre opinion pour décider du meilleur résultat.
[25] La norme du caractère raisonnable suppose qu’il appartient essentiellement au décideur administratif d’apprécier la valeur des différents « indices ». Le juge de révision devra toutefois soupeser les arguments, non pas pour refaire l’exercice d’appréciation, mais plutôt pour s’assurer que le décideur n’a pas écarté un argument très solide — un « argument massue » — ni opté pour une interprétation, alors que les « indices » convergeaient massivement dans la direction contraire.
[26] Ce processus d’analyse n’est pas fondamentalement différent de l’examen des conclusions de fait tirées par les cours de révision. Le rôle de la cour de révision n’est pas de soupeser à nouveau la preuve. Néanmoins, omettre un élément de preuve important sans fournir d’explication (Cepeda-Gutiérrez c Canada (Citoyenneté et Immigration), 1998 CanLII 8667 (CF), au paragraphe 17) ou tirer une conclusion en dépit d’une preuve accablante qui tend à une conclusion contraire (Magonza c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2019 CF 14, au paragraphe 92) peut rendre la décision déraisonnable.
[27] Qu’est-ce qu’un « argument massue » dans le contexte de l’interprétation des lois? C’est un argument qui est intrinsèquement cohérent, qui résiste à un examen minutieux et qui ne peut être repoussé par un argument contraire de force semblable. Il s’agit d’un argument qui peut être considéré comme établissant de manière concluante l’intention du législateur.
[28] Cet « argument massue » peut s’appuyer sur l’une des méthodes d’interprétation reconnues. Il peut s’agir d’un argument d’ordre textuel : le libellé de la disposition ne peut tout simplement pas avoir le sens que le décideur lui attribue. Dans la plupart des cas, toutefois, les arguments d’ordre textuel ne sont pas concluants. Il peut aussi s’agir d’un argument qui repose sur l’économie du régime législatif ou sur son historique législatif.
[29] Il faut souligner que l’appréciation de la force d’un argument ne repose pas sur la méthode d’interprétation visée. Il serait présomptueux d’affirmer, par exemple, que les arguments téléologiques sont toujours plus solides que les arguments contextuels. L’argument doit être évalué dans le contexte particulier de la question à trancher. Les connaissances et l’expérience du juge de révision dans le domaine de l’interprétation des lois doivent guider cette évaluation.
[30] L’arrêt Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c Canada (Procureur général), 2011 CSC 53, [2011] 3 RCS 471 [Mowat] illustre cette approche. Le Tribunal canadien des droits de la personne a jugé qu’il avait compétence pour condamner la partie perdante aux dépens. L’historique législatif était l’« argument massue » qui, d’après la Cour suprême, a rendu la décision du Tribunal déraisonnable. Selon cet historique, il était clair que le législateur avait explicitement envisagé la possibilité d’accorder au Tribunal le pouvoir d’adjuger des dépens et l’avait abandonnée. Les arguments invoqués par le Tribunal pour justifier sa décision étaient trop faibles pour faire contrepoids à l’historique législatif. Plus particulièrement, l’argument selon lequel l’interprétation du Tribunal permettait, à son avis, de mieux réaliser l’objet de la loi n’était pas assez solide.
[31] Dans d’autres cas, il est possible que la cour de révision ne trouve pas d’« argument massue », qu’aucun argument ne se démarque comme étant concluant et que les méthodes d’interprétation fournissent des indices qui tendent vers les deux interprétations opposées. L’interprétation du décideur devra alors être considérée comme étant raisonnable, même si elle n’est pas celle que privilégie le juge de révision.
