407 ETR Concession Company Limited c. La Reine

407 ETR Concession Company Limited c. La Reine
Base de données – Cour (s)
Jugements de la Cour canadienne de l'impôt
Date
2016-09-27
Référence neutre
2016 CCI 213
Numéro de dossier
2013-4844(GST)G, 2013-4845(GST)G, 2013-4846(GST)G
Juges et Officiers taxateurs
Steven K. D'Arcy
Sujets
Partie IX de la Loi sur la taxe d'accise (TPS)
Contenu de la décision
Dossiers : 2013-4844(GST)G
2013-4845(GST)G
2013-4846(GST)G
ENTRE :
407 ETR CONCESSION COMPANY LIMITED,
appelante,
et
SA MAJESTÉ LA REINE,
intimée.
[TRADUCTION FRANÇAISE OFFICIELLE]
Appels entendus sur preuve commune les 15 et 16 octobre 2015,
à Toronto (Ontario)
Devant : L’honorable juge Steven K. D’Arcy
Comparutions :
Avocats de l’appelante :
Me W. Jack Millar
Me Ka Yuk (Jenny) Siu
Avocat de l’intimée :
Me Gordon Bourgard
JUGEMENT
Conformément aux motifs du jugement ci-joints :
1. Les appels suivants sont accueillis et les nouvelles cotisations sont déférées au ministre du Revenu national pour qu’il procède à un nouvel examen et établisse de nouvelles cotisations en tenant pour acquis que la fourniture par la province de l’Ontario des services policiers de la Police provinciale de l’Ontario constituait une fourniture exonérée aux fins de la Loi sur la taxe d’accise :
a) L’appel interjeté d’une nouvelle cotisation établie en vertu de la Loi sur la taxe d’accise au moyen d’un avis de nouvelle cotisation numéro 11339504012370002 daté du 31 juillet 2012 pour la période du 1er juillet 2010 au 31 octobre 2011;
b) L’appel interjeté d’une nouvelle cotisation établie en vertu de la Loi sur la taxe d’accise au moyen d’un avis de nouvelle cotisation numéro 09041008712360020 daté du 31 juillet 2011 pour la période de déclaration de la taxe sur les produits et services (la « TPS ») se terminant le 31 décembre 2008;
c) L’appel interjeté de nouvelles cotisations établies en vertu de la Loi sur la taxe d’accise au moyen d’avis de nouvelle cotisation numéros 07354003112360139 et 08051000512360131, datés tous les deux du 31 janvier 2011, pour les périodes de déclaration de la TPS se terminant le 31 octobre 2007 et le 31 décembre 2007 respectivement.
2. Les dépens sont acordés à l’appelante. Les parties disposent d’un délai de trente jours à compter de la date du présent jugement pour présenter des observations à l’égard des dépens adjugés. Ces observations ne doivent pas dépasser dix pages. Si nulle observation n’est reçue, les dépens seront accordés à l’appelante selon ce que prévoit le tarif.
Signé à Antigonish (Nouvelle-Écosse), ce 27e jour de septembre 2016.
« S. D’Arcy »
Le juge D’Arcy
Référence : 2016 CCI 213
Date : 20160927
Dossiers : 2013-4844(GST)G
2013-4845(GST)G
2013-4846(GST)G
ENTRE :
407 ETR CONCESSION COMPANY LIMITED,
appelante,
et
SA MAJESTÉ LA REINE,
intimée.
[TRADUCTION FRANÇAISE OFFICIELLE]
MOTIFS DU JUGEMENT
Le juge D’Arcy
[1] L’appelante a déposé trois avis d’appel à l’égard de nouvelles cotisations établies par le ministre. Les trois appels portent sur la même question, à savoir si la fourniture par la province de l’Ontario à l’appelante de services policiers assurés par la Police provinciale de l’Ontario (la « PPO ») constitue une fourniture exonérée aux termes de l’article 21 de la partie VI de l’annexe V de la partie IX de la Loi sur la taxe d’accise (la partie IX de la Loi sur la taxe d’accise sera appelée la « Loi relative à la TPS »).
[2] Les trois appels ont été entendus ensemble sur preuve commune.
[3] Les parties ont déposé un exposé conjoint partiel des faits et des documents (l’« ECPF »). Une copie de l’ECPF est jointe aux présents motifs en tant qu’annexe A.
[4] J’ai aussi entendu trois témoins. L’appelante a cité M. Craig White et le sergent-chef Chuck Kaizer à témoigner. L’intimée a cité l’inspecteur Burt McDonald à témoigner. Je conclus que ces trois témoins sont crédibles.
[5] M. White est employé par l’appelante. D’octobre 2007 jusqu’à sa promotion en 2010, il était directeur des opérations routières. Dans le cadre de cette fonction, il était opérationnellement chargé de l’autoroute à péage connue sous le nom d’autoroute 407 (l’« autoroute 407 ETR »). En 2010, il a été promu au poste de vice-président des opérations routières et de péage. Il est maintenant charg/ de l’exploitation de l’autoroute.
