Charkaoui c. Canada (Citoyenneté et Immigration)

Charkaoui c. Canada (Citoyenneté et Immigration)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2007-02-23
Référence neutre
2007 CSC 9
Recueil
[2007] 1 RCS 350
Numéro de dossier
30762, 30929, 31178
Juges
McLachlin, Beverley; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise; Rothstein, Marshall
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit constitutionnel
Immigration
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 30929, 31178, 30762
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Charkaoui c. Canada (Citoyenneté et Immigration), [2007] 1 R.C.S. 350, 2007 CSC 9
Date : 20070223
Dossier : 30762, 30929, 31178
Entre :
Adil Charkaoui
Appelant
et
Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration et
ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile
Intimés
‑ et ‑
Procureur général de l’Ontario, Amnistie internationale,
British Columbia Civil Liberties Association, Association du Barreau canadien,
Association canadienne des libertés civiles, Conseil canadien pour les réfugiés,
African-Canadian Legal Clinic, Coalition pour la surveillance internationale
des libertés civiles, National Anti‑Racism Council of Canada,
Fédération canado-arabe, Canadian Council on American‑Islamic Relations,
Canadian Muslim Civil Liberties Association, Criminal Lawyers’ Association
(Ontario), Fédération des ordres professionnels de juristes du Canada,
University of Toronto, Faculty of Law — International
Human Rights Clinic et Human Rights Watch
Intervenants
et entre :
Hassan Almrei
Appelant
et
Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration et
ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile
Intimés
‑ et ‑
Procureur général de l’Ontario, Amnistie internationale,
British Columbia Civil Liberties Association, Association du Barreau canadien,
Association canadienne des libertés civiles, Conseil canadien pour les réfugiés,
African-Canadian Legal Clinic, Coalition pour la surveillance internationale
des libertés civiles, National Anti‑Racism Council of Canada,
Canadian Council on American‑Islamic Relations, Canadian Muslim
Civil Liberties Association, Criminal Lawyers’ Association (Ontario),
Fédération des ordres professionnels de juristes du Canada, University of Toronto,
Faculty of Law — International Human Rights Clinic et Human Rights Watch
Intervenants
et entre :
Mohamed Harkat
Appelant
c.
Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration, ministre
de la Sécurité publique et de la Protection civile et
procureur général du Canada
Intimés
‑ et ‑
Procureur général de l’Ontario, Amnistie internationale,
British Columbia Civil Liberties Association, Association du Barreau canadien,
Association canadienne des libertés civiles, Conseil canadien pour les réfugiés,
African-Canadian Legal Clinic, Coalition pour la surveillance internationale
des libertés civiles, National Anti‑Racism Council of Canada,
Canadian Council on American‑Islamic Relations, Canadian Muslim
Civil Liberties Association, Criminal Lawyers’ Association
(Ontario), Fédération des ordres professionnels de juristes du
Canada, University of Toronto, Faculty of Law — International
Human Rights Clinic et Human Rights Watch
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron et Rothstein
Motifs de jugement :
(par. 1 à 143)
La juge en chef McLachlin (avec l’accord des juges Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron et Rothstein)
______________________________
Charkaoui c. Canada (Citoyenneté et Immigration), [2007] 1 R.C.S. 350, 2007 CSC 9
Adil Charkaoui Appelant
c.
Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration et
ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile Intimés
et
Procureur général de l’Ontario, Amnistie internationale,
British Columbia Civil Liberties Association, Association
du Barreau canadien, Association canadienne des libertés
civiles, Conseil canadien pour les réfugiés, African Canadian
Legal Clinic, Coalition pour la surveillance internationale
des libertés civiles, National Anti‑Racism Council of Canada,
Fédération canado‑arabe, Canadian Council on
American‑Islamic Relations, Canadian Muslim Civil Liberties
Association, Criminal Lawyers’ Association (Ontario),
Fédération des ordres professionnels de juristes du Canada,
University of Toronto, Faculty of Law — International
Human Rights Clinic et Human Rights Watch Intervenants
‑ et ‑
Hassan Almrei Appelant
c.
Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration et
ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile Intimés
et
Procureur général de l’Ontario, Amnistie internationale,
British Columbia Civil Liberties Association, Association du
Barreau canadien, Association canadienne des libertés civiles,
Conseil canadien pour les réfugiés, African Canadian Legal
Clinic, Coalition pour la surveillance internationale des libertés
civiles, National Anti‑Racism Council of Canada, Canadian
Council on American‑Islamic Relations, Canadian Muslim
Civil Liberties Association, Criminal Lawyers’ Association
(Ontario), Fédération des ordres professionnels de juristes du
Canada, University of Toronto, Faculty of Law — International
Human Rights Clinic et Human Rights Watch Intervenants
‑ et ‑
Mohamed Harkat Appelant
c.
Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration, ministre
de la Sécurité publique et de la Protection civile et
procureur général du Canada Intimés
et
Procureur général de l’Ontario, Amnistie internationale,
British Columbia Civil Liberties Association, Association du
Barreau canadien, Association canadienne des libertés civiles,
Conseil canadien pour les réfugiés, African Canadian Legal
Clinic, Coalition pour la surveillance internationale des libertés
civiles, National Anti‑Racism Council of Canada, Canadian
Council on American‑Islamic Relations, Canadian Muslim
Civil Liberties Association, Criminal Lawyers’ Association
(Ontario), Fédération des ordres professionnels de juristes du
Canada, University of Toronto, Faculty of Law — International
Human Rights Clinic et Human Rights Watch Intervenants
Répertorié : Charkaoui c. Canada (Citoyenneté et Immigration)
Référence neutre : 2007 CSC 9.
