Saumur v. City of Quebec

Saumur v. City of Quebec
Collection
Supreme Court Judgments
Date
1953-10-06
Report
[1953] 2 SCR 299
Judges
Rinfret, Thibaudeau; Kerwin, Patrick; Taschereau, Robert; Rand, Ivan Cleveland; Kellock, Roy Lindsay; Estey, James Wilfred; Locke, Charles Holland; Cartwright, John Robert; Fauteux, Joseph Honoré Gérald
On appeal from
Quebec
Subjects
Constitutional law
Decision Content
Supreme Court of Canada
SAUMUR v. CITY OF QUEBEC, [1953] 2 S.C.R. 299
Date: 1953-10-06
LAURIER SAUMUR (Plaintiff)
APPELLANT;
AND
THE CITY OF QUEBEC (Defendant)
RESPONDENT
AND
THE ATTORNEY GENERAL FOR QUEBEC
INTERVENANT.
ON APPEAL FROM THE COURT OF QUEEN'S BENCH, APPEAL SIDE, PROVINCE OF QUEBEC
1952, Dec. 9, 10, 11, 12, 15, 16, 17, 1953, Oct. 6
PRESENT: Rinfret C.J. and Kerwin, Taschereau, Rand, Kellock, Estey, Locke, Cartwright and Fauteux JJ.
Constitutional law—Validity of municipal by-law—Prohibition to distribute pamphlets etc. in the streets without permission from chief of police—Whether interference with Freedom of Worship and of the Press—Whether criminal legislation—Statute of 1852 of Old Province of Canada, 14-15 Vict., c. 175—Freedom of Worship Act, R.S.Q. 1941, c. 307-B.N.A. Act, ss. 91, 92, 93, 127—By-Law 184 of City of Quebec —Noncompliance with Rule 30 of Supreme Court of Canada.
By an action in the Superior Court of Quebec, the appellant, a member of Jehovah's Witnesses, attacked the validity of a by-law of the City of Quebec forbidding distribution in the streets of the City of any book, pamphlet, booklet, circular, tract whatever without permission from the Chief of Police. The action was dismissed by the trial judge and by a majority in the Court of Queen's Bench (Appeal Side). In this Court the appellant declined to contend that the by-law was invalid because a discretion was delegated to the Chief of Police.
Held: (reversing the decision appealed from), that the by-law did not extend so as to prohibit the appellant as a member of Jehovah's Witnesses from distributing in the streets of the City any of the writings included in the exhibits and that the City, its officers and agents be restrained from in any way interfering with such distribution.
Per Kerwin J.:—Whether or not the Freedom of Worship Act whenever originally enacted (it is now R.S.Q. 1941, c. 307) be taken to super­sede the pre-Confederation Statute of 1852 (14-15 Vict., c. 175), the specific terms of the enactment providing for freedom of worship have not been abrogated. Even though it would appear from the evidence that Jehovah's Witnesses do not consider themselves as belonging to a religion, they are entitled to "the free exercise and enjoyment of (their) Religious Profession ,and Worship" and have a legal right to attempt to spread their views by way of the printed and written word as well as orally; and their attacks on religion generally, and one in particular, as shown in the exhibits filed, do not bring them within the exception "so as the same be not made an excuse for licentious­ness or a justification of practices inconsistent with the peace and safety of the Province", and their attacks are not "inconsistent with the peace and safety of the Province" even when they are directed particularly against the religion of most of the Province's residents. As the by-law may have its effect in other cases and under other circumstances, if not otherwise objectionable, it is not ultra vires the City of Quebec, but since it is in conflict with the freedom of wor­ship of the appellant, it should be declared that it does not extend so as to prohibit the appellant as a member of Jehovah's Witnesses from distributing in the streets any of the writings included in the exhibits.
Furthermore, since both the right to practise one's religion and the freedom of the press fall within "Civil Rights in the Province", the Legislature had the power to authorize the City to pass such by-law.
Per Rand J.:—Since the by-law is legislation in relation to religion and free speech and not in relation to the administration of the streets, and since freedom of worship and of the press are not civil rights or matters of a local or private nature in the Provinces, the subject-matter of the by-law was beyond the legislative power of the Province.
Per Kellock J.:—The by-law is ultra vires as it is not enacted in relation to streets but impinges upon freedom of religion and of the press which are not the subject-matter of legislative jurisdiction under s. 92 of the B.N.A. Act.
Per Estey J.: Since the right to the free exercise and enjoyment of religious profession and worship is not a civil right in the province but is included among those upon which Parliament might legislate for the preservation of peace, order and good government, s. 2 of c. 307 of the Revised Statutes of Quebec, 1941, could not be enacted by the province under any of the heads of s. 92 of the B.N.A. Act. By-law 184 is legislation in relation to and interferes with that right; it is therefore in conflict with the Statute of 1852 and authority for its enactment could not be given to the City by the Legislature. Even if s. 2 of c. 307 was intra vires, the by-law would be in conflict there—with and, therefore, could not be competently passed by the City because it was not authorized by the terms of its charter.
