Renvoi sur la Loi de 1979 sur la location résidentielle

Renvoi sur la Loi de 1979 sur la location résidentielle
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1981-05-28
Recueil
[1981] 1 RCS 714
Juges
Laskin, Bora; Martland, Ronald; Ritchie, Roland Almon; Dickson, Robert George Brian; Estey, Willard Zebedee; McIntyre, William Rogers; Lamer, Antonio
En appel de
Ontario
Sujets
Droit constitutionnel
Contenu de la décision
Cour suprême du Canada
Renvoi sur la Loi de 1979 sur la location résidentielle, [1981] 1 R.C.S. 714
Date: 1981-05-28
Dans L’affaire d’un renvoi à la Cour d’appel conformément à The Constitutional Questions Act, R.S.O.1970, chap, 79, par le décret en conseil n° 2089/79 relativement à la Loi de 1979 sur la location résidentielle.
1980: 25 et 26 novembre; 1981: 28 mai.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Ritchie, Dickson, Estey, McIntyre et Lamer.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE L’ONTARIO.
Droit constitutionnel—Tribunaux—Propriétaires et locataires—Commission provinciale nantie du pouvoir d’évincer les locataires et de faire appliquer les obligations des propriétaires et des locataires—L’attribution de ces pouvoirs à la Commission est-elle ultra vires?—Loi de 1979 sur la location résidentielle, 1979 (Ont.), chap. 78—Acte de l’Amérique du Nord britannique, S.R.C. 1970, art. 96.
La législature de l’Ontario a adopté la Loi de 1979 sur la location résidentielle qui devait entrer en vigueur à compter de sa proclamation. La Loi constitue un code législatif s’appliquant aux propriétaires et aux locataires et crée la Commission du logement pour surveiller et faire appliquer les droits et les obligations que la nouvelle loi énonce. Le Conseil exécutif, en réponse aux questions que soulève la compétence de la législature de conférer à la Commission le pouvoir d’évincer des locataires des locaux d’habitation et d’exiger que les propriétaires et les locataires se conforment aux obligations que la Loi leur impose, a soumis à la Cour d’appel de l’Ontario deux questions relatives à ces matières. La Cour d’appel a conclu que l’Ontario n’a pas compétence pour conférer à la Commission le pouvoir d’évincer et d’exiger le respect de la loi comme le prévoit la Loi de 1979 sur la location résidentielle. La Cour ne s’intéresse qu’à la validité constitutionnelle de deux pouvoirs qui font l’objet du renvoi, et non au bien-fondé de tout l’ensemble législatif.
Arrêt: Le pourvoi est rejeté.
Les rapports d’une commission royale ou les rapports des comités parlementaires établis avant l’adoption d’une loi sont recevables pour montrer le contexte factuel et le but que vise la loi. Il y a lieu de suivre la pratique établie dans le Renvoi sur la Loi anti-inflation de donner, le moment venu, des directives pour que soient admis des documents étrangers. Les documents qui sont pertinents aux questions soumises à la Cour, qui ne sont pas douteux en soi et qui ne pèchent pas contre l’ordre public devraient être recevables, à la condition que ces documents extrinsèques ne servent pas à l’interprétation des lois.
L’article 96 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique a restreint la compétence des provinces de nommer les juges d’un tribunal qui exerce les pouvoirs judiciaires prévus à l’art. 96 et a restreint implicitement la compétence des provinces de conférer ces pouvoirs à un tribunal provincial. Cependant, on ne peut plus soutenir que cet article empêche une province de conférer à un tribunal administratif les pouvoirs «judiciaires» accessoires qu’exerçaient auparavant les tribunaux établis à l’art. 96, à condition que la fonction judiciaire ne soit pas isolée du reste de la structure administrative de la loi.
Le critère doit être formulé en trois étapes. La première porte sur l’examen, dans le contexte des conditions qui prévalaient en 1867, de la compétence ou du pouvoir particuliers attribués au tribunal. Si le pouvoir ne correspond pas à la compétence qu’exerçaient auparavant les cours visées à l’art. 96, la question se trouve réglée. Si, cependant, le pouvoir est identique ou analogue à un pouvoir que les cours visées à l’art. 96 exerçaient au moment de la Confédération, il faut alors passer à la deuxième étape. La deuxième étape porte sur l’examen de la fonction dans son cadre institutionnel pour établir si la fonction est encore «judiciaire». Ce qui est déterminant, c’est l’objet de la décision plutôt que le mode d’adjudication, et ce n’est que si on peut encore qualifier le pouvoir de judiciaire qu’il devient nécessaire de passer à la troisième étape, l’examen de la fonction globale du tribunal afin d’évaluer dans tout son contexte institutionnel la fonction attaquée. Une loi provinciale n’est invalide que si la seule fonction ou la fonction principale du tribunal est de juger, de sorte qu’on puisse dire qu’il fonctionne comme une cour visée à l’art. 96.
