Charkaoui, Re

Charkaoui, Re
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Décisions de la Cour fédérale
Date
2003-12-05
Référence neutre
2003 CF 1419
Numéro de dossier
DES-3-03
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20031205
Dossier : DES-3-03
Référence : 2003 CF 1419
Ottawa (Ontario), ce 5ième jour de décembre 2003
Présent : L'HONORABLE JUGE SIMON NOËL
ENTRE :
DANS L'AFFAIRE CONCERNANT un
certificat et son dépôt en vertu du paragraphe 77(1)
et des articles 78 à 80 de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés,
L.C. 2001, ch. 27 ( « L.I.P.R. » )
DANS L'AFFAIRE CONCERNANT le mandat pour
l'arrestation et la mise en détention ainsi que le contrôle
des motifs justifiant le maintien en détention en vertu
des paragraphes 82(1), 83(1) et 83(3) de la L.I.P.R.
DANS L'AFFAIRE CONCERNANT
la constitutionnalité des articles 33, 76 à 85 de la L.I.P.R.
ET DANS L'AFFAIRE CONCERNANT
M. Adil Charkaoui
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
I. INTRODUCTION
[1] Au moyen d'une multitude de questions constitutionnelles, M. Adil Charkaoui (ci-après « M. Charkaoui » ) conteste la validité de plusieurs dispositions législatives de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (ci-après « L.I.P.R . » ) qui établissent une procédure dont le but est de déterminer si un résident permanent est un danger pour la sécurité du Canada ou pour celle d'autrui. Cette procédure vise à satisfaire , dans la mesure du possible, deux intérêts opposés : l'intérêt de l'État à protéger la sécurité nationale et l'intérêt de l'individu (ci-après « personne concernée » ) à pouvoir se défendre en ayant recours à tous les droits qui lui sont normalement reconnus. Plus précisément, M. Charkaoui conteste par requête la constitutionnalité des articles 33 et 77 à 85 de la L.I.P.R. au motif qu'ils portent atteinte aux articles 7, 9, 10, 15 et à l'alinéa 11e) de la Charte canadienne - Loi constitutionnelle de 1982, constituant l'Annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), 1982, ch. 11. (ci-après « Charte » ); l'Acte de l'Amérique du Nord britannique, maintenant la Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Victoria, ch. 3 (R.-U.) (ci-après « A.A.N.B. » ); l'article premier et l'article 2 de la Déclaration canadienne des droits, L.C. 1960, ch. 44 reproduite dans L.R.C. 1985, app. III. (ci-après « Déclaration canadienne » ); les règles de common law; le Bill of Rights du Royaume-Uni [1689] An Act Declaring the Rights and Liberties of the Subject and Settling the Succession of the Crown (1 Will. & M., sess. 2, c. 2) ( ci-après « Bill of Rights » ); le paragraphe 14(1) du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, 19 décembre 1966, 999 R.T.N.U. 171, art. 9-14, R.T. Can. 1976 no 47 (ci-après « Pacte » ) et l'article 10 de la Déclaration universelle des droits de l'homme, Rés. AG 217(III) Doc. Off. AG NU, 3e sess., supp. no 13, Doc. NU A/810 (1948) (ci-après « Déclaration universelle » ).
[2] De plus, M. Charkaoui affirme que le paragraphe 80(3) de la L.I.P.R. viole l'article 96 de l'A.A.N.B. car la décision du juge en chef ou du juge désigné par celui-ci (ci-après « juge désigné » ) concernant le caractère raisonnable du certificat attestant « qu'un résident permanent ou qu'un étranger est interdit de territoire pour raison de sécurité ou pour atteinte aux droits humains ou internationaux, grande criminalité ou criminalité organisée » (paragraphe 77(1) de la L.I.P.R.) n'est pas susceptible d'appel ou de contrôle judiciaire. De plus, selon M. Charkaoui, le fait qu'en vertu de l'alinéa 78e) de la L.I.P.R. le juge désigné préside l'audience en présence des avocats du ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration et du solliciteur général du Canada (ci-après « Ministres » ) mais en l'absence de la personne concernée et de ses avocats, pourrait donner lieu à une apparence de partialité, que cette partialité existe ou non dans la réalité. Cette apparence de partialité a donc pour effet de miner l'indépendance et l'impartialité du judiciaire, concepts protégés par l'article 96 de l'A.A.N.B.
[3] Les avocats des Ministres, quant à eux, prétendent que le juge désigné chargé de déterminer si le certificat est raisonnable et si la détention doit être maintenue n'a pas la compétence nécessaire pour trancher des questions constitutionnelles.
[4] Lors de l'audience tenue le 9 septembre 2003, le soussigné a porté à l'attention des avocats présents le fait que M. Charkaoui procédait par voie de requête plutôt que par voie de déclaration pour soulever les questions indiquées aux paragraphes 1 et 2. Aucune des parties n'a toutefois fait de commentaires sur la façon de procéder et aucune objection n'a été soulevée à cet égard.
