Sierra Fox Inc. c. Canada (Transport)

Sierra Fox Inc. c. Canada (Transport)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2007-02-06
Référence neutre
2007 CF 129
Numéro de dossier
T-48-06
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20070206
Dossier : T-48-06
Référence : 2007 CF 129
Ottawa (Ontario), le 6 février 2007
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE MARTINEAU
ENTRE :
SIERRA FOX INC.
demanderesse
et
LE MINISTRE FÉDÉRAL DES TRANSPORTS
défendeur
MOTIFS DE L’ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] La demanderesse Sierra Fox Inc. exploite une école de pilotage à l’aéroport de Muskoka et elle est le propriétaire inscrit d’un Piper PA-28-140 (C-FYTC) (l’aéronef) utilisé pour la formation en vol. Le ministre des Transports (le ministre) est défendeur dans cette procédure de contrôle judiciaire.
[2] La demanderesse conteste la légalité de la décision prise par le ministre en date du 4 juillet 2005 (la décision contestée) après que le Tribunal d’appel des transports du Canada (le Tribunal) lui eût ordonné de reconsidérer sa décision antérieure du 31 octobre 2003 par laquelle il suspendait le certificat de navigabilité de l’aéronef (la décision de suspension). Les deux décisions du ministre ont été prises en vertu de la Loi sur l’aéronautique, L.R.C. 1985, ch. A-2, et ses modifications (la Loi).
[3] Essentiellement, la demanderesse soutient que la décision contestée qui maintenait la décision de suspension devrait être annulée et que l’affaire devrait être renvoyée pour un nouvel examen au motif que le défendeur a manqué à un principe de justice naturelle, à l’équité procédurale et à d’autres procédures imposées par la loi. Le défendeur prétend au contraire que toutes les procédures prévues par la Loi ont été suivies et qu’il n’y a eu aucun manquement quel qu’il soit à un principe de justice naturelle ou à l’équité procédurale.
[4] Pour les motifs exposés ci‑dessous, j’en suis arrivé à la conclusion qu’il y a eu manquement à l’équité procédurale de la part du défendeur et que la présente demande devrait être accueillie.
I – CADRE LÉGISLATIF
[5] L’existence de l’obligation d’agir équitablement est souple et variable et repose sur les diverses circonstances (Knight c. Indian Head School Division No . 19, [1990] 1 R.C.S. 653). La nature de la décision recherchée et le processus suivi pour y parvenir, la nature du régime législatif, l’importance de la décision pour la personne visée et ses attentes légitimes sont des facteurs pertinents pour déterminer les exigences de l’obligation d’équité procédurale dans des circonstances données (Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, aux paragraphes 21 à 28; Kiss c. Canada (Ministre des Transports), [1999] A.C.F. no 1187, au paragraphe 22; Air Nunavut Ltd c. Canada (Ministre des Transports) (1re inst.), [2001] 1 C.F. 138 au paragraphe 51). Mais cette liste n’est pas exhaustive et d’autres facteurs peuvent se révéler pertinents dans la présente analyse. Comme l’a mentionné la juge L’Heureux Dubé dans Baker, précité, au paragraphe 22, « les droits de participation faisant partie de l’obligation d’équité procédurale visent à garantir que les décisions administratives sont prises au moyen d’une procédure équitable et ouverte, adaptée au type de décision et à son contexte légal institutionnel et social, comprenant la possibilité donnée aux personnes visées par la décision de présenter leur points de vue complètement ainsi que des éléments de preuve de sorte qu’ils soient considérés par le décideur ».
[6] Le ministre a la lourde responsabilité envers le public de voir à ce que les opérations liées aux aéronefs et aux transporteurs aériens soient menées en toute sécurité, cela est particulièrement vrai dans le cas des inspecteurs de Transports Canada qui sont en pratique chargés de maintenir la sécurité (Aztec Aviation Consulting Ltd. c. Canada, (1990) 33 F.T.R. 210, au paragraphe 6 (1re inst.); Swanson c. Canada (Ministre des Transports) (C.A.), [1992] 1 C.F. 408, aux pages 414 et 424 à 426 (C.A.F.)). La responsabilité directe du ministre d’assurer la sécurité publique passe notamment par la délivrance d’un certificat de navigabilité de l’aéronef, lequel est assujetti aux spécifications et aux conditions d’exploitation précisées sur celui‑ci, notamment l’exigence générale voulant que le titulaire du document se conforme aux dispositions de la Loi et du Règlement de l’aviation canadien, DORS/96-433 (le RAC).