En appliquant la première étape, la Cour constate que les pouvoirs conférés à la Commission sont de façon générale assimilables à ceux qu’exerçaient les cours visées à l’art. 96 avant et après la Confédération. L’argument portant que le pouvoir d’ordonner l’éviction était, avant la Confédération, accordé aux juges de la Cour de comté à titre de persona designata, et que ce pouvoir et, par analogie, le pouvoir d’ordonner de se conformer à la Loi, n’étaient par conséquent plus exclusifs aux cours supérieure et de comté, va trop loin. La compétence prévue à la loi en vigueur avant la Confédération à l’égard des locataires récalcitrants était simplement une modification de la compétence traditionnelle qu’exerçaient les cours supérieures en matière d’expulsion. Les juges de la Cour de comté agissant en vertu des dispositions relatives aux locataires récalcitrants agis- saient en qualité de juges et non en qualité de persona designata. L’argument que la compétence de la Commission est analogue à celle que peuvent exercer les cours de juridiction sommaire plutôt qu’à celle des cours visées à l’art. 96 est mal conçu. Les provinces ne peuvent se soustraire aux restrictions de l’art. 96 en prenant une fonction réservée à une cour visée à l’art. 96, en simplifiant les procédures et en faisant alors passer la compétence à un tribunal non visé à l’al. 96.
Passant à la deuxième étape, la Cour constate que le pouvoir contesté d’ordonner l’éviction ou d’exiger de se conformer à la Loi, examiné dans son cadre institutionnel, reste essentiellement un «pouvoir judiciaire», exercé dans tous les cas dans le cadre d’un litige entre des parties. Lorsqu’elle décide des droits relatifs aux contrats et aux biens entre des particuliers propriétaires et locataires, la Commission décide non seulement de droits sur un bien, mais d’autres droits aussi. Chaque cas exige l’analyse du droit, l’application du droit aux faits, une décision judiciaire et l’ordonnance qui en résulte.
La troisième étape vise l’examen de la relation entre les pouvoirs «judiciaires» qui sont attaqués et les autres pouvoirs prévus à la Loi. La principale fonction de la Commission est de régler les litiges, en dernier recours dans une forme judiciaire d’audition des propriétaires et des locataires. Les autres fonctions de la Commission sont soit accessoires à cette fonction principale, soit séparées et distinctes de cette fonction avec laquelle elles n’ont aucun rapport. Il n’y a pas un grand ensemble législatif qui englobe les fonctions judiciaires de la Commission. Toute la compétence des tribunaux visés à l’art. 96 sur un domaine particulier, bien que restreint, a été transmise à des fonctionnaires nommés par la province.
Jurisprudence: Walker’s Case (1587), 76 E.R. 676; Procureur général du Manitoba c. Manitoba Egg and Poultry Association, [1971] R.C.S. 689; Procureur général du Canada c. Reader’s Digest Association (Canada) Ltd., [1961] R.C.S. 775; Home Oil Distributors, Limited c. Procureur général de la Colombie-Britannique, [1940] R.C.S. 444; Attorney-General for British Columbia v. Attorney-General of Canada, [1937] A.C. 368; Ladore and Others v. Bennett and Others, [1939] A.C. 468; Renvoi sur les Esquimaux, [1939] R.C.S. 104; Swait v. Board of Trustees of Maritime Transportation Unions (1966), 61 D.L.R. (2d) 317; Renvoi relatif à la Loi anti-inflation, [1976] 2 R.C.S. 373; Attorney-General for Alberta v. Attorney‑General for Canada and Others, [1939] A.C. 117; Letang v. Cooper, [1965] 1 Q.B. 232; Pillai v. Mudanayake and Others, [1953] A.C. 514; Edwards and Others v. Attorney‑General for Canada and Others, [1930] A.C. 124; Laidlaw c. La municipalité du Toronto métropolitain, [1978] 2 R.C.S. 736; Re Apogee Investments Ltd. and Saber (1978), 21 O.R. (2d) 663; Re Blok-Glowczynski et al. and Stanga et al. (1978), 22 O.R. (2d) 376; Toronto Corporation v. York Corporation, [1938] A.C. 415; Renvoi relatif à l’Adoption Act et à d’autres lois, [1938] R.C.S. 398; Labour Relations Board of Saskatchewan v. John East Iron Works, Limited, [1949] A.C. 134; Tomko c. Labour Relations Board (NouvelleÉcosse) et autres, [1977] 1 R.C.S. 112; La ville de Mississauga c. La municipalité régionale de Peel et autres, [1979] 2 R.C.S. 244; Le procureur général du Québec et autre c. Farrah, [1978] 2 R.C.S. 638; Re Pepita and Doukas (1979), 101 D.L.R. (3d) 577; Dupont et autre c. Inglis et autres, [1958] R.C.S. 535; Pong c. Quong et Chong, [1927] R.C.S. 271; Pajelle Investments Ltd. c. Herbold et Herbold, [1976] 2 R.C.S. 520; Herman et autres c. Le sous-procureur général du Canada, [1979] 1 R.C.S. 729; Ross v. The York, Newcastle & Berwick Railway Company (1849), 18 L.J.Q.B. 199; R. v. Mcintosh (1869), 12 N.B.R. 372; Reference Re Proposed Legislation Concerning Leased Premises and Tenancy Agreements (1978), 89 D.L.R. (3d) 460; arrêt non suivi: Reference Re Validity of Wartime Leasehold Regulations, [1950] R.C.S. 124.
POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario[1], portant que l’attribution de certains pouvoirs est ultra vires de la législature de l’Ontario. Pourvoi rejeté.
Appuyant la législation:
D.W. Mundell, c.r., John Cavarzan, c.r. et Lorraine E. Weinrib, pour le procureur général de l’Ontario.
William J. Atkinson, Henri Brun et Jean-François Jobin, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
Reinhold M. Endres et Linda Garber, pour l’intervenant le procureur général de la Nouvelle‑Écosse.
E. Robert A. Edwards, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie-Britannique.
Brian F. Squair, pour l’intervenant le procureur général du Manitoba.
D.A. McKillop, pour l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan. William Henkel, c.r., pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
Contre la législation:
John J. Robinette, c.r., et Peter Atkinson.
T.B. Smith, c.r., et J.M. Mabbutt, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Ian Scott, c.r., et Mary Hogan, pour l’intervenante Federation of Metro Tenants Association et autres.
J.H. Melnitzer, pour l’intervenante London Property Management Association et autres.
Lawrence Greenspon, personnellement.
Version française du jugement de la Cour rendu par
LE JUGE DICKSON—Le règlement des conflits entre propriétaires et locataires a toujours grandement préoccupé les tribunaux de common law. Déjà en 1587, lord Coke signale que le droit des baux d’habitation est capital puisque [TRADUCTION] «dans la plupart des cas, tout homme est un bailleur ou un locataire». (Walker’s Case[2] à la p. 680.)
Au cours des dernières années, la province de l’Ontario, de concert avec plusieurs autres provinces, a adopté une loi visant à corriger ce qu’on estimait être un déséquilibre, en faveur des propriétaires, dans les relations entre propriétaires et locataires. Le 21 juin 1979, l’Assemblée législative de l’Ontario a adopté la Loi de 1979 sur la location résidentielle, 1979 (Ont.), chap. 78, qui devait entrer en vigueur à compter de sa proclamation. La Loi constitue un code législatif détaillé s’appliquant aux propriétaires et aux locataires et crée un tribunal, sous le nom de Commission du logement, pour surveiller et faire appliquer les droits et les obligations que la nouvelle loi énonce. Des questions ont été soulevées quant à la compétence de l’Assemblée législative de l’Ontario de conférer à la Commission le pouvoir d’évincer des locataires des locaux d’habitation et d’exiger que les propriétaires et les locataires se conforment aux obligations que la Loi leur impose et, en vertu de l’art. 1 de The Constitutional Questions Act, R.S.O. 1970, chap. 79, le Conseil exécutif de la province a soumis les questions suivantes à la Cour d’appel de l’Ontario pour examen:
1. L’Assemblée législative de l’Ontario a-t-elle compétence pour conférer à la Commission du logement le pouvoir d’ordonner l’éviction d’un locataire comme le prévoit la Loi de 1979 sur la location résidentielle?
2. L’Assemblée législative de l’Ontario a-t-elle compétence pour conférer à la Commission du logement le pouvoir d’exiger que les propriétaires et les locataires se conforment aux obligations que leur impose la Loi de 1979 sur la location résidentielle, comme le prévoit cette Loi?
La Cour d’appel a rendu à l’unanimité un arrêt savant et approfondi par lequel elle répond négativement à ces deux questions. La cour a conclu que l’Ontario n’a pas compétence pour légiférer de manière à conférer à la Commission du logement le pouvoir d’évincer et d’exiger le respect de la loi comme le prévoit la Loi de 1979 sur la location résidentielle. Le fait que cinq juges de la cour, y compris le Juge en chef et le Juge en chef adjoint, ont entendu l’appel montre bien l’importance accordée à cette question.
Le procureur général de l’Ontario se pourvoit de plein droit devant cette Cour, aux termes de l’art. 37 de la Loi sur la Cour suprême, S.R.C. 1970, chap. S-19 et modifications. Les procureurs généraux du Québec, de la Nouvelle-Écosse, de la Colombie-Britannique, du Manitoba, de la Saskatchewan et de l’Alberta sont intervenus pour appuyer la validité de la loi. Lorsque l’affaire lui a été soumise, la Cour d’appel de l’Ontario a invité Me John J. Robinette, c.r., à plaider contre la validité des dispositions visées par le renvoi. Me Robinette a fait de même à l’audition devant cette Cour.
Le procureur général du Canada et plusieurs organismes de gestion immobilière sont intervenus pour s’opposer à la loi. Des cliniques indépendantes de services juridiques communautaires et la Federation of Metro Tenants Association l’ont aussi contestée. La Fédération est un organisme central du Toronto métropolitain qui regroupe près de cent associations de locataires et quelques loca- taires qui personnellement appuient l’organisation des locataires, qui participent au travail d’organisation et qui font des démarches en leur faveur. Les propriétaires et les locataires se sont unis pour attaquer les dispositions contestées.
