Productions Tooncan (XIII) Inc. c. Canada (Patrimoine canadien)

Productions Tooncan (XIII) Inc. c. Canada (Patrimoine canadien)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2011-12-28
Référence neutre
2011 CF 1520
Numéro de dossier
T-1676-07
Contenu de la décision
Date: 20111228
Dossier : T-1676-07
Référence : 2011 CF 1520
Ottawa (Ontario), le 28 décembre 2011
En présence de monsieur le juge Scott
ENTRE :
LES PRODUCTIONS TOONCAN (XIII) INC
demanderesse
et
MINISTRE DU PATRIMOINE CANADIEN
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
I. Introduction
[1] Productions Tooncan (XIII) inc. (Tooncan) demande à la Cour de réviser la décision prise par le ministre du Patrimoine canadien (défendeur) le 20 août 2007, de révoquer le certificat, partie A, de production cinématographique ou magnétoscopique canadienne de Tooncan, numéro A081151-A081176, pour la production SNAILYMPICS (II) aux termes du paragraphe 125.4 (6) de la Loi de l’impôt sur le revenu, LRC 1985, c 1 (5e suppl.), tel que modifié [LIR] ainsi que de l’alinéa 1106(1)(ii) du Règlement de l’impôt sur le revenu, CRC, c 945 [RIR].
[2] Tooncan demande également à la Cour de rendre une ordonnance pour forcer le défendeur à émettre le certificat d’achèvement, partie B, en vertu du programme de crédit d’impôt à la production cinématographique pour la série SNAILYMPICS II ainsi que toutes autres ordonnances jugées appropriées par la Cour.
[3] Pour les raisons qui suivent, la demande de révision judiciaire de Tooncan est accueillie mais que pour les dépens.
II. Faits
A. Les parties et l’engrenage administratif
[4] Paul Cadieux est un homme d’affaires de la ville de Westmount et représentant dûment mandaté de Tooncan.
[5] Le Bureau de certification des produits audiovisuels canadiens [BCPAC] est le directorat du ministère du Patrimoine canadien qui administre, pour le défendeur, les responsabilités qui lui sont attribuées en matière de certification de production cinématographique et audiovisuelle aux termes de la LIR et du RIR.
[6] Le BCPAC détermine notamment le statut des productions canadiennes et des œuvres aux fins de l’obtention d’avantages fiscaux aux termes du programme de crédit d’impôt à la production cinématographique et magnétoscopique canadienne. Le crédit d’impôt à la production cinématographique et magnétoscopique canadienne accorde aux productions admissibles un avantage fiscal de 25% des coûts reliés à la main-d’œuvre admissible. Ainsi, un producteur canadien qui participe à une coproduction internationale peut recevoir les mêmes avantages fiscaux que ceux qui sont accordés aux productions nationales.
[7] Téléfilm Canada (Téléfilm) est une société de la Couronne constituée aux termes de la Loi sur Téléfilm Canada, LRC (1985), c C-16 [LTFC]. Cette société administre, entre autres, les traités de coproductions internationales auxquelles est partie le gouvernement du Canada. L’article 17 de la LTFC, précise que Téléfilm est mandataire de Sa Majesté la reine.
[8] Aux termes d’une entente administrative entre le défendeur et Téléfilm, ce dernier doit évaluer les projets de coproductions et lui présenter une recommandation quant au statut d’une production à titre de coproduction prévue par un accord. Téléfilm rend d’abord cette décision sous forme de décision anticipée et procède par la suite à une révision finale lorsque la production audiovisuelle est complétée.
[9] Ultimement, le défendeur a le pouvoir d’accorder un certificat lorsqu’un producteur satisfait à toutes les exigences prévues aux termes de la LIR et du RIR. Un certificat est délivré en deux étapes. Le certificat, partie A, est livré après l’analyse administrative d’un dossier écrit confirmant qu’une production satisfait tous les critères énoncés à la LIR et au RIR et peut être délivré soit avant ou pendant la production afin d’en faciliter le financement ou la réclamation d’un crédit d’impôt à la fin de l’exercice fiscal. Le certificat, partie A, fait l’objet d’une condition suspensive puisque le producteur doit obtenir le certificat d’achèvement (partie B) dans le délai prescrit par le RIR.
[10] Une fois la production achevée, la partie B du certificat peut être délivrée à condition que la production satisfasse tous les critères énoncés dans la LIR et le RIR.
[11] Tooncan recherche la livraison d’un certificat donnant droit à un crédit d’impôt pour une production cinématographique ou magnétoscopique canadienne pour sa série SNAILYMPICS II. Conséquemment, SNAILYMPICS II doit satisfaire tous les critères énoncés dans la LIR et le RIR pour se qualifier à titre de production cinématographique ou magnétoscopique canadienne.
B. Les démarches de Tooncan
[12] Le 23 décembre 1998, Tooncan dépose une demande de décision anticipée de coproduction internationale à Téléfilm, pour un projet de coproduction d’une série télévisuelle entre le Canada et l’Espagne.