Per Locke J.:—The belief of the Jehovah's Witnesses and their mode of worship fall within the meaning of the expression "religious pro­fession and worship" in the preamble of the Statute of 1852 and in s. 2 of c. 307 of the Revised Statutes of Quebec, 1941.
The true purpose and nature of the by-law is not to control the condition of the streets and traffic but to impose a censorship upon the dis­tribution of written publications in the streets. The right to the free exercise and enjoyment of religious profession and worship without discrimination or preference, subject to the limitation expressed in the concluding words of the first paragraph of the Statute of 1852, is not a civil right of the nature referred to under head 13 of s. 92 of the B.N.A. Act, but is a constitutional right of all the people of the country given to them by the Statute of 1852 or implicit in the language of the preamble of the B.N.A. Act. The Province was not therefore empowered to authorize the passing of such a by-law restraining the appellant's right of freedom of worship.
The by-law further trenches upon the jurisdiction of Parliament under head 27 of s. 91 of the B.N.A. Act. It creates a new criminal offence and is ultra vires.
Per Rinfret C.J. and Taschereau J. (dissenting) :—The pith and substance of this general by-law is to control and regulate the usage of streets in regard to the distribution of pamphlets. Even if the motive of the City was to prevent the Jehovah's Witnesses from distributing their literature in the streets, that could never be a reason to render the by-law illegal or unconstitutional, since the City had the power to pass it: usage of the streets of a municipality being indisputably a question within the domain of the municipality and a local question.
Freedom of worship is not a subject of legislation within the jurisdiction of Parliament. It is a civil right within the provinces. The provisions of the by-law are not covered by the preamble to s. 91 of the B.N.A. Act, nor have they the character of a criminal law. Furthermore, even if the right to distribute pamphlets was an act of worship, freedom of worship is not an absolute right but is subject to control by the province.
Per Cartwright and Fauteux JJ. (dissenting) :—It was within the com­petence of the Legislature to authorize the passing of this by-law under its power to legislate in relation to (1) the use of highways, since the legislative authority to permit, forbid or regulate their use for purposes other than that of passing and repassing belongs to the provinces; and (2) police regulations and the suppression of conditions likely to cause disorder, since it is within the competence of the Legislature to prohibit or regulate the distribution in the streets of written matter having a tendency to insult or annoy the recipients thereof with the possible result of giving rise to disorder, and perhaps violence, in. the streets. An Act of a provincial legislature in relation to matters assigned to it under the B.N.A. Act is not rendered invalid because it interferes to a limited extent with either the freedom of the press or the freedom of religion.
APPEAL from the judgment of the Court of Queen's Bench, appeal side, province of Quebec[1], affirming, Bertrand J.A. dissenting, the decision of the trial judge and holding that By-law 184 of the City of Quebec was valid.
W. Glen How for the appellant.
E. Godbout Q.C. for the respondent.
L. E. Beaulieu Q.C. and Noël Dorion Q.C. for the intervenant.
The dissenting judgment of Rinfret C.J. and Tasche­reau J. was delivered by
The CHIEF JUSTICE: Dépouillée de son extravagante mise-en-scène et réduite à sa véritable dimension, cette cause, à mon avis, est vraiment très simple. Elle n'a sûrement pas l'ampleur et l'importance qu'ont tenté de lui donner les Témoins de Jéhovah par le truchement de M. Laurier Saumur, l'appelant, se désignant comme un mis­sionnaire-évangéliste.
Il s'agit de la validité d'un règlement municipal et il y a probablement eu des centaines et des centaines de causes de ce genre depuis la Confédération. Si, par contre, cette catégorie de causes n'a pas été soumise très fréquemment à la Cour Suprême du Canada, c'est uniquement à raison de son peu d'importance relative et de son application restreinte, dans chaque cas, au territoire de la municipalité concernée.
Voici le texte du règlement attaqué:
Règlement n° 184
1° Il est, par le présent règlement, défendu de distribuer dans les rues de la Cité de Québec, aucun livre, pamphlet, brochure, circulaire, fascicule quelconque sans avoir au préalable obtenu pour ce faire la permission par écrit du Chef de Police.
2° Toute personne qui contreviendra au présent règlement sera pas­sible d'une amende avec ou sans les frais, et b défaut du paiement immé­diat de ladite amende avec ou sans les frais, selon le cas, d'un emprison­nement, le montant de ladite amende et le terme d'emprisonnement à être fixé par la Cour du Recorder de la Cité de Québec, ê. sa discrétion; mais ladite amende ne dépassera pas cent dollars, et l'emprisonnement n'excédera pas trois mois de calendrier; ledit emprisonnement cependant, devant cesser en tout temps avant l'expiration du terme fixé par le paiement de ladite amende et des frais, selon le cas; et si l'infraction est réitérée, cette récidive constituera, jour par jour, après sommation ou arrestation, une offense séparée.