Il faut souligner que la Cour ne s’intéresse qu’à la validité constitutionnelle de deux pouvoirs qui font l’objet du renvoi, et non au bien-fondé de tout l’ensemble législatif, ni à la sagesse de l’Assemblée législative qui l’a adopté. Le domaine général des droits et des obligations des propriétaires et des locataires est incontestablement de la compétence législative des provinces, et aucune disposition de la Loi de 1979 sur la location résidentielle, autre que les articles accordant à la Commission le pouvoir d’évincer les locataires et d’exiger le respect de la Loi, n’est en jeu ici.
I
Avant l’audition en Cour d’appel de l’Ontario, le procureur général de l’Ontario a produit à la cour le rapport de 1968 de la Commission de réforme du droit de l’Ontario intitulé “Interim Report on Landlord and Tenant Law Applicable to Residential Tenancies”, le rapport de 1972 de la Commission sur la Partie IV de The Landlord and Tenant Act, le rapport de 1976 de la Commission intitulé “Report on Landlord and Tenant Law” ainsi qu’un livre vert intitulé “Policy Options for Continuing Tenant Protection” que le Ministry of Consumer and Commercial Relations a publié en 1978. Devant la Cour d’appel, on a soulevé la question de savoir si ces documents avaient été validement produits et dans quelle mesure ils l’avaient été. Il y a bien eu un certain débat sur ce point, mais on n’a pas insisté au point que la Cour d’appel estime nécessaire de se prononcer sur la question. La cour a consenti à admettre ces documents s’ils pouvaient servir à titre de documentation, et à reporter à la fin des plaidoyers la décision quant à leur pertinence et à leur valeur. Finalement, la Cour d’appel était convaincue que la réception de ces documents n’a pas influencé sa décision.
Ces quatre documents nous ont été soumis et il semble opportun de décider à ce moment si cela est régulier. Il y a bien peu de doctrine et de jurisprudence qui nous éclaire.
Les professeurs Whyte et Lederman soulignent avec justesse au chapitre 4 de leur ouvrage Canadian Constitutional Law qu’un processus de classification est au centre de l’examen judiciaire de la répartition ou de la restriction des principaux pouvoirs législatifs. Ce processus joint la logique à la réalité sociale, aux décisions de valeur et aux précédents. Dans un renvoi constitutionnel, une cour fait face à une difficulté particulière lorsqu’elle doit examiner une loi sans pouvoir se référer à des faits. Le Juge en chef de cette Cour l’a souligné dans le renvoi sur «le contingentement des œufs», Procureur général du Manitoba c. Manitoba Egg and Poultry Association[3], Il y a habituellement très peu de faits pertinents qui permettent de tirer des conclusions logiques, d’évaluer les répercussions sociales, de prendre des décisions de valeur et de choisir les précédents qui s’appliquent. Comme le soulignent Whyte et Lederman, à la p. 229, [TRADUCTION] «¼le défi de la constitutionnalité exige la preuve de faits ayant un contexte social et un effet législatif¼».
A mon avis, une cour peut, quand l’affaire s’y prête, exiger des renseignements sur l’effet qu’aura la loi. L’objet et le but que vise la Loi en question peuvent également devoir être examinés même si, en général, les discours prononcés devant le corps législatif au moment de son adoption sont irrecevables vu leur faible valeur probante.
Il semble maintenant assez évident que les rapports d’une commission royale ou les rapports des comités parlementaires établis avant l’adoption d’une loi sont recevables pour montrer le contexte factuel et le but que vise la loi, même si le juge Cartwright, c’était alors son titre, a dit dans l’arrêt Procureur général du Canada c. Reader’s Digest Association (Canada) Ltd.[4], qu’en règle générale, s’il y a opposition, ils ne devraient pas être admis. Si les rapports sont pertinents, on ne voit pas clairement pourquoi il faudrait les exclure si une partie s’y oppose. Dans l’arrêt Home Oil Distributors, Limited c. Procureur général de la Colombie-Britannique[5], le juge Kerwin, avec l’assentiment du juge Rinfret, a examiné le rapport d’une commission dans les circonstances de l’espèce pour montrer l’intention du législateur. Le Conseil privé a fait de même dans les arrêts Attorney-General for British Columbia v. Attorney-General for Canada[6], et Ladore and Others v. Bennett and Others[7]. Dans le Renvoi sur les Esquimaux[8], cette Cour a, au cours des procédures préliminaires, désigné le Registraire pour tenir des audiences et recueillir des éléments de preuve en vue d’établir si les Esquimaux sont des «Indiens» au sens de l’A.A.N.B. Dans Swait v. Board of Trustees of Maritime Transportation Unions[9], la Division d’appel de la Cour du Banc de la Reine du Québec a admis le Norris Report on Disruption of Shipping in the Great Lakes afin d’établir les faits qui ont amené le Parlement à adopter une loi uniquement en vue de mettre fin à une situation mettant en danger l’intérêt national.