[6] Le sergent-chef Kaizer est commandant du détachement de l’autoroute 407 de la PPO, qui assure la surveillance de l’autoroute 407 ETR.
[7] L’inspecteur McDonald est chef du Bureau des services policiers des municipalités de la Police provinciale de l’Ontario.
I. Résumé des faits [8] Je résumerai maintenant les faits énoncés dans l’ECPF, en intégrant le témoignage des trois témoins.
[9] L’autoroute 407 ETR est une [traduction] « autoroute à péage en accès libre entièrement électronique »[1] située dans le nord-ouest de Toronto, en Ontario. Il s’agit d’une autoroute à péage. M. White a témoigné que l’autoroute commence à la route Brock dans la municipalité régionale de Durham, en Ontario (la « région de Durham »). Elle traverse la municipalité régionale de York (la « région de York »), la municipalité régionale de Peel (la « région de Peel ») et la municipalité régionale d’Halton (la « région d’Halton »), et se termine à Burlington, en Ontario, où elle croise l’autoroute QEW[2]. Le sergent-chef Kaizer a signalé dans son témoignage qu’environ 380 000 véhicules empruntent chaque jour l’autoroute 407 ETR.
[10] L’autoroute 407 ETR ne relève pas de la compétence de nulle municipalité et ne fait partie du réseau routier de nulle municipalité[3]. De plus, nulle municipalité ou nul conseil local ne doit entraver l’autoroute 407 ETR ou construire un chemin privé, une voie d’entrée, une barrière ou une autre construction ou installation comme moyen d’accès à l’autoroute 407 ETR, ou en modifier l’usage[4].
[11] Le tronçon original de l’autoroute 407 ETR a été construit et exploité par la province de l’Ontario par l’intermédiaire d’un organisme de la Couronne, la Société d’investissement dans les transports de l’Ontario (la « SITO »). La construction a commencé en 1994, et l’autoroute a été ouverte à titre d’autoroute à péage le 7 juin 1997[5].
[12] Le 6 avril 1999, la SITO est devenue une société par actions sous la dénomination de 407 ETR Concession Company Ltd. (l’appelante). Ce jour-là, l’appelante a conclu un contrat de concession et de bail foncier (le « bail foncier »), un contrat de concession de 99 ans conclu avec la province d’Ontario[6]. L’effet de la concession est décrit comme suit à la clause 2.1 du bail foncier :
[traduction]
[...] le concédant [la province de l’Ontario] accorde au concessionnaire [l’appelante] la concession exclusive pour élaborer, concevoir et construire les échangeurs centraux de l’autoroute 407 ainsi que les tronçons partiels Est et Ouest de l’autoroute 407 et pour financer, exploiter, gérer, entretenir, réhabiliter et prélever les droits de péage du projet [l’autoroute 407 ETR] conformément aux stipulations du présent contrat.
[13] Essentiellement, l’appelante avait le droit d’achever la construction de l’autoroute et d’exploiter l’autoroute à péage sous réserve des conditions du bail foncier. Cependant, la province d’Ontario a conservé le titre en fief simple des biens-fonds réservés à l’autoroute[7]. L’exploitation de l’autoroute 407 ETR est également soumise à la Loi de 1998 sur l’autoroute 407 (la « Loi sur l’autoroute 407 »).
[14] Le 5 mai 1999, 407 International Inc., un consortium de sociétés non publiques, a acheté les actions de l’appelante auprès de la province d’Ontario[8]. En conséquence, une société privée a repris l’exploitation de l’autoroute 407 ETR.
[15] M. White a qualifié l’exploitation de l’autoroute 407 ETR de partenariat public-privé classique. Il a noté que le partenariat a valu à l’appelante et au gouvernement de l’Ontario des prix conjoints.
[16] Pendant sa phase de construction, les forces policières municipales et régionales compétentes surveillaient l’autoroute 407 ETR. Par exemple, la Police régionale de York surveillait le tronçon situé dans la région de York, et la Police régionale de Peel surveillait le tronçon situé dans la région de Peel.
[17] Lorsqu’elle a été ouverte en 1997, l’autoroute faisait partie de la route principale[9]. Conformément au paragraphe 19(1) de la Loi sur les services policiers, L.R.O. 1990, chap. P.15 (la « Loi sur les services policiers »), la PPO est chargée de maintenir une patrouille de la circulation sur la route principale. Par conséquent, à partir de l’ouverture de l’autoroute et jusqu’à la vente des actions de l’appelante à des investisseurs privés, la PPO a assuré la surveillance de l’autoroute 407 ETR au nom de la province de l’Ontario[10].
[18] Dans son témoignage, M. White a déclaré que trois fonds de terre sont loués de la province de l’Ontario en vertu du bail foncier. Le principal fonds est l’autoroute 407 ETR elle-même. L’ECPF indique que l’autoroute 407 ETR est [traduction] « un couloir routier clôturé dont la clôture restreint l’accès à l’autoroute ». Autrement dit, la clôture délimite l’autoroute.