[32] L’arrêt McLean en constitue un exemple. La Commission des valeurs mobilières de la Colombie-Britannique est habilitée à rendre certains types d’ordonnances contre des sociétés émettrices dans les cas où des ordonnances semblables ont été rendues par la commission des valeurs mobilières d’une autre province. La loi prévoit qu’un délai de prescription de six ans s’applique à de telles ordonnances, mais n’indique pas clairement si le délai de prescription commence à courir au moment où est survenue la conduite incriminée ou à la date de l’ordonnance rendue par la commission de l’autre province. La Cour suprême a examiné le texte, l’historique législatif, l’objet de la disposition et les conséquences de chaque interprétation proposée. Elle a conclu que des arguments crédibles avaient été présentés de part et d’autre, mais qu’aucun « argument massue » ne rendait l’interprétation de la Commission déraisonnable. Selon la Cour, les deux interprétations étaient raisonnables.
[33] Je me permets d’ajouter que, dans le contexte du droit administratif, le concept de « choix de politique publique » peut aider à préciser l’analyse. Le législateur donne souvent aux décideurs administratifs le pouvoir général de faire des choix de politique publique, mais il arrive, toutefois, que le législateur fasse lui-même de tels choix et confie simplement au décideur administratif la tâche de les appliquer à des cas individuels. Dans ce cas, il est fort possible que la décision de rejeter ce choix de politique publique ou de ne pas en tenir compte soit déraisonnable.
[34] On remarquera que la méthode proposée en l’espèce n’oblige pas le juge de révision à délimiter à l’avance la gamme des « issues raisonnables », par exemple selon la nature de la question en litige, le domaine de droit en cause ou la nature des intérêts en jeu. Si, dans un cas particulier, il n’y a qu’une seule issue raisonnable, ce sera la conséquence de l’exercice d’interprétation, et non la prémisse sur laquelle il repose.
[35] Par ailleurs, il importe peu de savoir si la loi qui doit être interprétée est « claire » ou « ambiguë ». À ce sujet, je souscris entièrement à ce qu’affirme le professeur Daly dans son article intitulé « Unreasonable Interpretations ». L’inutilité de cette distinction sur le plan analytique est maintenant bien reconnue, et le recours à cette distinction pour interpréter une loi est fermement rejeté (Chieu c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 3, au paragraphe 34, [2002] 1 RCS 84; Montréal (Ville) c 2952-1366 Québec Inc, 2005 CSC 62, aux paragraphes 9 et 10, [2005] 3 RCS 141; Sullivan, Statutory Interpretation, aux pages 70 à 72. Cet énoncé s’applique tout autant lors d’un contrôle judiciaire.
[36] En ce sens, la « clarté » ou l’unique issue raisonnable peut, dans certains cas, être le résultat du contrôle judiciaire en matière d’interprétation des lois, même lorsque la cour fait preuve de retenue, mais ce n’en est pas la prémisse.
[37] Enfin, je signale que le contrôle des décisions en matière d’interprétation des lois peut également impliquer la prise en considération d’un précédent contraignant par le décideur (Céré c Canada (Procureur général), 2019 CF 221, aux paragraphes 36 à 43; voir également Paul Daly, « The Principle of Stare Decisis in Canadian Administrative Law » (2015) 49 RJTUM 757). Puisque cette question ne se pose pas en l’espèce, je ne dirai rien de plus à ce sujet.
B. Caractère raisonnable de la décision de la SAI
[38] Je me penche maintenant sur la décision de la SAI visée par la demande de contrôle judiciaire de M. Mason. J’estime que cette décision est déraisonnable. Il y a un « argument massue »: l’économie des dispositions de la Loi relatives à l’interdiction de territoire est incompatible avec l’interprétation de la SAI. Comme je l’expliquerai plus loin, il s’agit d’un argument solide, dont la force n’est pas amoindrie par les répliques du ministre.
(1) L’économie des dispositions de la Loi relatives à l’interdiction de territoire
[39] La section 4 de la partie I de la Loi régit les interdictions de territoire, c’est-à-dire les raisons pour lesquelles un résident permanent ou un étranger peuvent se voir interdire l’entrée au Canada ou ordonner de quitter le Canada. De très nombreuses raisons emportent interdiction de territoire, notamment les fausses déclarations et les manquements à la Loi (articles 40 et 41), les motifs sanitaires et les motifs financiers (articles 38 et 39), la criminalité (article 36), les activités de criminalité organisée (article 37), les crimes de guerre et les crimes contre l’humanité (article 35) et la « sécurité » (article 34). Comme le montre la liste, la gravité de la conduite reprochée ou de la situation à l’origine de l’interdiction de territoire varie sensiblement.