Même si, on l’admet, il s’agissait d’une affaire bien différente de la présente, dans le Renvoi relatif à la Loi anti-inflation[10], cette Cour a admis une preuve extrinsèque portant sur le niveau d’inflation existant alors, y compris le Livre blanc que le ministre des Finances avait déposé en Chambre. A mon avis, depuis le Renvoi relatif à la Loi anti-inflation et l’utilisation par les membres de cette Cour de documents extrinsèques dans cette affaire, on peut déduire que la règle d’exclusion énoncée par le juge Rinfret en obiter dans Reference Re Validity of Wartime Leasehold Regulations[11], n’est plus valable en droit. Nous sommes peu enclins, il me semble, à énoncer une règle rigide qui s’appliquerait à la recevabilité de documents extrinsèques dans les renvois constitutionnels. Une telle règle pourrait bien avoir pour effet d’exclure des éléments de preuve logiquement pertinents et d’une grande valeur probante. Il est préférable, à mon avis, de suivre la pratique établie dans le Renvoi sur la Loi anti-inflation et, le moment venu, de donner des directives établissant que la preuve ou les documents étrangers soient admis pour servir les fins de la Cour dans un renvoi donné.
En général, quand il s’agit d’établir le caractère constitutionnel d’une loi, nous ne devons pas nous priver de l’aide que peuvent nous apporter les rapports d’une commission royale d’enquête ou d’une commission de réforme du droit qui sont à la base de la loi à l’étude. Bien sûr, l’importance qu’il faut attribuer à ces rapports est une question tout à fait différente. Ils peuvent être très importants, peu importants ou inutiles, mais, à mon avis, il faudrait au moins les admettre de façon générale pour nous aider à établir les conditions sociales et économiques dans lesquelles la loi a été adoptée. Voir Attorney-General for Alberta v. Attorney-General for Canada and Others[12], (l’arrêt Alberta Bank Taxation). La situation que la loi vise à corriger, les circonstances dans lesquelles elle a été adoptée et le cadre institutionnel dans lequel elle doit être appliquée sont tous logiquement pertinents. Voir Letang v. Cooper[13], à la p. 240 et Pillai v. Mudanayake and Others[14], à la p. 528.
Un renvoi constitutionnel n’est pas un exercice stérile d’interprétation des lois. Il s’agit d’une tentative pour préciser les objectifs généraux et la portée de la constitution, considérée, selon le langage expressif de lord Sankey dans l’arrêt Edwards and Others v. Attorney General for Canada and Others[15], comme un «arbre», et y donner effet. Les documents qui sont pertinents aux questions soumises à la cour, qui ne sont pas douteux en soi et qui ne pêchent pas contre l’ordre public devraient être recevables, à la condition que ces documents extrinsèques ne servent pas à l’interprétation des lois. Voir l’arrêt Laidlaw c. La municipalité du Toronto métropolitain[16], à la p. 743, et en général, les ouvrages de Strayer: Judicial Review of Legislation in Canada (1968), chap. 6; de Hogg, «Proof of Facts in Constitutional Cases» (1976), 26 U. of T.L.J. 386; de Buglass, «The Use of Extrinsic Evidence and the Anti‑Inflation Act Reference» (1977), 9 Ottawa L. Rev. 183.
II
En 1964, la législature de l’Ontario a adopté The Ontario Law Reform Commission Act, 1964 (Ont.), chap. 78, R.S.O. 1970, chap. 321, créant la Commission de réforme du droit de l’Ontario. La Commission a reçu le mandat de faire enquête sur toute question relative à la réforme du droit touchant le droit statutaire, la common law et les décisions judiciaires. Le 10 décembre 1968, la Commission de réforme du droit a présenté au procureur général de l’Ontario un rapport provisoire sur le droit des propriétaires et des locataires applicable à la location résidentielle; la Commission y a recommandé des modifications importantes aux règles de fond applicables aux rapports entre propriétaires et locataires en matière de baux d’immeubles résidentiels. Suite à ce rapport, The Landlord and Tenant Act, 1968-69 (Ont.), chap. 58, a été adoptée. Cette loi ajoutait à The Landlord and Tenant Act une nouvelle Partie IV intitulée [TRADUCTION] «Baux d’habitation». La Partie IV comportait des dispositions sur la plupart des recommandations de la Commission de réforme du droit ainsi que sur certains points supplémentaires. Le paragraphe 106(1) se lisait:
[TRADUCTION]
106. (1) A moins qu’un locataire quitte les lieux loués ou déguerpisse, le propriétaire ne peut, sauf en vertu d’un bref de possession obtenu en vertu de l’article 105 ou en vertu de la Partie III, reprendre possession des lieux pour le motif qu’il en a le droit.
