Canada (Gendarmerie royale du Canada) c. Canada (Procureur Général)

Canada (Gendarmerie royale du Canada) c. Canada (Procureur Général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2011-06-21
Référence neutre
2011 CF 735
Numéro de dossier
T-50-09
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Cour fédérale
Federal Court
Date : 20110621
Dossier : T-50-09
Référence : 2011 CF 735
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 21 juin 2011
EN PRÉSENCE DE MADAME LA JUGE HENEGHAN
INSTANCE PAR REPRÉSENTATION
ENTRE :
ROBERT MEREDITH ET BRIAN ROACH (REPRÉSENTANT TOUS LES MEMBRES DE LA GENDARMERIE ROYALE DU CANADA)
demandeurs
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
MOTIFS DE L’ORDONNANCE ET ORDONNANCE
Introduction
[1] M. Robert Meredith et M. Brian Roach (les demandeurs), qui sont membres de la Gendarmerie royale du Canada (la GRC), ont engagé la présente demande de contrôle judiciaire en qualité de représentants de tous les membres de la GRC. Bien que les demandeurs n’aient pas présenté de requête en vue d’obtenir une ordonnance les nommant représentants de la GRC, conformément à l’article 114 des Règles des Cours fédérales, DORS/98‑106 (les Règles), le défendeur n’a pas contesté leur statut à cet égard.
[2] Les demandeurs sollicitent le contrôle judiciaire d’une décision que le Conseil du Trésor a prise le 11 décembre 2008. Ils soutiennent que cette décision, ainsi que certaines dispositions de la Loi sur le contrôle des dépenses, L.C. 2009, ch. 2, art. 393 (la LCD), portent atteinte aux droits à la liberté d’association que leur reconnaît l’alinéa 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés, Partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), 1982, ch. 11 (la Charte).
[3] Subsidiairement, les demandeurs font valoir que la décision constitue une violation de contrat, eu égard aux dispositions de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, L.R.C. 1985, ch. R-10 (la Loi sur la GRC).
Les parties
[4] Les demandeurs sont des militaires en activité de service de la GRC, dont ils représentent tous les membres au pays. M. Meredith est agent de la GRC à Sherwood Park, en Alberta. Il a été élu à l’exécutif national du Programme des représentants des relations fonctionnelles (le PRRF) en 2008. Pour sa part, M. Roach est agent de la GRC à Winnipeg, au Manitoba, et a été élu à l’exécutif national du PRRF en 2005.
[5] Le procureur général du Canada, qui représente le Conseil du Trésor, est le défendeur dans la présente demande.
La preuve
[6] La preuve se compose d’affidavits déposés au nom des demandeurs et du défendeur.
[7] Les demandeurs ont déposé un affidavit de M. Meredith et deux affidavits de M. Roach. Ils ont également déposé les affidavits de M. Mike McDermott, président du Conseil de la solde depuis 2007, de M. Gord Dalziel, membre de la GRC, président du Comité de la solde et des avantages et membre du Conseil de la solde, et de Don Taylor, membre à la retraite de la GRC et ex-président du Comité de la solde et des avantages.
[8] M. Eugene Swimmer, distingué professeur de recherche à la School of Public Policy and Administration de la Carleton University et le spécialiste de la rémunération au Conseil de la solde, a également signé un affidavit au soutien de la demande des demandeurs. Enfin, Ashley Deathe, stagiaire en droit au cabinet d’avocats des demandeurs, a signé au soutien de la demande un affidavit renvoyant aux procédures engagées devant la Cour supérieure de justice de l’Ontario par l’Association de la police montée de l’Ontario.
[9] Le défendeur a déposé trois affidavits. Le premier affidavit est celui de Mme Claudia Zovatto, directrice principale, Groupes exclus et politiques administratives du Secrétariat du Conseil du Trésor. Mme Hélène Laurendeau, sous-ministre adjointe, Secteur de la rémunération et des relations de travail au Secrétariat du Conseil du Trésor, et M. Paul Rochon, sous-ministre adjoint principal, Direction de la politique économique et fiscale du ministère des Finances, ont également signé des affidavits au soutien de la défense du défendeur.
Les faits
[10] Selon l’article 22 de la Loi sur la GRC, « le Conseil du Trésor établit la solde et les indemnités versées aux membres de la Gendarmerie ».
[11] L’alinéa 2(1)d) de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, qui constitue la partie 3 de la Loi sur la modernisation de la fonction publique, L.C. 2003, ch. 22, exclut les membres de la GRC du régime de négociation collective de la fonction publique fédérale. Aux paragraphes 16 à 18 de son affidavit, Mme Laurendeau explique la différence entre les employés qui sont régis par la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique et ceux qui ne le sont pas :
[traduction]
16. Les relations de travail à l’administration publique fédérale s’articulent autour de trois cercles concentriques. Le cercle intérieur correspond à l’administration publique centrale, dont le Conseil du Trésor est l’employeur. Les membres de la Gendarmerie royale du Canada font partie de l’administration publique centrale et ont également pour employeur le Conseil du Trésor.
