Ktunaxa Nation c. Colombie‑Britannique (Forests, Lands and Natural Resource Operations)

Ktunaxa Nation c. Colombie‑Britannique (Forests, Lands and Natural Resource Operations)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2017-11-02
Référence neutre
2017 CSC 54
Recueil
[2017] 2 RCS 386
Numéro de dossier
36664
Juges
McLachlin, Beverley; Abella, Rosalie Silberman; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Wagner, Richard; Gascon, Clément; Côté, Suzanne; Brown, Russell; Rowe, Malcolm
En appel de
Colombie-Britannique
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 36664
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Ktunaxa Nation c. Colombie‑Britannique (Forests, Lands and Natural Resource Operations), 2017 CSC 54, [2017] 2 R.C.S. 386
Appel entendu : 1er décembre 2016
Jugement rendu : 2 novembre 2017
Dossier : 36664
Entre :
Ktunaxa Nation Council et Kathryn Teneese, en leur propre nom et au nom de tous les citoyens de la Ktunaxa Nation
Appelants
et
Minister of Forests, Lands and Natural Resource Operations et Glacier Resorts Ltd.
Intimés
- et -
Procureur général du Canada, procureur général de la Saskatchewan, Association canadienne des avocats musulmans, South Asian Legal Clinic of Ontario, Kootenay Presbytery (United Church of Canada), Alliance évangélique du Canada, Alliance des chrétiens en droit, Alberta Muslim Public Affairs Council, Amnistie internationale (Canada), Te’mexw Treaty Association, Central Coast Indigenous Resource Alliance, Shibogama First Nations Council, Chambre de commerce du Canada, British Columbia Civil Liberties Association, Council of the Passamaquoddy Nation at Schoodic, Katzie First Nation, West Moberly First Nations et Prophet River First Nation
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Wagner, Gascon, Côté, Brown et Rowe
Motifs de jugement conjoints :
(par. 1 à 115)
La juge en chef McLachlin et le juge Rowe (avec l’accord des juges Abella, Karakatsanis, Wagner, Gascon et Brown)
Motifs concordants en partie :
(par. 116 à 156)
Le juge Moldaver (avec l’accord de la juge Côté)
Ktunaxa Nation c. Colombie‑Britannique (Forests, Lands and Natural Resource Operations), 2017 CSC 54, [2017] 2 R.C.S. 386
Ktunaxa Nation Council et
Kathryn Teneese, en leur propre nom
et au nom de tous les citoyens de la Ktunaxa Nation Appelants
c.
Minister of Forests, Lands and Natural
Resource Operations et Glacier Resorts Ltd. Intimés
et
Procureur général du Canada,
procureur général de la Saskatchewan,
Association canadienne des avocats musulmans,
South Asian Legal Clinic of Ontario,
Kootenay Presbytery (United Church of Canada),
Alliance évangélique du Canada,
Alliance des chrétiens en droit,
Alberta Muslim Public Affairs Council,
Amnistie internationale (Canada),
Te’mexw Treaty Association,
Central Coast Indigenous Resource Alliance,
Shibogama First Nations Council,
Chambre de commerce du Canada,
British Columbia Civil Liberties Association,
Council of the Passamaquoddy Nation at Schoodic,
Katzie First Nation, West Moberly First Nations
et Prophet River First Nation Intervenants
Répertorié : Ktunaxa Nation c. Colombie‑Britannique (Forests, Lands and Natural Resource Operations)
2017 CSC 54
No du greffe : 36664.
2016 : 1er décembre; 2017 : 2 novembre.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Wagner, Gascon, Côté, Brown et Rowe.
en appel de la cour d’appel de la colombie‑britannique
Droit constitutionnel — Charte des droits — Liberté de religion — Allégation d’une première nation selon laquelle un projet de station de ski chasserait de son territoire traditionnel un esprit qui est au cœur de ses croyances religieuses — Approbation par le gouvernement provincial de l’aménagement d’une station de ski malgré la prétention d’une première nation selon laquelle l’aménagement porterait atteinte à son droit à la liberté de religion — La décision du Ministre viole‑t‑elle l’art. 2a) de la Charte canadienne des droits et libertés ?
Droit constitutionnel — Droits ancestraux — Couronne — Obligation de consulter — Approbation par le gouvernement provincial de l’aménagement d’une station de ski malgré la prétention d’une première nation selon laquelle l’aménagement porterait atteinte à son droit constitutionnel à la protection des intérêts autochtones — La décision du Ministre que la Couronne s’est acquittée de son obligation de consulter et d’accommoder était‑elle raisonnable? — Loi constitutionnelle de 1982, art. 35 .