[40] Ces différences se reflètent dans les catégories de personnes qui peuvent être visées par les différents motifs d’interdiction de territoire. De façon générale, comparativement aux étrangers, les résidents permanents ne sont assujettis qu’aux formes les plus graves d’interdiction de territoire (articles 34, 35 et 37).
[41] Les différentes conséquences qu’entraîne l’interdiction de territoire se reflètent également dans les types de dispenses que peuvent obtenir les personnes visées par l’interdiction de territoire. Les personnes dont le profil est plus inoffensif doivent répondre à des conditions moins rigoureuses pour pouvoir être soustraites à l’interdiction de territoire. Comme il sera précisé plus loin, cela se traduit par une distinction entre les motifs de criminalité et de sécurité. La première différence entre les divers motifs d’interdiction de territoire en matière de recours a trait à la possibilité d’interjeter appel devant la SAI. L’article 63 de la Loi prévoit que sont susceptibles d’appel devant la SAI plusieurs catégories de décisions portant interdiction de territoire, mais le paragraphe 64(1) prive la personne « interdit[e] de territoire pour raison de sécurité ou pour atteinte aux droits humains ou internationaux, grande criminalité ou criminalité organisée » d’un tel droit d’appel. En conséquence, les personnes visées par ces catégories ne peuvent invoquer le pouvoir de la SAI de prendre des mesures spéciales pour des motifs d’ordre humanitaire, prévu à l’alinéa 67(1)c) ou au paragraphe 68(1). Il s’ensuit manifestement que l’interdiction de territoire pour des raisons de sécurité est considérée comme étant particulièrement grave. Seules certaines formes de criminalité peuvent être assimilées à des raisons de sécurité pour les fins de l’appel à la SAI.
[42] La deuxième différence en matière de recours a trait à la possibilité de demander la tenue d’un examen des risques avant renvoi [ERAR]. Les personnes interdites de territoire ne peuvent être renvoyées du Canada si leur renvoi les exposerait à certains types de risques visés aux articles 96 et 97 de la Loi, par exemple la persécution dans leur pays de citoyenneté. Toutefois, s’agissant des motifs d’interdiction de territoire visés aux articles 34, 35 et 37, seul un ERAR « limité » est offert : paragraphe 112(3) et alinéa 113d). En bref, pour ces personnes, seules les menaces à leur vie et à leur sécurité physique visées à l’article 97 sont prises en considération.
[43] L’interdiction de territoire pour grande criminalité donne lieu à une forme modifiée d’ERAR. L’éventail des risques qui peuvent être pris en considération est toutefois plus vaste que dans le cas d’interdiction de territoire pour raison de sécurité. S’agissant des motifs de grande criminalité, les facteurs prévus à l’article 96 qui permettent de reconnaître la qualité de réfugié peuvent être pris en considération, en plus de ceux prévus à l’article 97. La particularité de ce régime est que les risques auxquels le renvoi d’une personne interdite de territoire pour grande criminalité peut l’exposer pourront ne pas être pris en compte si elle constitue un « danger pour le public au Canada » (sous-alinéa 113d)(i)). En revanche, si l’interdiction de territoire découle de raisons de sécurité, de crimes de guerre ou de raisons de nature semblable, les risques associés au renvoi pourront ne pas être pris en compte « en raison de la nature et de la gravité de ses actes passés ou du danger qu’[elle] constitue pour la sécurité du Canada » (sous-alinéa 113d)(ii)). L’expression « sécurité du Canada » indique que les motifs d’interdiction de territoire énumérés à l’article 34 touchent à la sécurité nationale et se distinguent par rapport à la criminalité ou même à la grande criminalité. Là encore l’économie de la Loi pointe vers l’interprétation proposée par M. Mason plutôt que celle qui a été retenue par la SAI.