Ainsi était aboli le droit du propriétaire à l’auto-redressement par la reprise de possession directe. Sauf si le locataire y renonçait, le propriétaire devait intenter des procédures au moyen d’un bref pour reprendre possession des lieux. La Loi prévoyait en outre l’établissement, par les conseils municipaux, de bureaux consultatifs des propriétaires et des locataires chargés d’entendre les plaintes et de servir de médiateurs dans les conflits entre les propriétaires et les locataires. La réforme du droit de la location résidentielle en 1968-69 maintenait le pouvoir constitutionnel des tribunaux établis en vertu de l’art. 96 de résilier les baux, de délivrer les brefs de possession et de faire appliquer la loi.
En 1972, la Commission de réforme du droit a produit le rapport d’une étude qu’elle a faite, à la demande du procureur général, sur certaines dispositions de la Partie IV de The Landlord and Tenant Act s’appliquant à la location résidentielle. La Commission a fait plusieurs recommandations visant à réduire les délais pour entreprendre les procédures d’éviction et permettant au greffier de la cour d’inscrire un jugement par défaut lorsque la demande de bref de possession par le propriétaire n’est pas contestée. The Landlord and Tenant Amendment Act, 1972, 1972 (Ont.), chap. 123 a été adoptée, modifiant la procédure de demande de bref de possession et prévoyant l’inscription de jugements par défaut suivant la recommandation de la Commission de réforme du droit.
En 1975, la législature de l’Ontario a adopté The Residential Premises Rent Review Act, 1975, 1975 (Ont.), chap. 12 pour établir le contrôle des loyers. Bien sûr, le pouvoir de la province de gérer un système de révision des loyers n’empiétait aucunement sur la compétence traditionnelle des tribunaux établis en vertu de l’art. 96 d’ordonner la résiliation d’un bail, l’éviction d’un locataire ou l’application de la Loi. Une loi d’accompagnement (1975 (Ont.), chap. 13) a apporté des modifications importantes à The Landlord and Tenant Act quant aux règles de fond applicables aux propriétaires et aux locataires. Cette dernière loi donnait au locataire la permanence de bail en prévoyant le renouvellement automatique des baux à l’expiration du terme, à moins qu’ils n’aient été légitimement résiliés conformément à la Loi. Un locataire pouvait y mettre fin par entente mutuelle ou en donnant avis dans la forme et le délai prévus à la Loi. Un propriétaire pouvait y mettre fin uniquement pour des motifs précis et à des époques précises. Les règles de procédure devant le juge de comté ou de district ont été assouplies et simplifiées. Les pouvoirs de ces juges ont été élargis pour englober la plupart des litiges susceptibles d’opposer propriétaires et locataires, y compris le pouvoir de résilier le bail. Après l’adoption des lois de 1975, les cours ont continué d’exercer les fonctions qu’accomplissaient traditionnellement les cours établies en vertu de l’art. 96 depuis la Confédération et, jusqu’à maintenant, de résilier les baux, d’ordonner l’éviction des locataires et d’obliger les parties à se conformer aux dispositions des baux résidentiels. Citons, à titre d’exemples, Re Apogee Investments Ltd. and Saber[17] et Re Blok-Glowczynski et al. and Stanga et al.[18]
Le 10 février 1978, le gouvernement a publié un Livre vert sur les choix de politique visant la protection permanente du locataire. Le Livre vert faisait mention du très grand nombre de citoyens ontariens dont la vie est régie en partie par le droit de la location résidentielle. De 1961 à 1971, le nombre de locataires s’est accru de 70 p. cent, passant de 483,500 à 825,000. On estimait à plus de un million le nombre de logis loués en Ontario, soit environ 36 p. cent de tous les logis.
La lecture du Livre vert montre qu’au moins trois facteurs ont mené à la création de la Commission des loyers. Premièrement, le législateur avait aboli le droit traditionnel du propriétaire de prendre des mesures d’«auto-redressement» (c.-à-d. la reprise de possession) et exigeait que le propriétaire demande une ordonnance d’éviction. On estimait que les demandes en ce sens entraveraient le fonctionnement d’un système judiciaire déjà surchargé. On croyait qu’une commission spécialisée serait le moyen approprié pour assurer le règlement prompt et efficace des conflits entre propriétaires et locataires. Le deuxième facteur important était la croyance que la structure du système judiciaire ordinaire est trop formaliste pour le règlement des conflits entre propriétaires et locataires; que ces conflits pouvaient être résolus au moyen d’une procédure sommaire, sans formalités devant un tribunal où les plaignants eux-mêmes se sentiraient moins impuissants à plaider leur cause. Troisièmement, le Livre vert estimait que la création d’une Commission du logement était un moyen approprié de réunir des fonctions qu’accomplissaient auparavant différents organismes. Le nouveau tribunal serait un organisme centralisé apte à dispenser des conseils sûrs aux propriétaires et aux locataires. En combinant des fonctions administratives et judiciaires, le tribunal serait en mesure d’offrir aux particuliers un plus large éventail de redressements que le système judiciaire ordinaire. Le Livre soulignait que, bien que plusieurs aient salué l’établissement de régies et de tribunaux du logement comme un moyen efficace de faire appliquer les droits que renferme la loi sur la location résidentielle, d’autres ont souligné que cette «justice sommaire» peut aller à l’encontre de principes de procédure bien ancrés. Le Livre vert a recommandé une méthode du genre «médiation et jugement» en vertu de laquelle le pouvoir de servir de médiateur serait combiné à la compétence de régler un conflit. Suivant cette méthode, un fonctionnaire entendrait les deux parties et tenterait de les amener à une solution d’accord mutuel. A défaut d’entente, le fonctionnaire pourrait fixer une audition en présence des parties, entendre la preuve et décider la question conformément à la loi. La décision serait exécutoire.