[19] Les deux autres fonds composant le bien-fonds loué sont le terrain réservé au centre d’exploitation et les terrains réservés aux entrepôts de sel. M. White a discuté chacun de ces fonds. Le terrain réservé au centre d’exploitation est situé sur l’avenue Steeles dans la région de York. Il accueille le bâtiment principal de l’appelante, notamment son centre d’exploitation. Il est surveillé par la Police régionale de York. L’appelante ne paie pas d’honoraires pour ce service, mais elle paie un impôt foncier sur le terrain réservé au centre d’exploitation.
[20] Il y a deux entrepôts de sel : un dans la région de York et l’autre dans la région d’Halton. Les entrepôts de sel comprennent des installations pour entreposer le sel, les camions de patrouille et l’équipement. Ils sont surveillés par les corps de police de leur région respective. À l’instar du terrain réservé au centre d’exploitation, l’appelante ne paie pas d’honoraires pour ce service, mais elle paie un impôt foncier sur les terrains.
[21] M. White a fait référence à deux autres types de biens-fonds qui sont adjacents à l’autoroute 407 ETR ou qui la traversent. Le premier type est ce qu’on appelle les « terrains réservés aux couloirs routiers ». L’ECPF qualifie les terrains réservés aux couloirs routiers de [traduction] « biens-fonds et droits y relatifs (i) qui sont adjacents aux biens-fonds réservés à l’autoroute 407 [l’autoroute 407 ETR] ou qui passent en dessous ou au-dessus de ceux-ci, (ii) qui appartiennent à la province et (iii) qui ne sont pas loués à 407 ETR Concession Company Limited [l’appelante] ». La province d’Ontario conserve le titre en fief simple de ces biens-fonds[11].
[22] M. White a qualifié les terrains réservés aux couloirs routiers de terrains qui se situent à l’extérieur de la clôture délimitant l’autoroute 407 ETR. Il a noté que ces terrains sont surveillés par la police régionale responsable du secteur. Par exemple, les terrains réservés aux couloirs routiers situés dans la région d’Halton sont surveillés par la police régionale d’Halton.
[23] Les autres terrains adjacents à l’autoroute 407 ETR sont les routes municipales qui traversent cette autoroute. Même si ces routes traversent les biens-fonds réservés à l’autoroute 407 ETR, elles sont sous l’autorité et la compétence de l’administration municipale (ou régionale) et sont surveillées par les corps de police de la région où elles se trouvent.
[24] L’autoroute 407 ETR est surveillée par la PPO. Cela résulte de la Loi sur l’autoroute 407, de la Loi sur les services policiers et du bail foncier.
[25] Le paragraphe 12(2) de la Loi sur l’autoroute 407 prévoit que, malgré toute désignation effectuée en vertu de l’article 36 de la Loi sur l’aménagement des voies publiques et des transports en commun, l’autoroute 407 ne fait pas partie de la route principale. Cependant, le paragraphe 59(2) de la Loi sur l’autoroute 407 dispose que pour l’application de la disposition 3 du paragraphe 19(1) de la Loi sur les services policiers, l’autoroute 407 est réputée faire partie de la route principale. Comme je l’ai noté plus tôt, la disposition 3 du paragraphe 19(1) de la Loi sur les services policiers prévoit que à la PPO est chargé de maintenir une patrouille de la circulation sur la route principale.
[26] Le paragraphe 59(3) de la Loi sur l’autoroute 407 précise que la PPO peut, avec l’approbation du solliciteur général, imposer à l’appelante les coûts raisonnables engagés pour fournir les services visés à la disposition 3 du paragraphe 19(1) de la Loi sur les services policiers suivant une formule de recouvrement intégral des coûts. Le paragraphe 59(4) de la Loi sur l’autoroute 407 prévoit que le solliciteur général peut conclure un accord avec l’appelante en vue de la fourniture de ces services.
[27] La clause 14.1 du bail foncier stipule que l’appelante doit permettre à la PPO de maintenir une patrouille de la circulation et de fournir les autres services auxquels la PPO est tenue conformément aux « lois et aux règlements » qui s’appliquent à l’autoroute 407 ETR. L’expression « lois et règlements » est définie à l’article 1.1 du bail foncier comme [traduction] « toute exigence établie par la common law et une loi fédérale, provinciale ou municipale, des ordonnances ou jugements rendus par une cour, des décrets, des règlements administratifs, des codes, des ordonnances, des règles, des politiques, des règlements ou des lois qui affectent ou concernent le concessionnaire [l’appelante], le projet [qui comprend l’autoroute 407 ETR] ou l’utilisation de celui-ci ou qui s’y appliquent, y compris les lois environnementales ».
[28] L’article 14.1 du bail foncier stipule également que l’appelante doit respecter et exécuter les engagements et obligations que lui impose [traduction] l’« entente sur les services policiers ».
[29] La pièce A/R 7 comprend la copie de [traduction] l’« entente sur les services policiers » conclue entre la province de l’Ontario et l’appelante (l’« entente sur les services policiers »). M. White a témoigné que cette version était en vigueur du 1er octobre 2005 au 30 septembre 2010, et qu’elle a été prolongée jusqu’au 31 décembre 2011.