17. Le cercle suivant se compose des différents organismes distincts visés par la Loi sur la gestion des finances publiques et la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique. Les responsables de ces organismes sont chargés de déterminer leurs propres exigences en matière de ressources humaines, notamment en ce qui concerne la classification des postes, la paie et les autres conditions d’emploi. Dans la plupart des cas, le président du Conseil du Trésor approuve les mandats de négociation collective de ces employeurs.
18. Le cercle extérieur correspond aux sociétés d’État qui dépendent des crédits parlementaires, dont la liste figure à l’annexe 2 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique. Les responsables de ces sociétés d’État sont chargés de déterminer leurs propres exigences en matière de ressources humaines, notamment en ce qui concerne la négociation collective. En conséquence, le Conseil du Trésor n’approuve pas les mandats de négociation collective de ces sociétés. Le contrôle financier qu’il exerce se limite au transfert de fonds.
[12] Avant 1996, les membres de la GRC n’avaient à leur disposition aucun mécanisme formel pour demander des augmentations de salaire. Conformément à l’article 96 du Règlement sur la Gendarmerie royale du Canada, (1988), DORS/88-361 (le Règlement sur la GRC), le PRRF, qui visait à représenter les intérêts des membres de la GRC, a été mis sur pied. L’exécutif national du PRRF se compose de deux représentants à temps plein et du président du Comité de la solde et des avantages. Ce comité a également été mis sur pied conformément à l’article 96 du Règlement sur la GRC.
[13] Lors de l’adoption du PRRF, le commissaire de la GRC (le commissaire) a créé un conseil consultatif appelé Conseil de la solde, qui se compose d’un président neutre nommé par le commissaire, de deux membres de la direction de la GRC et de deux représentants des relations fonctionnelles (également RRF).
[14] Un de ces représentants est le président du Comité de la solde et l’autre, un spécialiste externe en matière de travail nommé par le commissaire sur les conseils de l’exécutif national des RRF.
[15] Le Conseil de la solde travaille sur la base du consensus et de la collaboration. Le commissaire participe tout au long du processus. Lorsque le Conseil de la solde en arrive à une recommandation finale, il la soumet au commissaire, qui en discute ensuite avec le Secrétariat du Conseil du Trésor. Le commissaire peut, à son gré, accepter ou rejeter la recommandation, en tout ou en partie. Si le commissaire appuie la recommandation, il l’achemine au ministre responsable de la GRC qui, à l’heure actuelle, est le ministre de la Sécurité publique. Le ministre soumet ensuite une présentation officielle au Conseil du Trésor, qui décide à son tour comment réviser la solde et les avantages des membres de la GRC, le cas échéant.
[16] Au paragraphe 26 de son affidavit, M. Taylor décrit comme suit la nature du Conseil de la solde :
[traduction] J’aimerais formuler un dernier commentaire au sujet du Conseil de la solde. Pendant toute la durée de mes fonctions au Conseil, j’ai pris soin de ne pas utiliser le mot « négocier » pour décrire le mandat ou les fonctions de celui-ci. La loi interdit aux membres de la GRC de faire partie d’un syndicat ou d’engager des négociations collectives avec le Conseil du Trésor ou avec la GRC. En conséquence, je devais éviter d’employer les mots « négocier » ou « négociation » pour décrire les fonctions du Conseil de la solde. J’utilisais plutôt des mots comme « recommandation », « collaboration » ou « consultation » pour décrire notre travail. Cependant, malgré l’emploi de ces mots, le Conseil de la solde était l’organe par l’entremise duquel les membres de la GRC négociaient avec la direction. Étant donné que je suis désormais à l’abri de sanctions disciplinaires de la part de la GRC, je peux affirmer aujourd’hui que mon travail au Conseil de la solde consistait à négocier les conditions d’emploi.
[17] La constitutionnalité de l’article 96 du Règlement sur la GRC ainsi que du PRRF et des processus du Conseil de la solde a été contestée dans un litige porté devant la Cour supérieure de justice de l’Ontario. Dans la décision publiée sous l’intitulé Mounted Police Association of Ontario c. Canada (Attorney General) (2009), 96 O.R. (3d) 20, la Cour supérieure de justice a conclu que l’article 96 du Règlement ainsi que le PRRF et les processus du Conseil de la solde étaient inconstitutionnels. Après avoir déclaré que l’article 96 était inopérant, elle a suspendu l’effet de cette déclaration pour une période de 18 mois suivant la date des motifs de son jugement.