L'appelant, invoquant sa qualité de sujet de Sa Majesté le Roi et de résident dans la Cité de Québec, alléguant en outre qu'il est un missionnaire-évangéliste et l'un des Témoins de Jéhovah, déclare qu'il considère de son devoir de prêcher la Bible, soit oralement, soit en distribuant des publications sous forme de livres, opuscules, périodiques, feuillets, etc., de maison en maison et dans les rues.
Il prétend que le règlement n° 184, reproduit plus haut, a pour effet de rendre illégale cette distribution de litté­rature sans l'approbation écrite du Chef de Police de la Cité de Québec. Il ajoute qu'en sa qualité de citoyen canadien il a un droit absolu à l'expression de ses opinions et que cela découle de son droit à la liberté de parole, la liberté de la presse et le libre exercice de son culte envers Dieu, tel que garanti par la Constitution britannique non écrite, par l'Acte de l'Amérique britannique du Nord géné­ralement, et 'également par les Statuts de la province de Québec, spécialement la Loi concernant la liberté des cultes et le bon ordre dans les églises et leurs alentours (S.R.Q. 1941, c. 307). Il allègue que la Cité de Québec et la province de Québec n'ont aucune juridiction, soit en loi, soit consti­tutionnellement, pour adopter un règlement tel que ci-dessus, et que ce dernier est ultra vires, inconstitutionnel, illégal et nul.
D'après lui, ce règlement aurait été adopté, le 27 octobre 1933, expressément pour empêcher les activités évangéli­ques des Témoins de Jéhovah et ce règlement est arbitraire, oppressif, partial et injustifié; il est, en outre, discrimi­natoire, vindicatif et constitue un abus de pouvoir.
Il demande qu'il soit déclaré que ce règlement n'est pas autorisé par la Charte de la Cité de Québec et qu'à tout événement, en ce qu'il tente de limiter la liberté de parole et la liberté de la presse, il empiète sur la juridiction du Parlement du Canada et, en particulier, du Code criminel.
L'appelant se plaignait, en plus, de la délégation illimitée et arbitraire en faveur du Chef de Police, ainsi qu'elle est contenue dans le règlement, mais à l'audition devant cette Cour il a déclaré qu'il abandonnait ce moyen.
Il allègue que, par application du règlement, il a été illégalement arrêté et poursuivi et qu'à la date de l'insti­tution de l'action, une information était encore pendante contre lui à la Cour du Recorder de la Cité de Québec, bien que la poursuite de cette information ait été arrêtée par bref de prohibition alors inscrit devant la Cour du Banc du Roi (en appel).
La déclaration de l'appelant conclut donc que le règlement n° 184 de la Cité de Québec, du moins en autant qu'il est lui-même concerné, soit déclaré ultra vires, inconstitu­tionnel, illégal et nul; que les Statuts de la province de Québec, en autant qu'ils prétendent autoriser l'adoption de ce règlement par la Cité de Québec, soient également déclarés ultra vires, inconstitutionnels et illégaux; et que la Cour émette une injonction permanente empêchant la Cité de 'Québec, ses officiers, ses agents et ses représentants de tenter de mettre en vigueur le règlement n° 184, à défaut de quoi ils soient condamnés pour mépris de cour et aux pénalités que cela comporte.
L'intimée, la Cité de Québec, a plaidé que le règlement n° 184 était une loi municipale légalement passée dans l'exercice des pouvoirs de réglementation de la Cité et conforme à son acte d'incorporation; que la loi de la pro­vince, en vertu de laquelle le règlement a été adopté, est constitutionnelle, légale et valide; que le règlement concerne la propreté, le bon, ordre, la paix et la sécurité publiques, la prévention de troubles et émeutes et se rapporte à l'économie intérieure et au bon gouvernement local de la ville; que le demandeur a systématiquement contrevenu à ce règlement de façon délibérée et s'est obstinément refusé à s'y soumettre; qu'il n'a jamais demandé et, par conséquent, n'a pu obtenir de permis pour distribuer ses pamphlets dans la ville de Québec et qu'il a ignoré d'une manière absolue si le règlement est susceptible de le priver d'aucun de ses droits, ayant préféré y désobéir de son plein gré. Comme conséquence, l'appelant fut condamné sui­vant la loi par un tribunal compétent.
La plaidoirie écrite allègue, en outre, que l'appelant n'est pas un ministre du culte et que l'organisation dont il fait partie n'est pas une église ni une religion. Au contraire, les pamphlets ou tracts qu'elle insiste à distribuer sans autorisation ont un caractère provocateur et injurieux, ne sont pas des gestes religieux mais des actes anti-sociaux qui étaient et sont de nature à troubler la paix publique et la tranquillité et la sécurité des paisibles citoyens dans la Cité de Québec, où ils risquent de provoquer des désordres. Il est malvenu en fait et en droit d'invoquer des libertés de parole, de presse et de culte, qui ne sont aucunement concernées en l'occurrence; il n'a jamais été persécuté et, si la Cité de Québec a mis en vigueur son règlement, ce ne fut que pour remplir ses obligations envers le bien com­mun, l'ordre public exigeant que le règlement soit dûment appliqué dans la Cité.