II. MISE EN CONTEXTE
[5] L'un des objectifs de la L.I.P.R. est de garantir (en anglais, « to maintain » ) la sécurité des Canadiens (alinéa 3(1)h) de la L.I.P.R.). L'un des moyens que le législateur a donné aux Ministres pour atteindre cet objectif est la signature d'un certificat qui a pour conséquence d'interdire le territoire canadien à la personne concernée (paragraphe 77(1) de la L.I.P.R.). La signature de ce certificat est un pouvoir ministériel qui ne peut être délégué. Le certificat doit être signé par le ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration ainsi que par le solliciteur général, puis il est déposé à la Cour fédérale du Canada.
[6] Dans la présente affaire, un certificat interdisant de territoire M. Charkaoui a été signé le 16 mai 2003 par les Ministres et déposé à la Cour fédérale par la suite. Les Ministres croient que M. Charkaoui a été et est toujours membre du Réseau d'Oussama Ben Laden, une organisation qui a été, est ou sera l'auteur d'actes de terrorisme, qu'à ce titre, l'intimé s'est livré, se livre ou se livrera au terrorisme et, qu'en conséquence, l'intimé a constitué, constitue ou constituera un danger pour la sécurité du Canada (alinéas 34(1)c), d) et f) de la L.I.P.R.).
[7] Un autre moyen que le législateur a prévu pour garantir la sécurité des Canadiens est la signature par les Ministres d'un mandat d'arrestation. La signature du mandat est également un pouvoir ministériel qui ne peut être délégué. Pour signer un tel mandat, chacun des deux Ministres doit avoir des motifs raisonnables de croire que la personne concernée est un danger pour la sécurité nationale ou pour la sécurité d'autrui ou qu'elle se soustraira vraisemblablement à la procédure ou au renvoi. Les Ministres ont signé un mandat d'arrestation à l'égard de M. Charkaoui le 16 mai 2003 (paragraphe 82(1) de la L.I.P.R.). Le mandat d'arrestation a été exécuté le 21 mai 2003 et depuis, M. Charkaoui est en détention.
[8] Les avocats des Ministres m'ont demandé de tenir l'audience sur le caractère raisonnable du certificat et sur le maintien de la détention en l'absence de M. Charkaoui et de ses avocats. Après avoir examiné les renseignements protégés qui ont été déposés à l'appui du certificat et du mandat d'arrestation, j'ai conclu que, pour des raisons de sécurité nationale, l'audience devait effectivement avoir lieu en l'absence de M. Charkaoui et de ses avocats (alinéas 78d) et e) de la L.I.P.R.). Sachant qu'il était important d'informer « suffisamment » M. Charkaoui et ses avocats des circonstances ayant conduit à la signature du certificat et du mandat d'arrestation ainsi qu'au maintien de la détention, j'ai cerné les renseignements dont la divulgation ne porterait pas atteinte à la sécurité nationale ou à celle d'autrui et ces renseignements ont été transmis aux avocats de M. Charkaoui le 26 mai 2003 (alinéa 78g) de la L.I.P.R.).
[9] Le soussigné et les avocats des Ministres étaient prêts à ce que l'audience concernant le maintien de la détention ait lieu très peu de temps après le 26 mai 2003, mais les avocats de M. Charkaoui ont demandé que l'audience se déroule les 2 et 3 juillet 2003 pour qu'ils puissent se préparer adéquatement.
[10] Lors de l'audience du début de juillet 2003, les Ministres et M. Charkaoui ont fait témoigné certaines personnes de vive voix et ont déposé d'autres témoignages sous forme d'affidavits. Dans les jours suivants, j'ai présidé une audience en l'absence de M. Charkaoui et de ses avocats pour des raisons de sécurité nationale. J'avais informé M. Charkaoui et ses avocats de cette audience et ils s'y étaient objectés.
[11] Dans une décision écrite datée du 15 juillet 2003, (Charkaoui (Re), [2003] A.C.F. no 1119), le soussigné a ordonné, en vertu du paragraphe 83(3) de la L.I.P.R., le maintien de la détention jusqu'à ce que le juge désigné statue de nouveau sur le maintien de la détention selon le paragraphe 83(2) de la L.I.P.R.
[12] Dans cette ordonnance, tout en tenant compte de mon obligation de protéger les renseignements relatifs à la sécurité nationale, j'ai indiqué certaines préoccupations qui découlaient de mon examen des renseignements et ce, dans le but de donner à M. Charkaoui et à ses avocats la possibilité d'y répondre.
[13] Mes préoccupations étaient et continuent à être les suivantes : les contacts de M. Charkaoui avec certains individus (voir le résumé des renseignements remis à M. Charkaoui le 26 mai 2003 conformément à l'alinéa 78h) de la L.I.P.R.); la vie de M. Charkaoui au Maroc de 1992 à 1995 et au Canada de 1995 à 2000, y compris ses voyages; et le voyage de M. Charkaoui au Pakistan de février à juillet 1998.
[14] Tel que mentionné dans l'ordonnance du 15 juillet 2003 (par. 7 et 9 de Charkaoui (Re) [2003] A.C.F. no 1119), le juge désigné doit réviser périodiquement les renseignements protégés pour déterminer si des renseignements supplémentaires peuvent être communiqués à la personne concernée. En effet, dans le domaine de la sécurité nationale, les circonstances justifiant la non-divulgation peuvent changer.