[30] Les services policiers actuellement assurés sont recensés à l’annexe A de l’entente sur les services policiers. L’un des préambules de l’entente jointe à l’annexe A déclare ce qui suit :
[traduction]
L’autoroute 407 ETR nécessite une surveillance qui est à la fois proactive (patrouilles préventives, programmes de contrôle de la vitesse et du port de la ceinture de sécurité, recouvrement des péages, etc.) et réactive (enquête sur les collisions, assistance aux automobilistes immobilisés, etc.), et ce, vingt‑quatre (24) heures sur vingt-quatre (24), sept (7) jours sur sept (7). Les services qui sont fournis dans le cadre du présent contrat comprennent l’ensemble des services policiers relatifs à l’autoroute 407 ETR, y compris les services spécialisés.
[Non souligné dans l’original.]
[31] L’article 3.1 de l’entente sur les services policiers stipule que la PPO assure les services policiers de la même façon et dans la même mesure qu’elle assure des services policiers sur des autoroutes à accès contrôlé comparables dans la région du Grand Toronto et conformément aux lois et aux règlements.
[32] L’article 3.3 stipule que la PPO est seule chargée de toutes les décisions opérationnelles concernant les services policiers.
[33] Le sergent-chef Kaizer a témoigné que les services assurés par la PPO à l’égard de l’autoroute 407 ETR ne se limitent pas aux [traduction] « patrouilles de la circulation » ou à la mise en application des dispositions du Code de la route. Il a reconnu que la PPO assure les mêmes services sur l’autoroute 407 ETR que les services que doivent assurer les corps policiers municipaux aux termes du paragraphe 4(2) de la Loi sur les services policiers, à savoir des services de lutte contre la criminalité, d’exécution de la loi, d’aide aux victimes d’actes criminels, de maintien de l’ordre public et d’intervention dans les situations d’urgence.
[34] Son témoignage concordait avec les plans d’activités de la PPO. Par exemple, le plan de 2008 mentionne que le détachement de l’autoroute 407 de la PPO assure des services policiers complets sur l’autoroute 407. Il précise également que le détachement de l’autoroute 407 assure des services policiers efficaces et efficients qui répondent aux besoins locaux tout en s’acquittant de son mandat provincial en matière de services policiers[12].
[35] En bref, la PPO assure tous les services policiers requis pour faire respecter la loi. Cela est reconnu par les parties au paragraphe 28 de l’ECPF, qui se lit comme suit : [traduction] « [...] Les services policiers sur l’autoroute 407 sont assurés par le détachement de l’autoroute 407 de la PPO, qui assure des services policiers complets sur l’autoroute 407 de sorte que les besoins du public et ceux prévus au contrat sont satisfaits ».
[36] Conformément à l’entente sur les services policiers, l’appelante rémunère la province de l’Ontario pour les services policiers assurés par la PPO. L’article 2.3 de l’entente sur les services policiers stipule que l’Ontario facturera les coûts raisonnables liés à la prestation des services visés par l’entente moyennant recouvrement intégral des coûts[13].
[37] M. White a témoigné que la PPO utilise la même structure de coûts pour calculer le montant qu’elle facture à l’appelante que celle qu’elle utilise pour calculer le montant qu’elle facture à une municipalité à laquelle elle assure des services policiers. C’est ce qui ressort de l’annexe B de l’entente sur les services policiers, intitulée [traduction] « Structure de coûts de la PPO pour les services policiers municipaux pour l’année 2005 »[14].
[38] Lorsqu’il lui a été demandé pour quelle raison la PPO utilise la structure de coûts des services policiers municipaux afin d’établir le montant qu’elle facture à l’appelante, l’inspecteur McDonald a répondu qu’il s’agissait [traduction] « d’une structure courante utilisée pour les services policiers de première ligne »[15].
[39] La province d’Ontario facture l’appelante tous les mois pour les services assurés par la PPO. Avant le 30 juin 2010, la province ne facturait pas la TPS sur ses factures. Elle a toutefois commencé à la facturer à compter de la facture du 21 juillet 2010.
[40] Pour les périodes pertinentes antérieures au 1er juillet 2010, le ministre a établi une cotisation à l’égard de la TPS que l’appelante aurait selon lui dû payer à l’égard des montants facturés par la province.
[41] L’appelante a demandé le remboursement de la taxe qu’elle a payée par erreur à la province après le 1er juillet 2010.
[42] Le ministre a rejeté la demande de remboursement de l’appelante et a confirmé les cotisations initiales. Il semble que le montant de la taxe en cause est de 1 277 586 $.
II. Dispositions pertinentes de la Loi sur la taxe d’accise [43] Le présent appel concerne la TPS prélevée en vertu des paragraphes 165(1) et (2) de la section II de la Loi sur la taxe d’accise.
[44] Ces paragraphes se lisent comme suit :
165(1) Sous réserve des autres dispositions de la présente partie, l’acquéreur d’une fourniture taxable effectuée au Canada est tenu de payer à Sa Majesté du chef du Canada une taxe calculée au taux de 5 % sur la valeur de la contrepartie de la fourniture.
