Innu Nation Inc. c. Canada (Le Procureur Général)

Innu Nation Inc. c. Canada (Relations Couronne-Autochtones)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2024-06-12
Référence neutre
2024 CF 896
Numéro de dossier
T-1606-19
Contenu de la décision
Date : 20240612
Dossier : T-1606-19
Référence : 2024 CF 896
[TRADUCTION FRANÇAISE] Ottawa (Ontario), le 12 juin 2024
En présence de madame la juge Strickland
ENTRE :
INNU NATION INC.
demanderesse
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA (représentant le ministre des Relations Couronne-Autochtones) et NUNATUKAVUT COMMUNITY COUNCIL INC.
défendeurs
et
GOUVERNEMENT NUNATSIAVUT
intervenant
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] La Cour est saisie d’une demande de contrôle judiciaire de la décision, prise par le ministre des Relations Couronne-Autochtones [le ministre] le 5 septembre 2019, de conclure un protocole d’entente en vue de faire progresser la réconciliation [le PE] avec la défenderesse Nunatukavut Community Council Inc. [NCC].
Les parties Innu Nation Inc. – demanderesse [2] Dans ses observations, Innu Nation Inc. [la demanderesse ou Innu Nation Inc.] affirme que les membres du peuple innu appartiennent majoritairement à la Première Nation innue de Mushuau et à la Première Nation innue de Sheshatshiu. Elle les désigne collectivement sous le nom « Innus du Labrador » et déclare qu’il s’agit d’un peuple autochtone au sens de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R-U), 1982, c 11 [la Loi constitutionnelle de 1982]. Innu Nation Inc. serait une société constituée en vertu des lois de la province de Terre-Neuve-et-Labrador [la province] pour représenter les Innus et faire valoir leurs droits et leurs intérêts, notamment dans le cadre des négociations en cours concernant des revendications territoriales et l’autonomie gouvernementale.
[3] Innu Nation Inc. déclare que les négociations en vue de la conclusion d’un traité entre le Canada, la province et la nation innue ont commencé en 1978, lorsque cette dernière a présenté une revendication conformément à la Politique sur les revendications territoriales globales, et que ces négociations se poursuivent en vue d’un accord définitif. Innu Nation Inc. fait valoir que l’accord définitif, une fois ratifié, reconnaîtra un éventail de droits sur les terres et les eaux du Labrador, y compris le droit de propriété et la compétence à l’égard des terres dans certaines régions ainsi que des droits de chasse, de récolte et de pêche et le droit de bénéficier du développement économique dans d’autres régions. À ce sujet, le Canada fait observer dans ses observations que Innu Nation, le Canada et la province participent activement depuis 1997 à des négociations en vue de conclure un traité moderne et que les parties ont signé, dans le cadre de ce processus, une entente-cadre le 29 mars 1996 et une entente de principe le 18 novembre 2011, et qu’elles sont actuellement à l’étape des négociations finales en vue de la conclusion d’un accord définitif.
NunatuKavut Community Council Inc. – défenderesse [4] La défenderesse, NCC, se décrit comme un corps dirigeant inuit. NCC affirme avoir été créée en 1981 sous la dénomination Labrador Métis Association [la LMA], puis constituée en société en 1985 dans le but de promouvoir la reconnaissance et la protection des droits du groupe en tant que peuple autochtone. La LMA a changé de nom en 1998 pour devenir la Labrador Métis Nation, puis NCC en 2010.
[5] NCC explique qu’elle cherche à faire reconnaître ses droits par le Canada depuis 1991, année où elle a présenté sa première revendication au nom des « descendants des Inuits » qu’elle représente, sur le fondement de la Politique sur les revendications territoriales globales, dans sa version en vigueur à ce moment. NCC a par la suite présenté au moins deux autres revendications dans le cadre de cette politique, mais celles-ci n’ont pas été retenues.
[6] NCC déclare que le Canada l’a invitée, vers la fin de l’année 2016, à participer à un processus de consultation pour la réconciliation visant à accélérer le règlement des revendications territoriales globales de NCC, processus qui s’est achevé en 2017. En juillet 2018, le ministre a mis en place une table de discussion sur la reconnaissance des droits autochtones et l’autodétermination [la RDAA] avec NCC dans le but de faire progresser la réconciliation. Plus tard, NCC et le Canada, représenté par le ministre, ont conclu le PE.
Procureur général du Canada – défendeur [7] Le procureur général du Canada [le procureur général] représente le ministre des Relations Couronne-Autochtones dans la présente demande de contrôle judiciaire. Les attributions générales et les responsabilités du ministre sont décrites dans la Loi sur le ministère des Relations Couronne-Autochtones et des Affaires du Nord, LC 2019, c 29 (en vigueur le 15 juillet 2019) [la Loi sur le MRCAAN].