[7] Sous le régime législatif actuel, la mesure prise par le ministre en la forme d’une suspension et l’imposition d’une amende peut faire suite à une vérification ou une enquête administrative menée par un inspecteur ou un autre agent de Transports Canada. Dans la présente affaire, la décision de suspension a été prise en vertu de l’alinéa 7.1(1)b) de la Loi, qui autorise le ministre à suspendre, annuler ou ne pas renouveler un document d’aviation au motif que :
b) le titulaire ou l’aéronef, l’aéroport ou autre installation ne répond plus aux conditions de délivrance ou de maintien en état de validité du document;
[8] Il n’est pas contesté que le ministre doive toujours agir de bonne foi et qu’il lui incombe de justifier le caractère raisonnable de toute mesure prise à l’égard d’un titulaire de document en vertu de la Loi. À cet égard, le ministre ne peut agir de façon arbitraire et en l’absence de preuve. Toutefois, la Loi n’exige pas expressément que le titulaire du document soit entendu avant que le ministre ne prenne une décision de suspension. Elle exige simplement qu’un avis de la décision prise en conséquence par le ministre soit envoyé à la personne avant que la décision ne prenne effet (voir les paragraphes 6.71(2), 6.9(2), 7(2), 7.1(2), 7.21(2) et 7.7(2) de la Loi). La légalité de la décision du ministre, y compris le caractère suffisant de l’avis, peut à son tour être examinée par la Cour après que le titulaire du document aura épuisé son droit de faire réviser la décision en première instance et en appel par le Tribunal (Aztec Aviation Consulting Ltd., précité, aux paragraphes 17 et 18; Aviation Québec Labrador Ltée c. Canada (Ministre des Transports) (1998), 157 F.T.R. 24, aux paragraphes 11 à 13 (C.F. 1re inst.)).
[9] Établi en vertu de l’article 2 de la Loi sur le Tribunal d’appel des transports du Canada, L.C. 2001, ch. 29 (la Loi sur le TATC), le Tribunal a succédé au Tribunal de l’aviation civile créé en vertu de la partie IV de la Loi et sa compétence s’étend aux requêtes en révision et aux appels dont il est saisi en vertu d’autres lois fédérales intéressant les secteurs maritime et ferroviaire. Le Tribunal est un tribunal quasi judiciaire composé de membres à temps plein et à temps partiel nommés par le gouverneur en conseil qui possèdent collectivement des compétences dans les secteurs des transports multimodes ressortissant à la compétence du gouvernement fédéral (articles 3 et 4 de la Loi sur le TATC). La procédure devant le tribunal est contradictoire. Le ministre et le titulaire du document (ou le propriétaire, l’exploitant ou l’utilisateur visé par la décision) auront la possibilité de présenter des éléments de preuve et des observations concernant la décision, conformément aux principes de l’équité procédurale et de la justice naturelle (paragraphes 6.9(7), 7(6) et 7.1(6) de la Loi).
[10] Dans toute affaire portée devant le Tribunal, la charge de la preuve repose sur la prépondérance des probabilités, mais le Tribunal n’est pas lié par les règles juridiques ou techniques applicables en matière de preuve, sauf qu’il ne peut recevoir ni admettre en preuve quelque élément protégé par le droit de la preuve et rendu, de ce fait, inadmissible en justice devant un tribunal judiciaire (paragraphe 15(1), (2) et (5) de la Loi sur le TATC). Même si elle est informelle, la procédure devant le Tribunal ressemble étroitement à celle suivie dans les tribunaux judiciaires. Les audiences sont normalement publiques et toute partie à une instance devant le Tribunal peut comparaître en personne ou s’y faire représenter par toute personne, y compris un avocat (paragraphes 15(3) et (4) de la Loi sur le TATC). Les témoins prêtent serment et peuvent être contraints de répondre à des questions et de produire des documents. En fait, le Tribunal et chaque conseiller ont les pouvoirs conférés aux commissaires nommés en vertu de la partie I de la Loi sur les enquêtes, L.R.C. 1985, ch. I-11 (article 16 de la Loi sur le TATC). Un registre des affaires dont le Tribunal est saisi est tenu et les éléments de preuve et les décisions afférents à l’affaire y sont consignés (article 20 de la Loi sur la TATC).
[11] Si le titulaire du document est insatisfait de la décision rendue par le conseiller du Tribunal, il peut exercer un droit d’appel devant une formation d’appel composée de trois conseillers du Tribunal (paragraphe 7.2(1) de la Loi). Le régime législatif actuel accorde également un droit d’appel au ministre dans les cas où le conseiller décide de confirmer la décision du ministre ou d’y substituer sa propre décision (alinéa 7.2 (1) de la Loi sur le TATC qui fait état d’une décision rendue en vertu du paragraphe 6.9(8) ou de l’alinéa 7(7)b) de la Loi). L’appel porte au fond sur le dossier d’instance du conseiller dont la décision est contestée, mais le comité est tenu d’autoriser les observations orales et il peut, s’il l’estime indiqué pour l’appel, prendre en considération tout élément de preuve non disponible lors de l’instance. De plus, le conseiller qui entend la requête en révision et le comité chargé de l’appel sont tenus de fournir les motifs à l’appui de la décision (article 17 de la Loi sur le TATC).