[15] Le 17 juillet 2003, après avoir satisfait aux conditions exigées dans une telle situation, j'ai autorisé la communication de renseignements considérés jusqu'alors protégés. Ces renseignements portaient sur le fait que M. Abou Zubaida, qualifié de proche collaborateur d'Oussama Ben Laden, avait reconnu sur une photographie M. Charkaoui (qu'il a identifié par le nom de Zubeir Al-Maghrebi) comme étant un individu qu'il avait vu en Afghanistan en 1993 et en 1997-1998.
[16] Le 14 août 2003, après avoir satisfait aux conditions exigées dans une telle situation, j'ai autorisé la communication de renseignements jugés jusqu'alors protégés. Cette fois-ci, il s'agissait du fait que lors d'entrevues avec le Service canadien de renseignement de sécurité (ci-après « Service » ) en janvier 2002, M. Ahmed Ressam a reconnu sur deux photographies M. Charkaoui qu'il a identifié comme étant Zubeir Al-Maghrebi. M. Ressam a ajouté qu'il l'avait rencontré en Afghanistan à l'été 1998 pendant qu'ils s'entraînaient dans le même camp. La photographie qui a été présentée à M. Abou Zubaida pour fin d'identification le 17 juillet 2003 fait partie des éléments qui ont été communiqués à M. Charkaoui lors de la divulgation du 14 août 2003.
[17] Lors de l'audience des 2 et 3 juillet 2003 portant sur le contrôle des motifs justifiant le maintien en détention, les avocats de M. Charkaoui s'étaient réservés le droit de soulever des questions constitutionnelles concernant les articles 33 et 76 à 85 de la L.I.P.R.
[18] Un avis de questions constitutionnelles selon l'article 57 de la Loi sur les Cours fédérales L.C. 2002 ch. 8 et la Règle 69 des Règles de la Cour fédérale, D.O.R.S./98-106 (ci-après « Règles » ) a été signifié au procureur général du Canada ainsi qu'à ceux des provinces. L'audience sur ces questions a eu lieu les 8, 9 et 21 octobre 2003, en présence de M. Charkaoui, de ses avocats ainsi que des représentants des Ministres et de leurs avocats.
III. QUESTIONS EN LITIGE
Question de compétence
1. Le juge désigné chargé de déterminer si le certificat est raisonnable et si la détention doit être maintenue a-t-il compétence pour trancher des questions constitutionnelles?
Questions constitutionnelles
2. Si le juge désigné a effectivement compétence pour trancher des questions constitutionnelles, quelle est la réponse aux 40 questions constitutionnelles énoncées à l'Annexe I de la présente ordonnance?
Pour les motifs suivants, je répondrai par l'affirmative à la première question et par la négative à la deuxième question. Par conséquent, la présente requête sera rejetée.
[19] Étant donné le nombre et l'ampleur des questions fondées sur la Charte, l'A.A.N.B., la Déclaration canadienne, les règles de common law, le Bill of Rights, le Pacte et la Déclaration universelle, ainsi que dans le but de refléter fidèlement la position de M. Charkaoui, je cite intégralement la première partie du paragraphe 25 de l'Avis de question constitutionnelle (sic) que ses avocats m'ont remis le 17 septembre 2003 :
L'intéressé allègue que les dispositions prévues aux articles 33, 77 à 85 de la LIPR sont inopérantes et ou ultravires en ce que notamment:
a) Elles violent le droit fondamental de toute personne de voir ses droits définis par un tribunal indépendant et impartial- et non par un représentant du pouvoir exécutif - tel que le prévoit la LIPR en autorisant, notamment, la mise en détention sur la base de la signature du certificat et en privant le juge de la juridiction nécessaire pour trancher le bien fondé de la mesure, des droits de l'intéressé et du certificat, et ce, sans droit d'appel et de contrôle judiciaire, en violation de l'article 96 de la constitution;
b) Elles violent le droit de ne pas être privé, sans juste cause, d'une libération sous caution et constitue un traitement cruel et inusité ainsi qu'une contravention aux règles de justice fondamentale;
c) Elles violent l'indépendance judiciaire et l'apparence d'impartialité requise d'un juge;
d) Elles permettent une procédure ex parte sans représentant des intérêts de la personne visée mais avec des représentants de la seule partie adverse;
e) Elles permettent une preuve secrète sans procédure de débat, droits de participation à la personne visée et sans dévoilement de toute la preuve et de la nature de la preuve ou renseignements non divulguée, s'il y en a;
f) Les dispositions sont imprécises, de portée excessive et discriminatoires;
g) Elles mettent à risque de persécution, de mauvais traitements ou de menaces à la vie la personne visée par de tels certificats et empêchent un retour sans risque de la personne visée dans son pays d'origine;
Le tout en contravention avec:
i) Les articles 7, 9, 10, 11e), 12, 15 de la Charte Canadienne; Loi de 1982 sur le Canada, Annexe B;
ii) Les articles (1) et deux (2) de la Déclaration canadienne des droits; 8-9 Elizabeth II, c.44 L.R.C. (1985), App. III;
iii) Les règles de common law;
iv) La loi constitutionnelle de 1867;
v) L'English Bill of Rights;
vi) Le paragraphe 14(1) du Pacte international relatif aux droits civils et politiques;
vii) L'article 10 de la Déclaration universelle des droits de l'homme.