[18] La Cour d’appel de l’Ontario a prorogé la suspension initiale jusqu’à l’expiration d’un délai de 30 jours suivant la publication du jugement que la Cour suprême du Canada a rendu dans Ontario (Procureur général) c. Fraser, 2011 CSC 20, 301 D.L.R. (4th) 335, par suite de l’appel interjeté à l’encontre de la décision de la Cour d’appel de l’Ontario.
[19] Pour déterminer la rémunération appropriée, le Conseil de la solde utilise un groupe de comparaison appelé les « services de police référentiels » et composé de huit services de police canadiens, à l’exclusion de la GRC. En ce qui concerne la rémunération globale, le Conseil de la solde a pour but de recommander une rémunération qui situe la GRC dans la moyenne des trois services de police référentiels les mieux rémunérés.
[20] Le Conseil de la solde s’est penché sur la question tout au long de l’année 2007 et a présenté au commissaire des recommandations au sujet de la solde et des avantages pour la période allant de 2008 à 2010.
[21] Le Conseil du Trésor a accepté la plupart des recommandations que le Conseil de la solde avait présentées au commissaire. Le 26 juin 2008, le Conseil du Trésor a annoncé les augmentations suivantes :
Année
Augmentation économique
Ajustement au marché
Augmentation totale
2008
2 %
1,32 %
3,32 %
2009
2 %
1,5 %
3,5 %
2010
2 %
0 %
2 %
[22] Le Conseil du Trésor a également convenu de doubler la solde de service, qui est un montant forfaitaire versé chaque année aux membres de la GRC selon le nombre d’années de service en fonction d’un pourcentage du salaire. Le Conseil du Trésor a aussi autorisé le paiement d’une indemnité aux moniteurs de formation pratique.
[23] Au 31 décembre 2008, par suite de ces mesures, la rémunération globale des membres de la GRC, y compris la solde et les avantages, devait être inférieure de 0,43 % à la moyenne de la rémunération totale accordée aux trois services de police référentiels du Canada les mieux rémunérés. Cette différence se situait à l’intérieur de l’écart acceptable pour le Conseil de la solde.
[24] Entre-temps, l’économie mondiale s’est effondrée et a atteint un état critique à l’automne 2008. Les perspectives économiques canadiennes ont été révisées à la baisse entre novembre 2008 et janvier 2009. Cette crise économique devait mener à la récession mondiale la plus grave depuis la Grande Dépression. Cette situation, bien connue de tous, est expliquée en détail dans l’affidavit de M. Rochon.
[25] En raison de cette situation, le ministère des Finances a approché le Secrétariat du Conseil du Trésor en octobre 2008 afin de discuter de certaines mesures visant à réduire les dépenses, y compris la restriction touchant les salaires versés aux membres de la fonction publique. Mme Laurendeau a préparé un rapport faisant état de trois possibilités :
1. l’imposition de gels de la dotation;
2. le contrôle de la croissance des salaires par la suspension des promotions et des mouvements à l’intérieur des catégories salariales;
3. le gel ou la limitation des augmentations de salaire.
Mme Laurendeau a recommandé la troisième option; plus précisément, elle préférait limiter les augmentations de salaire plutôt que geler celles-ci.
[26] Le Secrétariat du Conseil du Trésor a communiqué avec les responsables de tous les agents négociateurs de l’administration publique centrale à la fin d’octobre et au début de novembre 2008. Selon le paragraphe 20 de l’affidavit de Mme Laurendeau, la stratégie du Conseil du Trésor
[traduction] … consistait à tenter de créer un momentum en vue d’en arriver à un consensus dans l’ensemble de l’administration publique centrale, ce qui encouragerait les organismes distincts et les sociétés d’État à en faire autant.
[27] Le 17 novembre 2008, le secrétaire du Conseil du Trésor a rencontré le chef d’état-major de la Défense et le commissaire de la GRC afin de discuter de la limitation des augmentations de salaire.
[28] Le 18 novembre 2008, le secrétaire du Conseil du Trésor a rencontré les responsables des sociétés d’État au sujet des augmentations de salaire. Le même jour, le président du Conseil du Trésor a présenté une offre finale aux agents négociateurs en ce qui concerne l’administration publique centrale. Cette offre prévoyait une augmentation de salaire de 2,3 % pour l’exercice 2007-2008 et une augmentation de salaire de 1,5 % pour les trois exercices suivants.
[29] Le 27 novembre 2008, le gouvernement du Canada a publié un énoncé économique et financier prévoyant notamment des augmentations salariales limitées pour le secteur public. Le même jour, le Secrétariat du Conseil du Trésor a fait savoir au commissaire que les augmentations limitées en question s’appliqueraient à la GRC.
[30] Au début de décembre 2008, le Conseil du Trésor a signé des accords avec 14 agents négociateurs de l’administration publique centrale. À cette époque, plus de 30 organismes distincts avaient également conclu des accords avec leurs agents négociateurs respectifs; voir l’affidavit de Mme Laurendeau, aux paragraphes 23 à 29.