Gouvernement nunatsiavut – intervenant [8] Le gouvernement nunatsiavut a obtenu, par une ordonnance rendue par la juge responsable de la gestion de l’instance le 2 mai 2023, l’autorisation d’intervenir dans la présente demande de contrôle judiciaire. Il a été autorisé à déposer un mémoire des faits et du droit d’au plus dix pages. L’ordonnance précise que le gouvernement nunatsiavut ne présentera pas d’observations orales lors de l’audition de la demande, sauf si le juge présidant l’instance en décide autrement. J’ai refusé la demande ultérieure du gouvernement nunatsiavut par laquelle il sollicitait l’autorisation de présenter des observations de vive voix.
[9] Le gouvernement nunatsiavut se décrit comme le successeur de la Labrador Inuit Association, qui avait conclu avec le Canada et la province un accord sur les revendications territoriales entré en vigueur en 2005. L’Accord sur les revendications territoriales des Inuit du Labrador porte sur des droits protégés par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 (Loi sur l’Accord sur les revendications territoriales des Inuit du Labrador, LC 2005, c 27, art 3 et 11).
La contestation du protocole d’entente [10] Le contenu du PE, dont une copie figure à l’annexe A des présents motifs, est décrit ci‑après. La demanderesse conteste la décision du ministre de conclure le PE.
[11] La demanderesse affirme essentiellement que le PE reconnaît que NCC est [traduction] « un groupe autochtone habilité à détenir des droits ancestraux garantis par l’article 35 aux fins d’entamer des discussions sur la reconnaissance de droits et l’autodétermination », le Canada et NCC s’engageant ainsi à se pencher sur les droits ancestraux de ce groupe et les bénéficiaires de ces droits, la compétence de NCC à l’égard des terres, des eaux et des glaces ainsi que sur l’exercice des droits connexes. Or, les terres sur lesquelles NCC revendique un titre et des droits ancestraux font l’objet de la négociation d’un traité entre Innu Nation, le Canada et la province. Une fois conclu, ce traité assurera la reconnaissance et la protection du titre et des droits ancestraux des Innus du Labrador sur ces terres. Comme la région visée par la revendication relative au titre et aux droits ancestraux de NCC chevauche la région visée par la revendication des Innus, la demanderesse soutient que le PE pourrait avoir une incidence sur les droits des Innus garantis par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 [les droits garantis par l’article 35], retarder la conclusion d’un traité avec les Innus ou nuire à la reconnaissance ou à la portée des droits et du titre des Innus visés par le traité. La demanderesse fait valoir que le PE porte atteinte aux droits garantis aux Innus par l’article 35 et peut donc faire l’objet d’un contrôle par la Cour.
[12] La demanderesse soutient en outre que la décision était erronée, car le PE est incompatible avec l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. Le paragraphe 35(1) reconnaît et confirme uniquement les droits des « peuples autochtones du Canada ». Le paragraphe 35(2) dispose que le terme « peuples autochtones du Canada » s’entend notamment « des Indiens, des Inuit et des Métis ». NCC affirme être un groupe inuit, mais le Canada a déjà statué que la preuve était insuffisante pour étayer cette prétention. Le PE stipule malgré cela que NCC est [traduction] « habilité[e] à détenir » des droits garantis par l’article 35 en tant que [traduction] « groupe autochtone ». Cet énoncé accorde à NCC une reconnaissance juridique à laquelle elle n’a pas droit : seuls les peuples autochtones du Canada sont « habilités à détenir » des droits garantis par l’article 35. NCC ne fait pas partie des peuples autochtones du Canada et ne peut pas détenir des droits garantis par l’article 35 en tant que « groupe autochtone ». Par conséquent, la décision contestée est incompatible avec l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. Elle excédait en outre le pouvoir conféré au ministre par la loi, qui se limite aux relations avec les peuples autochtones du Canada. Comme NCC ne fait pas partie des peuples autochtones, le ministre n’avait pas le pouvoir de conclure le PE avec elle.
[13] La demanderesse soutient aussi que la décision est déraisonnable, car elle ne peut être justifiée au regard du régime législatif applicable, à savoir la Loi sur le MRCAAN. NCC ne fait pas partie des peuples autochtones du Canada, et les attributions générales et les responsabilités du ministre prévues par la Loi sur le MRCAAN ne s’appliquent pas aux relations avec NCC. En outre, la décision ne saurait être justifiée au regard des contraintes factuelles auxquelles le ministre était assujetti à titre de décideur, y compris des conclusions antérieures du Canada selon lesquelles la preuve était insuffisante pour étayer que NCC fait partie des peuples autochtones du Canada. Le PE ne saurait non plus être justifié au regard des critères de la common law utilisés pour décider si un groupe fait partie des peuples autochtones du Canada.
[14] Finalement, la demanderesse fait valoir que, puisque le PE porte atteinte à ses droits garantis par l’article 35, le ministre était tenu de la consulter avant de décider de conclure le PE, mais il ne s’est pas acquitté de son obligation de consultation.