[20] Comme le montre cet extrait de l'Avis, la contestation est d'une telle envergure que j'ai dû demander aux avocats de M. Charkaoui de rédiger des questions constitutionnelles précises qui lient les dispositions législatives contestées avec les arguments présentés ainsi que leur fondement constitutionnel. Je voulais ainsi m'assurer de ne pas perdre de vue le coeur du litige et de répondre à tous les arguments constitutionnels soulevés. Afin de ne pas alourdir la lecture des présents motifs, les 40 questions constitutionnelles telles que présentées par les avocats de M. Charkaoui se trouvent à l'Annexe I de la présente ordonnance. Prendre connaissance de ces questions pourrait faciliter la compréhension de l'analyse ci-dessous.
A) Le juge désigné chargé de déterminer si la signature du certificat est raisonnable et si la détention doit être maintenue a-t-il compétence pour trancher des questions constitutionnelles?
[21] Selon les Ministres, la compétence du juge désigné est à tel point limitée que celui-ci ne peut trancher de questions constitutionnelles portant sur la L.I.P.R., particulièrement en ce qui a trait aux articles 33, 34 et 76 à 86 de la Section 9 intitulée « Examen de renseignements à protéger » .
[22] Les Ministres plaident que la jurisprudence constante de la Cour conclut à la compétence limitée du juge désigné. Ils font notamment référence aux décisions Re Shandi (1992), 51 F.T.R. 252, 17 Imm L.R. (2d) 54 (1ère inst.), Suresh c. Canada, (1996) 34 C.R.R. (2d) 337 (C.F. 1ère inst.) et Re Baroud (1995), 98 F.T.R. 99 (C.F. 1ère inst.) à la p. 108.
[23] La conclusion selon laquelle le juge désigné a une compétence limitée qui exclut la possibilité de statuer sur des questions constitutionnelles est fondée sur l'arrêt Mills c. Sa Majesté La Reine, [1986] 1 R.C.S. 863. Dans cette décision, la Cour suprême du Canada énumère les trois critères d'un tribunal qui a la compétence requise pour trancher des questions constitutionnelles. Ce tribunal doit avoir compétence sur les parties, compétence sur l'objet du litige ainsi que le pouvoir d'accorder la réparation demandée.
[24] Dans l'arrêt Suresh, précité aux par. 4 et 7 à 9, le juge Cullen a appliqué à l'article 40.1 et suivant de la Loi sur l'Immigration, L.R.C. 1985, ch. I-2 (ci-après « ancienne Loi » ) ces trois critères permettant d'établir la compétence du tribunal. Il a conclu que le juge désigné, bien qu'il ait clairement compétence sur les parties et sur l'objet du litige, n'a pas le pouvoir d'accorder une réparation constitutionnelle :
Le juge délégué doit décider si la décision du ministre de délivrer une attestation est raisonnable [...] Le caractère raisonnable et la constitutionnalité sont deux questions distinctes. L'art. 40.1(4)d) accorde au juge délégué le seul pouvoir de juger du caractère raisonnable de l'attestation [...] En interdisant expressément la possibilité de faire appel, le Parlement a consolidé la notion que les instances relevant de l'art. 40.1 ne doivent concerner que la question de savoir, compte tenu des éléments de preuve disponibles, si le ministre a pris une décision raisonnable en délivrant une attestation. Le requérant fait valoir que l'art. 40.1(6) n'interdit que l'appel de la décision du juge délégué concernant le caractère raisonnable, mais qu'il n'interdit pas les appels concernant les questions constitutionnelles. Si le juge délégué n'est pas compétent pour trancher les questions relatives à la Charte, l'absence de droit d'appel n'a pas d'importance. L'absence de droit d'appel trouve sa prémisse dans l'hypothèse que le juge délégué n'est pas compétent à cet égard. C'est une autre indication que le Parlement avait l'intention que le juge délégué détermine uniquement le caractère raisonnable de l'attestation en fonction des éléments de preuve dont il dispose. Les questions relatives aux infractions à la Charte exigent une norme de preuve beaucoup plus élevée et sont incompatibles avec la simple évaluation du caractère raisonnable d'une décision.
[25] Le juge Cullen précise toutefois que si le législateur avait indiqué que le juge désigné possède une compétence sur l'ensemble de l'affaire, ce dernier aurait alors eu la compétence nécessaire pour statuer sur des questions constitutionnelles :
Pourvu que le juge délégué soit compétent à l'égard de toute l'affaire dont il est saisi, c'est-à-dire des parties, de l'objet du litige et des réparations demandées, il est compétent pour envisager les questions constitutionnelles et accorder des réparations constitutionnelles.