Après une longue enquête et la production de quelque chose comme soixante-quinze exhibits, avec en plus des mémoires rédigés par l'abbé Gagné, le très révérend Doyen Evans, le rabbin Frank et M. Damien Jasmin, le juge de première instance a maintenu la défense et rejeté l'action de l'appelant. Ce jugement a été confirmé dans son inté­grité par la Cour du Banc de la Reine (en appel)[2], (les honorables juges Barclay, Marchand, Pratte et Hyde), l'honorable juge Bertrand se déclarant dissident. L'honorable juge de première instance commence par dire dans son jugement qu'il est d'avis que la preuve offerte en cette cause était en grande partie inutile et illégale, mais qu'il l'a permise parce qu'il n'a pas voulu restreindre la liberté de discussion et qu'il a désiré fournir à toutes les parties l'opportunité d'exposer leurs théories et leur doctrine.
Sur la question de savoir si la doctrine prêchée par les Témoins de Jéhovah est une religion ou non, il déclare qu'il ne se prononce pas parce que, suivant lui, il était appelé à décider seulement si le règlement attaqué était ultra vires. Après avoir cité les articles 335, 336 et 337 de la Charte de la Cité de Québec, il se déclare d'avis que le conseil de cette dernière avait obtenu de la Législature de Québec le pouvoir d'adopter le règlement en litige.
Disons tout de suite que le texte de ces articles de la Charte ne laisse aucun doute sur ce point de vue et ce n'est pas là-dessus que l'appelant a insisté.
A ce sujet, cependant, le jugement de la Cour Supérieure contient le paragraphe suivant:
...Il ne s'agit pas d'une prohibition absolue.
De plus, le règlement ne fait aucune distinction. Il s'applique à tous les citoyens et n'a en soi aucun caractère discriminatoire. Naturellement, il peut prêter à des abus, mais dans cette cause, on ne se plaint nulle part qu'il y en ait eus. Il n'a pas été prouvé que ce règlement avait été passé spécialement dans le but de limiter les activités du demandeur et des témoins de Jéhovah; au contraire, il s'applique à tous, quelles que soient leur nationalité, leur doctrine ou leur religion.
L'honorable juge examine ensuite la question de savoir si la Cité avait le droit de déléguer ses pouvoirs à son Chef de Police et il conclut dans l'affirmative. Il cite deux décisions de la Cour d'Appel de Québec sur ce point et arrive à la conclusion que le principe de délégation de pouvoir, en pareil cas, lui paraît admis, du moins dans l'état actuel de la jurisprudence. Mais, comme nous l'avons fait remarquer, nous n'avons plus à nous occuper de ce prétendu motif d'illégalité puisque, à l'audition devant nous, le procureur de l'appelant a déclaré formellement qu'il abandonnait ce moyen.
Le savant juge analyse ensuite le jugement de la Cour Suprême du Canada, rendu en 1938, sur la législation de la province de l'Alberta: "An Act to Ensure the Publi­cation of accurate News and Information"; également l'arrêt de la Cour du Banc du Roi de Québec dans la cause de Vaillancourt v. la Cité de Hull. A la suite de cette analyse, il déclare en venir à la conclusion que le règlement n° 184 est intra vires, valide et légal. Il fait remar­quer que l'appelant ne pouvait guère se plaindre sans avoir d'abord demandé un permis, ce qu'il a négligé et refusé de faire. C'est ainsi qu'il aurait pu prétendre que l'officier chargé d'émettre des permis commettait des injustices à son égard et agissait d'une façon discriminatoire en lui refusant l'autorisation requise. C'est alors qu'il aurait eu un recours devant les tribunaux en se plaignant qu'il avait essuyé un refus injuste et arbitraire et que l'on agissait envers lui d'une manière oppressive.
Comme le fait remarquer M. le Juge Barclay:
...The Appellant complains of attacks and disorders. If this state of affairs is brought about by the contents of the pamphlets distributed it may well be that their distribution should be prohibited. I refrain from any comment on the contents of these publications, although they have been put before us by the Appellant. If a demand for a licence to distribute them be refused, then that question will be of importance, but not until then.
Le principal jugement en la Cour du Banc de la Reine[3] a été écrit par M. le Juge Pratte. Il fait remarquer que les arrêts rendus aux États-Unis ne sauraient avoir le moindre effet devant les 'tribunaux canadiens parce que la constitution des États-Unis garantit en termes formels la liberté d'expression et la liberté des cultes, tandis que chez-nous, au Canada, la situation juridique est différente. "La vérité, ici comme en Grande-Bretagne, c'est que, con­trairement à ce qui est aux États-Unis, le peuple n'a pas abdiqué le pouvoir de légiférer en la matière, et que le cadre dans lequel peut s'exercer la liberté que nous connaissons est susceptible d'être modifié par l'autorité législative com­pétente".