Les Ktunaxa forment une première nation dont le territoire traditionnel comprend un secteur de la Colombie‑Britannique qu’ils appellent le Qat’muk. Le Qat’muk est un lieu d’importance spirituelle pour eux car il abrite l’Esprit de l’Ours Grizzly, un esprit principal des croyances religieuses et de la cosmologie des Ktunaxa. Glacier Resorts a demandé au gouvernement l’autorisation de construire une station de ski ouverte à longueur d’année dans le Qat’muk. Les Ktunaxa ont été consultés et ils ont fait part de leurs préoccupations quant aux répercussions du projet. À la suite de ces consultations, le projet a été modifié par l’ajout de nouvelles protections à l’égard des intérêts des Ktunaxa. Les Ktunaxa sont demeurés insatisfaits, mais ils se sont engagés à participer à de nouvelles consultations. Vers la fin du processus, les Ktunaxa ont estimé qu’il était impossible d’arriver à un compromis parce que le projet chasserait l’Esprit de l’Ours Grizzly du Qat’muk et porterait par le fait même irrémédiablement atteinte à leurs croyances et pratiques religieuses. Après qu’on eut essayé en vain de poursuivre les consultations, le Ministre intimé a déclaré qu’il y avait eu une consultation raisonnable et a approuvé le projet. Les Ktunaxa ont présenté une requête en contrôle judiciaire de l’approbation au motif que le projet violerait leur droit constitutionnel à la liberté de religion et que la décision du Ministre manquait à l’obligation de consultation et d’accommodement qui incombe à la Couronne. Le juge en chambre a rejeté la requête et la Cour d’appel a confirmé cette décision.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté.
La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Karakatsanis, Wagner, Gascon, Brown et Rowe : La décision du Ministre ne viole pas le droit à la liberté de religion garanti aux Ktunaxa par l’al. 2a) de la Charte . En l’espèce, la revendication des Ktunaxa ne relève pas de cette disposition car la décision du Ministre d’approuver le projet ne porte atteinte ni à la liberté des Ktunaxa d’avoir leurs croyances ni à leur liberté de manifester ces croyances.
Pour démontrer qu’il y a atteinte au droit à la liberté de religion, le demandeur doit établir (1) qu’il croit sincèrement à une pratique ou à une croyance ayant un lien avec la religion, et (2) que la conduite qu’il reproche à l’État nuit d’une manière plus que négligeable ou insignifiante à sa capacité de se conformer à cette pratique ou croyance. Dans la présente affaire, les Ktunaxa croient sincèrement en l’existence et l’importance de l’Esprit de l’Ours Grizzly. Ils croient aussi qu’un aménagement permanent à l’intérieur du Qat’muk en chassera cet esprit.
Il n’est toutefois pas satisfait au second volet du critère. Les Ktunaxa doivent démontrer que la décision du Ministre d’approuver l’aménagement porte atteinte soit à leur liberté de croire en l’Esprit de l’Ours Grizzly, soit à leur liberté de manifester cette croyance. Pourtant, les Ktunaxa ne réclament pas la protection de la liberté de croire en l’Esprit de l’Ours Grizzly ou de s’adonner à des pratiques connexes. Ils sollicitent plutôt la protection de la présence de l’Esprit de l’Ours Grizzly lui‑même et du sens spirituel subjectif qu’ils en dégagent. Cette allégation inédite étendrait l’al. 2a) au‑delà de ses limites et exposerait les croyances intimes profondes au contrôle des tribunaux. L’obligation imposée à l’État par l’al. 2a) ne consiste pas à protéger l’objet des croyances ou le point de mire spirituel du culte, comme l’Esprit de l’Ours Grizzly. Il incombe plutôt à l’État de protéger la liberté de toute personne d’avoir pareilles croyances et de les manifester par le culte et la pratique ou par l’enseignement et la diffusion.
En outre, il était raisonnable de la part du Ministre de décider que la Couronne s’était acquittée de l’obligation de consultation et d’accommodement que lui impose l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 . Il convient de faire preuve de déférence à l’égard de cette décision. La cour qui contrôle une décision administrative au titre de l’art. 35 ne tranche pas la question constitutionnelle de novo soulevée de façon isolée selon la norme de la décision correcte. Elle ne tranche donc pas la question de façon indépendante. Elle doit plutôt se demander si la conclusion du décideur sur cette question était raisonnable.
La garantie constitutionnelle de l’art. 35 ne vise pas uniquement les droits issus de traités ou les revendications prouvées ou réglées de droits ancestraux et de titre ancestral. L’article 35 protège aussi les droits éventuels inhérents aux revendications autochtones qui n’ont pas encore été formellement établies et il peut obliger la Couronne à consulter les Autochtones et à prendre en compte leurs intérêts en attendant qu’il soit statué sur ces revendications par la négociation ou une autre procédure. Cette obligation découle de l’honneur de la Couronne et est constitutionnalisée à l’art. 35 .
En l’espèce, les Ktunaxa demandent aux tribunaux dans leur requête, sous le couvert d’une demande de contrôle judiciaire d’une décision administrative, de se prononcer sur la validité de leur revendication à l’égard d’un lieu sacré et des pratiques spirituelles connexes. Ce jugement déclaratoire ne peut être rendu par une cour siégeant en contrôle d’une décision administrative. Dans une instance judiciaire, pareil jugement déclaratoire ne peut être rendu qu’après l’instruction de la question quand le tribunal bénéficie des actes de procédure, des interrogatoires préalables, des éléments de preuve et des arguments. Sans un pouvoir expressément délégué, les décideurs administratifs ne peuvent pas non plus se prononcer eux‑mêmes sur l’existence ou la portée de droits ancestraux. Les droits ancestraux doivent être prouvés au moyen d’éléments mis à l’épreuve; ils ne peuvent être établis accessoirement dans le cadre d’une procédure administrative dont le point de mire est le caractère adéquat des consultations et des mesures d’accommodement. Permettre une telle chose causerait de l’incertitude et découragerait le règlement définitif des droits allégués par la procédure appropriée. Dans l’intervalle, alors que les revendications sont en voie de règlement, la consultation et l’accommodement sont les meilleurs outils juridiques dont on dispose pour parvenir à une réconciliation.