[26] Depuis, l'ancienne Loi a été remplacée par la L.I.P.R. et la Cour suprême du Canada a continué à élaborer les critères pour déterminer si un tribunal est compétent pour trancher des questions constitutionnelles (R. c. Hynes, [2001] 3 R.C.S. 623; Nouvelle-Écosse (Workers' Compensation Board) c. Martin, [2003] A.S.C. no 54).
[27] Sans dresser une liste exhaustive de toutes les différences entre l'ancienne Loi et la L.I.P.R., je pense qu'il vaut la peine de souligner certaines différences qui démontrent bien l'évolution entourant la compétence et les pouvoirs du juge désigné.
[28] Le juge désigné a compétence pour entendre les causes portant sur l'étranger et sur le résident permanent (paragraphe 77(1) de la L.I.P.R.). En vertu de l'ancienne Loi, le juge désigné n'avait compétence que sur les étrangers, les résidents permanents relevant du Comité de surveillance des activités de renseignements de sécurité (article 38.1 et paragraphes 40(1) et 40.1(1) de l'ancienne Loi).
[29] Le juge désigné a maintenant compétence pour effectuer les fonctions suivantes : il évalue le caractère raisonnable du certificat (paragraphe 80(2) de la L.I.P.R.); il entreprend le contrôle des motifs de la détention dans les quarante-huit heures suivant celle-ci (paragraphe 83(1) de la L.I.P.R.); avant de rendre sa décision sur le certificat, il réévalue au moins une fois dans les six mois suivants chaque contrôle des motifs la nécessité de maintenir la personne concernée en détention à la lumière du danger pour la sécurité nationale ou pour celle d'autrui ou de la possibilité que la personne concernée se soustrait à la procédure ou au renvoi (paragraphe 83(3) de la L.I.P.R.); 120 jours suivant la décision sur le certificat, le juge désigné peut mettre en liberté, à certaines conditions, la personne concernée qui le demande, s'il estime que cela ne comporte pas de danger pour la sécurité nationale et pour celle d'autrui (paragraphe 84(2) et 83(3) de la L.I.P.R.); il a aussi compétence pour contrôler la légalité de la décision portant sur une demande de protection (paragraphes 79(1), 79(2) et 80(1) de la L.I.P.R.). L'ancienne Loi ne permettait au juge désigné que de statuer sur le caractère raisonnable du certificat et de revoir la nécessité de la détention suivant la décision sur le certificat (alinéa 40.1(4)d) et paragraphe 40.1(8) de l'ancienne Loi).
[30] Le juge désigné a maintenant le pouvoir, selon la version anglaise de l'alinéa 78c) de la L.I.P.R., de décider de toutes les affaires ( « all matters » ) pouvant découler de l'étude du certificat. La version française utilise toutefois le terme « l'affaire » à l'alinéa 78c) de la L.I.P.R. Ce pouvoir explicite de s'occuper de toutes les affaires liées au dossier n'existait tout simplement pas dans l'ancienne Loi.
[31] Bien qu'en vertu de l'ancienne Loi le juge désigné examinait dans les sept jours suivant la signature du certificat les renseignements à l'appui de celui-ci (alinéa 40.1(4)a) de l'ancienne Loi), ce qui est encore prévu à l'article 78 de la L.I.P.R., la L.I.P.R. ajoute d'autres exigences : le juge désigné doit procéder à l'étude du certificat de façon expéditive et sans formalisme (alinéa 78c) de la L.I.P.R.) et doit entreprendre le contrôle des motifs justifiant le maintien en détention dans les quarante-huit heures suivant le début de la détention (paragraphe 83(1) de la L.I.P.R.). La L.I.P.R. exige donc que le juge désigné examine les renseignements et qu'il étudie le certificat ainsi que les motifs du maintien de la détention, puis qu'il en arrive promptement à une conclusion.
[32] Un autre élément nouveau est le principe d'interprétation et de mise en oeuvre selon lequel les « décisions prises en vertu de la présente loi doivent être conformes à la Charte » (alinéa 3(3)d) de la L.I.P.R.) Bien que ce principe d'interprétation soit évident en soi, il est particulièrement important de noter son inclusion littérale dans la L.I.P.R. lorsqu'il est question de déterminer la compétence du juge désigné. Ce principe d'interprétation figurait dans l'ancienne Loi, mais il y était davantage limité. En effet, il précisait seulement que les critères d'admission au Canada ne devaient pas être discriminatoires (alinéa 3f) de l'ancienne Loi).