L'honorable juge fait observer:
...que les rues sont destinées à permettre le passage d'un endroit à un autre (Harrison v. Duke of Rutland (1893), 1 Q.B., p. 142; Hickman v. Massey (1900), 1 Q.B. 752. C'est là leur fin première, à laquelle toute autre utilisation qu'on voudrait en faire est nécessairement subordonnée. Et s'il arrive que les rues soient utilisées pour d'autres fins, c'est seulement à la faveur d'un privilège spécialement octroyé, ou en raison d'une tolérance à laquelle l'autorité compétente doit toujours pouvoir mettre fin lorsqu'elle juge que l'intérêt public le requiert. Il faut bien qu'il en soit ainsi, pour empêcher que l'exercice du droit de se servir des rues suivant leur destination ne soit gêné par ceux qui voudraient détourner les voies publiques de leur fin première, ou que l'usage de la rue pour une fin autre que celle de passer ne devienne une cause de désordre.
Un peu plus loin, l'honorable juge ajoute:
...S'il n'est point douteux que l'usage des rues doive être réglementé, il est aussi certain que, d'une façon générale, ce pouvoir de règlementation est du ressort de l'autorité locale. I1 n'est point nécessaire de la démon­trer ici, car l'appelant le reconnaît…
Tandis que les dispositions du Code criminel sont destinées à assurer la sécurité de l'État et It maintenir un degré minimum de moralité par tout le pays, le règlement attaqué lui, a seulement pour but de prévenir l'utilisation des rues de la cité pour une fin contraire à leur destination et que l'autorité locale compétente ne jugerait pas opportun de tolérer.
M. le Juge Hyde s'accorde d'une façon générale avec ses deux collègues, mais il réfère en particulier au jugement de la Cour Suprême dans la cause de Provincial Secretary of Prince Edward Island v. Egan[4], après avoir dit:
...Here there is no question but that the municipality has the power to enact by-laws for regulation of the use of its public thoroughfares and the prevention of nuisances thereon,
et il cite ce passage du jugement de la Cour, rendu par l'honorable Juge Rinfret, à la page 415:
...The right of building highways and of operating them within a province, whether under direct authority of the Government, or by means of independent Companies or municipalities, is wholly within the purview of the Province (O'Brien v. Allen, 30 S.C.R. 340), and so is the right to provide for the safety of circulation and traffic on such highways. The aspect of that field is wholly provincial, from the point of view of the use of the highway and of the use of the vehicles. It has to do with the civil regulation of the use of highways and personal property, the protection of the persons and property of the citizens, the prevention of nuisances and the suppression of conditions calculated to make circulation and traffic dangerous. Such is amongst others, the provincial aspect of section 84 of The Highway Traffic Act.
Disons tout de suite que le règlement en litige n'est rien autre chose qu'un règlement de police; il est basé primordialement sur le fait que les rues ne doivent pas être utilisées pour fins de distribution de documents. L'usage normal des rues est celui de la circulation à pied ou en voiture (Voir Dillon "On Municipal Corporations", 5° éd., p. 1083; McQuillin "On Municipal Corporations", 2° éd., vol. 3, p. 936 et suivantes; même volume, p. 61, n° 938). Faisons remarquer d'abord que la Charte de la Cité de Québec est antérieure à la Confédération (29-30 Vict. c. 57). La Cité n'est pas régie par la Loi des Cités et Villes, S.R.Q. 1941, c. 233, mais il n'est pas hors de propos de référer à cette loi pour se rendre compte de l'étendue des pouvoirs qui y sont conférés pour la réglementation des rues.