[13] Le 19 janvier 1999, Téléfilm rend sa décision anticipée de statut de coproduction pour la série SNAILYMPICS I. Téléfilm se dit d’avis que le projet respectera l’Accord sur les relations dans le domaine cinématographique entre le gouvernement du Canada et le gouvernement de l’Espagne (Affidavit du représentant de Tooncan, pièce P-2).
[14] Le 30 juin 1999, Michael Wernick, sous-ministre adjoint du Développement culturel, Patrimoine Canada, signe une note de service qui accompagne la partie A du certificat de coproduction (Affidavit du représentant de la demanderesse, pièce P-3). M. Wernick y écrit : « Téléfilm Canada nous a assuré que cette production est conforme aux termes de l’accord en matière de coproductions Canada-Espagne ». Il précise aussi qu’il « [semble […] que la production, une fois achevée, sera conforme aux exigences énoncées à l’article 1106 du Règlement de l’impôt sur le revenu ». Finalement, la note conclut que : « le producteur devra soumettre au BCPAC, dans les vingt-cinq mois suivant la fin de l’année d’imposition au cours de laquelle les principaux travaux de prise de vue ont commencé, une demande de certification d’achèvement (partie B) dûment remplie ».
[15] Le 30 juin 1999, la ministre du Patrimoine canadien, Mme Sheila Copps, signe le certificat de production cinématographique ou magnétoscopique canadien, partie A, pour la série SNAILYMPICS I (Affidavit du représentant de Tooncan, pièce P-4).
[16] Le 13 août 2001, Téléfilm dépose sa recommandation pour approbation finale pour SNAILYMPICS I (Affidavit du représentant de la demanderesse, pièce P-5), suite à l’analyse de la demande de certification présentée le 27 février 2001 (Affidavit du représentant de Tooncan, pièce P-6).
[17] Le 20 novembre 2001, le BCPAC fait parvenir à Tooncan le certificat d’achèvement, partie B, de SNAILYMPICS I, signé par Michael Wernick, sous-ministre adjoint du Développement culturel, au nom du défendeur (Affidavit du représentant de Tooncan pièce P-7).
[18] Le 10 avril 2001, Tooncan dépose à Téléfilm une demande de décision anticipée de coproduction internationale pour le projet SNAILYMPICS II.
[19] Le 26 février 2002, Téléfilm rend sa décision anticipée de statut de coproduction pour SNAILYMPICS II et accepte la demande de décision anticipée présentée par Tooncan (Affidavit du représentant de Tooncan, pièce P-11).
[20] Le 14 mars 2003, Tooncan dépose une demande d’approbation finale et demande son certificat, parties A et B, au BCPAC (Affidavit du représentant de Tooncan, pièces P-12 et P-13).
[21] Le 9 juillet 2003, le BCPAC autorise le certificat de production cinématographique ou magnétoscopique canadien, partie A, signé par Susan Peterson, sous-ministre adjointe des Affaires culturelles, Patrimoine Canada, au nom du défendeur (Affidavit du représentant de Tooncan, pièce P-14).
[22] Le 15 octobre 2003, Tooncan écrit au BCPAC afin de confirmer que tous les documents pour procéder à l’analyse, partie B, de SNAILYMPICS II ont bel et bien été déposés (Affidavit du représentant de Tooncan, pièce P-15).
[23] Le 18 mars 2004, Tooncan envoie un courriel à Brigitte Monneau, directrice coproductions internationales de Téléfilm, suite à une rencontre entre M. Paul Cadieux, son représentant, et Mme Monneau. Dans son courriel (Affidavit du représentant de la demanderesse, pièce P-16), le représentant de Tooncan explique à Mme Monneau que l’Espagne n’a aucune obligation de soumettre les comptes finaux de la coproduction. De plus, il précise que la production s’est très mal terminée. Il écrit : « Nous avons, dans le cas de la série II, rendu au Canada tous les mêmes services que pour la série I et nous avons respecté le partage des tâches établies au moment de la décision anticipée ».
[24] La même journée, Mme Monneau répond à Tooncan (Affidavit du représentant de Tooncan, pièce P-16) :
Le problème que nous vivons actuellement – et qui n’était pas là quand nous nous sommes parlés lors de la commission mixte – est que ce projet a été accepté en l’absence de traité TV entre le Canada et l’Espagne. Or, le ministère du Patrimoine questionne maintenant cet état de fait et il se pourrait que, ultimement, Revenu Canada questionne aussi l’admissibilité du projet aux crédits d’impôts.
Dans ce contexte, il nous est difficile, en tant qu’administrateur du Traité, de donner une approbation finale en ajoutant une autre dérogation; à savoir, l’absence de validation des chiffres du pays coproducteur. Aussi, je suis au regret de t’informer que nous devons laisser ce projet « sur la glace » tant que la situation du traité ne sera pas réglée.
[25] Le 13 juin 2005, le BCPAC écrit à Tooncan, rappelant entre autres la date limite de 48 mois pour soumettre les documents manquants aux fins d’évaluation et d’émission du certificat de production (Affidavit du représentant de Tooncan, pièce P-17).