Le dossier de l’espèce étaye le caractère raisonnable de la conclusion du Ministre selon laquelle l’obligation de consultation et d’accommodement visée à l’art. 35 a été respectée. Les revendications de nature spirituelle des Ktunaxa à l’égard du Qat’muk ont été reconnues dès le départ. Des négociations se sont échelonnées sur deux décennies et il y a eu des consultations approfondies. De nombreux changements ont été apportés au projet pour tenir compte des revendications de nature spirituelle des Ktunaxa. Alors que tous les différends importants semblaient réglés, les Ktunaxa ont adopté une nouvelle position absolue selon laquelle aucun accommodement n’était possible parce que des installations permanentes chasseraient l’Esprit de l’Ours Grizzly du Qat’muk. Le Ministre a cherché à consulter les Ktunaxa pour discuter de la revendication nouvellement formulée, mais on lui a répondu qu’il était inutile de le faire. Le processus protégé par l’art. 35 a alors pris fin.
À l’inverse, le dossier n’indique pas que le Ministre a mal décrit le droit comme une revendication visant à empêcher tout aménagement plutôt que la revendication d’un droit spirituel. Le Ministre comprenait que ce droit supposait des pratiques qui dépendaient de la présence continue de l’Esprit de l’Ours Grizzly dans le Qat’muk, alors que l’aménagement chasserait cet esprit selon les croyances des Ktunaxa. Les pratiques et intérêts spirituels ont été évoqués au début du processus et les parties ont continué de discuter de ces questions tout au long du processus. Le Ministre n’a pas non plus mal compris l’impératif du secret des Ktunaxa qui a contribué à la divulgation tardive de la véritable nature de la revendication : une revendication absolue à l’égard d’un lieu sacré qui devait être préservé et protégé de l’habitation humaine permanente. Le Ministre a compris et accepté le fait que les croyances spirituelles ne permettaient pas que certains détails des croyances soient communiqués à des gens de l’extérieur. Rien dans le dossier ne porte à croire que le Ministre a oublié cet élément fondamental quand il a décidé qu’il y avait eu une consultation adéquate. De plus, le Ministre n’a pas qualifié de faible le droit spirituel général. Le Ministre a jugé solide la revendication globale de nature spirituelle, mais il avait des doutes quant à la solidité de la nouvelle prétention absolue selon laquelle aucun accommodement n’était possible parce que le projet chasserait l’Esprit de l’Ours Grizzly du Qat’muk. En outre, le dossier ne démontre pas que le Ministre a mal évalué l’effet préjudiciable du projet sur les intérêts spirituels des Ktunaxa.
En dernière analyse, la consultation n’était pas insuffisante. Le Ministre s’est livré à des consultations approfondies sur la revendication de nature spirituelle. L’ampleur de ces consultations a été confirmée à la fois par le juge en chambre et par la Cour d’appel. Qui plus est, le dossier n’établit pas qu’on n’a pas tenu compte du droit spirituel. Bien que le Ministre n’ait pas offert la mesure d’accommodement ultime exigée par les Ktunaxa, soit le rejet complet du projet de station de ski, la Couronne s’est acquittée de son obligation de consulter et d’accommoder. L’article 35 garantit un processus, et non un résultat précis. Rien ne garantit qu’en fin de compte il sera justifié ou possible d’obtenir l’accommodement précis demandé. L’article 35 ne confère pas aux demandeurs insatisfaits un droit de veto. S’il y a eu consultation adéquate, le projet peut aller de l’avant sans consentement.
Les juges Moldaver et Côté : Le Ministre a raisonnablement conclu à l’acquittement de l’obligation de consulter et d’accommoder les Ktunaxa prévue à l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 ; en revanche, la décision du Ministre d’approuver la station de ski a porté atteinte au droit à la liberté de religion garanti aux Ktunaxa par l’al. 2a) de la Charte .
Le premier volet du critère relatif à l’al. 2a) n’est pas en litige dans la présente affaire. Le second volet s’attache au point de savoir si une mesure étatique a nui à la capacité d’une personne de se conformer à ses croyances ou pratiques religieuses. La conduite de l’État qui prive de toute signification religieuse les croyances religieuses sincères d’une personne porte atteinte à son droit à la liberté de religion. Les croyances religieuses revêtent une signification spirituelle pour le croyant. Lorsque cette signification est supprimée par l’État, la personne ne peut plus se conformer à ses croyances religieuses, ce qui constitue une contravention à l’al. 2a) .