165(2) Sous réserve des autres dispositions de la présente partie, l’acquéreur d’une fourniture taxable effectuée dans une province participante est tenu de payer à Sa Majesté du chef du Canada, outre la taxe imposée par le paragraphe (1), une taxe calculée au taux de taxe applicable à la province sur la valeur de la contrepartie de la fourniture.
[45] Le taux actuel de 5 % imposé en vertu du paragraphe 165(1) était de 7 % avant juillet 2006, puis de 6 % entre juillet 2006 et la fin de 2007.
[46] Selon les paragraphes 165(1) et (2), est prélevée une seule taxe à valeur ajoutée fédérale à deux taux : le taux de 5 % dans le cas des fournitures effectuées dans des provinces dites non participantes[16] et un taux de 13 %, 14 % ou 15 % pour des fournitures effectuées dans des provinces participantes. Cette taxe est appelée TPS lorsqu’elle est prélevée à l’égard d’une fourniture effectuée dans une province non participante et TVH lorsqu’elle est prélevée dans une province participante. J’appellerai cette taxe la TPS.
[47] La fourniture en question a été effectuée dans la province d’Ontario. La province d’Ontario a choisi de devenir une province participante à compter du 1er juillet 2010[17]. Par conséquent, le taux auquel la taxe à valeur ajoutée fédérale était prélevée en Ontario aux termes de la Loi relative à la TPS est passé de 6 % à 14 % le 1er juillet 2010[18].
[48] Comme je l’ai signalé plus tôt, la province d’Ontario a commencé à facturer la TPS sur les factures établies après le 1er juillet 2010 pour les services policiers assurés par la PPO. Dans une lettre datée du 7 juillet 2010, un agent de la PPO a expliqué comme suit la raison de ce changement :
[traduction]
La nouvelle taxe de vente harmonisée (TVH) de 13 % de la province d’Ontario est entrée en vigueur le 1er juillet 2010. La Direction de la planification des activités et des finances du ministère de la Sécurité communautaire et des Services correctionnels nous a informés récemment que les services policiers assurés par la PPO sur l’autoroute 407 sont assujettis à cette nouvelle taxe. L’assujettissement des services à la taxe a été établi en consultation avec des fiscalistes chevronnés du ministère du Revenu.[19]
[49] L’avocat de l’intimée ne savait pas trop à quel ministère du Revenu la lettre faisait référence. Cependant, il a fait remarquer que le bureau qui administre la taxe, à savoir l’Agence du revenu du Canada. Il m’apparaît évident que cette lettre fait référence au ministère du Revenu de l’Ontario.
[50] Il est important de noter qu’une nouvelle taxe n’a pas été imposée le 1er juillet 2010. Le taux auquel la TPS est imposée en vertu de la Loi relative à la TPS à l’égard des fournitures taxables effectuées en Ontario est plutôt passé de 6 % à 14 %. La TPS existe depuis 1991. En outre, l’article en cause, à savoir l’article 21 de la partie VI de l’annexe V de la partie IX de la Loi relative à la TPS, n’a pas été modifié le 1er juillet 2010. Cet article a été modifié pour la dernière fois en 2003, rétroactivement à l’introduction de la TPS.
[51] La prestation des services policiers de la PPO sera assujettie à la TPS s’il s’agit d’une fourniture taxable.
[52] La fourniture taxable est définie comme la fourniture effectuée dans le cadre d’une activité commerciale[20]. L’activité commerciale est définie, en partie, comme l’exploitation d’une entreprise par une personne[21], sauf dans la mesure où l’entreprise comporte la réalisation par la personne de fournitures exonérées.
[53] Il n’est pas controversé entre les deux parties que si la prestation des services de la PPO ne constitue pas une fourniture exonérée, il s’agit alors d’une fourniture taxable.
[54] La fourniture exonérée est définie comme la fourniture figurant à l’annexe V[22].
[55] La partie VI de l’annexe V (l’« annexe sur les fournitures exonérées ») exonère de nombreuses fournitures effectuées par un organisme du secteur public, qui est défini comme un gouvernement ou un organisme de services publics. Le gouvernement est défini comme le gouvernement fédéral ou les gouvernements provinciaux. L’organisme de services publics est défini comme l’organisme à but non lucratif, l’organisme de bienfaisance, la municipalité, l’administration scolaire, l’administration hospitalière, le collège public ou l’université[23].