[26] Le 4 juillet 2005, suite à la lettre du BCPAC du 13 juin 2005, Mme Annie Bourdeau, représentante de Tooncan, s’adresse à Mme Monneau, de Téléfilm, pour lui demander qu’elle recommande la coproduction à l’étape de la certification. En outre, Tooncan écrit que Mme Monneau a déjà déclaré « que ce genre de situation n’était pas un précédent et qu’exceptionnellement, [Téléfilm peut] émettre une finale sans l’accord final de l’autre pays » (Affidavit du représentant de Tooncan, pièce P-18).
[27] Mme Monneau répond le même jour et souligne, dans son courriel, que les autorités espagnoles n’envisagent pas pour le moment de reconnaître les productions réalisées antérieurement à la signature d’un nouveau traité qui inclurait les productions télévisuelles. Elle écrit plus bas :
[…] Sache que le ministère du Patrimoine travaille activement à résoudre la situation, mais que pour le moment, tout est bloqué. Le BCPAC est au courant et je suppose que si la situation venait à se débloquer après les échéances normales de dépôt, une exception pourrait être faite par eux compte tenu des circonstances.
[28] Le 9 septembre 2005, soit avant l’échéance du 31 octobre 2005, la demanderesse écrit à Kenny Duggan, analyste du dossier à Téléfilm, pour lui expliquer la situation (Affidavit du représentant de Tooncan, pièce P-19).
[29] M. Duggan répond par courriel le 12 septembre 2005 (Affidavit du représentant de Tooncan, pièce P-19) :
[…] Le ministère est au courant de la situation et travaille pour la régler le plus rapidement possible, mais pour le moment nous ne pouvons procéder. Le BCPAC est au courant de la situation et pour l’instant même si le BCPAC recevait une recommandation de notre part (ce qu’on ne peut pas faire), votre dossier serait bloqué à leur bureau.
[30] Le 10 octobre 2006, soit presque onze mois après l’échéance fatidique du 31 octobre 2005, entre en vigueur une modification à l’accord sur les relations cinématographiques entre le Canada et l’Espagne. Désormais, les productions télévisuelles sont couvertes par le traité (Affidavit du représentant de Tooncan, pièce P-20).
[31] Téléfilm ne transmet pas de recommandation au BCPAC avant l’échéance du 31 octobre 2005.
[32] Le 20 août 2007, Tooncan reçoit la décision du défendeur (Affidavit du représentant Tooncan, pièce P-1). Le défendeur conclut que :
[…] Le paragraphe 1106(1) du [RIR] définit une « production exclue » comme « une production à l’égard de laquelle […] (ii) aucun certificat d’achèvement [certificat partie B] la concernant n’a été délivré avant la date limite d’attestation de la Production ».
Le Règlement fixe une échéance de 48 mois pour qu’un certificat partie B soit émis par la ministre du Patrimoine canadien. L’échéance est calculée à partir de la date de la fin de la première année d’imposition au cours de laquelle les principaux travaux de prise de vue ont commencé.
Pour cette production, la date de commencement des principaux travaux de prise de vue était le 10 mai 2001 et la date de fin de la première année d’imposition était le 31 octobre 2001. L’échéance de 48 mois était le 31 octobre 2005, mais le certificat partie B n’a pas été délivré parce que le BCPAC n’a pas reçu toute la documentation requise pour recommander l’émission de ce certificat.
[…] SNAILYMPICS (II) est une « production exclue » aux termes du [crédit d’impôt à la production cinématographique ou magnétoscopique canadienne].[…]
[33] Le 24 août 2007, le représentant de Tooncan dépose deux demandes d’accès à l’information pour obtenir l’intégralité des dossiers SNAILYMPICS I et SNAILYMPICS II. Il cherche, par ces demandes, à démontrer que le défendeur, par son mandataire Téléfilm, accorde des recommandations finales de statut de coproduction en dérogeant à la Loi ou en l’absence de traités formels.
[34] Le 21 septembre 2007, le représentant de Tooncan dépose une troisième demande d’accès à l’information pour obtenir les catalogues des coproductions dans le but d’établir que certaines productions sont certifiées, même en l’absence de traités.
[35] Le 19 octobre 2007, Pierre-Yves Marchand, parajuriste à Téléfilm, remet copies des deux catalogues de coproductions publiques pour les années 1999 et 2001.
[36] Le 14 décembre 2007, le représentant de Tooncan reçoit la réponse à ses deux premières demandes d’accès à l’information.
[37] Durant la période des fêtes 2007-2008, le représentant de Tooncan se penche sur les documents reçus aux termes de ses demandes d’accès à l’information. Il constate que les autorités espagnoles ont, dans le cas de SNAILYMPICS I, communiqué leur accord au statut de coproduction qu’au moment de l’approbation préliminaire, soit le 22 septembre 1998 (Affidavit supplémentaire du représentant de Tooncan, pièce P-28). La même situation se produit pour SNAILYMPICS II le 1er février 2002 (Affidavit du représentant de Tooncan, pièce P-22). Il soutient de plus qu’au moins 33 productions auraient reçu des certificats, parties A et B, en l’absence de traités, entre les années 1987 et 1999 (Affidavit du représentant de Tooncan, pièce P-33).