Ce type d’ingérence de l’État est une réalité lorsque les citoyens s’épanouissent spirituellement par le lien qui les unit au monde concret. Pour veiller à ce que l’al. 2a) accorde la même protection à toutes les religions, les tribunaux doivent être conscients des caractéristiques propres à chacune d’elles et des différentes manières dont l’État peut nuire aux croyances ou pratiques de chaque religion. Dans de nombreuses religions autochtones, la terre est non seulement le lieu où s’exercent des pratiques spirituelles; la terre peut elle‑même être sacrée. Une mesure étatique qui touche la terre peut donc rompre le lien avec l’être divin, ce qui priverait les croyances et pratiques de leur signification spirituelle. La mesure étatique qui a cet effet sur une religion autochtone nuit à la capacité de se conformer à des croyances et pratiques religieuses.
En l’espèce, les Ktunaxa croient sincèrement que l’Esprit de l’Ours Grizzly habite le Qat’muk, un lieu sacré dans leur religion, et que la décision du Ministre d’approuver la station de ski romprait leur lien avec le Qat’muk et l’Esprit de l’Ours Grizzly. Les Ktunaxa seraient ainsi privés des conseils et de l’assistance spirituels de cet esprit. Leurs croyances religieuses en l’Esprit de l’Ours Grizzly perdraient toute signification religieuse et, par conséquent, leurs prières, cérémonies et rites associés à cet esprit ne seraient plus que de vaines paroles et des gestes vides de sens. En outre, sans leur lien spirituel avec le Qat’muk et l’Esprit de l’Ours Grizzly, les Ktunaxa ne seraient pas en mesure de transmettre leurs croyances et pratiques aux générations futures. La décision du Ministre d’approuver l’aménagement proposé nuit donc d’une manière plus que négligeable ou insignifiante à la capacité des Ktunaxa de se conformer à leurs croyances ou pratiques religieuses.
La décision du Ministre est toutefois raisonnable parce qu’elle est le fruit d’une mise en balance proportionnée du droit reconnu aux Ktunaxa par l’al. 2a) de la Charte et des objectifs confiés par la loi au Ministre : administrer les terres de la Couronne et les aliéner dans l’intérêt public. Une mise en balance proportionnée en est une qui donne effet autant que possible aux protections en cause conférées par la Charte compte tenu du mandat législatif particulier. Quand le Ministre met en balance les protections conférées par la Charte et les objectifs en question, il doit s’assurer que ces protections sont restreintes aussi peu que cela est raisonnablement possible eu égard aux objectifs particuliers de l’État.
En l’espèce, le Ministre n’a pas mentionné explicitement l’al. 2a) dans ses motifs de décision; il ressort toutefois de ses motifs qu’il a bien saisi la substance du droit garanti aux Ktunaxa par l’al. 2a) . Il a reconnu que l’aménagement mettait en jeu le lien spirituel des Ktunaxa avec le Qat’muk.
De plus, il ressort implicitement des motifs du Ministre qu’il a mis en balance de façon proportionnée le droit reconnu aux Ktunaxa par l’al. 2a) et les objectifs que lui confie la loi. Le Ministre a essayé de limiter autant qu’il était raisonnablement possible de le faire l’impact de l’aménagement sur la substance du droit garanti aux Ktunaxa par l’al. 2a) compte tenu de ces objectifs. Il a consenti des mesures d’accommodement importantes qui touchaient précisément le lien spirituel des Ktunaxa avec la terre. En dernière analyse, toutefois, le Ministre avait deux choix : approuver l’aménagement ou permettre aux Ktunaxa d’opposer leur veto à l’aménagement en raison de leur liberté de religion. Conférer aux Ktunaxa le pouvoir d’opposer leur veto à l’aménagement du territoire en question leur donnerait dans les faits un intérêt propriétal d’envergure sur le Qat’muk, à savoir le pouvoir d’interdire à autrui de construire des installations permanentes sur des terres publiques. Ce droit d’interdiction ne serait pas une restriction minimale ou négligeable de la propriété publique. On peut déduire des motifs du Ministre que permettre aux Ktunaxa de dicter l’usage d’une grande étendue de terrain selon leur croyance religieuse n’était pas compatible avec son mandat légal. L’octroi de ce pouvoir compromettrait plutôt substantiellement la réalisation de ce mandat, voire lui porterait un coup fatal. Vu les choix qui s’offraient au Ministre, sa décision était raisonnable et était le fruit d’une mise en balance proportionnée.