[12] Dans la présente affaire, le conseiller du Tribunal a confirmé la validité de la décision de suspension prise en vertu de l’article 7.1 de la Loi. L’article 7.2 de la Loi délimite la compétence du comité d’appel du Tribunal en pareil cas. En vertu de l’alinéa 7.2 (3)a) de la Loi, le comité peut rejeter l’appel ou renvoyer l’affaire au ministre pour réexamen. Cela dit, l’article 21 de la Loi sur le TATC prévoit que « [l]a décision rendue en appel par un comité du Tribunal est définitive et lie les parties ». Cette disposition reconnaît juridiquement le caractère impératif d’une décision définitive du Tribunal, sous réserve d’une demande de contrôle judiciaire présentée à la Cour en vertu des articles 18 et 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7, et ses modifications. Dans la présente affaire, un comité du Tribunal a infirmé la décision rendue par le conseiller et renvoyé l’affaire au défendeur pour un nouvel examen.
[13] Dans les cas où l’affaire est renvoyée au ministre pour un nouvel examen, la Loi prévoit que la décision du ministre continue d’avoir effet jusqu’au réexamen, à moins que le comité n’en prononce la suspension. La Loi ne prévoit rien d’autre concernant le processus et la manière particulière, pour le ministre, de procéder à un nouvel examen d’une décision. L’avocat du défendeur a soutenu à cet égard que la politique et le processus applicables en cas de réexamen par le ministre sont toujours ceux énoncés dans la Directive de l’Aviation civile no 34 – Réexamen de décisions prises par le Tribunal de l’Aviation civile, qui prévoit en règle générale que [traduction] « le réexamen des mesures de suspension ou d’annulation de documents d’aviation canadiens doit être mené de manière à assurer le respect des principes d’équité et de transparence ».
[14] La décision contestée et la Directive de l’Aviation civile no 34 sur laquelle le défendeur s’appuie dans la présente affaire font état de l’ancien paragraphe 7.1(9) de la Loi. Cette disposition énonçait que « [e]n cas de renvoi du dossier au ministre, la mesure cesse d’avoir effet, sauf décision contraire du ministre, après réexamen ». Toutefois, cette disposition a été abrogée par l’article 37 de la Loi sur le TATC. Quoi qu’il en soit, dans Aztec Aviation Consulting Ltd, précité, la Cour a indiqué que « dans le cas où il ne serait pas d’accord avec cette décision [celle du Tribunal de l’aviation civile], le ministre doit réexaminer le dossier et statuer à nouveau sur la question. Pour ce faire, la loi l’oblige évidemment à tenir compte de l’ensemble de la preuve, ainsi que des observations et conclusions de l’instance en révision au cours de laquelle la demanderesse aura eu toute possibilité de se faire entendre et de présenter des éléments de preuve » [non souligné dans l’original].
[15] Cela dit, la Directive no 34 prévoit que l’« autorité responsable », en l’occurrence la personne désignée par le ministre, doit nommer une « équipe » d’au moins trois personnes ayant l’expertise appropriée pour examiner le dossier. Il ne ressort pas clairement à la lecture de la directive no 34 que l’« équipe » ou l’« autorité responsable » peut examiner une preuve documentaire qui n’a pas été soumise au Tribunal ou recevoir des déclarations non solennelles de personnes qui n’ont pas témoigné devant le Tribunal. Interrogé à l’audience sur cette question, l’avocat du défendeur a répondu par l’affirmative. Ainsi, la présentation d’une preuve qui n’a pas déjà été soumise par le demandeur, qui pourrait également demander d’être entendu en personne, serait permise. La présentation d’une nouvelle preuve par ouï‑dire que l’« équipe » ou l’« autorité responsable » a obtenue de personnes n’ayant pas témoigné devant le Tribunal ou qui provient de documents réunis après la décision définitive du Tribunal de renvoyer le dossier au ministre serait également permise. Cette question intéresse l’équité procédurale. La demanderesse soutient à cet égard que le défendeur ne peut accepter une preuve par ouï‑dire non corroborée. La Directive no 34 prévoit de plus que l’équipe doit rédiger un rapport énonçant les facteurs pris en considération, les conclusions tirées et la recommandation présentée à l’autorité responsable. L'autorité responsable doit examiner le rapport de l’équipe et peut accepter ou rejeter la recommandation de l’équipe. La Directive no 34 prescrit que l’autorité responsable doit rédiger une lettre énonçant la décision du ministre et expliquant les raisons et les facteurs qui ont motivé cette décision. En cas de rejet de la recommandation, l’autorité responsable doit le justifier.
II- ANALYSE CONTEXTUELLE
[16] Il n’est pas possible de trancher les questions complexes de justice naturelle et d’équité procédurale soulevées dans la présente affaire sans d’abord examiner en détail le processus qui a mené à la décision de suspension, les décisions de révision et les décisions définitives du Tribunal, ainsi que la décision contestée faisant suite au réexamen du dossier par le ministre.
A) Décision de suspension et imposition des amendes
[17] Dans la présente affaire, au cours d’une vérification de maintenance périodique de la demanderesse, M. Ross Jackson, inspecteur à Transports Canada, a remarqué que l’aéronef semblait avoir peu d’heures de vol pour un aéronef d’école de pilotage. Lui et l’un de ses collègues, M. Mark Dixon, aussi inspecteur, ont comparé les vols inscrits dans le carnet de route de l’aéronef aux données consignées dans les relevés quotidiens de circulation aérienne (RQCA) de l'aéroport de Muskoka.