[44] La troisième différence tient aux types de dispenses de nature discrétionnaire. Conformément au paragraphe 36(3), l’interdiction de territoire pour criminalité ou grande criminalité peut être levée lorsque la personne visée obtient la suspension de son casier judiciaire pour des infractions commises au Canada. S’agissant des infractions commises à l’extérieur du Canada, l’interdiction de territoire est levée lorsque le ministre est d’avis que la personne visée est réadaptée ou qu’elle est « présumée » réadaptée au sens de la loi. On m’a informé que le pouvoir du ministre à cet égard est délégué aux agents de l’immigration.
[45] Or, dans les cas où l’article 34 ou certaines parties des articles 35 ou 37 emportent interdiction de territoire, la seule voie de recours consiste à présenter une demande au ministre, qui pourra accorder une dispense si cela n’[est] pas contraire à l’intérêt [national] : article 42.1. Il s’agit de l’un des rares pouvoirs prévus par la Loi que le ministre doit exercer lui-même et ne peut déléguer : paragraphe 6(3). Là encore, nous voyons clairement que les personnes interdites de territoire pour raison de sécurité et les personnes interdites de territoire pour motifs de criminalité ne disposent pas des mêmes recours.
[46] Il existe également une distinction entre les motifs d’interdiction de territoire aux fins des demandes fondées sur des motifs d’ordre humanitaire présentées en vertu de l’article 25. Une personne peut présenter une demande de résidence permanente fondée sur des considérations d’ordre humanitaire malgré l’interdiction de territoire dont elle est frappée, sauf dans les cas où cette interdiction découle des articles 34, 35 ou 37.
[47] En plus des distinctions qui se dégagent des motifs d’interdiction de territoire mêmes, la norme de preuve nécessaire pour déclarer une personne interdite de territoire constitue une autre importante différence utile pour l’exercice d’interprétation. Selon la règle générale, qui figure à l’article 33, il doit y avoir des « motifs raisonnables de croire qu[e les faits] sont survenus, surviennent ou peuvent survenir ». En revanche, dans le cas d’une infraction commise au Canada, l’article 36 exige une déclaration de culpabilité, ce qui suppose évidemment que l’infraction a été prouvée hors de tout doute raisonnable. Dans les cas où l’infraction a été commise à l’étranger, il n’est pas nécessaire qu’il y ait déclaration de culpabilité (le fait de « commettre » une infraction suffit), bien que, s’agissant du résident permanent, la preuve doive être fondée sur la prépondérance des probabilités : alinéa 36(3)d). L’article 36 comporte d’autres restrictions. Les résidents permanents sont interdits de territoire pour « grande criminalité », au sens donné par la Loi, tandis que les étrangers peuvent aussi être interdits de territoire pour d’autres formes de criminalité. En outre, conformément à l’alinéa 36(3)e), la personne qui a commis une infraction alors qu’elle était adolescente ne peut être interdite de territoire.
[48] On constate donc que l’économie du régime applicable aux interdictions de territoire est le fruit d’un certain nombre de choix de politique publique concernant le degré de gravité des différents motifs d’interdiction de territoire, la possibilité d’interjeter appel ou d’obtenir d’autres formes de dispense et la norme de preuve. Or, la criminalité se distingue des autres motifs d’interdiction de territoire, en ce sens que ce motif exige une déclaration de culpabilité si l’infraction a été commise au Canada, et son application dépend de plusieurs facteurs, notamment la gravité de l’infraction et la question de savoir si elle a été commise par un résident permanent ou un étranger.