III. Législation
[38] Les articles pertinents de la Loi de l’impôt sur le Revenu [LIR] et le Règlement de l’impôt sur le Revenu [RIR] sont reproduits en annexe aux présents motifs.
IV. Questions en litige et normes de contrôle
A. Questions en litige
[39] Cette demande de révision judiciaire soulève les questions suivantes :
1. Le défendeur a-t-il manqué à son devoir de respecter les principes d’équité procédurale?
2. La décision du défendeur de révoquer le certificat de coproduction de Tooncan est-elle raisonnable ?
B. Normes de contrôle
[40] Dans l’affaire Tricon Television29 Inc c Canada (Ministre du Patrimoine canadien), 2011 CF 435, [2011] ACF no 547, le Juge Hughes écrit, au paragraphe 31 de sa décision, que :
De manière générale les principes juridiques applicables énoncés par la Cour suprême du Canada notamment dans les arrêts Dunsmuir c Nouveau-Brunswick, [2008] 1 RCS 190, Canada (Citoyenneté et Immigration) c Khosa, [2009] 1 R.C.S. 339, et Baker c Canada (ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1999] 2 RCS 817, ne sont pas contestés :
1. Dans le cadre du contrôle judiciaire d'une décision d'un office fédéral, la norme de la décision correcte s'applique aux questions de droit;
2. Dans le cadre du contrôle judiciaire d'une décision d'un office fédéral qui a agi dans les limites du mandat qui lui a été confié par la loi, la question doit être tranchée en fonction de la norme de la décision raisonnable et il convient de faire preuve de déférence envers l'office fédéral, en particulier lorsque la décision relève de son expertise unique;
3. Lorsqu'il est question de justice naturelle, d'équité et d'impartialité, la norme commande le respect de ces principes;
4. Les motifs fournis par l'office fédéral doivent être intelligibles et transparents, suffisants pour informer le destinataire de l'issue et du raisonnement qui y a conduit.
[41] La norme de contrôle applicable aux questions qui soulèvent l’application de la théorie des attentes légitimes, de la préclusion promissoire et des règles d’équité procédurale est celle de la décision correcte.
[42] La norme de contrôle applicable à la décision du défendeur de révoquer le certificat de coproduction de Tooncan est celle de la décision raisonnable.
V. Position des parties
A. Position de Tooncan
[43] Tooncan allègue que la décision du défendeur est déraisonnable et prise de façon arbitraire et abusive, sans respecter la Loi et les pratiques administratives. La décision de révoquer le certificat est mal fondée en faits et en droit puisque ce dossier ne présente aucun des motifs de révocation prévus à la LIR. La demanderesse n’a fait aucun énoncé inexact ou commis d’omissions en vue d’obtenir le certificat, partie A.
[44] Tooncan soutient avoir réalisé tous les éléments de la production et avoir respecté les proportions des contributions financières auxquelles elle s’est engagée.
[45] Le motif de révocation invoqué dans la décision (Affidavit du représentant de Tooncan, pièce P-1) est sans fondement puisque le défendeur avait en main toute l’information nécessaire pour délivrer le certificat d’achèvement, partie B. En accordant le certificat de production partie A, le 9 juillet 2003, le défendeur ne pouvait ignorer que le traité de coproduction avec l’Espagne n’incluait pas, de façon formelle, les productions télévisuelles. Le défendeur ne pouvait donc pas justifier la révocation du certificat, partie A, et le refus de livrer le certificat d’achèvement, partie B, au fait que le traité avec l’Espagne n’incluait pas formellement les productions télévisuelles.
[46] Suite à l’analyse de la demande anticipée présentée par Tooncan, Téléfilm prenait position dans sa recommandation du 26 février 2002, selon laquelle le projet « respectera les normes de l’Accord [sur les relations cinématographiques entre le gouvernement du Canada et le gouvernement de l’Espagne], sous réserve [de certaines] conditions » (Affidavit du représentant de Tooncan, pièce P-11).
[47] Tooncan prétend de plus que la production SNAILYMPICS II respecte l’esprit du traité avec l’Espagne. Les programmes gouvernementaux et les dispositions législatives applicables en l’instance visent à favoriser la création, par le secteur privé, de produits canadiens pour diffusion dans les marchés locaux et internationaux. De fait, Tooncan se fonde sur les paramètres du traité avec l’Espagne concernant le cinéma et soutient qu’ils s’appliquent par analogie aux productions télévisuelles, sans autres formalités.
[48] Tooncan n’a rien à se reprocher puisqu’elle donne suite à ses engagements et se conforme aux directives du défendeur et de Téléfilm.
[49] Tooncan rappelle que Téléfilm procède à la recommandation finale pour la série SNAILYMPICS I en l’absence de toute communication avec les autorités espagnoles et donc, sans aucune confirmation sur les comptes finaux du coproducteur espagnol. Tooncan souligne, par ailleurs, que dans le cas de SNAILYMPICS II, Téléfilm insiste cependant sur le fait que le coproducteur espagnol n’a aucune obligation de déposer ses comptes finaux auprès des autorités espagnoles.