[18] Le carnet de route de l’aéronef est un document dont la Loi exige la tenue et où y est inscrit notamment le temps dans les airs effectif. En particulier, l’article 605.94 du RAC prescrit que le temps dans les airs (TAT) doit être inscrit pour chaque vol dans le carnet de route selon les détails donnés aux colonnes I, II et III de l’article correspondant à l’annexe I. À vrai dire, une personne qui omet délibérément d’inscrire un vol dans le carnet de route est coupable d’une infraction punissable sur déclaration de culpabilité par mise en accusation ou par procédure sommaire devant une cour compétente en matière criminelle (alinéa 7.3(1)c) et paragraphe 7.3(2) de la Loi). Cela dit, l’article 28 de la Loi prévoit de plus que, dans toute action ou procédure engagée en vertu de la Loi, les inscriptions portées aux registres dont celle‑ci exige la tenue « font foi, sauf preuve contraire, de leur contenu contre l’auteur des inscriptions ou le responsable de la tenue des registres […] ».
[19] Les RQCA sont des inscriptions qui décrivent les déplacements aériens à un aéroport donné et sont utilisés par NAV CANADA et Statistique Canada. Dans la présente affaire, les RQCA comportaient des inscriptions relatives à l’aéronef qui n’apparaissaient pas dans le carnet de route de celui‑ci, ce qui a donné lieu à une autre enquête. Les deux inspecteurs ont ensuite comparé les entrées du carnet de route à celles des RQCA de l’aéroport de Muskoka pour la période allant du 1er août au 30 septembre 2003. Ils ont relevé un certain nombre d’écarts entre les deux documents, ce qui les a amenés à conclure que l’aéronef avait volé à de nombreuses occasions mais que les heures de vol n’avaient pas été inscrites dans le carnet de route. Par conséquent, le certificat de navigabilité (le document) de l’aéronef a été suspendu le 31 octobre 2003.
[20] L’avis de suspension signé au nom du ministre par M. Jackson déclarait notamment ce qui suit :
[traduction]
En vertu de l’alinéa 7.1(1)b) de la Loi sur l’aéronautique, le ministre des Transports a décidé de suspendre le certificat de navigabilité, le certificat spécial de navigabilité ou le permis de vol de l’aéronef susmentionné parce que l'aéronef ne remplit plus les conditions en vertu desquelles les documents ont été délivrés pour les raisons suivantes :
La maintenance de l’aéronef n’avait pas été effectuée conformément au calendrier de maintenance approuvé prescrit par le RAC 605.86(1)b). On a signalé que les vols avaient été effectués et non inscrits dans le carnet de route d’aéronef. Ces écarts ont entraîné des résultats de temps dans les airs inexacts.
[21] En résumé, l'alinéa 605.86 (1)b) du RAC, dont il est expressément fait mention dans l’avis daté du 31 octobre 2003, prévoit que la personne qui a la garde et la responsabilité légales d’un aéronef ne peut en permettre le décollage si la maintenance n’a pas été effectuée conformément au plan de maintenance particulier détaillé dans le Manuel de contrôle de la maintenance des petits exploitants (le manuel). Le plan de maintenance approuvé par le ministre est obligatoire et les seuls écarts permis sont ceux expressément autorisés par le ministre.
[22] Du point de vue du titulaire du document, du propriétaire ou de l’exploitant de l’aéronef, la décision du ministre de suspendre, d’annuler ou de refuser de renouveler un certificat de navigabilité a beaucoup d’importance et est susceptible d’entraîner de graves difficultés financières. En l’espèce, la capacité de la demanderesse à faire des affaires a été gravement entravée. Le 3 novembre 2003, ou vers cette date, la demanderesse a demandé que le défendeur rétablisse le document et elle a allégué qu’elle n’était pas au courant qu’elle avait oublié d’inscrire des vols dans le carnet de route. Par conséquent, la demanderesse a demandé au ministre de fournir les détails de ces vols afin que son représentant puisse faire les corrections requises dans le carnet de route immédiatement. De plus, la demanderesse a fait signifier et déposer auprès du Tribunal une demande de révision de la décision de suspension (dossier no O‑2988‑10 du TATC). Depuis la délivrance de l’avis de suspension le 31 octobre 2003, la suspension est demeurée en vigueur et le ministre a refusé de rétablir le document.
[23] Avant que le Tribunal n’ait eu l’occasion d’examiner la légalité de la décision de suspension, le 22 mars 2004, ou vers cette date, en vertu de l’article 7.7 de la Loi, le ministre a décidé d’imposer des amendes totalisant 1 750 $ à la demanderesse (la décision imposant l’amende). Premièrement, le ministre a allégué que la demanderesse avait contrevenu au paragraphe 605.86(1) du RAC, parce que, entre le 1er août et le 30 septembre 2003 (la période en question), elle avait permis des décollages alors que la maintenance de l’aéronef n’avait pas été effectuée conformément au calendrier approuvé; les vols non inscrits ont faussé le calcul du temps dans les airs cumulatif et du TAT. L’amende a été établie à 1 250 $ (la première infraction). Deuxièmement, le ministre a allégué que, durant la période en question, la demanderesse avait effectué plusieurs vols à l’aéroport de Muskoka, ou à proximité de celui‑ci, et avait omis d’inscrire le TAT dans le carnet de route conformément aux détails exposés dans le règlement, contrevenant ainsi au paragraphe 605.94(1) du RAC. L’amende a été établie à 500 $ (la deuxième infraction). La demanderesse a contesté la légalité de la décision imposant l’amende et présenté une demande d’examen auprès du Tribunal (dossier no O-2997-41 du TATC).