[56] Comme il a été noté précédemment, la disposition pertinente aux fins du présent appel est l’article 21 de l’annexe sur les fournitures exonérées. Pendant toute la période pertinente, cet article était rédigé comme suit :
21. [Services municipaux] — La fourniture d’un service municipal si, à la fois :
a) la fourniture est effectuée :
(i) soit par un gouvernement ou une municipalité au profit d’un acquéreur qui est le propriétaire ou l’occupant d’un immeuble situé dans une région géographique donnée,
(ii) soit pour le compte d’un gouvernement ou d’une municipalité au profit d’un acquéreur, autre que le gouvernement ou la municipalité, qui est le propriétaire ou l’occupant d’un immeuble situé dans une région géographique donnée;
b) il s’agit d’un service, selon le cas :
(i) que le propriétaire ou l’occupant ne peut refuser,
(ii) qui est fourni du fait que le propriétaire ou l’occupant a manqué à une obligation imposée par une loi;
c) il ne s’agit pas d’un service d’essai ou d’inspection d’un bien pour vérifier s’il est conforme à certaines normes de qualité ou s’il se prête à un certain mode de consommation, d’utilisation ou de fourniture, ou pour le confirmer.
[57] L’article 21 de l’annexe sur les fournitures exonérées s’applique à la prestation des services policiers de la PPO si les conditions suivantes sont remplies :
1. Il s’agit de la prestation d’un service municipal;
2. La prestation du service municipal est effectuée par un gouvernement ou une municipalité;
3. La prestation est effectuée soit par un gouvernement ou une municipalité au profit d’un acquéreur qui est le propriétaire ou l’occupant d’un immeuble situé dans une région géographique donnée;
4. Il s’agit d’un service municipal que le propriétaire ou l’occupant ne peut refuser.
[58] Il n’est pas controversé entre les parties que la prestation des services de la PPO a été effectuée par un gouvernement, à savoir la province d’Ontario. Il n’est pas controversé que l’appelante, qui est l’acquéreur de la fourniture, est l’occupante d’un immeuble situé dans une région géographique donnée (c.-à-d. l’autoroute 407 ETR) et qu’elle ne peut refuser les services de la PPO.
[59] La seule question que la Cour doit trancher est donc de savoir si les services policiers de la PPO constituent un « un service municipal » aux fins de l’article 21 de l’annexe sur les fournitures exonérées.
[60] Cette question est importante pour l’appelante, car elle a consommé les services policiers de la PPO dans le cadre de la réalisation de fournitures exonérées. La fourniture d’une autoroute à péage est exonérée aux termes de l’article 2 de la partie VIII de l’annexe V. Par conséquent, l’appelante n’a pas droit au crédit de taxe sur les intrants pour la TPS qu’elle a payée à l’égard de la prestation des services policiers de la PPO.
III. Les thèses des parties [61] L’intimée soutient que la prestation effectuée par l’appelante ne constitue pas la fourniture d’un « service municipal » aux fins de l’article 21 de l’annexe sur les fournitures exonérées, car il s’agit d’une fourniture de services de patrouille de la circulation sur la route principale, qui ne relève pas de la mission d’une administration municipale. L’avocat de l’intimée a fait valoir que les services policiers assurés par la PPO constituent des services policiers qui ne relèvent pas de la compétence municipale; ils relèvent exclusivement des provinces et, pour cette raison, ils ne sont pas visés par les mots introductifs « service municipal » de l’article 21 de l’annexe sur les fournitures exonérées.
[62] L’appelante affirme que les mots « service municipal », telle qu’elle est utilisée à l’article 21 de l’annexe sur les fournitures exonérées, doit être interprétée de façon plus large afin qu’elle comprenne tous les services qui sont de la nature des services habituellement fournis par des municipalités.
Qu’est-ce que le « service municipal » aux fins de l’article 21 de l’annexe sur les fournitures exonérées? [63] Comme l’a signalé notre Cour à de nombreuses occasions, l’interprétation des lois appelle en général une approche fondée sur une analyse textuelle, contextuelle et téléologique, comme l’a confirmé la Cour suprême du Canada à l’occasion de l’affaire Hypothèques Trustco Canada c. Canada[24].
[64] En outre, l’interprétation d’une loi doit être conforme à la présomption d’absence de tautologie, ce qui exige que dans la mesure du possible, le juge doit éviter d’adopter une interprétation qui prive une partie d’une loi de tout son sens ou qui la rend redondante[25].
[65] À mon avis, le fait que le législateur ait décidé que la prestation d’un « service municipal » peut être effectuée par un gouvernement ou une municipalité est essentiel à l’interprétation des mots « service municipal ». Aux fins d’une prestation effectuée en Ontario, le gouvernement est défini comme le gouvernement fédéral ou la province de l’Ontario[26]. En bref, l’article 21 prévoit que le « service municipal » est assuré par la province d’Ontario, une municipalité ou le gouvernement fédéral.
[66] Il ressort de l’examen de l’annexe sur les fournitures exonérées que le législateur a opéré une distinction entre les fournitures effectuées par un gouvernement ou une municipalité et les fournitures effectuées seulement par une municipalité. Par exemple, les articles 20 et 21 de l’annexe sur les fournitures exonérées mentionnent les fournitures effectuées par un gouvernement ou une municipalité, alors que les articles 21.1 et 22 visent uniquement les fournitures effectuées par une municipalité[27].