[31] Entre-temps, des cadres supérieurs de la GRC ont communiqué avec Mme Zovatto pour savoir si la GRC serait en mesure de mettre en oeuvre les hausses salariales pour l’année 2009. Selon son affidavit, Mme Zovatto a avisé ces fonctionnaires de ne pas augmenter les salaires de plus de 1,5 %.
[32] Par ailleurs, M. Dalziel a mentionné dans son affidavit que des rumeurs concernant ce conseil ont circulé entre les RRF. M. Dalziel, le RRF au Conseil de la solde, a communiqué avec le sous-commissaire Peter Martin, le dirigeant principal des droits de la personne, à ce sujet. En réponse, le commissaire a fait parvenir, le 28 novembre 2008, un bulletin dans lequel il a souligné qu’il ne savait pas si la GRC serait touchée par la restriction touchant les augmentations de salaire.
[33] Le 11 décembre 2008, le Conseil du Trésor a officiellement approuvé une modification de la rémunération globale de la GRC qui avait été approuvée en juin 2008. Cette modification a eu pour effet d’annuler l’ajustement au marché pour 2009, de réduire l’augmentation économique de 2 % à 1,5 % pour 2009 et 2010 et d’annuler l’augmentation de la solde de service.
[34] Le 12 décembre 2008, le commissaire a avisé les membres de l’exécutif national du PRRF, MM. Dalziel et McDermott, de la décision du Conseil du Trésor. Il a également informé l’ensemble des membres de la GRC de cette décision le même jour, soit le 12 décembre 2008.
[35] Les demandeurs et leurs collègues ont commencé à solliciter des rencontres et des consultations avec différents représentants du gouvernement au sujet de la décision du Conseil du Trésor. Ainsi, selon l’affidavit de M. Roach, l’exécutif national du PRRF et le Conseil de la solde ont fait parvenir des lettres en décembre 2008 et janvier 2009 à Stockwell Day, le ministre du Commerce international, à l’ex-ministre responsable de la GRC, Mme Laurendeau, au premier ministre et à 75 députés. Aucune réponse n’a été donnée à l’une ou l’autre de ces lettres.
[36] Dans la lettre qu’il a envoyée à Mme Laurendeau, M. McDermott a exprimé sa déception devant le fait qu’il n’avait pas été tenu compte du processus du Conseil de la solde.
[37] Les 27 janvier et 2 février 2009, MM. Roach, Dalziel et Meredith ainsi que d’autres personnes ont rencontré l’honorable Peter Van Loan, le ministre de la Sécurité publique, afin d’engager des discussions sur les solutions de rechange à la réduction de salaire.
[38] Le 5 février 2009, les mêmes membres de la GRC ont rencontré l’honorable Vic Toews, alors président du Conseil du Trésor. Lors de cette rencontre, M. Toews n’a pas voulu discuter de la décision du Conseil du Trésor ou de la LCD.
[39] Le 6 février 2009, la LCD a été déposée devant le Parlement. Voici les dispositions pertinentes de cette Loi :
Augmentation des taux de salaire
16. Malgré toute convention collective, décision arbitrale ou condition d’emploi à l’effet contraire, mais sous réserve des autres dispositions de la présente loi, les taux de salaire des employés sont augmentés, ou sont réputés l’avoir été, selon le cas, selon les taux figurant ci-après à l’égard de toute période de douze mois commençant au cours d’un des exercices suivants :
Augmentation des taux de salaire
a) l’exercice 2006-2007, un taux de deux et demi pour cent;
b) l’exercice 2007-2008, un taux de deux et trois dixièmes pour cent;
c) l’exercice 2008-2009, un taux de un et demi pour cent;
d) l’exercice 2009-2010, un taux de un et demi pour cent;
e) l’exercice 2010-2011, un taux de un et demi pour cent.
…
Employés non représentés ou exclus
Définitions
35. (1) Les définitions qui suivent s’appliquent aux articles 36 à 54.
« employé » Tout employé non représenté par un agent négociateur ou exclu d’une unité de négociation.
« condition d’emploi » Toute condition d’emploi s’appliquant aux employés.
(2) Pour l’application des articles 36 à 54, sont des conditions d’emploi établies celles qui émanent unilatéralement de l’employeur ou celles convenues par celui-ci et les employés.
…
38. S’agissant de conditions d’emploi établies avant le 8 décembre 2008, les règles suivantes s’appliquent :
…
b) en ce qui concerne toute période de douze mois commençant au cours de l’un ou l’autre des exercices 2008-2009, 2009-2010 et 2010-2011, l’article 16 s’applique uniquement à l’égard de toute période commençant le 8 décembre 2008 ou après cette date, et toute disposition des conditions d’emploi prévoyant, pour une période donnée, une augmentation des taux de salaire supérieure à celle qui est prévue à cet article pour cette période est inopérante ou réputée n’être jamais entrée en vigueur, et est réputée prévoir l’augmentation prévue au même article pour cette période.