[24] Avant que l’affaire ne soit entendue par le Tribunal, la demanderesse a proposé que l’aéronef soit soumis à une inspection de 1 000 heures, afin de dissiper, le cas échéant, les doutes concernant la sécurité, mais le défendeur a refusé.
B) Décisions de révision du Tribunal
[25] Les demandes de révision présentées par la demanderesse (dossiers nos O-2988-10 et O‑2997‑41 du TATC) ont été entendues par un conseiller siégeant seul, M. James E. Lockyer, le 16 juin et le 14 juillet 2004. Les deux dossiers ont été traités sur preuve commune et observations présentées de vive voix par les parties.
[26] Au début de l’audience, le conseiller s’est dit d’avis que le ministre devait prouver, selon la prépondérance des probabilités, que la demanderesse avait agi contrairement à la Loi et au RAC. Il a ajouté que la demanderesse avait le droit de présenter de la preuve, de contre‑interroger les témoins du défendeur et de soumettre des observations à la fin de la procédure. Le conseiller a également décrit les accusations en question, qui font état de contraventions aux articles 605.86 et 605.94 du RAC, comme étant des [traduction] « infractions de responsabilité stricte ». Le conseiller a déclaré que la demanderesse avait parfaitement le droit de ne pas présenter de preuve. En fait, aucune conclusion défavorable ne serait tirée si le défendeur n’arrivait pas à prouver les faits sur lesquels se fondait chacune des allégations ou violations. (Le paragraphe 7.7(1) de la Loi prescrit expressément que le ministre a « des motifs raisonnables de croire qu’une personne a contrevenu à un texte désigné », tandis que les paragraphes 7.91(4) et (5) de la Loi prévoient de plus qu’il incombe au ministre d’établir que l’intéressé a contrevenu au texte désigné et que l’intéressé n’est pas tenu de témoigner à l’audience.)
[27] Toutefois, le conseiller a expliqué que [traduction] « une fois que le ministre aura établi les éléments de chacune des infractions, il reviendra au titulaire du document de démontrer qu’il a agi avec diligence raisonnable et d’expliquer pourquoi l’activité, si la preuve en est faite, ne devrait pas constituer une infraction » (transcription de l’audience, 16 juin 2004, dossier de la demanderesse aux pages 28 et 29). Lorsque l’avocat de la demanderesse lui a demandé de clarifier ce que cela voulait réellement dire relativement à la décision de suspension (qui, tel qu’il a déjà été mentionné, a été prise en vertu de l’alinéa 7.1(1)b) de la Loi), le conseiller a répondu que [traduction] « si, en fait, l’infraction n’est pas prouvée, la suspension sera alors effectivement annulée (ibid. à la page 29). La question de savoir si le conseiller avait raison ou tort en interprétant le droit de cette manière n’est pas en cause dans la présente instance, mais il y avait certainement lieu de s’attendre à ce que la validité de la suspension dépende d’une conclusion voulant que la demanderesse ait réellement commis les infractions en question. C’est sur cette prémisse fondamentale que l’audience a été conduite et que les parties ont présenté leur preuve et leurs observations au Tribunal.