[67] L’intimée me demande d’interpréter l’article 21 de manière à ce qu’il joue seulement si la fourniture d’un « service municipal » est effectuée par une municipalité. L’avocat a fait référence aux services qui relèvent du mandat de la municipalité et aux services dont une municipalité a la « responsabilité ». À mon avis, si un service relève de la mission d’une municipalité ou de la responsabilité d’une municipalité, alors seule la municipalité les fournira.
[68] Il est difficile d’imaginer un cas en particulier où un gouvernement provincial assurerait un service qui incombe à une municipalité au profit d’un propriétaire ou d’un occupant d’un terrain. Il me semble que dans une telle situation, le gouvernement provincial assurerait le service à la municipalité, qui assurerait ensuite le service au propriétaire ou à l’occupant du terrain. Par exemple, j’ai entendu des témoignages selon lesquels la PPO assure des services policiers, moyennant rémunération, à un certain nombre de municipalités. En fait, une telle prestation est expressément exonérée aux termes de l’alinéa 20g) de l’annexe sur les fournitures exonérées.
[69] En bref, l’interprétation proposée par l’intimée n’est pas conforme à la présomption d’absence de tautologie. L’article 21 vise, en partie, la prestation d’un service municipal effectuée par un gouvernement, c’est-à-dire le gouvernement fédéral ou une province. L’interprétation d’un service municipal qui limite l’application de l’article 21 aux fournitures effectuées par une municipalité rend les mots « effectuée [...] par un gouvernement » dénués de sens.
[70] Les mots « service municipal » doit être interprétée de façon à ce que le service puisse être assuré soit par un gouvernement ou une municipalité. Je retiens la thèse de l’appelante : interpréter les mots « service municipal », tels qu’ils figurent à l’article 21, comme désignant un service qui est de la nature des services habituellement assurés par des municipalités est conforme à l’intention du législateur voulant que le service puisse être assuré par un gouvernement ou une municipalité.
[71] Il en est ainsi parce qu’on peut raisonnablement supposer que le gouvernement fédéral ou une province effectue bel et bien des fournitures de services qui sont habituellement fournis par une municipalité. Comme je l’examinerai sous peu, les faits dont je suis saisi sont exactement les mêmes.
[72] J’estime qu’une telle interprétation est conforme à l’objet de l’article 21. Cet article vise à exonérer les fournitures de services effectuées par une autorité gouvernementale (fédérale ou provinciale ou une administration municipale) qui ne peuvent pas être refusées par le propriétaire ou l’occupant d’un terrain et qui seraient normalement financées au moyen de taxes facturées par le prestataire des services (c.-à-d. le gouvernement fédéral ou provincial ou l’administration municipale). Cet article vise ce type de services, qu’ils soient assurés par une municipalité, le gouvernement fédéral ou une province.
[73] Mon interprétation est conforme aux notes techniques publiées par le ministère fédéral des Finances en juin 2003 pour expliquer l’objet de la modification apportée à l’article 21. Ces notes précisent, en partie, ce qui suit :
L’article 21 de la partie VI de l’annexe V de la Loi sur la taxe d’accise (Organismes du secteur public) a pour effet d’exonérer de la TPS/TVH certains services municipaux fournis par une municipalité ou un gouvernement (appelés ci-après « administration municipale »), ou pour leur compte, à des propriétaires ou occupants (appelés ci-après « résidents municipaux ») d’immeubles situés dans une région géographique donnée. Les services en question sont ceux que les propriétaires ou occupants ne peuvent refuser [...]
[...]
Dans la vaste majorité des cas, les fonds dont les administrations municipales [une municipalité ou un gouvernement] ont besoin pour financer la prestation des types de services municipaux visés par l’article 21 proviennent des impôts fonciers généraux ou d’autres impôts qui ne constituent pas une contrepartie. Il est rare que ce type de services soit fourni par une administration municipale [une municipalité ou un gouvernement] en considération d’une contrepartie exigée des résidents bénéficiaires des services. Par conséquent, dans la plupart des cas, il n’est pas nécessaire de se reporter à l’article 21 pour déterminer si les fournitures du type de services visé par cet article, effectuées par les administrations municipales [une municipalité ou un gouvernement], sont exonérées. [...] Toutefois, dans l’éventualité où l’administration municipale [une municipalité ou un gouvernement] choisirait d’exiger d’un résident municipal une contrepartie (notamment sous forme de frais d’utilisation) pour un service municipal visé par la disposition, l’article 21 fait en sorte que la fourniture continue de faire partie des activités exonérées de l’administration [une municipalité ou un gouvernement] et que le résident n’ait pas à payer la TPS/TVH sur la contrepartie.
[Non souligné dans l’original.]
IV. L’application de la loi aux faits [74] À mon avis, les services policiers de la PPO assurés à l’appelante par la province d’Ontario sont de la nature des services qui sont habituellement assurés par des municipalités. En fait, les services policiers font partie des services de base fournis par les municipalités.