Loi sur l'immigration, L.R.C. 1985, ch. I-2 Abrogée
Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27
3. La politique canadienne d'immigration ainsi que les règles et règlements pris en vertu de la présente loi visent, dans leur conception et leur mise en oeuvre, à promouvoir les intérêts du pays sur les plans intérieur et international et reconnaissent la nécessité :
[...]
f) de garantir que les personnes sollicitant leur admission au Canada à titre permanent ou temporaire soient soumises à des critères excluant toute discrimination contraire à la Charte canadienne des droits et libertés;
Interprétation et mise en oeuvre
(3) L'interprétation et la mise en oeuvre de la présente loi doivent avoir pour effet :
d) d'assurer que les décisions prises en vertu de la présente loi sont conformes à la Charte canadienne des droits et libertés, notamment en ce qui touche les principes, d'une part, d'égalité et de protection contre la discrimination et, d'autre part, d'égalité du français et de l'anglais à titre de langues officielles du Canada;
[33] Finalement, il est important de noter que tant l'ancienne Loi que la L.I.P.R. prévoient qu'il ne peut être interjeté appel des décisions sur le certificat (paragraphe 40.1(6) de l'ancienne Loi et paragraphe 80(3) de la L.I.P.R.). Toutefois, la L.I.P.R. ajoute que la confirmation du caractère raisonnable du certificat constitue une mesure de renvoi qui est également sans appel (article 81 de la L.I.P.R. comparé à l'article 70 de l'ancienne Loi).
[34] Avant d'analyser les dispositions législatives afin de déterminer si le juge désigné est un tribunal compétent, au sens du paragraphe 24(1) de la Charte, pour trancher des questions constitutionnelles, il convient de circonscrire davantage le concept de juge désigné.
[35] Il est intéressant de noter que ce concept a été formulé dans le rapport de la Commission d'enquête sur certaines activités de la Gendarmerie royale du Canada (ci-après « Commission » ). Au paragraphe 101 de la Partie V de son rapport (volume I, page 585), la Commission fait référence à la notion de « juge désigné » . La Commission y étudie la question des demandes de mandat dans le cadre de la Loi sur les secrets officiels, L.R.C. 1985, ch. O-5 et déclare ce qui suit :
Dans un système de gouvernement responsable comportant un cabinet, les ministres ont le devoir d'exercer comme il convient les pouvoirs légalement conférés au gouvernement, mais ils n'ont pas la responsabilité de décider, en fin de compte, comment la loi est appliquée. Dans notre système de gouvernement, ce rôle incombe normalement aux juges.
[36] Au paragraphe 104 de la Partie V (volume I, page 586), la Commission fait la recommandation suivante :
Afin d'assurer la présence de juges suffisamment avertis pour entendre les demandes de mandat, nous proposons que cinq juges de la division de première instance de la Cour fédérale du Canada soient désignés à cette fin par le juge en chef de ce tribunal [...] Dans notre système, l'audition devant le juge serait une procédure unilatérale [...] On a prétendu qu'il faudrait conférer à la procédure un caractère plus accusatoire en prévoyant la nomination d'un officier qui aurait qualité d'intervenant bénévole. Cet officier signalerait au juge, au besoin, les faiblesses ou les lacunes des demandes. Cette proposition a beaucoup de mérite et nous l'avons examinée avec soin, mais nous avons conclu que, somme toute, un tel mécanisme ne convient pas. L'antagonisme que cette procédure engendrerait pourrait être plutôt artificiel et risquerait de compliquer outre mesure le processus d'approbation des demandes. De plus, nous estimons qu'un juge d'expérience n'a pas besoin d'une procédure accusatoire pour peser tous les aspects d'une demande.
Au paragraphe 6 du chapitre 2, (volume 2, page 931), la Commission traite des contrôles externes et affirme ce qui suit :
Ces diverses recommandations font manifestement jouer à la Cour fédérale du Canada un rôle important dans les décisions relatives à la sécurité nationale. Comme nous l'avons recommandé à la Partie V, ce rôle serait mieux rempli s'il était assumé par un groupe de juges des divisions d'appel et de première instance, spécialement désignés à cette fin par le juge en chef de la Cour fédérale.
[37] Le concept du juge désigné a été repris par le législateur dans d'autres lois. Des juges sont désignés pour entendre des dossiers portant sur des questions de sécurité nationale en vertu notamment des dispositions suivantes : les articles 2, 21 et suivants de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité, L.R.C. 1985, ch. C-23, les articles 38 à 38.15 de la Loi sur la preuve au Canada, L.R.C. 1985, ch. C-5, le paragraphe 40.1(4) et articles suivants de la Loi sur l'Immigration, L.R.C. 1985, ch. I-2, ainsi que l'article 76 et suivants de la L.I.P.R. Il est important de souligner que la procédure de désignation établie dans ces dispositions n'a pas pour but de limiter les pouvoirs du juge. En effet, le juge désigné exerce ses fonctions ordinaires de juge puîné. Ce ne sont que les circonstances dans lesquelles il exerce ses fonctions qui sont exceptionnelles, en ce sens qu'elles ont trait à la sécurité nationale.
[38] Il me semble que la raison d'être de la désignation de certains juges de la Cour fédérale vise à limiter l'accès aux renseignements qui sont protégés et, par le fait même, à protéger les activités liées à la sécurité nationale du Canada ainsi que les moyens d'obtenir des renseignements relatifs à ce sujet.
[39] En somme, le juge désigné possède toute la compétence d'un juge de la Cour fédérale et possède également une compétence qui lui est spécifiquement accordée en vertu de l'article 76 et suivants de la L.I.P.R. Lorsqu'il entend des dossiers d'immigration, le juge désigné ne perd donc pas son statut de juge de la Cour fédérale; il conserve tous ses pouvoirs et possède de surcroît ceux qui découlent du fait d'être un juge désigné.