[15] La demanderesse sollicite une ordonnance annulant le PE et déclarant que le ministre n’avait pas le pouvoir légal ni la compétence requise pour conclure le PE. À titre subsidiaire, elle demande à la Cour de rendre une ordonnance annulant le PE, déclarant que le ministre ne s’est pas acquitté de l’obligation de la Couronne de la consulter et de l’accommoder et enjoignant au ministre d’amorcer et de mener sans délai des consultations approfondies, sérieuses et adéquates.
Le protocole d’entente
[16] En résumé, le PE est un document de six pages, commençant par un préambule qui stipule notamment que, en concluant le PE, le Canada et NCC s’engagent à renouveler et à renforcer leurs relations de nation à nation, et que les parties souhaitent étudier de nouvelles façons de faire progresser la réconciliation en se fondant sur la reconnaissance des droits, le respect, la collaboration et un partenariat constructif. Le préambule précise en outre que NCC se définit comme étant un groupe inuit qui fait valoir depuis longtemps des droits ancestraux (y compris un titre ancestral et des droits issus de traités) sur la région du territoire traditionnel revendiqué du NunatuKavut, que le Canada a reconnu que NCC était un groupe autochtone habilité à détenir des droits ancestraux garantis par l’article 35 aux fins d’entamer des discussions sur la reconnaissance des droits et l’autodétermination, que les parties souhaitent collaborer en vue d’avoir une compréhension commune de la portée et de la nature des droits des membres de NCC garantis par la loi, et que le ministre représente le Canada dans ces discussions sur la RDAA et qu’il invitera d’autres ministères et organismes fédéraux à participer à ce processus, au besoin.
[17] Le PE reconnaît la mise en place d’une table de discussion sur la RDAA et définit ainsi les objectifs de cette dernière : a) déterminer la nature des droits que NCC pourrait détenir, déterminer les bénéficiaires de ces droits et tenir compte de ces renseignements aux fins de toute proposition de mandat conjoint; b) élaborer un ou plusieurs mandats de négociation conjoints acceptables pour les deux parties [les mandats conjoints] qui seront soumis au processus d’approbation interne respectif de ces dernières et serviront de fondement à leurs négociations visant à faire progresser la réconciliation (PE, à l’art 2).
[18] Le PE précise que le ou les mandats conjoints approuvés par les deux parties définiront les priorités de NCC, qui pourraient notamment comprendre [traduction] « [l]a compétence à l’égard des terres, des eaux et des glaces ainsi que l’exercice des droits connexes, le cas échéant » (PE, à l’al 3a)). Tout mandat conjoint approuvé par les deux parties définira également le processus de négociation (PE, à l’art 4).
[19] Le PE traite de son statut juridique et précise que, à l’exception des articles 13, 14, 15, 17, 18, 19, 22 et 25, le document n’est pas juridiquement contraignant et [traduction] « constitue uniquement l’expression de la bonne volonté et d’un engagement politique; il ne crée, ne modifie, ne reconnaît, ni ne nie aucune obligation ni aucun droit légal ou constitutionnel à l’égard de l’une ou l’autre des parties » (PE, aux art 13 et 25).
[20] Le PE précise que les parties reconnaissent que le Canada pourrait être tenu de consulter un groupe autochtone autre que NCC qui a ou peut avoir des droits protégés par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 et qui pourrait subir des préjudices par suite d’un produit de la table de discussion sur la RDAA. Il est possible que le Canada communique ce produit (sous forme d’ébauche ou en sa version définitive) en tout ou en partie à un autre groupe autochtone pour respecter son obligation de consultation (PE, à l’al 19a)). Dans le même ordre d’idées, les parties reconnaissent que le Canada pourrait être tenu de consulter NCC au sujet d’un produit (sous forme d’ébauche ou en sa version définitive) qui est le fruit de négociations entre le Canada et un autre groupe autochtone et qui est susceptible de porter atteinte aux droits de NCC garantis par l’article 35, qu’ils soient revendiqués ou établis (PE, à l’art 20). Les parties reconnaissent également qu’en cas de chevauchement entre les droits revendiqués par NCC et les droits revendiqués ou établis d’un autre groupe autochtone, ce chevauchement devrait faire l’objet de discussions entre NCC et le groupe autochtone concerné (PE, à l’al 21a)).
Les questions en litige [21] Selon la demanderesse, les questions en litige dans la présente affaire sont celles de savoir si la décision du ministre de conclure le PE était fondée et raisonnable et si le ministre s’est acquitté de son obligation constitutionnelle de consulter la demanderesse avant de conclure le PE.
[22] Après avoir examiné les observations des parties, je formule en ces termes les questions à trancher :
La conduite que la demanderesse reproche à la Couronne, c’est-à-dire la décision de conclure le PE, est-elle justiciable?