Jurisprudence
Citée par la juge en chef McLachlin et le juge Rowe
Arrêts appliqués : R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; Nation haïda c. Colombie‑Britannique (Ministre des Forêts), 2004 CSC 73, [2004] 3 R.C.S. 511; arrêts mentionnés : Syndicat Northcrest c. Amselem, 2004 CSC 47, [2004] 2 R.C.S. 551; École secondaire Loyola c. Québec (Procureur général), 2015 CSC 12, [2015] 1 R.C.S. 613; Mouvement laïque québécois c. Saguenay (Ville), 2015 CSC 16, [2015] 2 R.C.S. 3; Saskatchewan (Human Rights Commission) c. Whatcott, 2013 CSC 11, [2013] 1 R.C.S. 467; Multani c. Commission scolaire Marguerite‑Bourgeoys, 2006 CSC 6, [2006] 1 R.C.S. 256; R. c. Videoflicks Ltd. (1984), 48 O.R. (2d) 395, inf. par R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713; Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; Health Services and Support — Facilities Subsector Bargaining Assn. c. Colombie‑Britannique, 2007 CSC 27, [2007] 2 R.C.S. 391; Divito c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 47, [2013] 3 R.C.S. 157; Inde c. Badesha, 2017 CSC 44, [2017] 2 R.C.S. 127; S.L. c. Commission scolaire des Chênes, 2012 CSC 7, [2012] 1 R.C.S. 235; Alberta c. Hutterian Brethren of Wilson Colony, 2009 CSC 37, [2009] 2 R.C.S. 567; Congrégation des témoins de Jéhovah de St‑Jérôme‑Lafontaine c. Lafontaine (Village), 2004 CSC 48, [2004] 2 R.C.S. 650; R. c. Van der Peet, [1996] 2 R.C.S. 507; Delgamuukw c. Colombie‑Britannique, [1997] 3 R.C.S. 1010; Mitchell c. M.R.N., 2001 CSC 33, [2001] 1 R.C.S. 911; Nation Tsilhqot’in c. Colombie‑Britannique, 2014 CSC 44, [2014] 2 R.C.S. 257; Beckman c. Première nation de Little Salmon/Carmacks, 2010 CSC 53, [2010] 3 R.C.S. 103.
Citée par le juge Moldaver
Arrêt appliqué : Doré c. Barreau du Québec, 2012 CSC 12, [2012] 1 R.C.S. 395; arrêts mentionnés : École secondaire Loyola c. Québec (Procureur général), 2015 CSC 12, [2015] 1 R.C.S. 613; Figueroa c. Canada (Procureur général), 2003 CSC 37, [2003] 1 R.C.S. 912; Renvoi : Circ. électorales provinciales (Sask.), [1991] 2 R.C.S. 158; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713; Syndicat Northcrest c. Amselem, 2004 CSC 47, [2004] 2 R.C.S. 551; Multani c. Commission scolaire Marguerite‑Bourgeoys, 2006 CSC 6, [2006] 1 R.C.S. 256; Alberta c. Hutterian Brethren of Wilson Colony, 2009 CSC 37, [2009] 2 R.C.S. 567; S.L. c. Commission scolaire des Chênes, 2012 CSC 7, [2012] 1 R.C.S. 235; Mouvement laïque québécois c. Saguenay (Ville), 2015 CSC 16, [2015] 2 R.C.S. 3; Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c. Terre-Neuve-et-Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62, [2011] 3 R.C.S. 708; Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 R.C.S. 559; R. c. Van der Peet, [1996] 2 R.C.S. 507.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 2a) .
Environmental Assessment Act, S.B.C. 1994, c. 35.
Environmental Assessment Act, S.B.C. 2002, c. 43.
Land Act, R.S.B.C. 1996, c. 245, art. 4, 11(1).
Loi constitutionnelle de 1982, art. 35 .
Ministry of Lands, Parks and Housing Act, R.S.B.C. 1996, c. 307, art. 5(b).
Traités et autres documents internationaux
Convention américaine relative aux droits de l’homme, 1144 R.T.N.U. 123, art. 12(1), (3).
Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, 213 R.T.N.U. 221 [Convention européenne des droits de l’homme], art. 9(1).
Déclaration universelle des droits de l’homme, A.G. Rés. 217 A (III), Doc. N.U. A/810, p. 71 (1948), art. 18.
Pacte international relatif aux droits civils et politiques, R.T. Can. 1976 no 47, art. 18(1).
Doctrine et autres documents cités
Dyzenhaus, David. « The Politics of Deference : Judicial Review and Democracy », in Michael Taggart, ed., The Province of Administrative Law, Oxford, Hart, 1997, 279.
Ross, Michael L. First Nations Sacred Sites in Canada’s Courts, Vancouver, UBC Press, 2005.
Ziff, Bruce. Principles of Property Law, 6th ed., Toronto, Carswell, 2014.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique (les juges Lowry, Bennett et Goepel), 2015 BCCA 352, 387 D.L.R. (4th) 10, 78 B.C.L.R. (5th) 297, 376 B.C.A.C. 105, 646 W.A.C. 105, 89 Admin. L.R. (5th) 63, 93 C.E.L.R. (3d) 1, [2015] 4 C.N.L.R. 199, 339 C.R.R. (2d) 183, [2016] 3 W.W.R. 423, [2015] B.C.J. No. 1682 (QL), 2015 CarswellBC 2215 (WL Can.), qui a confirmé une décision du juge Savage, 2014 BCSC 568, 306 C.R.R. (2d) 211, 82 Admin. L.R. (5th) 117, 86 C.E.L.R. (3d) 202, [2014] 4 C.N.L.R. 143, [2014] B.C.J. No. 584 (QL), 2014 CarswellBC 901 (WL Can.), qui a rejeté une demande de contrôle judiciaire de la décision du Ministre d’approuver une station de ski. Pourvoi rejeté.
Peter Grant, Jeff Huberman, Karenna Williams et Diane Soroka, pour les appelants.
Jonathan G. Penner et Erin Christie, pour l’intimé Minister of Forests, Lands and Natural Resource Operations.