…
43. Sous réserve des articles 51 à 54 :
a) aucune condition d’emploi établie après la date d’entrée en vigueur de la présente loi ne peut prévoir de restructuration des taux de salaire au cours de toute période commençant au cours de la période de contrôle;
b) toute condition d’emploi établie au cours de la période allant du 8 décembre 2008 à la date d’entrée en vigueur de la présente loi et prévoyant une restructuration des taux de salaire au cours de toute période commençant au cours de la période de contrôle est inopérante ou réputée n’être jamais entrée en vigueur;
c) toute condition d’emploi établie avant le 8 décembre 2008 et prévoyant une restructuration des taux de salaire au cours de toute période commençant au cours de la période allant du 8 décembre 2008 au 31 mars 2011 est inopérante ou réputée n’être jamais entrée en vigueur.
…
46. Est inopérante ou réputée n’être jamais entrée en vigueur toute disposition de conditions d’emploi établies avant le 8 décembre 2008 prévoyant, à l’égard de toute période commençant au cours de la période allant du 8 décembre 2008 au 31 mars 2011, une augmentation des montants ou des taux de toute rémunération additionnelle applicable, avant la première période qui commence le 8 décembre 2008 ou après cette date, aux employés régis par ces conditions d’emploi.
…
49. Est inopérante ou réputée n’être jamais entrée en vigueur toute disposition de conditions d’emploi établies avant le 8 décembre 2008 prévoyant, à l’égard de toute période commençant au cours de la période allant du 8 décembre 2008 au 31 mars 2011, une rémunération additionnelle qui est nouvelle par rapport à celle applicable, avant la première période qui commence le 8 décembre 2008 ou après cette date, aux employés régis par ces conditions d’emploi.
…
62. Malgré les articles 44 à 49, le Conseil du Trésor peut créer une nouvelle allocation applicable aux membres de la Gendarmerie royale du Canada ou modifier le montant ou le taux d’une allocation qu’ils reçoivent s’il estime qu’une telle mesure est indispensable à la mise en oeuvre de toute initiative de transformation relative à cet organisme.
Increases to Rates of Pay
16. Despite any collective agreement, arbitral award or terms and conditions of employment to the contrary, but subject to the other provisions of this Act, the rates of pay for employees are to be increased, or are deemed to have been increased, as the case may be, by the following percentages for any 12-month period that begins during any of the following fiscal years:
(a) the 2006–2007 fiscal year, 2.5%;
(b) the 2007–2008 fiscal year, 2.3%;
(c) the 2008–2009 fiscal year, 1.5%;
(d) the 2009–2010 fiscal year, 1.5%; and
(e) the 2010–2011 fiscal year, 1.5%.
…
Non-represented and Excluded Employees
Definitions
35. (1) The following definitions apply in sections 36 to 54.
“employee” means an employee who is not represented by a bargaining agent or who is excluded from a bargaining unit.
“terms and conditions of employment” means terms and conditions of employment that apply to employees.
(2) For the purposes of sections 36 to 54, terms and conditions of employment are considered to be established if they are established by an employer acting alone or agreed to by an employer and employees.
…
38. With respect to any terms and conditions of employment established before December 8, 2008 that provide for increases to rates of pay
…
(b) for any 12-month period that begins during any of the 2008–2009, 2009–2010 and 2010–2011 fiscal years, section 16 applies only in respect of periods that begin on or after December 8, 2008 and any provisions of those terms and conditions of employment that provide, for any particular period, for increases to rates of pay that are greater than those referred to in section 16 for that particular period are of no effect or are deemed never to have had effect, as the case may be, and are deemed to be provisions that provide for the increases referred to in section 16.
…
43. Subject to sections 51 to 54,
(a) no provision of terms and conditions of employment established after the day on which this Act comes into force may provide for the restructuring of rates of pay during any period that begins during the restraint period;
(b) any provision of terms and conditions of employment established during the period that begins on December 8, 2008 and ends on the day on which this Act comes into force that provides for the restructuring of rates of pay during any period that begins during the restraint period is of no effect or is deemed never to have had effect, as the case may be; and
(c) any provision of terms and conditions of employment established before December 8, 2008 that provides for the restructuring of rates of pay during any period that begins during the period that begins on December 8, 2008 and ends on March 31, 2011 is of no effect or is deemed never to have had effect, as the case may be.
…
46. If any terms and conditions of employment established before December 8, 2008 contain provisions that, for any period that begins in the period that begins on December 8, 2008 and ends on March 31, 2011, provide for an increase to the amount or rate of any additional remuneration that applied to the employees governed by those terms and conditions of employment immediately before the first period that began on or after December, 8, 2008, those provisions are of no effect or are deemed never to have had effect, as the case may be.