La demanderesse a-t-elle la qualité requise pour présenter la demande de contrôle judiciaire?
Le ministre avait-il l’obligation de consulter la demanderesse avant de conclure le PE?
La décision du ministre de conclure le PE était-elle fondée ou raisonnable?
Observations préliminaires [23] Le fait de préciser d’entrée de jeu ce qui fait et ne fait pas l’objet du présent contrôle judiciaire pourrait apporter un peu de contexte et clarifier les motifs qui suivent. Le présent contrôle judiciaire porte uniquement sur la décision du ministre de conclure le PE. Les questions de savoir si NCC fait ou ne fait pas partie des qui concerne les « peuples autochtones du Canada » au sens du paragraphe 35(2) de la Loi constitutionnelle de 1982 et, le cas échéant, de savoir quels sont les droits ancestraux que NCC peut ou ne peut pas détenir, ainsi que l’importance relative de tout droit revendiqué par la demanderesse ou NCC en ces revendications qui se chevauchent, outrepassent largement la portée du présent contrôle judiciaire.
[24] À cet égard, je reconnais que la demanderesse a déployé d’importants efforts pour faire valoir son point de vue selon lequel NCC n’a pas réussi à établir qu’elle fait partie des peuples autochtones du Canada au sens de la Politique sur les revendications territoriales globales.
[25] De son côté, NCC a déployé beaucoup d’énergie pour démontrer que ses efforts visant à se faire reconnaître parmi les peuples autochtones du Canada, afin de se prévaloir des droits qui y sont associés, se poursuivent et que plusieurs tribunaux ont jugé que sa revendication est crédible.
[26] Il n’est pas contesté que NCC a déjà présenté des revendications en vertu de la Politique sur les revendications territoriales globales du Canada, qui ont été rejetées.
[27] À cet égard, le contexte entourant les revendications de NCC est décrit dans l’affidavit de M. Casiel Rosenberg, gestionnaire des négociations fédérales, Direction des négociations des Territoires du Nord‑Ouest, Traités et gouvernements autochtones, Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada [l’affidavit de M. Rosenberg], produit par le Canada en réponse à la présente demande de contrôle judiciaire. L’affidavit de M. Rosenberg contient des renseignements contextuels concernant la Politique sur les revendications territoriales globales du Canada et le Cadre sur la reconnaissance des droits autochtones et l’autodétermination (RDAA), ainsi que sur l’état des négociations du traité moderne avec Innu Nation et l’élaboration du PE.
[28] D’après l’affidavit de M. Rosenberg, NCC est une personne morale constituée en vertu des lois de la province et se définit comme étant une organisation inuite. NCC représente des collectivités du sud et du centre du Labrador, dont les membres déclarent être des Inuits du Sud. NCC, ou sa prédécesseure, a présenté le 8 novembre 1991 une revendication en vertu de la Politique sur les revendications territoriales globales du Canada. Après la présentation de la revendication initiale, NCC, ou sa prédécesseure, a présenté deux autres revendications. Le Canada a examiné la revendication en présumant qu’elle avait été présentée par un groupe inuit. À plusieurs reprises à compter de 1998, le Canada a informé NCC, ou sa prédécesseure, que le dossier de revendication ne contenait pas suffisamment d’éléments de preuve pour qu’elle puisse être admise à titre de revendication territoriale globale.
[29] Cependant, comme le soulignent NCC et le Canada, plusieurs décisions judiciaires touchant NCC ont été rendues.
[30] La décision la plus importante concernant NCC est l’arrêt Labrador Métis Nation v Newfoundland & Labrador, 2007 NLCA 75 [Labrador Métis Nation], dans lequel la Cour d’appel de Terre-Neuve-et-Labrador s’est penchée sur la question de savoir si les personnes d’ascendance autochtone vivant dans le Sud du Labrador avaient une revendication de droits ancestraux communautaires suffisamment crédible pour déclencher l’obligation de la Couronne de les consulter au sujet des franchissements de terres humides et de cours d’eau visés par le tronçon de la phase 3 de la route Translabradorienne. Le juge de première instance avait conclu que ces personnes avaient effectivement une revendication crédible. La Couronne a interjeté appel en invoquant pour motifs principaux que la Nation des Métis du Labrador [la NML] n’avait pas produit une preuve suffisante attestant la continuité d’une collectivité autochtone et que ni la NML ni une personne représentant cette dernière ne devraient se voir accorder la qualité pour agir.