[28] L’agent chargé de présenter le dossier pour le défendeur a fait comparaître M. Jackson, l’agent d’enquête qui avait envoyé l’avis de suspension, et M. Dixon, l’autre inspecteur de Transports Canada qui avait examiné les RQCA de l’aéroport de Muskoka des mois d'août et de septembre 2003. Comme je l’ai déjà mentionné, ils ont conclu que l’aéronef avait fait plus d’heures de vol que ce qui était inscrit dans le carnet de route. Après en être arrivé à cette conclusion, M. Dixon a envoyé le dossier à M. David Bland, gestionnaire régional par intérim, Application des règlements de l’aéronautique pour la région de l’Ontario, à Transports Canada. Le défendeur a également fait comparaître Mme Tracy Kirkhus, responsable de NAV CANADA pour la station d’information de vol (FSS) de Toronto installée à l'aérogare de Buttonville située à Markham, en Ontario. L’installation de NAV CANADA à Buttonville utilise le service consultatif télécommandé d’aérodrome (RAAS) pour surveiller tous les mouvements des aéronefs à l’aéroport de Muskoka et pour consigner ces mouvements dans les RQCA. Mme Kirkhus a expliqué que l’aéroport de Muskoka n’avait pas de tour de contrôle avec un spécialiste de l’information de vol de NAV CANADA sur place, mais que les services consultatifs de météorologie et de circulation aérienne étaient dispensés par la FSS de Toronto, à Buttonville, au moyen du RAAS. Le spécialiste de l’information de vol de NAV CANADA, à Buttonville, surveille l’écran radar de l’aéroport de Muskoka et répond à tous les appels des aéronefs qui s’approchent pour atterrir et à tous les appels des aéronefs qui sont sur le point d’entrer dans l’aire de manœuvre (voies de circulation, pistes, etc.) de l’aéroport avant leur départ. Le spécialiste de l’information de vol enregistre dans le RQCA de l’aéroport de Muskoka tous les mouvements d’aéronefs qui résultent d’un appel radio. Mme Kirkhus a affirmé que certains écarts occasionnels dans les RQCA étaient imputables à la charge de travail ou à d’autres considérations opérationnelles. Elle a expliqué que NAV CANADA fait parvenir la première feuille du RQCA à Transports Canada. Trente jours plus tard, la première feuille est détruite. La deuxième feuille est envoyée au directeur de l’aéroport et la troisième, à Statistique Canada. Elle a dit que les feuilles des RQCA produites en l’espèce par le défendeur (pièces M-1 et M-2) ne semblaient pas avoir été altérées d’une quelconque façon. Le défendeur a également fait comparaître M. Steve Faulkner, directeur de l’aéroport de Muskoka. Il a témoigné qu’il recevait quotidiennement les télécopies des RQCA de NAV CANADA. Il a conservé les copies originales et les a apportées à l’audience. Il a comparé les originaux aux photocopies des RQCA admises en preuve comme pièces M-1 et M-2 et a constaté que les données ne présentaient aucune différence. M. Randy Miller, inspecteur de l’aviation civile de Transports Canada et technicien d’entretien d’aéronef agréé (TEA) a témoigné pour le défendeur. Il a déclaré avoir trouvé 34 inscriptions pour l’aéronef dans les RQCA de l’aéroport de Muskoka d’août et de septembre 2003, pour lesquelles il n’y a aucune inscription correspondante dans le carnet de route de l’aéronef. Il a témoigné qu’il n’était pas possible d’avoir un compte exact des temps de vol ou du temps dans les airs à partir des RQCA, mais il a laissé entendre que le temps dans les airs cumulatif non inscrit dans le carnet de route pouvait s’élever dans ce cas à 20 heures ou plus. Il a correspondu avec le représentant de la demanderesse, M. Sandro Ferrari, et l’a rencontré par la suite. Il a témoigné que M. Ferrari lui avait dit que le carnet de route était exact et que les RQCA contenaient des imprécisions et n’étaient donc pas fiables. À vrai dire, l’avocat de la demanderesse, au contre‑interrogatoire de M. Miller, a approfondi la prémisse voulant que des écarts importants soient contenus dans les RQCA. Il a donné cinq exemples pour justifier la prémisse voulant que les RQCA ne soient pas fiables et ne puissent être utilisés pour prouver les allégations du défendeur.
[29] M. Ferrari n’a pas témoigné à l’audience. Cela dit, la demanderesse a fait comparaître un seul témoin, M. Claude Radley. Dans son témoignage, il a sérieusement mis en doute la fiabilité des RQCA. M. Radley était spécialiste de l’information de vol depuis 1970 et il travaillait à la FSS de Muskoka depuis 18 ans. Il a rempli des milliers de RQCA; ils constituaient toujours un élément non prioritaire. Il a expliqué que l’information initiale reçue du pilote était inscrite sur des « bandes » de contrôle de la circulation aérienne (ATC) et par la suite transférée sur le RQCA quand le temps le permettait. Il a affirmé dans son témoignage que l’exactitude des RQCA était « pour le moins douteuse ». Il a ajouté qu’ils étaient souvent « gonflés ». Il a expliqué que les spécialistes de l’information de vol effectuaient des inscriptions fausses ou erronées dans les RQCA pour « gonfler » la charge de travail. Ils justifient ainsi leur poste afin de maintenir les niveaux de dotation et de conserver leur emploi. Il a donné l’exemple de l’aéroport St. Catherines où cette pratique a eu lieu. Il a aussi dit qu’on gonflait les chiffres à la FSS de l’aéroport de Muskoka où il a travaillé jusqu’en 1996, soit jusqu'à la fermeture du service qui a été transféré à Buttonville. Il a fait remarquer que le RQCA de l’aéroport de Muskoka en date du 6 septembre 2003 signalait 56 mouvements d’aéronefs avec le commentaire [traduction] « s’ils ont effectivement eu lieu, c’est incroyable ». Il a émis l’hypothèse que c’était une preuve que les chiffres étaient gonflés. Par ailleurs, en contre‑interrogatoire, M. Radley a affirmé qu’il n’avait jamais gonflé les RQCA en 34 années de service. Il a dit qu’il ne travaillait pas à Buttonville pendant la période d’août à septembre 2003. Il a de plus dit qu’il n’était pas au courant que les inscriptions aux pièces M-1 et M-2 aient été gonflées.