Le conseil y est attribué (art. 424) le pouvoir général de faire des réglements "pour assurer la paix, l'ordre, le bon gouvernement, la salubrité, le bien-être général et l'amé­lioration de la municipalité". Plus spécialement (art. 426, par. 10), il peut "réglementer ou empêcher les jeux et les amusements sur les rues, allées, trottoirs ou places publiques"; il a le pouvoir général de nommer des agents de police ou constables avec autorité et juridiction dans 'les limites de la municipalité (par. 16a). Il peut (art. 428) "prohiber, empêcher et supprimer les attroupe­ments, rixes, troubles, réunions désordonnées et tous spectacles ou amusements brutaux ou dépravés"; "permettre, moyennant le paiement d'une licence, et réglementer l'affi­chage de placards"; "empêcher qu'aucune congrégation ou réunion pour le culte religieux ne soit troublée dans ses exercices, même prohiber la distribution, aux portes des églises, 'le dimanche, de toutes feuilles volantes ou circu­laires imprimées". Enfin et spécifiquement, sujet aux dispositions de la Loi relative aux rues publiques (S.R.Q. 1941, c. 242)—à laquelle il n'est pas nécessaire de référer plus amplement—en vertu de l'article 429, le conseil peut faire des règlements de la plus grande étendue pour l'ouverture et l'entretien des rues, des trottoirs et des places publiques, pour en réglementer l'usage, empêcher et faire cesser tout empiétement; prescrire la manière de placer les enseignes, poteaux d'enseignes, auvents, poteaux de téléphone, de télégraphe et d'électricité, abreuvoirs pour chevaux, rate­liers et autres obstructions; faire disparaître toute nuisance ou obstruction sur les trottoirs, rues, allées et terrains publics et empêcher qu'ils ne soient encombrés de voitures ou d'autres choses; réglementer la vitesse des véhicules dans les limites de la municipalité; réglementer l'usage des bicycles et des automobiles et les empêcher de circuler sur certaines rues; réglementer ou défendre l'usage de voi­tures bruyantes dans les rues et places publiques; régle­menter ou défendre l'exhibition, ou le port, ou la distribution de bannières, placards, annonces et prospectus ou autres articles dans les, près des, ou sur les rues, allées, trottoirs et places publiques; réglementer ou empêcher le déploiement de drapeaux, bannières et enseignes à travers les rues et places publiques, et réglementer, permettre moyennant un permis, ou défendre la construction et l'usage de tableaux à affiches et enseignes le long ou près des rues, allées et places publiques ou sur les lots vacants ou ailleurs.
Cette longue énumération fait bien voir jusqu'à quel point les municipalités ont le contrôle de leurs rues, en vertu de la loi générale.
Le règlement attaqué est strictement du même ordre d'idée.
Il est non moins clair que l'Acte de l'Amérique britan­nique du Nord 1867, dans la distribution qu'elle fait des pouvoirs législatifs, aux paragraphes 91 et 92 attribue, dans chaque province, à la Législature, le pouvoir exclusif de faire des lois relatives aux institutions municipales dans la province (par. 8), à la propriété et les droits civils dans la province (par. 13) et généralement à toutes les matières d'une nature purement locale et privée dans la province (par. 16).
Il serait vraiment fantastique de prétendre que quelques-uns des pouvoirs ci-dessus mentionnés et que l'on trouve dans la Loi des Cités et Villes de la province de Québec, pourraient relever du domaine fédéral. Je ne me repré­sente pas facilement le Parlement fédéral entreprenant d'adopter des lois sur aucune de ces matières (Voir le jugement du Conseil Privé dans Hodge v. The Queen[5]).
Je ne comprends pas, d'ailleurs, que le procureur de l'appelant dirige son argumentation à l'encontre de ce principe général. Il demande à la Cour de s'écarter du texte( du règlement et il cherche à y trouver un motif qui serait celui, qu'il avait déjà allégué dans sa déclaration, "que ce règlement avait été passé spécialement dans le but de limiter les activités du demandeur et des Témoins de Jéhovah". Il est à remarquer que le règlement lui-même ne dit rien de tel; il s'applique à tous, quelle que soit leur nationalité, leur doctrine ou leur religion. Mais, en plus, le juge de première instance a décidé en fait qu'il "n'a pas été prouvé que ce règlement avait été passé spécialement dans ce but". D'autre part, en matière d'excès de pouvoirs, c'est toujours au mérite ("pith and substance") de la législation qu'il faut s'arrêter. Ce que le règlement vise est uniquement l'usage des rues pour fins de distribution. En outre que, ainsi que l'a décidé le juge de la Cour Supérieure, aucun motif, aucune arrière-pensée n'a été dévoilée par la preuve faite à l'enquête, c'est une idée erronée que de chercher à attribuer un motif à une loi qui n'en mentionne pas. Un règlement peut être valide même si le but du conseil muni­cipal est mauvais.
J'avoue trouver étrange que l'on mette même en discus­sion le pouvoir des corporations municipales de réglemen­ter de la façon la plus absolue l'usage de leurs rues et d'en exercer le contrôle. Notre Cour s'est prononcée là-dessus d'une façon catégorique dans l'affaire de Winner v. S.M.T. (Eastern) Limited & Attorney General of Canada[6]. La majorité des juges a exprimé alors l'avis, même lorsqu'il s'agissait d'un cas de droit international, qu'une loi provin­ciale pouvait valablement stipuler que, dans les limites de la province du Nouveau-Brunswick, un bureau ("board"), en vertu de "The Motor Carrier Act", pouvait empêcher M. Winner, un propriétaire de ligne d'autobus, demeurant à Lewiston, dans l'État du Maine, États-Unis, de faire des arrêts dans les rues du Nouveau-Brunswick pour y prendre des passagers dont la destination était à l'intérieur du Nouveau-Brunswick.