[49] La décision de la SAI bouleverse la structure soigneusement élaborée de la Loi. L’interprétation que la SAI donne à l’alinéa 34(1)e) élargit l’application de cette disposition à un vaste éventail d’infractions criminelles qui sont « susceptible[s] de mettre en danger la vie ou la sécurité d’autrui au Canada ». Elle ne requiert aucune déclaration de culpabilité. Elle peut viser des événements éventuels, plutôt que des infractions déjà commises. La gamme de conduites comporte peu de limites intrinsèques, une vaste portée pouvant être conférée au concept de la « sécurité d’autrui ». Une décision, que la SI a rendue le 25 juin 2019, (Dleiow c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2019 CanLII 129531]non publiée à ce jour et portant le numéro de dossier B4‑01116, en constitue un bon exemple. La SI a appliqué l’alinéa 34(1)e) à une affaire de violence conjugale. L’auteur de l’acte de violence a plaidé coupable à une infraction d’entrée par effraction et s’est vu imposer une peine avec sursis. Cette infraction n’entraînait pas l’application de l’article 36. Toutefois, la SI s’est fondée sur des rapports de police qui faisaient état d’actes de violence subséquents pour lesquels aucune accusation n’avait été portée, apparemment parce que la victime avait refusé de coopérer. En s’appuyant sur la décision que la SAI a prononcée dans la présente instance, la SI a conclu que la conduite était visée par l’alinéa 34(1)e). Qui plus est, la SI a rejeté l’idée selon laquelle l’alinéa 34(1)e) doit être interprété comme ne s’appliquant qu’à des conduites graves.
[50] L’interprétation de la SAI va à l’encontre de la volonté et des choix de politique publique du législateur d’au moins deux façons. Premièrement, l’interprétation de la SAI fait entrer dans la catégorie la plus grave des interdictions de territoire un vaste éventail de conduites parmi lesquelles se trouvent des actes qui ne répondent pas aux critères de l’article 36. Ainsi, des infractions que le législateur estimait n’être pas suffisamment graves pour justifier l’expulsion, tout particulièrement dans le cas des résidents permanents, pourraient néanmoins entraîner une interdiction de territoire. Deuxièmement, elle n’exige pas une déclaration de culpabilité pour les infractions commises au Canada, alors que cette exigence est un élément essentiel de l’article 36. Même si l’interdiction de territoire n’est pas en soi une conséquence pénale, le législateur a fait le choix de politique publique d’exiger une déclaration de culpabilité et une preuve hors de tout doute raisonnable pour interdire de territoire une personne pour cause de criminalité. Comme en témoigne la décision de juin 2019 de la SI en matière de violence conjugale, l’interprétation de la SAI est contraire au choix du législateur relativement à un vaste éventail d’infractions.
[51] Vu le souci du législateur de formuler soigneusement l’article 36, il ne pouvait pas vouloir un tel résultat. L’argument fondé sur l’économie de la loi est donc solide. Il rend la décision de la SAI déraisonnable, à moins que le ministre ne montre que des arguments tout aussi solides étayent cette décision. J’examinerai maintenant les arguments du ministre.
(2) Absence de contre-arguments solides
[52] Un argument en matière d’interprétation des lois peut être repoussé de deux manières. Il est possible de chercher à ébranler sa logique intrinsèque ou de fournir des raisons démontrant qu’il n’est pas aussi convaincant qu’il le paraît. Il est également possible, même en admettant que l’argument est convaincant, de présenter des arguments distincts qui soutiennent la conclusion opposée.
[53] Je tiens d’abord à signaler que la SAI elle-même n’a pas tenu compte de l’argument fondé sur l’économie de la loi, malgré que M. Mason l’ait soulevé. Le ministre ne s’est pas livré à une critique interne de l’argument, en ce sens qu’il n’a pas montré qu’il repose sur une logique fautive. Le ministre a plutôt fait valoir qu’il ne fallait pas accorder beaucoup de poids à l’argument fondé sur l’économie de la loi, puisque les divers motifs d’interdiction de territoire peuvent se chevaucher. Il peut effectivement y avoir chevauchement dans certains cas. Par exemple, il va de soi que les activités de criminalité organisée visées par l’article 37 peuvent aussi constituer de la criminalité visée par l’article 36. La jurisprudence que cite le ministre concernait des affaires dans lesquelles il y avait chevauchement entre ces deux dispositions (Sittampalam c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2006 CAF 326, [2007] 3 RCF 198; Canada (Citoyenneté et Immigration) c Dhill