[30] Les deux décisions de révision et les motifs communs correspondant ont été prononcés par le Tribunal le 27 août 2004 (les décisions de révision). Premièrement, le Tribunal a conclu que la demanderesse avait contrevenu aux paragraphes 605.86(1) et 605.94(1) du RAC et il a maintenu les amendes imposées par le ministre (dossier no O-2997-41 du TATC). Deuxièmement, par suite de cette décision, le Tribunal a confirmé la suspension du document (dossier no O‑2988-10 du TATC).
[31] Dans sa décision, le conseiller a adopté une démarche plutôt simple pour définir la seule question à trancher dans ce dossier comme étant celle de savoir « si l’aéronef C-FYTC a effectué des vols entre le 1er août 2003 et le 30 septembre 2003 qui n’ont pas été consignés dans le carnet de route de l’aéronef ». À vrai dire, il a noté que la preuve principale concernant l’allégation en question était « documentaire et contradictoire ». Par conséquent, il fallait décider lequel des deux documents était crédible : les RQCA de l’aéroport de Muskoka qui indiquent que l’aéronef a effectué de nombreux vols en août et septembre 2003, lesquels ne sont pas consignés dans le carnet de route, ou le carnet de route de l’aéronef, qui n’indique pas les présumés vols effectués. À cet égard, le conseiller était manifestement conscient du fait que, en l’espèce, il n’y avait « ni témoin oculaire des vols, ni preuve corroborante pour appuyer l’un ou l’autre ».
[32] Dans sa décision, le conseiller a souligné que la cause de la demanderesse reposait sur la prémisse que les RQCA sur lesquels le ministre s’appuie pour la période en question n’étaient pas « exact[s], faible[s] ou crédible[s] ». Par conséquent, la demanderesse était d’avis que les RQCA ne devaient pas être admis en preuve parce que cette preuve par ouï‑dire porterait atteinte à l’équité procédurale et à la justice naturelle. Je tiens cependant à mentionner que tous les témoins ont reconnu que les RQCA ne peuvent servir à déterminer le temps dans les airs et, par conséquent, le conseiller a convenu, « pour les circonstances de cette affaire, que le temps dans les airs et le TAT ne peuvent être déterminés avec exactitude à partir de l’analyse des RQCA ». À cet égard, le conseiller a reconnu que le carnet de route est le seul dossier qui permet de comptabiliser le temps passé dans les airs par l’aéronef et d’indiquer à quel moment la maintenance prévue au manuel doit être effectuée par le titulaire de document.
[33] Cependant, le conseiller a décidé que les RQCA (copies certifiées des originaux) pouvaient être admis en preuve et utilisés pour l’application de la loi sans corroboration. À vrai dire, il a convenu que les RQCA étaient admissibles en dépit des préoccupations du titulaire du document concernant le ouï‑dire : « En raison du fait que le titulaire d’un document a eu toutes les possibilités d’aborder la question des pièces et de se prononcer sur la preuve présentée dans cette cause de vive voix, je suis convaincu que l’admissibilité des RQCA ne porte pas atteinte à l’équité procédurale ni à la justice naturelle. » Il a également noté que le témoignage de M. Radley soulevait la question de savoir si certaines des inscriptions aux RQCA d'août et de septembre 2003 avaient été falsifiées. Toutefois, il a ajouté qu’il n’avait obtenu aucune preuve, de M. Radley ou de quiconque, que les inscriptions aux pièces M‑1 et M‑2 avaient été gonflées ou falsifiées. En conséquence, il a considéré qu’elles n’avaient été ni gonflées ni falsifiées.
[34] L’essentiel des décisions de révision du conseiller à l’égard des deux décisions ministérielles à l’étude est énoncé dans les conclusions principales suivantes :
Pour les raisons indiquées, j’ai admis les RQCA en preuve. Le procureur du titulaire d’un document n’a pas contesté ni contre‑interrogé un témoin en rapport avec les 34 inscriptions aux onglets des pièces M‑1 et M‑2, lesquels sont des vols de l’aéronef C‑FYTC, selon les prétentions du ministre. La valeur des 34 inscriptions aux onglets n’a pas été contestée. Le titulaire d’un document n’a présenté aucune autre preuve corroborante que le carnet de route pour montrer que ces vols n’ont pas été effectués ou pour contester ces renseignements. Le titulaire d’un document n’a fourni aucune preuve de diligence raisonnable, d’applicabilité d’une exception ou d’une défense prévue à l’article 8.5 de la Loi sur l’aéronautique.
Je conclus selon la preuve qui est devant moi que les vols indiqués dans les RQCA, et effectués par l’aéronef C-FYTC, ont effectivement eu lieu. Je conclus de plus qu’il n’y avait pas d’inscriptions correspondantes consignées dans le carnet de route pour les 34 vols aux onglets des pièces M‑1 et M -2. Je considère donc que Sierra Fox Inc. a enfreint le paragraphe 605.94(1) du RAC à 34 reprises. Je considère de plus que Sierra Fox Inc. a enfreint l’alinéa 605.86(1)b) du RAC parce qu’elle a permis que l’aéronef C‑FYTC soit piloté alors que celui‑ci n’avait pas subi de maintenance conformément à son calendrier de maintenance approuvé.