[31] La Cour d’appel de Terre-Neuve-et-Labrador a conclu qu’il n’est pas toujours nécessaire de déclarer son appartenance à une collectivité inuite ou métisse pour que soit déclenchée l’obligation de la Couronne en matière de consultation et d’accommodement. Elle a en outre jugé que la preuve présentée au juge de première instance était suffisante pour démontrer que les demandeurs avaient une revendication crédible d’appartenance à un peuple autochtone visé au paragraphe 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 :
[traduction] 36 Je ne souscris pas à la prétention des appelants selon laquelle tout demandeur doit déclarer qu’il appartient au peuple inuit ou métis pour que soit déclenchée l’obligation de la Couronne en matière de consultation et d’accommodement. Je suis d’accord avec les intimés lorsqu’ils disent qu’il était suffisant en l’espèce de présenter une allégation crédible selon laquelle les demandeurs appartiennent à un peuple autochtone visé au paragraphe 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982. Les intimés ont établi cette allégation au moyen des affidavits de Carter Russell, Todd Russell et Trent Parr, qui faisaient état de leur ascendance mixte inuite et européenne ainsi que de leurs origines ancestrales remontant aux Inuits qui vivaient dans le sud et le centre du Labrador avant l’arrivée des Européens. La preuve non contredite présentée au juge de première instance était suffisante pour établir une allégation crédible selon laquelle les membres des 24 collectivités de la NML savent que leur génétique, leur culture et leur utilisation des terres marquent une continuité avec leurs ancêtres inuits, qu’ils ont une conscience régionale d’une collectivité régionale et qu’ils occupent et utilisent, pour la pratique des activités traditionnelles de chasse et de cueillette, des terres et des eaux susceptibles de subir les répercussions négatives de la construction de la route Translabradorienne.
37 Il n’est pas encore établi si les collectivités actuelles de la NML représentent l’ethnogenèse d’une nouvelle culture des peuples autochtones, ayant émergé entre le moment des premiers contacts avec les Européens et la date de mainmise effective de ces derniers sur le territoire, mais il est possible qu’une telle ethnogenèse ait eu lieu. Le cas échéant, les membres des collectivités de la NML seraient, au sens de la loi, des Métis selon la Constitution.
38 Cependant, il est également possible que les collectivités de la NML soient simplement les descendantes des collectivités inuites historiques du sud et du centre du Labrador qui étaient présentes dans la région avant l’arrivée des Européens. Les collectivités de la NML pourraient aussi être la manifestation d’une culture postérieure à la mainmise des Européens sur le territoire; dans ce cas, selon l’arrêt Powley, cette culture pourrait être considérée comme découlant de coutumes et de pratiques non autochtones qui ne sont pas protégées par le par. 35(1). Le fait que les lignées des personnes autochtones puissent être d’ascendance mixte inuite et européenne n’enlève rien à l’argument selon lequel les collectivités de la NML sont susceptibles d’avoir des droits ancestraux à titre d’« inuites ». La manifestation actuelle de cette culture inuite authentique peut simplement avoir été influencée par des siècles d’interactions avec les Canadiens d’origine européenne.
39 Les collectivités de la NML n’ont pas refusé de s’identifier à une définition constitutionnelle précise; elles affirment plutôt, de manière raisonnable, qu’elles ne sont pas en mesure de le faire de manière définitive pour le moment. Ce point de vue est susceptible d’évoluer au fur et à mesure que de nouvelles données historiques, archéologiques, anthropologiques et autres seront obtenues et que la loi fournira des orientations supplémentaires sur ces questions complexes. En tout état de cause, il n’est pas nécessaire en l’espèce que les intimés déclarent une appartenance définitive à un peuple autochtone particulier pour que naisse l’obligation de consultation de la Couronne. Les intimés devaient simplement établir, comme ils l’ont fait, certains faits essentiels pour démontrer l’existence d’une revendication crédible de droits ancestraux fondés sur l’ascendance inuite ou métisse. La situation pourrait être différente si le droit auquel il a été porté atteinte concernait uniquement l’une des cultures — la culture inuite ou la culture métisse. Mais ce n’est pas le cas. En l’espèce, ce sont les droits de pêche qui sont en cause, et ces droits ne dépendent pas du fait que la revendication soit celle d’une collectivité inuite ou d’une collectivité métisse. Les droits de pêche peuvent découler des deux types de revendication. Le juge de première instance n’avait pas à trancher la question de l’ethnicité.
[32] La Cour d’appel de Terre-Neuve-et-Labrador a par ailleurs conclu que la preuve présentée au juge de première instance était insuffisante pour établir l’ethnogenèse ou la date précise de la mainmise effective des Européens, mais que les autres conclusions du juge étaient suffisantes pour satisfaire au critère énoncé dans l’arrêt R c Van der Peet, [1996] 2 RCS 507, et démontrer l’existence d’une revendication crédible fondée sur l’ascendance inuite. Elle a également conclu que l’analyse de la Couronne aurait dû aboutir au même résultat, à savoir que la NML faisait valoir une revendication crédible qui déclenchait l’obligation de consultation (aux para 43‑45).