En ce qui me concerne, je n'ai pas eu à me prononcer sur ce point, parce que je suis arrivé à mes conclusions pour des raisons différentes de celles de la majorité, mais je n'ai aucune hésitation à ajouter que, si j'eusse eu à le faire, je me serais accordé avec la majorité sur ce sujet.
En envisageant le règlement qui nous a été soumis, il est à remarquer, je le répète, que le texte de ce règlement ne fait aucune allusion au caractère religieux des tracts ou des feuillets qui sont visés. Je ne saurais me rendre à l'idée que, pour décider de la validité de ce règlement, il faille aller au-delà de ce qu'il dit et se demander si la Cité de Québec en l'adoptant avait un motif ultérieur. Cela n'importe pas du 'tout. Si une corporation municipale a le pouvoir de prohiber ou de contrôler l'usage de ses rues, nous n'avons pas à nous demander quel a pu être son motif; pas plus, par exemple, qu'en reconnaissant à tout citoyen le droit d'interdire l'accès de sa maison, on puisse disputer le motif qui le pousse à en agir ainsi. Il se peut que sa raison soit qu'il ne veuille pas laisser entrer un communiste dans sa maison; même si c'est là son motif caché ou son arrière-pensée, 'cela ne lui enlève pas son droit absolu de défendre l'accès de sa maison à qui que ce soit. La Cité de Québec eut-elle eu même dans l'idée-ce que le règlement ne fait pas voir—de prendre ce moyen d'em­pêcher les Témoins de Jéhovah de distribuer leurs feuillets et leurs tracts, cela n'aurait jamais pour résultat de rendre sa décision illégale, ni surtout inconstitutionnelle.
La seule question que les tribunaux ont à examiner est celle de savoir si la Cité de Québec avait le pouvoir d'adop­ter ce règlement. Nous n'avons pas à chercher derrière le texte qu'elle a adopté pour voir quel a pu être son but en ce faisant. J'irai même plus loin et je dirai que l'usage des rues d'une municipalité est indiscutablement une ques­tion du domaine municipal et une question locale. Je cherche encore en vertu de quoi on pourrait prétendre que cette matière ne tombe pas exclusivement dans la catégorie des sujets attribués aux provinces en vertu de l'article 92 de l'Acte de l'Amérique britannique du Nord; et, dans ce cas, même s'il est admis que le droit de culte est du do­maine fédéral, le pouvoir de contrôle des rues municipales, étant un sujet spécifiquement attribué aux provinces, il aurait préséance sur le pouvoir supposé du Parlement fé­déral de légiférer en matière de culte. Il est de jurispru­dence constante que du moment qu'un sujet est spécialement attribué au domaine provincial par l'article 92, il a préséance et priorité sur tout pouvoir que prétendrait exer­cer le fédéral, en vertu des pouvoirs généraux mentionnés dans l'article 91.
Il n'y a pas si longtemps que l'on a eu, dans la Cité d'Ottawa, l'exemple d'une loi provinciale qui permettait à une municipalité d'empêcher la pratique des jeux commer­cialisés le dimanche, qui, cependant, sous un certain aspect, doit être considérée comme un exercice qui empièterait sur l'observance du Jour du Seigneur et serait donc, si l'on admettait la prétention que je discute, du domaine des cultes et d'un caractère religieux. Cette loi provinciale est dans les statuts de la province d'Ontario et jusqu'ici nul ne s'est avisé d'en soulever l'inconstitutionnalité.
La question de juridiction ne peut jamais dépendre de la valeur des raisons qui sont données, pas plus dans un règlement que dans un jugement. Ce que l'appelant soulève et ce qu'il demande à la Cour de prononcer, c'est que la Cité de Québec n'avait pas le pouvoir d'adopter ce règlement. Il ne pourra jamais justifier cette conclusion en prétendant que la Cité l'a .adopté pour un motif erroné.
En réalité, le véritable argument que l'appelant tente de faire prévaloir c'est que ce règlement l'empêche d'exercer son culte ou, comme il l'allègue pour les fins de la cause, sa religion.
Je partage absolument l'opinion du juge de première instance et celle de la majorité de la Cour du Banc de la Reine (en appel) à l'effet que le règlement attaqué ne fait rien de tel. Tout d'abord, ce n'est pas un règlement qui prohibe: c'est un règlement qui permet, sous certaines res­trictions.
Je répète que l'appelant devant la Cour se trouve, à cet égard, dans une position défectueuse, parce qu'il n'a pas soumis au Chef de police de la Cité de Québec les pamphlets qu'il avait l'intention de distribuer. Comme l'affirme la défense, il a préféré ignorer absolument le règlement et procéder à faire sa distribution sans en demander la permission. Il en résulte que nous ne savons pas ce que l'appelant voulait distribuer et nous ne connaissons nullement la nature de ces tracts.