Gregory J. Tucker, c.r., et Pamela E. Sheppard, pour l’intimée Glacier Resorts Ltd.
Mitchell R. Taylor, c.r., et Sharlene Telles‑Langdon, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Richard James Fyfe, pour l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
Justin Safayeni et Khalid Elgazzar, pour les intervenants l’Association canadienne des avocats musulmans, South Asian Legal Clinic of Ontario et Kootenay Presbytery (United Church of Canada).
Albertos Polizogopoulos et Derek Ross, pour les intervenantes l’Alliance évangélique du Canada et l’Alliance des chrétiens en droit.
Argumentation écrite seulement par Avnish Nanda, pour l’intervenant Alberta Muslim Public Affairs Council.
Joshua Ginsberg et Randy Christensen, pour l’intervenante Amnistie internationale (Canada).
Robert J. M. Janes, c.r., et Claire Truesdale, pour l’intervenante Te’mexw Treaty Association.
Argumentation écrite seulement par Lisa C. Fong, pour l’intervenante Central Coast Indigenous Resource Alliance.
Senwung Luk et Krista Nerland, pour l’intervenant Shibogama First Nations Council.
Neil Finkelstein, Brandon Kain et Bryn Gray, pour l’intervenante la Chambre de commerce du Canada.
Jessica Orkin et Adriel Weaver, pour l’intervenante British Columbia Civil Liberties Association.
Paul Williams, pour l’intervenant Council of the Passamaquoddy Nation at Schoodic.
Argumentation écrite seulement par John Burns et Amy Jo Scherman, pour l’intervenante Katzie First Nation.
Argumentation écrite seulement par John W. Gailus et Christopher G. Devlin, pour les intervenantes West Moberly First Nations et Prophet River First Nation.
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Abella, Karakatsanis, Wagner, Gascon, Brown et Rowe rendu par
La Juge en chef et le juge Rowe —
I. Introduction
[1] Dans le présent pourvoi, il s’agit de décider si l’intimé, Minister of Forests, Lands and Natural Resource Operations de la Colombie‑Britannique (« Ministre »), a commis une erreur en approuvant l’aménagement d’une station de ski malgré les revendications des Ktunaxa, qui soutenaient que l’aménagement porterait atteinte à leur droit constitutionnel à la liberté de religion et à leurs droits ancestraux dont l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 commande la protection.
[2] Les appelants représentent le peuple des Ktunaxa dont le territoire traditionnel regrouperait des terres qui s’étendent de part et d’autre de la frontière internationale entre le Canada et les États‑Unis et englobent le nord‑est de l’État de Washington, le nord de l’Idaho, le nord‑ouest du Montana, le sud‑ouest de l’Alberta et le sud‑est de la Colombie‑Britannique.
[3] La présente affaire concerne une proposition d’aménagement dans un secteur que les Ktunaxa appellent le Qat’muk. Ce secteur est situé dans une vallée canadienne, dans la partie nord‑ouest du vaste territoire des Ktunaxa, la vallée Jumbo, à environ 55 kilomètres à l’ouest de la ville d’Invermere, en Colombie‑Britannique.
[4] L’intimée Glacier Resorts Ltd. (« Glacier Resorts ») souhaite construire dans le Qat’muk une station de ski ouverte à longueur d’année et munie de remonte-pentes par lesquels on pourrait accéder aux pistes de glacier et qui offrirait un hébergement pour la nuit aux visiteurs et au personnel. Glacier Resorts a négocié pendant plus de 20 ans les conditions de l’aménagement avec le gouvernement de la Colombie‑Britannique et différents intéressés, notamment les peuples autochtones qui habitent la vallée, les Ktunaxa et les Shuswap.
[5] Au début du processus, les peuples des Ktunaxa et des Shuswap ont fait part de leurs préoccupations quant aux répercussions du projet. Les Ktunaxa ont affirmé que le Qat’muk était un lieu d’importance spirituelle pour eux. Fait à noter, il abrite une population importante de grizzlys et l’Esprit de l’Ours Grizzly, ou Kⱡawⱡa Tukⱡuⱡakʔis, [traduction] « un esprit principal des croyances religieuses et de la cosmologie des Ktunaxa » : m.a., par. 18.
[6] Des consultations ont débouché sur des modifications importantes à la proposition initiale. Les Shuswap se sont dits satisfaits des changements et ont donné leur appui à la proposition compte tenu des avantages qu’elle présenterait pour leur peuple et la région. Les Ktunaxa se sont quant à eux dits insatisfaits, mais ils se sont engagés à participer à de nouvelles consultations en vue d’éliminer les derniers obstacles et d’arriver à un compromis satisfaisant pour tous. De longs pourparlers s’ensuivirent et les parties semblaient sur le point de parvenir à un accord. Puis, vers la fin du processus, les Ktunaxa ont adopté une position inflexible, estimant désormais qu’il était impossible d’arriver à un compromis parce qu’une station de ski munie de remonte‑pentes vers les pistes de glacier et d’installations permanentes chasserait l’Esprit de l’Ours Grizzly du Qat’muk et porterait irrémédiablement atteinte à leurs croyances et pratiques religieuses. Après avoir tenté sans succès de relancer le processus de consultation et de parvenir à un accord, le gouvernement a déclaré qu’il y avait eu une consultation raisonnable et a approuvé le projet.