La Loi sur la location résidentielle a été adoptée pour mettre en œuvre les recommandations du Livre vert. Comme je l’ai dit, la Loi crée un nouveau tribunal, la Commission du logement, pour surveiller et faire appliquer les obligations des propriétaires et des locataires en Ontario. Le tribunal a des pouvoirs et des fonctions étendus. Certains sont de nature purement administrative; par exemple, la Commission a l’obligation d’informer le public des droits que cette loi lui accorde. Mais le règlement des conflits entre propriétaires et locataires est de loin son rôle le plus important. Le mécanisme de règlement des conflits est mis en branle par une demande du propriétaire ou du locataire. Dans un ou deux cas, le processus est mis en branle par une demande d’une autre personne, par ex. un locataire voisin.
La Loi sur la location résidentielle ne vise pas uniquement les logements à loyer modique. Elle s’applique à tout bail résidentiel, y compris les logis les plus chers et les baux de grande valeur, quel qu’en soit le terme, à la ville ou à la campagne. III
Comme le professeur Hogg l’a souligné dans l’ouvrage Constitutional Law of Canada (1977), à la p. 129, l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867 ne prévoit pas une «séparation générale des pouvoirs». Notre constitution ne sépare pas les fonctions législative, exécutive et judiciaire, et insiste que chaque secteur de gouvernement n’exerce que ses propres fonctions. Ainsi, il est évident que la législature de l’Ontario peut attribuer des fonctions non judiciaires aux cours de l’Ontario et, sous réserve de l’art. 96 de l’A.A.N.B. qui est au centre du présent pourvoi, attribuer des fonctions judiciaires à un organisme qui n’est pas une cour.
Aux termes du par. 92(14) de l’A.A.N.B., chaque législature a le pouvoir de faire des lois relatives à l’administration de la justice dans la province. C’est un pouvoir étendu, mais qui est assujetti aux soustractions que les art. 96 à 100 opèrent en faveur de l’autorité fédérale. En vertu de l’art. 96, le gouverneur général a seul le pouvoir de nommer les juges des cours supérieures, de district et de comté dans chaque province. En vertu de l’art. 97, les juges qui doivent être nommés aux cours supérieures, de district et de comté doivent être choisis parmi les membres des barreaux respectifs de ces provinces. En vertu de l’art. 100, le parlement du Canada est tenu de fixer et de payer leur salaire. Le paragraphe 92(14) et les art. 96 à 100 représentent un des compromis importants des Pères de la Confédération. Il est clair qu’on détruirait l’objectif visé par ce compromis et l’effet qu’on voulait donner à l’art. 96 si une province pouvait adopter une loi créant un tribunal, nommer ses juges et lui attribuer la compétence des cours supérieures. Ce qu’on concevait comme un fondement constitutionnel solide de l’unité nationale, au moyen d’un système judiciaire unitaire, serait gravement sapé à sa base. On est donc venu à considérer que l’art. 96 restreint la compétence des provinces de nommer les juges d’un tribunal qui exerce les pouvoirs judiciaires prévus à l’art. 96 et, par conséquent, qu’il restreint implicitement la compétence des provinces de conférer ces pouvoirs à un tribunal provincial. IV
La croyance qu’une fonction assignée en 1867 à une cour établie en vertu de l’art. 96 doit lui rester pour toujours a atteint son apogée dans les motifs que lord Atkin a rendus dans l’arrêt Toronto Corporation v. York Corporation[19]. En décrivant l’art. 96 comme l’un des [TRADUCTION] «trois piliers principaux du temple de la justice¼ qu’il ne faut pas détruire», lord Atkin a décidé que la Commission municipale de l’Ontario ne pouvait valablement être investie d’un «pouvoir judiciaire». En même temps, il a décidé que la Commission municipale était «essentiellement» un organisme administratif et que les «fonctions judiciaires» attaquées étaient distinctes des pouvoirs administratifs attribués à la Commission en vertu de sa loi constitutive. Il n’a pas analysé la relation entre les aspects judiciaires et administratifs de la loi; il a pris pour acquis que toute tentative visant à attribuer une fonction prévue à l’art. 96 à un tribunal nommé par la province était ultra vires.