Il y a lieu, par conséquent, de limiter notre investigation à la question de savoir si vraiment l'appelant, par ce règlement, est empêché de pratiquer sa religion; et il faut encore restreindre le débat à la question de savoir si l'appelant, par suite de ce règlement, ne peut pas distribuer des pamphlets religieux dans les rues de la Cité de Québec. Car il est évident que, sur ce chapitre, il faut que le règlement prohibe la distribution des pamphlets religieux que l'appelant voudrait disséminer. Cet argument ne vaut nullement à l'encontre de la prohibition de distribuer tout autre pamphlet.
Ironie du sort, les Témoins de Jéhovah qui, dans leurs publications, affirment catégoriquement non seulement qu'ils ne constituent pas une religion, mais qu'ils sont opposés à toute religion et que les religions sont une invention du démon, sont maintenant devant les tribunaux du Canada pour demander protection au nom de la reli­gion; et, à cette fin, à l'encontre de la constitutionnalité des lois municipales de la province de Québec, ils sont con­traints d'invoquer une loi de la province de Québec, à savoir: la Loi concernant la liberté des cultes et du bon ordre dans les églises et leurs alentours (c. 307, S.R.Q. 1941).
Cette loi, invoquée par eux, contient l'article suivant:
2. La jouissance et le libre exercice du culte de toute profession religieuse, sans distinction ni préférence. mais de manière à ne pas servir d'excuse la licence ni à autoriser des pratiques incompatibles avec la paix et la sûreté de la province, sont permis par la constitution et les lois de cette province à tous les sujets de Sa Majesté qui y vivent. S.R. 1925, c. 198, a. 2.
C'est bien ainsi que l'appelant a posé le problème dans sa déclaration :
...his unqualified right as a Canadian citizen to the expression of his views on the issues of the day and in employing thereby his right of freedom of speech, freedom of the press and free exercise of worship of Almighty God as guaranteed by the unwritten British Constitution, by the provisions of the British North America Act generally and, in particular, in its preamble and sections 91, 92 and 129, as well as by the statute of the Province of Quebec generally and in particular, by "An Act Respecting Peddlers", (R.S.Q. 1941, Chapter 230, especially section 8 thereof) ; and by "An Act Respecting Licences", (R.S.Q. 1941, Chapter 76, especially section 82 thereof); and by "An Act Respecting Freedom of Worship and the Maintenance of Good Order In and Near Places of Public Worship", (R.S.Q. 1941, 'Chapter 307, especially section 2 thereof) ;
Il n'y a pas lieu de s'arrêter à la référence à la Loi concernant les colporteurs et à la Loi des licences.
Le procureur de l'appelant ne s'est pas non plus expliqué sur ce qu'il entend par "the unwritten British Constitution" comme gouvernant les pouvoirs respectifs du Parlement canadien et des Législatures provinciales (tels qu'ils sont définis dans les articles 91 et 92 de l'Acte de l'Amérique britannique du Nord). C'est cette loi qui contient la Constitution du Canada et le Conseil Privé, à plusieurs reprises, a déclaré que les pouvoirs ainsi distribués entre le Parlement et les législatures couvraient absolument tous les pouvoirs que pouvait exercer le Canada comme entité politique. Mais l'appelant prétend que la question de l'exercice du culte est exclusivement de la juridiction du Parlement fédéral et, en particulier, que les prescriptions du règlement attaqué seraient couvertes par le début de l'article 91 qui autorise l'adoption de "lois pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement du Canada", ou la Loi criminelle.
Au sujet de la première prétention, il suffit de poursuivre la lecture de l'article 91 pour constater que le pouvoir du Parlement fédéral relativement à la paix, l'ordre et le bon gouvernement du Canada se bornent à toutes les matières ne tombant pas dans les "catégories de sujets exclusivement assignés par le présent acte aux Législatures des provinces". Comme il a été invariablement décidé par le Conseil Privé et conformément, d'ailleurs, au texte précis que nous venons de citer, dès que la matière est couverte par l'un des paragraphes de l'article 92, elle devient du domaine exclusif des législatures de chaque province et elle est soustraite à la juridiction du Parlement fédéral. Naturellement, nous ne parlons plus ici du contrôle des rues municipales, car il est évident que, dans ce cas, les paragraphes 8, 13 et 16 de l'article 92 (comme d'ailleurs nous l'avons vu plus haut) attribuent cette juridiction exclusivement aux législatures. Mais, si nous comprenons bien la prétention, c'est que la garantie de l'exercice du culte doit venir du Parlement fédéral et n'appartient pas aux législatures. Nous disons bien qu'elle doit venir, car il est très certain que, pour le moment, elle n'existe pas ailleurs que dans la Loi concer­nant la liberté des cultes invoquée par l'appelant dans sa déclaration (S.R.Q. 1941, c. 307).
La difficulté qu'éprouve ici l'appelant résulte de plusieurs raisons:
Premièrement:—Son droit de distribuer des pamphlets religieux ne constitue pas l'exercice