[50] Les gestes posés par Téléfilm, à titre de mandataire du défendeur, lient celui-ci. Téléfilm écrit, dans ses recommandations pour la livraison du certificat, partie A, que la production SNAILYMPICS II respecte les termes du traité de coproduction avec l’Espagne. Sous peine d’abus de pouvoir, le défendeur se doit de délivrer le certificat d’achèvement, partie B, puisqu’il l’a fait auparavant avec la production SNAILYMPICS I. En prenant ses décisions, le défendeur doit agir de façon cohérente.
[51] Selon Tooncan, l’absence d’un avenant télévisuel ou traité de coproduction entre les deux pays ne saurait faire obstacle à l’émission du certificat d’achèvement. Le défendeur a déjà accordé des certificats d’achèvement à d’autres coproductions même en l’absence de l’avenant télévisuel à un traité (Affidavit du représentant de Tooncan, pièce P-33).
[52] En comparant les dates de signatures des traités aux dates de production indiquées dans les catalogues de Téléfilm (voir les coproductions énumérées aux paragraphes 18 à 21 de l’affidavit supplémentaire du représentant de Tooncan), Tooncan prétend que le défendeur a signé des certificats sous les parties A et B, aux termes de la LIR et du RIR, en l’absence de traités formels entre le Canada et d’autres pays étrangers.
[53] Le défendeur aurait pu signer le certificat d’achèvement, partie B, après la conclusion de l’avenant télévision dans le traité avec l’Espagne, signé le 10 octobre 2006 (Affidavit du représentant de Tooncan pièce P-20).
[54] D’autre part, Tooncan prétend que les termes du paragraphe 125.4 (6) de la LIR suggèrent que le processus de certification n’est pas empreint de formalisme, mais plutôt assujetti à un processus décisionnel flexible.
B. Position du défendeur
[55] Le défendeur prétend respecter tous les principes de l’équité procédurale dans ses rapports avec Tooncan. La décision de révoquer le certificat n’est pas discriminatoire.
[56] D’ailleurs, Tooncan a pu bénéficier d’une prolongation de délai pour la production des documents nécessaires à l’analyse de sa demande (Affidavit du représentant de Tooncan, pièce
P-17). Le délai additionnel accordé à Tooncan résulte d’une modification au RIR, plus particulièrement la Section VII.
[57] Tooncan connaissait les difficultés rencontrées par Téléfilm d’inclure les projets antérieurs dans le nouvel accord avec l’Espagne (Affidavit du représentant de Tooncan, pièce P-18, Réponse de Mme Brigitte Monneau, directrice des coproductions Téléfilm, au courriel de Mme Annie Bourdeau des Productions Tooncan). Malgré cette connaissance, Tooncan ne dépose aucun élément de preuve pour établir que ses productions se qualifient à titre de production cinématographique ou magnétoscopique au sens de la LIR.
[58] Tooncan sait et ne peut ignorer que sa production ne se qualifiait pas pour le crédit d’impôt.
[59] On ne peut forcer le défendeur à signer un certificat pour une production qui ne se conforme pas aux exigences de la LIR et de son Règlement. Le ministre n’a aucune obligation d’accorder un certificat, surtout en l’absence du respect des exigences de la LIR et du RIR. D’ailleurs, Tooncan le reconnaît dans ses représentations écrites ; la décision du défendeur relève de son pouvoir discrétionnaire.
[60] Le défendeur souligne que, dans la décision Khadr, la Cour fédérale précise que le terme « peut » dans une législation peut, en certaines circonstances, équivaloir à une obligation de refus (voir Khadr c Canada (Procureur Général), 2006 CF 727 au para 109).
[61] Finalement, le défendeur soutient que Tooncan ne peut s’attendre à ce que des droits matériels lui soient reconnus en dehors de la procédure de certification (voir Cinémas Guzzo Inc c Canada (Procureur Général), 2005 CF 691).
[62] La Cour a pris deux objections sous réserve :
1. Dans un premier temps, l’avocat de Tooncan s’est objecté à la production des pièces P-21 et P-23 du dossier du défendeur aux motifs que ces pièces n’ont pas été introduites en conformité avec les règles de la Cour. Conséquemment, elles ne peuvent faire partie du dossier de la Cour. Il s’agit du guide de la coproduction de Téléfilm et d’un document de Téléfilm intitulé coproductions officielles mandat politique et exigences. La Cour maintient l’objection de la demanderesse ; ces pièces n’ont pas fait l’objet d’un affidavit, conformément aux règles de la Cour.
2. Le procureur du défendeur s’est objecté aux représentations de Tooncan portant sur la nécessité d’un avis préalable ainsi que sur l’insuffisance de motivation de la décision parce que ces deux arguments n’ont jamais été mentionnés spécifiquement dans le mémoire de Tooncan. La Cour rejette l’objection du défendeur puisque Tooncan se fonde, entre autres, sur l’application de la préclusion promissoire ainsi que sur la théorie des attentes légitimes, lesquelles entraînent des obligations en matière d’équité procédurale. Les arguments de Tooncan, quant à la nécessité d’un préavis et l’insuffisance des motifs, ne sont qu’une conséquence de l’application de ces théories et recevables à ce titre.