…
49. If any terms and conditions of employment established before December 8, 2008 contain, in relation to any employees, a provision that provides, for any period that begins in the period that begins on December 8, 2008 and ends on March 31, 2011, for any additional remuneration that is new in relation to the additional remuneration that applied to the employees governed by those terms and conditions of employment immediately before the first period that began on or after December 8, 2008, that provision is of no effect or is deemed never to have had effect, as the case may be.
…
62. Despite sections 44 to 49, the Treasury Board may change the amount or rate of any allowance, or make any new allowance, applicable to members of the Royal Canadian Mounted Police if the Treasury Board is of the opinion that the change or the new allowance, as the case may be, is critical to support transformation initiatives relating to the Royal Canadian Mounted Police.
[40] Selon le paragraphe 30 de l’affidavit de M. Rochon, les objectifs de la LCD et de la décision de limiter les augmentations de salaire étaient les suivants :
1. réduire la pression à la hausse indue sur les salaires dans le secteur privé;
2. montrer la voie à suivre en faisant preuve de retenue et de respect à l’égard des fonds publics;
3. gérer la rémunération du secteur public de façon appropriée et prévisible, afin de préserver la stabilité de la situation financière du gouvernement.
[41] Même si la mesure était temporaire, étant donné que la restriction touchant les augmentations de salaire devait prendre fin le 31 mars 2011, l’idée sous-jacente était de réduire en permanence les dépenses du gouvernement, de manière à rétablir l’équilibre budgétaire le plus rapidement possible. Cette affirmation figure au paragraphe 31 de l’affidavit de M. Rochon.
[42] Les RRF ont poursuivi leurs efforts. Le 11 février 2009, le Conseil de la solde a présenté une offre globale sur les diminutions de salaire à M. Toews. Cette proposition a été formellement rejetée le 27 février 2009. Selon M. Roach, l’exécutif national du PRRF a fait savoir au Conseil de la solde que l’offre de celui-ci était rejetée parce qu’elle était incompatible avec la LCD.
[43] Le 3 mars 2009, MM. Meredith, Dalziel et Roach ont rencontré le commissaire au sujet de la rémunération. Lors de cette rencontre, le commissaire a fait savoir que le premier ministre et les autres ministres ne répondraient pas à leurs demandes de rencontres. Étant donné que les ministres refusaient de rencontrer les syndicats de la fonction publique, ils ne pouvaient paraître appuyer la position de la GRC.
[44] Lors d’une deuxième rencontre tenue le 4 mars 2009, le commissaire a présenté au Conseil de la solde une lettre de mandat portant sur l’examen de la façon d’accroître les allocations existantes afin de promouvoir les initiatives de transformation concernant la GRC, conformément à l’article 62 de la LCD.
[45] Aux paragraphes 14 à 16 de son affidavit, M. Roach résume le résultat des différentes rencontres tenues entre des membres de la GRC et des représentants du gouvernement entre décembre 2008 et mars 2009 :
[traduction]
14. Les rencontres tenues le 5 février et les 3 et 4 mars 2009 sont les seules rencontres au cours desquelles la rémunération des membres de la GRC a fait l’objet de discussions.
15. Lors de ces rencontres, aucun représentant du gouvernement n’a voulu discuter de la possibilité de modifier la décision annoncée le 12 décembre 2008 au sujet de la diminution des augmentations de salaire prévues ou de la possibilité de modifier les dispositions de la Loi sur le contrôle des dépenses, y compris les dispositions autorisant la diminution en question.
16. Je ne décrirais pas ces rencontres avec des représentants du gouvernement comme des consultations ou des négociations. Ces réunions faisaient plutôt partie de nos mesures de pression : au cours de ces rencontres, nous avons exercé des pressions pour obtenir des changements, mais nous avons constamment essuyé des rebuffades. La diminution des augmentations de salaire prévues était un fait accompli.
[46] La LCD a reçu la sanction royale le 12 mars 2009.
[47] Le 13 mars 2009, le Conseil de la solde a présenté son rapport sur les initiatives de transformation. Le 9 juin 2009, le Conseil du Trésor a augmenté la solde de service de 1 % à 1,5 % pour chaque tranche de cinq années de service.
Les questions en litige
[48] La présente demande soulève les questions suivantes :
1. La décision du 12 décembre 2008 par laquelle le Conseil du Trésor a réduit les augmentations de salaire prévues pour les membres de la GRC et les dispositions attaquées de la LCD vont-elles à l’encontre de l’alinéa 2d) de la Charte?
2. Dans l’affirmative, cette violation est-elle sauvegardée par l’article premier de la Charte?
3. Subsidiairement, la décision du 12 décembre 2008 du Conseil du Trésor constituait‑elle une violation de contrat?
Examen
1. La décision du 12 décembre 2008 par laquelle le Conseil du Trésor a réduit les augmentations de salaire prévues pour les membres de la GRC et les dispositions attaquées de la LCD vont-elles à l’encontre de l’alinéa 2d) de la Charte?