[33] En ce qui concerne la portée de l’obligation de consulter, l’« évaluation préliminaire, fondée sur la preuve », de la solidité des revendications » des intimés, comme il en a été question dans l’arrêt Nation haïda c Colombie-Britannique (Ministre des Forêts), 2004 CSC 73 [Haida] aux para 37 et 39, étayait le point de vue selon lequel la revendication de la NML était plus que « douteuse »,« marginale » ou « ténue », qui ne requerrait qu’une simple obligation d’informer. En fait, la NML avait [traduction] « démontré un lien à première vue avec la culture des Inuits avant l’arrivée des Européens ainsi qu’un lien constant avec le mode de vie inuit traditionnel. Elle avait présenté une preuve suffisante pour établir que les droits autochtones protégés, le cas échéant, comprendraient la chasse et la pêche à des fins de subsistance » (au para 51).
[34] Dans ses motifs, la Cour d’appel de Terre-Neuve-et-Labrador a notamment conclu qu’il n’était pas nécessaire que les membres de la NML s’identifient, sur le plan ethnique, de façon définitive comme étant des Inuits ou des métis pour que naissent les obligations de la Couronne en matière de consultation et d’accommodement. Elle a en outre jugé que le juge de première instance avait commis une erreur lorsqu’il a dit que les intimés étaient d’origine métisse même si les parties avaient présenté leurs observations fondées sur les droits des Inuits, mais que cette erreur n’avait pas pour effet d’invalider sa conclusion fondamentale. Selon la Cour d’appel de Terre-Neuve-et-Labrador, le juge de première instance n’avait commis aucune erreur lorsqu’il avait conclu que les intimés faisaient valoir une revendication crédible, mais non prouvée, qui faisait naître l’obligation de consultation de la Couronne. Elle a jugé que la revendication de la NML était assez solide pour déclencher l’obligation de consulter au niveau inférieur du continuum.
[35] NCC et le Canada ont invoqué d’autres décisions, notamment Nunatukavut Community Council Inc c Canada (Procureur général), 2015 CF 981. Dans cette affaire, NCC contestait une décision du ministre des Pêches et des Océans de délivrer une autorisation qui permettait de perturber le poisson et son habitat par suite de la construction de la centrale hydroélectrique de Muskrat Falls proposée. Dans les motifs de cette décision, j’avais relevé que NCC se décrivait comme l’organisation autonome qui représentait les intérêts des descendants des Inuits (parfois appelés les Inuits-Métis) du centre et du sud du Labrador, que NCC avait été constituée en 2010, que l’organisme qui avait précédé NCC, la LMA (plus tard appelée la NML) avait présenté au Canada un document de revendication territoriale en 1991, et qu’elle avait déposé un travail de recherche additionnel en 1996 et l’avait fait de nouveau en 2010 sous la forme d’un document intitulé Unveiling NunatuKavut, Describing the Lands and People of South/Central Labrador, document in Pursuit of Reclaiming a Homeland, NunatuKavut, 2010 [le rapport Unveiling NunatuKavut]. Dans cette affaire que j’avais instruite, personne ne contestait que la Couronne avait l’obligation de consulter NCC relativement au projet. La question qui se posait concernait plutôt l’étendue de l’obligation et, par conséquent, l’ampleur des consultations requises. J’avais relevé que, de façon générale, l’étendue de l’obligation dépend de l’évaluation préliminaire de la solidité de la preuve étayant l’existence du droit ou du titre revendiqué et de la gravité des effets préjudiciables potentiels sur ce droit ou ce titre (Nation haïda, au para 39). Au moment où j’ai rendu cette décision, la revendication de NCC, même si elle avait été initialement rejetée par le Canada, était en réévaluation. NCC n’avait alors présenté aucune observation de fond à l’appui de la solidité de sa revendication dans le contexte d’une analyse relative au continuum des obligations. Par ailleurs, même si le rapport Unveiling NunatuKavut se trouvait dans le dossier, il n’avait pas été demandé à la Cour de l’évaluer de façon à déterminer la solidité de la revendication de NCC, et elle n’aurait pas été en mesure de le faire. Selon moi, le mieux que la Cour pouvait faire dans ces circonstances était de faire sienne la conclusion que la Cour d’appel de Terre‑Neuve-et-Labrador avait tirée dans l’arrêt Labrador Métis Nation, à savoir que la revendication était au moins suffisamment solide pour déclencher une obligation de consultation au niveau inférieur du continuum.
[36] Le Canada et NCC renvoient à des affaires dans lesquelles l’une des parties demandait une injonction, dont Nalcor Energy v NunatuKavut Community Council Inc, 2014 NLCA 46, et Nunatukavut Community Council Inc v Newfoundland & Labrador Hydro-Electric Corp, 2011 NLTD 44.