VI. Analyse
1. Le défendeur a-t-il manqué à son devoir de respecter les principes d’équité procédurale?
[63] La Cour conclut, pour les raisons qui suivent, que le défendeur en l’instance a fait défaut de respecter les principes d’équité procédurale.
[64] Dans l’arrêt Baker c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’immigration), [1999] 2 RCS 817 au para 21 [Baker], la Cour Suprême du Canada nous indique que « la notion d’équité procédurale est éminemment variable et son contenu est tributaire du contexte particulier de chaque cas » (voir aussi Knight c Indian Head School Division No 19, [1990] 1 RCS 653).
[65] Dans l’affaire Island Timberlands LP c Canada (Ministre des Affaires étrangères), 2009 CF 258, [2009] ACF no 335 au para 33, le juge de Montigny mentionne que
[…] une décision purement administrative, fondée sur des motifs généraux d'ordre public, n'accordera normalement aucune protection procédurale à l'individu, et une contestation de pareille décision devra se fonder sur un abus de pouvoir discrétionnaire. De même, on ne pourra soumettre à la surveillance judiciaire les organismes publics qui exercent des fonctions de nature législative. (voir aussi l’arrêt Martineau c Comité de discipline de l'Institution de Matsqui, [1980] 1 RCS 602)
[66] En l’instance, la décision du ministre peut s’apparenter à une décision de nature purement administrative. Le défendeur peut, sur recommandation de Téléfilm et sous les termes de la LIR et du RIR, livrer un certificat de coproduction. Ainsi, l’obligation d’assujettir le processus décisionnel au respect des règles d’équité procédurale est minime, en temps normal.
[67] Toocan fait valoir l’attente légitime pour justifier l’intervention de notre Cour. À ce sujet, il est intéressant de lire ce qu’écrivait la juge L’heureux-Dubé, de a Cour suprême, au paragraphe 26 de Baker :
[…] Notre Cour a dit que, au Canada, l'attente légitime fait partie de la doctrine de l'équité ou de la justice naturelle, et qu'elle ne crée pas de droits matériels: Vieux St-Boniface, précité, à la p. 1204; Renvoi relatif au Régime d'assistance publique du Canada (C.-B.), [1991] 2 R.C.S. 525, à la p. 557. Au Canada, la reconnaissance qu'une attente légitime existe aura une incidence sur la nature de l'obligation d'équité envers les personnes visées par la décision. Si le demandeur s'attend légitimement à ce qu'une certaine procédure soit suivie, l'obligation d'équité exigera cette procédure: Qi c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) (1995), 33 Imm. L.R. (2d) 57 (C.F. 1re inst.); Mercier-Néron c. Canada (Ministre de la Santé nationale et du Bien-être social) (1995), 98 F.T.R. 36; Bendahmane c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1989] 3 C.F. 16 (C.A.). De même, si un demandeur s'attend légitimement à un certain résultat, l'équité peut exiger des droits procéduraux plus étendus que ceux qui seraient autrement accordés: D. J. Mullan, Administrative Law (3e éd. 1996), aux pp. 214 et 215; D. Shapiro, "Legitimate Expectation and its Application to Canadian Immigration Law" (1992), 8 J.L. & Social Pol'y 282, à la p. 297; Canada (Procureur général) c. Comité du tribunal des droits de la personne (Canada) (1994), 76 F.T.R. 1. Néanmoins, la doctrine de l'attente légitime ne peut pas donner naissance à des droits matériels en dehors du domaine de la procédure. Cette doctrine, appliquée au Canada, est fondée sur le principe que les "circonstances" touchant l'équité procédurale comprennent les promesses ou pratiques habituelles des décideurs administratifs, et qu'il serait généralement injuste de leur part d'agir en contravention d'assurances données en matière de procédures, ou de revenir sur des promesses matérielles sans accorder de droits procéduraux importants.
[68] Ainsi, l’application de cette doctrine dépend de deux éléments : « i) la question de savoir si le [décideur] s’est effectivement engagé à suivre une certaine procédure ; et ii) la question de savoir si cet engagement était ou non-conforme au devoir incombant au [décideur] de par la loi » (voir l’affaire Addy c Canada (Commissaire et président de la Commission d’enquête sur le déploiement des Forces armées canadiennes en Somalie), [1997] 3 CF 784, [1997] ACF no 796 au para 49).
[69] Tooncan prétend que le contexte de la demande pour la production SNAILYMPICS I milite en faveur de l’application de la doctrine de l’attente légitime. On allègue également l’application de la préclusion promissoire. Selon Tooncan, la décision du défendeur de ne pas livrer le certificat d’achèvement, partie B et de révoquer le certificat de production, partie A, pour SNAILYMPICS II est inéquitable et constitue un abus de droit.
[70] En somme, Tooncan recherche l’émission d’un deuxième certificat, en contravention des règles applicables, puisque Téléfilm a recommandé une première fois la livraison d’un certificat en l’absence d’un accord télévisuel entre le Canada et l’Espagne, et le défendeur y a donné suite pour SNAILYMPICS I.