(i) Les prétentions des demandeurs
[49] Invoquant l'arrêt de la Cour suprême du Canada Health Services and Support – Facilities Subsector Bargaining Association c. Colombie-Britannique, [2007] 2 R.C.S. 391, les demandeurs soutiennent que la décision du Conseil du Trésor et les dispositions attaquées de la LCD ont pour effet de les priver de leur droit à la liberté d’association. Dans Health Services, où la Cour suprême se penchait sur une allégation d’entrave législative au processus de négociation collective, le critère suivant a été énoncé :
a) La mesure législative entrave-t-elle le processus de négociation collective?
b) L’entrave est-elle substantielle?
[50] Dans Confédération des syndicats nationaux c. Québec (Procureur général), [2008] R.J.D.T. 1477, la Cour supérieure du Québec a donné des exemples de mesures de l’État qui constituent une entrave substantielle aux droits reconnus à l’alinéa 2d). Ces mesures comprennent l’omission de consulter, le refus de négocier de bonne foi, le retrait d’importants sujets de négociation et l’annulation unilatérale de conditions négociées.
[51] Les demandeurs reprochent au Conseil du Trésor d’avoir pris sa décision sans tenir compte de l’avis des membres de la GRC ou du Conseil de la solde, et d’avoir refusé de discuter de la question salariale une fois que la décision a été annoncée.
[52] De l’avis des demandeurs, la LCD est l'équivalant du texte législatif jugé inconstitutionnel dans Health Services. La LCD a pour effet d’invalider des ententes négociées sur les salaires et d’interdire toute autre négociation avant une date fixée ultérieurement. Les conditions salariales globales obtenues en 2008 pour les membres de la GRC ne constituaient pas une convention collective, mais ont été obtenues grâce aux efforts du Conseil de la solde. Le Conseil de la solde remplace la GRC aux fins de négociation collective, et les conditions salariales mises en oeuvre par suite des travaux dudit Conseil doivent être considérées comme des conditions analogues aux conventions collectives.
[53] De l’avis des demandeurs, l’abrogation d’une offre salariale globale découlant des recommandations du Conseil de la solde et l’interdiction de mettre en oeuvre les offres salariales en question ont pour effet d’annuler une convention collective ou d’empêcher la négociation collective.
[54] En ce qui concerne la question de l’entrave substantielle, les demandeurs soulignent que la LCD et la décision du Conseil du Trésor concernent les salaires et que la rémunération constitue la pierre angulaire de la négociation collective.
[55] Par sa décision, le Conseil du Trésor a annulé l’entente salariale existante, tandis que la LCD interdit la négociation collective sur les salaires jusqu’en 2011. Les demandeurs font donc valoir que la LCD et la décision du Conseil du Trésor entravent la négociation de l’aspect le plus important de la négociation collective. Selon les demandeurs, la LCD empêche la négociation relative aux salaires et annule une offre salariale existante qui a été obtenue par l’entremise du Conseil de la solde. En conséquence, elle porte atteinte à l’alinéa 2d) de la Charte.
[56] Les RRF et le Conseil de la solde ont tenté d’engager une consultation au sujet des salaires. Avant la décision du 11 décembre, il n’y a pas eu de consultation ou de négociation. La décision du Conseil du Trésor était unilatérale. Selon l’affidavit de M. Dalziel, lorsqu’un représentant du Conseil de la solde a demandé au commissaire de la GRC si la rémunération globale précédemment négociée serait abaissée, le commissaire a répondu qu’il ignorait si la GRC serait touchée par le programme de restrictions salariales du gouvernement.
[57] Les demandeurs ajoutent que le Conseil du Trésor a refusé de négocier ou de consulter après avoir pris sa décision. Selon le deuxième affidavit de M. Roach, les RRF qui agissaient pour le compte des membres de la GRC ont eu deux rencontres avec le ministre de la Sécurité publique, une rencontre avec le président du Conseil du Trésor, une rencontre avec le commissaire et d’autres discussions avec des représentants de la GRC. Les représentants du Conseil du Trésor ont refusé de discuter des salaires à l’une ou l’autre de ces réunions. Le Conseil de la solde a élaboré une trousse de consultation qui a été rejetée, parce qu’elle était incompatible avec la LCD proposée.
[58] Après l’audition initiale de la présente demande de contrôle judiciaire, la Cour suprême du Canada a publié son jugement dans Ontario (Procureur général) c. Fraser, 2011 CSC 20. Les parties ont été invitées à présenter des observations verbales et écrites et elles ont répondu à cette invitation.