Cette interprétation radicale de l’art. 96, accompagnée d’une opinion restrictive du pouvoir législatif des provinces suivant l’art. 92, a été limitée presque immédiatement après par l’arrêt de cette Cour dans le Renvoi relatif à l’Adoption Act et a d’autres lois[20]. Le juge en chef Duff a décidé que la compétence des cours inférieures n’était pas [TRADUCTION] «fixée définitivement dans l’état où elle se trouvait le jour de la Confédération». A son avis, il était bien possible de retirer à une cour supérieure un domaine de compétence et de l’attribuer à une cour de juridiction sommaire. Il fallait répondre à la question de savoir si [TRADUCTION] «la compétence attribuée aux magistrats en vertu de ces lois correspond en gros à la compétence généralement exercée par les cours de juridiction sommaire plutôt qu’à la compétence des cours établies en vertu de l’art. 96». Dans le Renvoi sur l’Adoption Act, le juge en chef Duff a examiné l’histoire de la pratique en Angleterre et a conclu que la compétence attribuée aux magistrats en vertu de la loi soumise à la Cour dans le Renvoi était analogue à la compétence attribuée en vertu des Poor Laws anglaises, une compétence qui appartenait aux cours de juridiction sommaire plutôt qu’aux cours supérieures. Pour ce motif, la loi a été confirmée. Le Renvoi sur l’Adoption Act représente une libéralisation de l’opinion du Conseil privé sur l’art. 96, adoptée dans l’arrêt Toronto v. York, au moins dans le contexte d’un transfert de juridiction d’une cour supérieure à une cour inférieure.
Le même processus de libéralisation, cette fois dans le contexte d’un transfert de compétence d’une cour supérieure à un tribunal administratif, a été mis en branle par le Conseil privé dans l’arrêt Labour Relations Board of Saskatchewan v. John East Iron Works, Limited[21]. Lord Simonds a proposé un critère à deux facettes. Le premier membre de ce critère consiste à se demander si la commission ou le tribunal exerce «un pouvoir judiciaire». Lord Simonds n’a pas proposé de définition «définitive» du «pouvoir judiciaire», mais il a exprimé l’avis que
[TRADUCTION]¼ la fonction judiciaire est intrinsèquement liée à l’idée de poursuites entre des parties, que ce soit entre Sa Majesté et un sujet ou entre des particuliers, et il appartient à la Cour de trancher le litige entre ces parties, qui seules peuvent intenter des poursuites, y défendre ou les régler à l’amiable. [à la p. 149]
Si la réponse à la question initiale concernant le «pouvoir judiciaire» est négative, cela règle la question en faveur de l’organisme provincial. Par contre, si le pouvoir exercé est de fait un pouvoir judiciaire, il est alors nécessaire de poser une deuxième question: dans l’exercice de ce pouvoir, le tribunal est-il analogue à une cour supérieure, de district ou de comté?
Cette formulation modifie légèrement le critère que propose le juge en chef Duff dans le Renvoi sur l’Adoption Act. Le juge en chef Duff estimait nécessaire de décider si la compétence attaquée s’apparentait plus à une compétence de type sommaire exercée à l’époque de la Confédération qu’à une compétence exercée à l’époque de la Confédération qu’à une compétence exercée traditionnellement par les tribunaux établis en vertu de l’art. 96. La formulation du juge en chef Duff figeait la compétence provinciale à celle des cours de juridiction sommaire. Dans l’arrêt John East, lord Simonds a estimé qu’il n’était pas absolument nécessaire de se demander s’il y avait une véritable analogie entre la compétence attaquée et la compétence des cours de juridiction sommaire; il suffirait, pour des fins constitutionnelles, d’établir que le pouvoir ou la compétence ne relèvent pas traditionnellement de l’art. 96. C’est ce que lord Simonds dit clairement dans le passage suivant:
[TRADUCTION] A ce stade-ci, leurs Seigneuries en viennent à la conclusion que la compétence que peut exercer la commission n’en fait pas un tribunal visé à l’art. 96 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. Elles n’estiment pas nécessaire d’examiner si c’est une compétence qui s’apparente plus à celle qu’exerçaient les juges de paix à l’époque de la confédération—une question longuement débattue—et elles ne font pas de comparaison avec la compétence de la Commission des accidents du travail, comme l’ont demandé les avocats. Il suffit de dire qu’à leur avis, elle n’est pas assimilable à la compétence d’une cour supérieure, de district ou de comté. [à la p. 152]
Dans l’arrêt John East, le Conseil privé n’a pas jugé nécessaire de donner une réponse définitive à la question initiale de savoir si le pouvoir en question était «judiciaire». On a tranché ce litige sur le seul motif que, lorsqu’il exerçait ce pouvoir, le tribunal n’était pas assimilable à une cour supérieure, de district ou de comté.
Il est évident que l’arrêt John East a rompu avec la jurisprudence établie dans l’arrêt Toronto v. York. La méthode utilisée dans l’arrêt Toronto v. York, où la seule question en litige était de savoir si le tribunal était revêtu d’un «pouvoir judiciaire» relevant de l’art. 96, a été véritablement, quoique implicitement, repoussée.
Dans l’affaire Tomko c. Labour Relations Board (Nouvelle-Écosse) et autres[22], la question en litige portait sur la validité du pouvoir de la Commission des relations de travail de la Nouvelle-Écosse de délivrer un ordre «de ne pas f