[40] À la lumière de l'analyse ci-dessus sur les origines et le rôle du juge désigné, il convient de se demander si le juge désigné est un « tribunal compétent » , au sens du paragraphe 24(1) de la Charte, pour décider de questions constitutionnelles.
[41] Pour être un tribunal compétent, il doit avoir compétence sur l'intéressé, avoir compétence sur l'objet du litige et posséder le pouvoir d'accorder la réparation demandée (Mills c. Sa Majesté La Reine, [1986] 1 R.C.S. à la p. 863; R. c. Hynes, [2001] 3 R.C.S. à la p. 623).
[42] La L.I.P.R. donne au juge désigné une pleine compétence sur l'intéressé : elle accorde au juge le pouvoir de statuer sur l'avenir de l'intéressé ainsi que sur la détention de ce dernier avant la décision sur le certificat et même après. La L.I.P.R. confère tout aussi explicitement au juge désigné la compétence sur l'objet du litige. En effet, aucun juge non désigné de la Cour fédérale n'a le pouvoir de décider de questions de sécurité nationale.
[43] Pour ce qui est du pouvoir d'accorder la réparation demandée, la Cour suprême du Canada souligne dans Hynes, précité à la p. 641, qu'à défaut d'une disposition prévoyant expressément le pouvoir de trancher des questions relative à la Charte, il faut rechercher l'intention implicite du législateur en ce sens :
Si un tel pouvoir n'est pas explicitement attribué à l'organisme concerné, il faut, pour répondre à cette question, prendre en considération la fonction du tribunal judiciaire ou administratif ainsi que la structure, les pouvoirs et les mécanismes dont l'a doté le Parlement ou la législature [...] exprimé succinctement, voici comment pourrait être énoncé le critère relatif au pouvoir d'accorder la réparation demandée : le tribunal judiciaire ou administratif concerné est-il, eu égard à sa fonction et à ses structures, le forum approprié pour accorder la réparation demandée en vertu de l'article 24? (je souligne)
[44] À mon sens, la règle d'interprétation énoncée par le législateur au paragraphe 3(3) de la L.I.P.R., qui consiste à s'assurer « que les décisions prises en vertu de la présente loi sont conformes à la Charte canadienne des droits et libertés » , équivaut à une attribution explicite du pouvoir d'accorder une réparation. N'est-ce pas le rôle du juge désigné en vertu de la Charte de veiller à ce que les décisions ministérielles soient prises non seulement conformément à la L.I.P.R. mais également conformément à la Charte? De plus, à l'alinéa 78c) de la L.I.P.R., le législateur précise clairement que le juge désigné « shall deal with all matters » . J'estime que ce pouvoir de décision porte sur toutes les questions relatives au litige, ce qui comprend les questions relatives à la Charte.
[45] L'analyse de la compétence du juge désigné passe nécessairement par l'interprétation de l'article 78c) de la L.I.P.R. On note la présence des mots « all matters » dans la version anglaise et leur absence dans la version française :
Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27
Immigration and Refugee Protection Act, S.C. 2001, c. 27
78.c) il [le juge qui entend l'affaire] procède, dans la mesure où les circonstances et les considérations d'équité et de justice naturelle le permettent, sans formalisme et selon la procédure expéditive;
78.(c) the judge shall deal with all matters as informally and expeditiously as the circumstances and considerations of fairness and natural justice permit;
[46] Dans Chieu c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2002] 1 R.C.S. 84 au par. 27, la Cour suprême du Canada dit avoir maintes fois déclaré que la méthode d'interprétation des lois à privilégier est la méthode moderne, c'est-à-dire celle énoncée par E. A. Driedger dans Construction of Statutes (2e éd. 1983), à la p. 87 :
[TRADUCTION] Aujourd'hui, il n'y a qu'un seul principe ou solution : il faut lire les termes d'une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s'harmonise avec l'esprit de la loi, l'objet de la loi et l'intention du législateur.
De plus, selon R. Sullivan, Driedger on the Construction of Statutes (3e éd. 1994), à la p. 225 et P.-A. Côté, Interprétation des lois (3e éd. 1999), aux pp. 408 à 410, puis à la p.442, il est déclaré ce qui suit :
La Constitution canadienne comporte certaines exigences en matière de bilinguisme législatif et certains textes constitutionnels [...] Dans la mesure où les deux versions, française et anglaise, d'un texte législatif font pareillement autorité, l'interprète devra en tenir compte. [...] sauf disposition légale contraire, toute divergence entre les deux versions officielles d'un texte législatif est résolue en dégageant, si c'est possible, le sens qui est commun aux deux versions. Si cela n'est pas possible, ou si le sens commun ainsi dégagé paraît contraire à l'intention du législateur révélée par recours aux règles ordinaire d'interprétation, on peut entendre le texte dans le sens qu'indiquent ces règles [...]
La rédaction bilingue conduit parfois à un manque de concordance entre les deux versions linguistiques, mais ces deux versions, par hypothèse, ne peuvent fonder qu'une seule règle et ne peuvent donc entraîner une antinomie [...] toute interprétation qui permet d'éviter les conflits de lois doit être favorisée, car on présume qu'elle a plus de chances de refléter la volonté du législateur rationnel.