Je considère donc que l’Avis de suspension du certificat de navigabilité de l’aéronef C-FYTC et l’Avis d’amende pour contravention en vertu du paragraphe 7.1(1)b) et de l’article 7.7 de la Loi sur l’aéronautique, respectivement, étaient des mesures appropriées dans les circonstances. [Non souligné dans l’original.]
[35] La demanderesse a interjeté appel des deux décisions de révision.
C) Décisions définitives du Tribunal
[36] Les deux appels interjetés par la demanderesse ont été entendus le 21 janvier 2005 par un comité de trois membres composé du vice‑président, M. Allister Ogilvie, ainsi que des conseillers William H. Fellows et Frank Morgan, (le comité d’appel). Le comité d’appel n’a pas entendu de témoins ni accepté de nouvelles preuves. Toutefois, les deux parties ont fourni de longs arguments sur les questions de droit et d’équité procédurale soulevées dans l’instance. Les appels s’articulaient autour des questions d’admissibilité et de fiabilité de la preuve par ouï‑dire du défendeur. Le Tribunal a fait droit aux appels dans les deux dossiers le 31 mars 2005.
[37] Le comité d’appel a convenu que les RQCA pouvaient être admis en preuve et utilisés pour l’application de la loi, mais il a maintenu que le fait d’accepter une preuve par ouï‑dire non corroborée comme unique source de preuve pour appuyer une allégation d’infraction constituait une erreur de droit. Je tiens à mentionner ici que l’allégation principale de l’avis de suspension énonce que « [l]a maintenance de l’aéronef n’avait pas été effectuée conformément au calendrier de maintenance approuvé prescrit par le RAC 605.86(1)b) ». Cette allégation repose sur l’hypothèse formulée par les inspecteurs, compte tenu des RQCA, selon laquelle, durant la période en question des « vols avaient été effectués et non inscrits dans le carnet de route d’aéronef ».
[38] Revenons maintenant à la décision définitive du Tribunal. Le comité d’appel a reconnu que le Tribunal est exempté des règles techniques et juridiques de preuve par l’article 15 de la Loi sur le TATC. Cependant, il a ajouté : « Être exempté des règles techniques et juridiques de preuve ne signifie pas qu’aucune règle ne s’applique. » Dans la présente affaire, le comité d’appel a conclu que les pièces M-1 et M-2, les RQCA, constituaient du « ouï‑dire » étant donné que ce sont des déclarations écrites faites par des personnes, autrement que dans un témoignage pendant l’instance où elles sont présentées en preuve et font foi de leur contenu : John Sopinka, Sidney N. Lederman et Alan W. Bryant, The Law of Evidence in Canada (Toronto: Butterworths, 1992), à la page 156. Cela dit, le comité d’appel a également conclu que cette preuve par ouï‑dire était pertinente parce que, si elle est vraie, elle servira à établir la base factuelle d’où peut découler l’infraction : « Par ailleurs, la valeur probante des divers éléments de preuve n’est pas toujours égale. »
[39] Je note que les inspecteurs de Transports Canada n’avaient aucune preuve réelle ou directe que la maintenance de l’aéronef n’avait pas été effectuée conformément au plan de maintenance particulier. En l’espèce, les inspecteurs se sont servis des RQCA pour justifier la légalité des décisions de suspension et d’imposition des amendes prises par le ministre. Rien dans la preuve au dossier n’indique que M. Jackson et M. Dixon, les deux inspecteurs qui ont témoigné en révision devant M. Lockyer, ont procédé à une inspection matérielle de l’aéronef sur place. Après avoir examiné la jurisprudence applicable, le comité d’appel a noté que seule l’affaire Pizzardi (Ministre des Transports c. Richard Pizzardi et Donald Doyle, [1996] Dossier no O‑0494‑37 (TAC) « a accepté uniquement le ouï‑dire comme preuve suffisante d’une présumée contravention mais aucun motif d’une telle acceptation n’a été fourni ». En fait, selon le comité d’appel, « [d]ans la plupart des jurisprudences, on a considéré que le ouï‑dire en soi n’était pas une preuve suffisante d’une présumée infraction et un certain raisonnement était présenté ». Dans son analyse de la jurisprudence, l’appel citait un certain nombre de décisions rendues après l'affaire Pizzardi qui appuyaient sa conclusion : Ministre des Transports c. James Jeffrey Rowan, [1997] Dossier no A‑1500-33 (TAC); Ministre des Transports c. 641296 Ontario (North East Air Services), [1997] Dossier no O‑1342‑37; Ministre des Transports c. Paul George Daoust, [1999] Dossier no C‑1697‑33; Ministre des Transports c. Centre École de Parachutisme Para-Nord Inc., [2001] Dossier no Q‑2150-37; William R. Long c. Ministre des Transports, [2004] Dossier no O-2824-02 (TAC – appel).
[40] Le comité d’appel a également conclu que l’acceptation de la preuve par ouï‑dire comme unique source de preuve pour appuyer une présumée contravention serait contraire aux principes d’équité et de justice naturelle que le Tribunal était tenu de respecter. Le comité d’appel a souligné que l’article 15 de la Loi sur le TATC prévoit expressément que les affaires dont le Tribunal traite doive