[59] Les demandeurs ont soutenu que l’arrêt Fraser avait très peu de répercussions sur la présente affaire. Dans cet arrêt, la majorité de la Cour suprême a confirmé le jugement qu’elle avait rendu dans Health Services, soulignant que la négociation et la consultation de bonne foi étaient nécessaires pour que l’alinéa 2d) de la Charte soit respecté.
[60] Les demandeurs ont ajouté que les faits de la présente affaire sont différents de ceux de l’arrêt Fraser.
(ii) Les prétentions du défendeur
[61] Le défendeur soutient que l’alinéa 2d) de la Charte protège uniquement les demandeurs contre une entrave substantielle à l’activité associative, c’est-à-dire le processus qui permet aux employés d’atteindre des objectifs dans le cadre de négociations significatives avec l’employeur. Affirmant que l’analyse est contextuelle et factuelle, le défendeur met l’accent sur l’importance de la question touchée pour le processus de négociation collective et, en deuxième lieu, sur les répercussions de la mesure sur le droit collectif à la négociation et à la consultation de bonne foi.
[62] Selon le défendeur, le PRRF et le processus du Conseil de la solde sont des mécanismes qui permettent aux membres de la GRC de poursuivre des activités associatives sur une base collégiale et consensuelle. Le commissaire examine les recommandations et présente celles qu’il juge pertinentes au ministre de la Sécurité publique. Ce modèle ne peut être comparé directement aux modèles traditionnels de relations de travail. De l’avis du défendeur, les demandeurs tentent d’imposer une obligation de négocier de bonne foi. L’alinéa 2d) accorde le droit de maintenir le processus d’engagement collectif, mais non le droit d’invoquer les avantages procéduraux d’un modèle traditionnel de négociation collective.
[63] De plus, le défendeur fait valoir que la LCD n’entrave pas les activités associatives du PRRF ou du Conseil de la solde. La LCD s’applique à la détermination des salaires des personnes faisant partie de la fonction publique et ne touche nullement le processus existant en ce qui concerne la représentation des intérêts des membres de la GRC. La LCD n’a pas pour effet d’annuler les conditions négociées d’une convention collective ou de porter atteinte aux conventions collectives ultérieures; elle impose plutôt une restriction législative au pouvoir du Conseil du Trésor de fixer des conditions d’emploi.
[64] De l’avis du défendeur, bien que les salaires constituent une question importante, la LCD ne limite les augmentations que pour une période de deux ans. Il ne s’agit pas d’un gel ou d’une réduction des salaires. Les répercussions sur la rémunération sont restreintes.
[65] Le défendeur souligne que les RRF ont rencontré le président du Conseil du Trésor en février 2009. Le président du Conseil du Trésor a également reçu des observations du Conseil de la solde. Le président a écouté ces observations, mais n’a pas modifié la LCD. Selon le défendeur, le président a fait appel au processus de consultation ordinaire et a invité le Conseil de la solde à présenter des recommandations concernant les nouvelles allocations aux termes de l’article 62 de la LCD.
[66] En dernier lieu, le défendeur soutient que la LCD ne touche pas le processus d’association existant. Elle restreint simplement les augmentations de salaire maximales pouvant être accordées aux membres de la GRC. La demande des demandeurs équivaut à une demande visant à obtenir un résultat économique précis, ce qui n’est pas protégé par l’alinéa 2d) de la Charte.
[67] Selon le défendeur, la déception de la GRC au sujet de la limitation des augmentations de salaire ne constitue pas une perte de confiance à l’égard de la démarche associative existante ni une entrave substantielle. La façon dont les conditions d’emploi ont été modifiées va de pair avec des discussions et consultations menées de bonne foi. Le Conseil du Trésor a respecté cette norme en encourageant le commissaire à examiner la question avec la GRC avant que le Conseil du Trésor prenne sa décision.
[68] En ce qui concerne l'arrêt Fraser de la Cour suprême du Canada, le défendeur fait valoir qu'il confirme le droit à la liberté d’association protégé par l’alinéa 2d), mais souligne que cette disposition ne protège pas un modèle de négociation collective donné ni ne garantit de résultats précis.
[69] Le défendeur ajoute que l’arrêt Fraser crée un seuil global de l’impossibilité de fait selon lequel, pour porter atteinte à l’alinéa 2d), la mesure législative ou gouvernementale doit rendre de fait impossible la poursuite véritable d’objectifs collectifs.
[70] Appliquant cette norme à la présente affaire, le défendeur fait valoir que la décision du Conseil du Trésor et la LCD ne rendent pas de fait impossible la poursuite d’objectifs collectifs. De l’avis du défendeur, l’accroissement de la solde de service dans le cadre des initiatives de transformation prouve que le Conseil de la solde a continué son travail sans être gêné par la décision du Conseil du Trésor et par la LCD.
(iii) Analyse
[71] Le régime législatif exclut les membres de la GRC du régime de négociation