[71] L’accord télévisuel entre les deux pays entre en vigueur le 10 octobre 2006. Le producteur espagnol n’avait pas d’obligation de déposer ses comptes de production finaux auprès des autorités espagnoles avant cette date. Le BCPAC soutient qu’il ne pouvait donc pas recommander l’émission de la certification, même s’il l’a fait dans SNAILYMPICS I. Devant le défaut de présentation de certains documents, dont plus significativement la recommandation de Téléfilm, le défendeur soutient n’avoir d’autres choix que de révoquer le certificat de production cinématographique et magnétoscopique puisque SNAILYMPICS II est une production exclue aux termes de la LIR.
[72] En principe, la doctrine de l’attente légitime « [fait] naître le droit de présenter des observations ou d’être consulté. Elle ne vient pas limiter la portée de la décision rendue à la suite de ces observations ou de cette consultation » (voir Canada (ministre de l’Emploi et de l’Immigration) c Lidder, [1992] ACF no 212, [1992] 2 CF 621 au para 4 [Lidder]). De plus, l’autorité publique est liée quant à sa procédure, « mais elle ne peut en aucun cas se mettre en situation de conflit avec ses obligations et faire fi des exigences de la loi » (voir Lidder au para 4).
[73] En l’instance, Tooncan voit le défendeur traiter les deux demandes qu’il présente de façons différentes. Dans un premier temps, soit dans le dossier de SNAILYMPICS I, le défendeur, sur la foi des documents que lui transmet son mandataire, Téléfilm, certifie une coproduction qui, de toute évidence, ne répond pas aux critères énoncés dans la LIR et le RIR puisqu’il n’existe pas de traité entre la Canada et l’Espagne qui s’applique aux productions télévisuelles. Dans un deuxième temps, le mandataire du défendeur, Téléfilm, sur la foi d’une nouvelle orientation du BCPAC, fait défaut de déposer une recommandation. Ce faisant, il amène le défendeur à révoquer le certificat, partie A, déjà livré mais pour un motif purement technique. En effet, il allègue l’absence de recommandation de Téléfilm dans le délai imparti par la Loi pour éviter de traiter la véritable question qui se pose, à savoir son changement de politique. Dans un courriel du 18 mars 2004, Brigitte Monneau, directrice Co-production Téléfilm, écrit au représentant de Tooncan (Affidavit du représentant de Tooncan, pièce P-16) :
Le problème que nous vivons actuellement - qui n’était pas là quand nous nous sommes parlés lors de la Commission mixte - est que ce projet a été accepté en l’absence de traité TV entre le Canada et l’Espagne. Or, le ministère du Patrimoine questionne maintenant cet état de fait et il se pourrait que, ultimement, Revenu Canada questionne aussi l’admissibilité du projet aux crédits d’impôts.
Dans ce contexte il nous est difficile en tant qu’administrateur du Traité, de donner une approbation finale en ajoutant une autre dérogation ; à savoir, l’absence de validation des chiffres du pays coproducteur. Aussi, je suis au regret de t’informer que nous devons laisser ce projet « sur la glace » tant que la situation du traité ne sera pas réglée.
[74] Ce courriel atteste d’un changement majeur, par rapport aux pratiques antérieures du défendeur et de son mandataire. Premièrement, il établit que le défendeur questionnait le fait d’accepter des projets de coproduction en l’absence de traités (Affidavit du représentant de Tooncan, pièce P-33), alors qu’il avait déjà accepté un certain nombre de coproductions, nonobstant l’absence de traités dans le passé.
[75] Ce changement d’orientation et de politique alors que la production SNAILYMPICS II est terminée aurait dû amener le défendeur à transmettre au moins un avant-projet de décision portant sur ses véritables motifs. Il se devait d’aviser Tooncan de ses intentions et l’inviter à faire valoir ses représentations. D’autant plus que le 4 juillet 2004, Brigitte Monneau écrivait au représentant de Tooncan : « Saches que le ministère du Patrimoine travaille activement à résoudre la situation mais que pour le moment, tout est bloqué. Le BCPAC est au courant et je suppose que si la situation venait à se débloquer après les échéances normales de dépôt, une exception pourrait être faite par eux compte tenu des circonstances. »
[76] Le 12 septembre 2005, en l’absence de Brigitte Monneau, son adjoint, Monsieur Duggan, écrit au représentant de Tooncan qui le presse d’agir et de déposer une recommandation compte tenu de l’échéancier du 31 octobre 2005 :
« […]. Nous comprenons la position dans laquelle vous vous retrouvez, mais nous ne pouvons pas procéder à une recommandation pour ce projet sachant que l’Accord en vigueur ne comprend pas la télévision. Pour ce qui est de Snailympics I, ce dossier a été traité par notre bureau avant que le ministère nous fasse part d’un problème […] »
[77] Le 20 août 2007, le Ministère du Patrimoine écrivait au représentant de Tooncan, l’informant que SNAILYMPICS II est une production exclue puisqu’aucun certificat d’achèvement n’a été délivré avant la date limite d’attestation de la production. On y spécifiait que : « Pour cette production, la date de commencement des principaux travaux de prise de vue était le 10 mai 2001 et la date de fin de la première année d’imposition était le 31 octobre 2001. L’échéance de 48 mois était le 31 octobre 2005, mais le certificat, partie B, n’a pas été délivré parce que le BCAPC n’a pas reçu toute la documentation requise pour recommander l’émission du certificat. »
[78] Ces éléments de preuve nous amènent à conclure que le défendeur devait à tout le moins permettre à Tooncan de faire valoir ses représentations avant de prendre cette décision qui contrevenait à sa politique ou, à tout le moins, sa pratique antérieure par rapport au dossier de SNAILYMPICS I.