[37] En résumé, l’arrêt Labrador Métis Nation rendu en 2007 par la Cour d’appel de Terre‑Neuve‑et‑Labrador est, parmi les décisions invoquées par le Canada et NCC, la seule décision qui porte effectivement (en ce qui concerne les demandes) sur le fond des droits revendiqués par NCC. J’ai mentionné plus haut certains détails de cet arrêt pour présenter ce qui y a été décidé, à savoir que la NML (aujourd’hui NCC) faisait valoir une revendication crédible, mais non prouvée, qui était au moins suffisamment solide pour déclencher une obligation de consultation au niveau inférieur du continuum. La jurisprudence subséquente l’a également reconnu. Cependant, la revendication de NCC selon laquelle elle est un peuple autochtone du Canada qui a des droits en vertu de l’article 35 n’a fait l’objet d’aucun autre litige. Tous les efforts en vue du règlement de la revendication se sont déroulés selon le processus de négociation.
Questions préliminaires relatives à la preuve [38] Il ressort clairement de la jurisprudence que le dossier de preuve qui est soumis à la cour de révision saisie d’une demande de contrôle judiciaire se limite, en règle générale, au dossier de preuve dont disposait le décideur. Les éléments de preuve qui n’ont pas été portés à la connaissance du décideur et qui ont trait au fond de l’affaire ne sont pas admissibles, sous réserve de certaines exceptions (Association des universités et collèges du Canada c Canadian Copyright Licensing Agency (Access Copyright), 2012 CAF 22 [Access Copyright] au para 19). Les exceptions concernent les affidavits qui contiennent des informations générales susceptibles d’aider la Cour à comprendre les questions qui se rapportent au contrôle judiciaire, sont nécessaires pour porter à l’attention de la juridiction de révision des vices de procédure qu’on ne peut déceler dans le dossier de la preuve du tribunal administratif, permettant ainsi à la juridiction de révision de remplir son rôle d’organe chargé de censurer les manquements à l’équité procédurale, ou font ressortir le fait que le décideur ne disposait d’aucun élément de preuve lorsqu’il a tiré une conclusion déterminée (Access Copyright, aux para 19‑20; Bernard c Canada (Agence du revenu), 2015 CAF 263 [Bernard] au para 30).
i. La contestation de NCC à l’égard de la preuve [39] NCC fait valoir que la pièce G jointe à l’affidavit du grand chef Etienne Rich, membre de la Première Nation innue de Sheshatshiu et grand chef d’Innu Nation Inc. [l’affidavit du grand chef Rich], souscrit le 3 novembre 2022 et produit par la demanderesse à l’appui de la demande de contrôle judiciaire, est inadmissible ou qu’aucun poids ne devrait lui être accordée.
[40] La pièce G est un document obtenu par la demanderesse par suite d’une demande fondée sur la Loi sur l’accès à l’information présentée en 2003. Il s’agit de l’examen de la présentation de la NML au titre de la Politique sur les revendications territoriales globales. Ce document partiellement caviardé présente l’examen de plusieurs articles scientifiques. Il ne porte aucune date et aucune signature. La demanderesse et, dans son affidavit, le grand chef Rich invoquent ce document pour appuyer leur point de vue selon lequel NCC n’est pas un groupe autochtone habilité à détenir des droits garantis par l’article 35.
[41] Le document ne figure pas dans le dossier certifié du tribunal [le DCT] et n’est donc pas admissible dans le cadre d’un contrôle judiciaire, à moins qu’il ne tombe sous le coup de l’une des exceptions décrites ci‑dessus. La demanderesse n’a formulé aucune observation écrite à ce sujet. Lorsqu’elle a comparu devant moi, elle a affirmé que le document étayait son allégation selon laquelle la décision du ministre de conclure le PE n’était pas justifiée, étant donné que le document ne figurait pas dans le DCT et n’avait pas été pris en compte par le ministre. Même si j’étais d’avis qu’il fournit des informations générales ou des éléments factuels ou contextuels qui n’apparaissent pas explicitement ailleurs dans le DCT, mais qui étaient manifestement connus du ministre (Leahy c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2012 CAF 227 au para 145), le document est sans conséquence. Personne ne conteste que NCC avait déjà présenté des revendications en vertu de la Politique sur les revendications territoriales globales qui n’ont pas été retenues au motif qu’il manquait des renseignements. Par conséquent, j’accorde peu de poids à la pièce G.
ii. La contestation du Canada à l’égard de la preuve [42] Le Canada fait valoir que les pièces G, O, P, R, S, V et T jointes à l’affidavit du grand chef Rich sont inadmissibles.
[43] J’ai déjà tranché la question de l’admissibilité de la pièce G ci-dessus.