[7] Les appelants, Ktunaxa Nation Council et Kathryn Teneese, la présidente de ce conseil, ont intenté une procédure de contrôle judiciaire devant la Cour suprême de la Colombie‑Britannique pour faire annuler l’approbation, par le Ministre, du projet de station de ski. Ils invoquaient deux moyens indépendants : premièrement, le projet porterait atteinte à la liberté de religion garantie aux Ktunaxa par l’al. 2a) de la Charte canadienne des droits et libertés ; deuxièmement, le gouvernement a manqué à l’obligation de consultation et d’accommodement qu’impose à la Couronne l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 . Le juge en chambre a rejeté la requête en contrôle judiciaire, et la Cour d’appel a confirmé sa décision. Les Ktunaxa se pourvoient maintenant devant notre Cour.
[8] Nous sommes d’avis de rejeter le pourvoi. Nous concluons que la revendication ne fait pas intervenir le droit à la liberté de conscience et de religion garanti à l’al. 2a) de la Charte . L’alinéa 2a) protège la liberté des individus et des groupes d’avoir et de manifester des croyances religieuses : R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295, p. 336. La revendication des Ktunaxa ne relève pas de cette disposition car la décision du Ministre d’approuver le projet ne porte atteinte ni à la liberté des Ktunaxa d’avoir leurs croyances ni à leur liberté de manifester ces croyances.
[9] Nous jugeons aussi que le Ministre, quoique tenu par l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 de consulter les Ktunaxa pour essayer de répondre à leurs préoccupations, n’a pas agi déraisonnablement en concluant que les exigences de l’art. 35 avaient été respectées et en approuvant le projet.
[10] Nous arrivons à ces conclusions en étant conscients de l’importance de protéger les croyances et pratiques religieuses des Autochtones et du rôle que joue une telle protection dans l’atteinte d’une réconciliation entre les peuples autochtones et les communautés non autochtones.
II. Faits
[11] La vallée Jumbo et le Qat’muk se situent dans le territoire traditionnel des Ktunaxa. Ces derniers croient que l’Esprit de l’Ours Grizzly habite le Qat’muk. Personne ne conteste que cet esprit est au cœur des croyances et pratiques religieuses des Ktunaxa.
[12] La vallée Jumbo a longtemps été utilisée pour l’héliski, pratique qui consiste à amener par hélicoptère des skieurs au sommet de pistes, d’où ils descendent jusqu’au fond de la vallée. Dans les années 1980, Glacier Resorts s’est mise à caresser un projet de construction d’une station de ski permanente près de l’extrémité nord de la vallée, pour lequel elle a sollicité l’approbation du gouvernement.
[13] Le processus d’approbation réglementaire de la station de ski s’est révélé une entreprise de longue haleine en raison de ses étapes consécutives : (1) l’étape relative à la politique sur les centres de ski alpin à vocation commerciale (« PCSAVC »), qui vise à déterminer la qualité de seul promoteur; (2) l’étape relative à la Commission sur les ressources et l’environnement (« CORE »), qui vise à déterminer les meilleures utilisations du terrain; (3) l’étape relative à l’évaluation environnementale, qui cherche à résoudre les questions liées aux répercussions sur l’environnement, la faune et la culture, et se termine par la délivrance d’un certificat d’évaluation environnementale (« CÉE »); (4) la présentation d’un plan directeur qui, s’il est approuvé, mènerait à un accord‑cadre d’aménagement (« ACA ») entre le promoteur et le gouvernement. Le processus global comportait une consultation publique à laquelle les Ktunaxa ont participé à chacune des étapes. Au cours des divers examens, de nombreux changements ont été apportés au plan initial. L’ensemble du processus, au terme duquel le Ministre a jugé la consultation adéquate, a duré de 1991 à 2011, soit plus de 20 ans.
[14] Jusqu’en 2005, les Ktunaxa ont participé aux étapes réglementaires conjointement avec les Shuswap par l’entremise du Ktunaxa/Kinbasket Tribal Council (« KKTC »). Toutefois, en 2005, les Shuswap se sont dissociés des Ktunaxa au sujet de la station de ski proposée et ont quitté le KKTC. Les Shuswap soutiennent le projet, estimant qu’on a raisonnablement tenu compte de leurs intérêts et que le projet sera bénéfique pour leur communauté, alors que les Ktunaxa disent que leurs intérêts ne peuvent être pris en compte et exigent le rejet du projet.
[15] La question du caractère adéquat de la consultation est au centre du présent pourvoi. Il est par conséquent nécessaire de relater de manière assez détaillée ce qui s’est produit à chaque étape du processus réglementaire.
A. Première étape : PCSAVC
[16] En 1991, Glacier Resorts a déposé une proposition officielle pour la construction d’une station de ski ouverte à l’année dans la partie supérieure de la vallée Jumbo. Le gouvernement a mené des audiences publiques sur le projet conformément à la PCSAVC, première étape du processus d’approbation réglementaire. Le prédécesseur des appelants, le KKTC, a participé aux audiences publiques tenues à l’automne 1991. À la suite d’un appel de propositions, Glacier Resorts s’est vu reconnaître la qualité de seul promoteur et a pu passer à l’étape suivante du processus réglementaire.