Une lecture ordinaire des versions anglaise et française de l'alinéa 78c) de la L.I.P.R. à la lumière de la méthode moderne d'interprétation des lois mène à une interprétation large de l'alinéa 78c). Je conclus donc que le juge qui entend l'affaire doit considérer « toutes les questions » ( « all matters » ) pertinentes au litige.
[47] D'ailleurs, l'article 78 et le paragraphe 79(1) de la L.I.P.R. favorisent cette interprétation. En effet, la version française emploie le terme « l'affaire » dans ces deux articles. « L'affaire » fait référence à l'étude du caractère raisonnable du certificat ou du maintien de la détention. Donc, les autres « affaires » incluent les questions de droit et de procédure. Ainsi, le paragraphe 3(3) et l'alinéa 78c) de la L.I.P.R. peuvent être interprétés comme attribuant expressément au juge désigné le pouvoir de trancher des questions constitutionnelles. Seul le juge désigné a la compétence de décider du caractère raisonnable du certificat et des motifs de la détention. La façon dont cette fonction est assumée par le juge désigné relève entièrement de ce dernier. Ce qui importe, c'est que le juge désigné protège les renseignements pouvant porter atteinte à la sécurité nationale tout en s'assurant que l'intéressé soit suffisamment informé des raisons ayant donné lieu à la signature du certificat et à la détention. Je suis donc d'avis que la L.I.P.R. octroie la compétence au juge désigné sur l'intéressé, l'objet du litige et le pouvoir d'accorder la réparation.
[48] À ce point-ci, je reviens sur les concepts d'intention expresse et d'intention implicite du législateur énoncés dans l'arrêt Hynes, précité. Même si la L.I.P.R. ne révélait pas, contrairement à ce que je viens de conclure, l'intention explicite du législateur d'accorder le pouvoir de réparation recherchée, je conclus que l'intention implicite du législateur qui se dégage du rôle accordé au juge désigné en vertu des articles 76 à 85 de la L.I.P.R. sous-entend le pouvoir d'accorder la réparation demandée.
[49] Bien avant l'entrée en vigueur de la L.I.P.R., le juge McDonald de la Cour d'appel fédérale a déclaré en obiter qu'une cour d'appel ne devait pas se substituer au tribunal de première instance en ce qui concerne les questions relatives à la Charte, le juge désigné étant le mieux placé pour statuer sur ces questions. Dans l'arrêt Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1998] 4 C.F. 192 à la p. 6, il écrit ce qui suit :
Il est indubitable que le juge délégué pour entendre une demande fondée sur le paragraphe 40.1(8) est le mieux placé pour se prononcer sur des points litigieux touchant à la Charte. En effet, il est obligé de considérer si l'ordonnance qu'il rend soulève des questions constitutionnelles. S'il décide en première instance que, sauf preuve du contraire, un droit garanti par la Charte pourrait être touché par les dispositions de l'ordonnance, il est le mieux placé, après avoir entendu tous les témoignages, pour décider si, étant donné les inquiétudes en matière de sécurité, ces conditions sont valides au regard de l'article premier de la Charte. Ce faisant, il aurait peut-être à examiner si l'application des prescriptions de la Charte à une ordonnance rendue sous le régime du paragraphe 40.1(9) nécessite l'examen de "l'applicabilité au regard de la Constitution" de cette disposition, mettant ainsi en jeu l'impératif d'avis de l'article 57 de la Loi sur la Cour fédérale [L.R.C. (1985), ch. F-7 (mod. par L.C. 1990, ch. 8, art. 19)]. Cette question n'a pas été débattue devant la Cour.
[50] J'irais même jusqu'à dire que le juge désigné est dans une position idéale pour trancher des questions constitutionnelles découlant des articles 76 à 85 de la L.I.P.R., car celui-ci possède tous les renseignements pertinents ainsi que tous les pouvoirs spéciaux liés à une telle compétence.
[51] Dans l'arrêt Hynes, précité, la question consistait à savoir si un juge présidant une enquête préliminaire sous le régime du Code criminel du Canada, L.R.C. 1985, ch. C-46 pouvait statuer sur des questions constitutionnelles. La majorité des juges de la Cour suprême du Canada a répondu par la négative, tout comme dans l'arrêt Mills, précité. Les juges de la majorité en sont arrivés à cette conclusion parce qu'ils estimaient que le juge du procès était mieux placé que le juge de l'enquête préliminaire pour décider de questions constitutionnelles, l'endroit idéal pour trancher de telles questions étant le procès (Hynes, précité au par. 40). En l'espèce, le rôle du juge désigné s'apparente beaucoup plus à celui du juge du procès qu'à celui du juge de l'enquête préliminaire. En effet, tant le juge désigné que le juge du procès détiennent le pouvoir sur l'ensemble du litige ainsi que sur son issue.
[52] La thèse selon laquelle le juge désigné est un tribunal compétent pour décider de questions constitutionnelles permet également d'éviter un dédoublement de procéd