[44] Les pièces O et P ne correspondent pas à leur description respective faite dans l’affidavit du grand chef Rich. L’affidavit du grand chef Rich et le procureur général mentionnent tous deux que les pièces O et P sont des lettres adressées à la province par les avocats de la demanderesse au sujet d’un processus de consultation provincial. Cependant, la pièce O est une lettre que les avocats de NCC ont transmise à la province, lorsque cette dernière les a invités à signaler toute préoccupation concernant une demande de permis de coupe commerciale. La pièce P est une copie du PE, visé par la décision faisant l’objet du contrôle judiciaire. Dans la mesure où la demanderesse conteste le rôle joué par NCC dans la demande de permis provincial de coupe commerciale (selon l’affidavit du grand chef Rich, il s’agit d’une atteinte à l’entente sur les avantages conclue par la demanderesse et le promoteur du projet), cette question n’a rien à voir avec l’affaire dont je suis saisie, et la pièce O ne se trouve pas non plus dans le DCT. Par conséquent, la pièce O n’est pas admissible.
[45] Les pièces R, S et V sont des copies d’articles de presse concernant la signature du PE, qui ont été publiés après la date de signature du PE. En règle générale, les articles de journaux ne sont pas admissibles, parce qu’ils constituent du ouï-dire et ne présentent pas la fiabilité nécessaire pour être admis en preuve devant une cour de justice (Democracy Watch v Canada (Attorney General), 2024 FCA 75 au para 7).
[46] S’agissant des pièces R et S, le grand chef Rich y renvoie pour étayer sa compréhension de la portée éventuelle des négociations entre NCC et le Canada, y compris la création d’un processus officiel auquel participerait le Canada en vue de s’entendre sur les droits de NCC. Cependant, en l’espèce, le PE est la décision qui fait l’objet du contrôle judiciaire. Ainsi, ce sont les dispositions du PE, et non un article de journal mentionnant le PE, qui sont susceptibles de circonscrire la portée des négociations.
[47] La pièce V indique que Mme Yvonne Jones, députée, avait été désignée comme défenderesse dans la demande de contrôle judiciaire et qu’elle avait exprimé des réserves concernant la thèse d’Innu Nation. Il ne ressort pas clairement de l’affidavit du grand chef Rich ce que les articles de presse démontrent. Dans son affidavit, le grand chef Rich mentionne une conversation, à laquelle il n’avait pas participé, entre son prédécesseur et Mme Jones; il déclare croire que Mme Jones avait affirmé qu’il n’avait pas été question de revendications territoriales lors de cette conversation avec NCC. Le grand chef Rich affirme que ce n’est pas exact, puisque le PE a été signé un mois plus tard, et que Mme Jones a profité de son poste de députée pour critiquer les dirigeants d’Innu Nation.
[48] Il est possible que la production de la pièce V visait à appuyer l’allégation qui figure dans l’avis de demande modifié, selon laquelle le PE est [traduction] « fondé sur les intérêts politiques de Mme Jones et du ministre », ces intérêts politiques étant des facteurs inappropriés qui invalideraient la décision de conclure le PE. Toutefois, la demanderesse n’a pas approfondi dans ses observations écrites ou orales l’allégation selon laquelle la décision a été prise dans un but irrégulier. L’article n’est donc pas pertinent.
[49] Je suis d’accord avec le procureur général pour dire que ces articles de presse constituent du ouï-dire inadmissible et sont des éléments extrinsèques au dossier qui ne relèvent d’aucune des exceptions à la règle de l’inadmissibilité dans le cadre des contrôles judiciaires. Ils ne sont pas admissibles.
[50] La pièce T est une liasse de documents partiellement caviardés apparemment obtenus en réponse à une autre demande présentée en vertu de la Loi sur l’accès à l’information. Il s’agit surtout de communications par courriel visant à fixer les dates et concernant l’ordre du jour de réunions ou de comptes rendus de réunion entièrement caviardés. Le grand chef Rich déclare que la demanderesse est choquée et frustrée par le fait que le Canada semble traiter la revendication de NCC avec un empressement qu’il ne témoigne pas à l’égard de la revendication d’Innu Nation. Le grand chef Rich affirme que, selon ses avocats, ces documents [traduction] « laissent entendre » que les négociations entre le NCC et le Canada se sont poursuivies même après le dépôt de la demande de contrôle judiciaire. Toutefois, la demanderesse n’a pas cherché à obtenir une injonction pour suspendre les activités de la table de discussion sur la RDAA ou d’autres interactions entre le Canada et NCC en attendant l’issue du présent contrôle judiciaire. Par conséquent, les documents ne sont pas pertinents à cet égard, puisque NCC et le Canada étaient libres de poursuivre les discussions sur la RDAA. Sauf pour ce qui est de la question de l’obligation de consultation, je suis d’accord avec le procureur général pour dire que la pièce T est dépourvue de pertinence au regard des questions en litige et qu’elle est extrinsèque au dossier en plus de ne relever d’aucune des exceptions. En ce qui concerne l’obligation de consultation, la liasse de documents est toutefois admissible, puisque ces documents pourraient faire état d’événements déclenchant