B. Deuxième étape : utilisation du terrain ou CORE
[17] En 1993 et 1994, la deuxième étape du processus réglementaire s’est amorcée. Le gouvernement a examiné l’utilisation du site conformément au processus de la CORE dans le but de produire un nouveau plan d’utilisation du terrain pour la région prévoyant expressément la construction de la station de ski. Le processus de la CORE comportait des audiences publiques auxquelles le KKTC a assisté comme observateur. En 1994, le processus s’est conclu par le dépôt d’un rapport accordant une très grande valeur au chapitre du loisir et du tourisme à la région choisie pour la station de ski proposée et recommandait que le processus d’approbation comprenne une évaluation environnementale prévue par la loi.
[18] En mars 1995, le gouvernement a publié un résumé des plans d’utilisation du terrain d’East Kootenay et de West Kootenay‑Boundary préparés par la CORE, lequel indique que l’aménagement d’une station de ski constitue une utilisation acceptable du terrain de la partie supérieure de la vallée Jumbo Creek. En juillet 1995, le gouvernement et Glacier Resorts ont conclu une entente intérimaire conformément à la PCSAVC, ce qui a constitué le coup d’envoi de la troisième étape prévue par la réglementation : un examen en application de l’Environmental Assessment Act, S.B.C. 1994, c. 35.
C. Troisième étape : processus d’évaluation environnementale
[19] Le processus d’évaluation environnementale a duré presque une décennie, soit de 1995 à 2004. Le KKTC, qui représentait tant le peuple des Ktunaxa que celui des Shuswap et recevait l’aide financière du gouvernement, a participé activement au processus d’évaluation environnementale de la station de ski. Il a été invité à se joindre au comité d’examen technique et à commenter le rapport sur le projet. Il a ainsi soulevé la question des [traduction] « valeurs sacrées » associées à la vallée, lesquelles ont été examinées dans un rapport de 2003 qui a pour titre « First Nations Socio‑Economic Assessment : Jumbo Glacier Resort Project, A Genuine Wealth Analysis », rédigé par des consultants auxquels a fait appel l’Environmental Assessment Office (« Bureau ») de la Colombie‑Britannique.
[20] Parallèlement, Glacier Resorts a fourni en décembre 2003, dans son exhaustif [traduction] « rapport sur le projet », les renseignements nécessaires à l’évaluation environnementale prévue par la nouvelle Environmental Assessment Act, S.B.C. 2002, c. 43. Le Bureau a accepté ce rapport dans les mois qui ont suivi.
[21] En réponse à ce rapport, le KKTC a présenté au Bureau un document intitulé « Jumbo Glacier Resort Project : Final Comments on Measures Proposed to Address Issues Identified by the Ktunaxa Nation », qui expliquait que des valeurs sacrées étaient associées à la région de la vallée Jumbo et que Glacier Resorts devrait avoir l’obligation de négocier une entente sur la gestion des répercussions et les avantages (« EGRA ») pour atténuer les éventuelles répercussions de la station de ski. Le KKTC a présenté sous toutes réserves des commentaires détaillés au sujet des mesures proposées par le Bureau pour répondre aux préoccupations des habitants autochtones de la vallée.
[22] Le 4 octobre 2004, un CÉE approuvant l’aménagement a été délivré sous réserve de nombreuses conditions, dont celle que Glacier Resorts négocie avec le KKTC et tente de conclure une EGRA avant la prochaine étape du processus réglementaire. Le KKTC n’a pas sollicité le contrôle judiciaire de ce CÉE conditionnel. Le gouvernement avait alors l’impression que la consultation se dirigeait sans heurts vers un compromis acceptable pour tous.
D. Quatrième étape : élaboration d’un plan directeur pour la station de ski
[23] Le projet est passé ainsi à la quatrième étape du processus réglementaire : l’élaboration d’un plan directeur et d’un ACA pour la station de ski.
[24] Glacier Resorts a présenté une ébauche révisée du plan directeur en 2005. La révision de ce plan s’est déroulée de décembre 2005 à juillet 2007.
[25] Au début de la révision, le gouvernement a offert de poursuivre les consultations avec le Ktunaxa Nation Council, qui avait été constitué après que les Shuswap se soient retirés du KKTC. En juin 2006, un consultant retenu par les Ktunaxa mais payé par le gouvernement a préparé une [traduction] « analyse de l’écart » pour faire ressortir ce que les Ktunaxa considéraient être les questions non réglées devant faire l’objet de discussions. Cette analyse mettait en lumière le besoin d’obtenir des renseignements additionnels pour faciliter les discussions sur les enjeux suivants : (1) l’utilisation actuelle du terrain et des ressources par les Ktunaxa de la vallée Jumbo; (2) l’efficacité des mesures d’atténuation proposées pour réduire les perturbations, les déplacements et la mortalité des principales espèces d’animaux sauvages causés par le trafic sur la route d’accès; (3) les e