[75] L’autoroute 407 ETR traverse plusieurs municipalités régionales. Par conséquent, les corps de police des différentes municipalités régionales assureraient la sécurité de l’autoroute 407 ETR si elle n’était pas désignée comme une route principale aux fins de la disposition 3 du paragraphe 19(1) de la Loi sur les services policiers. Cela ressort des terrains réservés aux couloirs routiers qui sont adjacents à l’autoroute 407 ETR et qui appartiennent à la province de l’Ontario. Puisqu’ils sont situés dans les municipalités régionales et qu’ils ne font pas partie d’une route principale, les corps de police des municipalités régionales concernées assurent leur sécurité. Cela ressort également du fait que pendant sa phase de construction, les corps de police des municipalités régionales concernées ont assuré la sécurité de l’autoroute 407 ETR.
[76] De même, le terrain réservé au centre d’exploitation de l’appelante et les terrains réservés aux entrepôts de sel sont surveillés par les corps de police des municipalités régionales concernées. Ces terrains sont loués à l’appelante par la province, mais, étant donné qu’ils ne font pas partie matériellement de la route principale, ils sont surveillés par les corps de police de la municipalité régionale dans laquelle ils se trouvent.
[77] Plus important encore, comme l’a stipulé le sergent-chef Kaizer, les services policiers assurés par la PPO sur l’autoroute 407 ETR sont les mêmes que ceux fournis par les corps de police municipaux aux termes du paragraphe 4(2) de la Loi sur les services policiers. Son témoignage concordait avec le témoignage de l’inspecteur McDonald et les plans d’activités annuels du détachement de l’autoroute 407 de la PPO.
[78] Pour ces motifs, je conclue que les services policiers assurés à l’appelante par la PPO sont de la même nature que les services qui sont habituellement assurés par des municipalités. Par conséquent, la fourniture des services constituait une « fourniture d’un service municipal » aux fins de l’article 21 de l’annexe sur les fournitures exonérées.
[79] Étant donné qu’il n’est pas controversé entre les parties que les autres conditions énoncées à l’article 21 sont remplies, la fourniture par la province de l’Ontario des services policiers de la PPO à l’appelante constituait une fourniture exonérée en vertu de l’article 21 de l’annexe sur les fournitures exonérées.
V. Décision sur les appels [80] Pour les motifs qui précèdent, les appels sont accueillis avec dépens. Les nouvelles cotisations sont déférées au ministre pour nouvel examen et nouvelles cotisations au motif que la fourniture par la province de l’Ontario des services policiers de la PPO constituait une fourniture exonérée pour l’application de la Loi relative à la TPS.
[81] Les parties disposent d’un délai de trente jours à compter de la date du présent jugement pour présenter des observations sur le montant des dépens que la Cour devrait adjuger à l’appelante. Ces observations ne doivent pas dépasser dix pages. Si nulle observation n’est reçue, les dépens seront adjugés à l’appelante selon ce que prévoit le tarif.
Signé à Antigonish (Nouvelle-Écosse), ce 27e jour de septembre 2016.
« S. D’Arcy »
Le juge D’Arcy
Traduction certifiée conforme
Ce 31eme jour de janvier 2018
François Brunet, réviseur
ANNEXE A
Nos des dossiers de la Cour : 2013-4844(GST)G
2013-4845(GST)G
2013-4846(GST)G
COUR CANADIENNE DE L’IMPÔT ENTRE :
407 ETR CONCESSION COMPANY LIMITED, appelante,
- et -
SA MAJESTÉ LA REINE, intimée.
[TRADUCTION FRANÇAISE OFFICIELLE]
EXPOSÉ CONJOINT PARTIEL DES FAITS ET DOCUMENTS Les parties s’entendent sur l’énoncé des faits suivant, sans qu’il soit porté atteinte au droit de présenter des éléments de preuve qui ne contredisent pas les faits énoncés ci-dessous. Les parties conviennent également que les documents faisant partie des pièces du présent dossier sont les documents que l’une ou l’autre des parties produira lors du procès. Les documents de la catégorie « A » sont entièrement admissibles sans autre identification, et les documents de la catégorie « B » sont admissibles si leur pertinence n’est pas contestée et si la Cour convient qu’ils ont été identifiés de façon satisfaisante par un témoin.
Faits convenus 1. La province de l’Ontario a fondé la Société d’investissement dans les transports de l’Ontario (« SITO ») – un organisme de la Couronne – pour superviser la conception, la construction, l’exploitation, l’entretien et la gestion de l’autoroute 407.
2. La SITO exploitait l’autoroute 407 conformément à l’autorisation légale qui lui était conférée aux termes de la Loi de 1993 sur le plan d’investissement et son règlement d’application.
3. La construction proprement dite de l’autoroute 407 a commencé en 1994.
4. L’autoroute 407 a initialement été ouverte sous la direction de la SITO le 7 juin 1997.
5. À ce moment-là, les terrains et l’autoroute qui composaient l’autoroute 407 étaient considérés comme faisant partie de la route principale.
6. L’autoroute 407 appartenait alors à la Couronne du chef de l’Ontario et était placée sous la compétence du ministre des Transports de l’Ontario aux fins de la Loi sur l’aménagement des voies publiques et des transports en commun (paragraphe 2(1)). Le ministre des Transports était également chargé de l’application de la Loi de