[79] L’avocat de Tooncan s’appuie principalement sur la décision de la Cour Suprême dans l’affaire Centre hospitalier Mont-Sinaï c Québec (Ministre de la Santé et des Services sociaux), 2001 CSC 41. Dans cette affaire, l’hôpital du Mont Sinaï recherchait la délivrance d’un permis qui soit conforme aux promesses faites par de nombreux ministres au cours des années pour l’amener à déménager à Montréal. On avait incité l’hôpital à poursuivre sa vocation de centre de soins hospitaliers à caractère mixte, c’est-à-dire offrant des soins de courte et de longue durées alors que son permis original ne prévoyait que des lits pour des soins de longue durée. Il est important de rappeler que le Juge Binnie précisait, au paragraphe 47 de cette décision, que : « La préclusion en droit public exige clairement que l’on détermine l’intention que le législateur avait en conférant le pouvoir dont on cherche à empêcher l’exercice. La loi est suprême. Des circonstances qui pourraient par ailleurs donner lieu à la préclusion peuvent devoir céder le pas à un intérêt prépondérant exprimé dans le texte législatif. Comme le juge Rand l’a affirmé dans l’arrêt St. Ann’s Island Shooting and Fishing Club Ltd c The King [1950] R.C.S. 211 p 220 [traduction] « il ne peut y avoir de préclusion face à une disposition explicite d’une loi ». »
Le Juge Strayer dans l’affaire Aurchem Exploration Ltd v Canada, [1992] FCJ 427, nous souligne qu’il faut se pencher sur la loi applicable et considérer le pouvoir accordé au décideur, en l’instance la portée du pouvoir discrétionnaire accordé au défendeur. Dans le présent dossier, le défendeur fait valoir qu’en matière fiscale le ministre ne possède aucune discrétion. Il s’appuie sur la décision de la Cour suprême dans Canada (ministre du Revenu national) c Inland Industries Limited, 1974 RCS 514, ainsi que Placer Dome Canada Ltd c Ontario (Ministre des Finances), 2006 1 RCS 715 pour étayer cette position. La Cour souscrit à cette position de défendeur. Par ailleurs, Pierre-André Côté écrit à la page 570, au paragraphe 1758 : dans Interprétation des lois :
Il nous parait néanmoins possible de dégager de la jurisprudence actuelle de la Cour suprême deux principes. Premièrement, le fait que le sens littéral soit clair, c’est-à-dire exempt d’ambiguïtés ou d’imprécisions, ne constitue pas un motif valable d’ignorer les objectifs de la disposition : ceux-ci doivent toujours être envisagés, à titre d’éléments contextuels. Deuxièmement, dans l’établissement du sens de la règle fiscale, les arguments tirés des objectifs d’une disposition pourront jouir d’un poids déterminant lorsque le sens littéral est obscur ; par contre leur poids pourra être sensiblement réduit en présence d’un texte dont le sens littéral, analysé à la lumière du contexte paraît clair.
[80] La Cour reconnaît que le défendeur ne saurait agir de façon contraire à la Loi. Les dispositions de la Loi et du RIR sont claires et non ambigües, il en va de même des objectifs de la Loi. Il n’y a pas de place pour l’interprétation. Le ministre doit appliquer correctement la réglementation, il ne peut en l’absence de traité, certifier une production.
[81] Le défendeur aurait dû, à tout le moins, recevoir les représentations de Tooncan et rendre la décision qu’il jugeait appropriée dans les circonstances tout en respectant les limites que la Loi lui impose. Dans le passé, le défendeur n’a jamais opposé ces arguments pour refuser la livraison d’un certificat, partie B. Le changement de pratique et de politique devait être porté à l’attention de Tooncan. Il appartient donc en principe au défendeur de corriger ce défaut qui contrevient à son devoir d’agir équitablement.
[82] Tout le déroulement de ce dossier nous convainc que le défendeur contrevient à son devoir d’équité procédurale. Il ne permet pas à Tooncan de faire valoir son point de vue avant de prendre sa décision et, qui plus est, il fonde sa décision sur des considérations techniques plutôt que sur les véritables motifs qui la sous-tendent.
2. La décision du défendeur de révoquer le certificat de coproduction de Tooncan est-elle raisonnable?
[83] La décision anticipée du 26 février 2002 (Affidavit du représentant de Tooncan, pièce P-11) est claire et sans équivoque. Téléfilm s’engage « [à visionner] la version finale de la production et [à faire]