Nos du greffe : 30762, 30929, 31178.
2006 : 13, 14, 15 juin; 2007 : 23 février.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron et Rothstein.
en appel de la cour d’appel fédérale
Droit constitutionnel — Charte des droits — Droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne — Justice fondamentale — Audition équitable — Immigration — Renvoi — Résident permanent et étrangers détenus à la suite de la délivrance de certificats attestant qu’ils sont interdits de territoire au Canada pour raison de sécurité — Juge saisi de l’examen du caractère raisonnable du certificat tenu de garantir la confidentialité des renseignements justifiant le certificat dont la divulgation porterait atteinte à la sécurité nationale — Personnes désignées dans les certificats privées de la possibilité de connaître la preuve pesant contre elles — L’atteinte portée au droit à la vie, à la liberté et à la sécurité des personnes désignées est‑elle conforme aux principes de justice fondamentale? — Si non, l’atteinte au droit constitutionnel des personnes désignées est‑elle justifiée? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 7 .
Droit constitutionnel — Charte des droits — Détention arbitraire — Droit de faire contrôler promptement la légalité de la détention — Immigration — Renvoi — Détention automatique des étrangers dès la délivrance d’un certificat attestant qu’ils sont interdits de territoire au Canada pour raison de sécurité — La mise en détention sans mandat ou l’absence de contrôle de la détention pendant 120 jours suivant la confirmation judiciaire du caractère raisonnable du certificat violent‑elles le droit à la protection contre la détention arbitraire? — Dans l’affirmative, cette violation est‑elle justifiée? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 9 , 10c).
Droit constitutionnel — Charte des droits — Traitement cruel et inusité — Justice fondamentale — Immigration — Période de détention prolongée en attente du renvoi — Résident permanent et étrangers détenus à la suite de la délivrance de certificats attestant qu’ils sont interdits de territoire au Canada pour raison de sécurité — Loi sur l’immigration permettant la détention prolongée ou pour une durée indéterminée et l’assujettissement à de sévères conditions de mise en liberté pendant une longue période — La loi impose‑t‑elle un traitement cruel et inusité ou est‑elle incompatible avec les principes de justice fondamentale? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 7 , 12 .
Droit constitutionnel — Charte des droits — Droit à l’égalité — Immigration — Renvoi — Un régime d’expulsion applicable seulement aux non‑citoyens porte‑t‑il atteinte aux droits à l’égalité? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 15(1) .
Droit constitutionnel — Primauté du droit — Immigration — Renvoi — Résident permanent et étrangers détenus à la suite de la délivrance de certificats attestant qu’ils sont interdits de territoire au Canada pour raison de sécurité — Décision du juge sur le caractère raisonnable du certificat définitive — L’absence de droit d’appel est‑elle contraire à la primauté du droit? — La primauté du droit interdit‑elle la détention automatique ou la détention fondée sur une décision de l’exécutif?
Droit de l’immigration — Interdiction de territoire et renvoi — Résident permanent et étrangers détenus à la suite de la délivrance de certificats attestant qu’ils sont interdits de territoire au Canada pour raison de sécurité — Le régime régissant la délivrance de certificats et la détention est‑il constitutionnel? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 7 , 9 , 10c), 12 , 15 — Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27, art. 33 , 77 à 85 .
La Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (« LIPR ») permet au ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration et au ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile de délivrer un certificat attestant qu’un étranger ou un résident permanent est interdit de territoire au Canada, notamment pour raison de sécurité (art. 77 ), et entraînant la détention de la personne désignée dans le certificat. Le certificat et la détention sont assujettis au contrôle d’un juge de la Cour fédérale, effectué selon des règles qui peuvent priver la personne de l’accès à la totalité ou à une partie des renseignements sur la foi desquels le certificat a été délivré ou sa détention ordonnée (art. 78 ). Après la délivrance du certificat, un résident permanent peut être mis en détention, et sa détention doit être contrôlée dans un délai de 48 heures; dans le cas d’un étranger, la détention est automatique et une demande de contrôle ne peut être présentée que 120 jours après la confirmation par un juge du caractère raisonnable du certificat (art. 82 ‑84). La décision du juge sur le caractère raisonnable du certificat n’est pas susceptible d’appel ou de contrôle judiciaire (par. 80(3) ). Le certificat considéré raisonnable par le juge devient une mesure de renvoi, qui est sans appel et peut être exécutée immédiatement (art. 81 ).
Les ministres ont délivré des certificats d’interdiction de territoire contre les appelants C, H et A. C est un résident permanent, tandis que H et A sont des étrangers qui ont obtenu le statut de réfugié au sens de la Convention. Ils vivaient tous au Canada au moment de leur arrestation et de leur mise en détention sur le fondement d’allégations selon lesquelles ils constituaient une menace pour la sécurité du Canada en raison de leur participation à des activités terroristes. C et H ont été libérés sous conditions en 2005 et 2006 respectivement, mais A demeure détenu. La Cour fédérale et la Cour d’appel fédérale ont confirmé la validité constitutionnelle du régime de certificats établi par la LIPR .
Arrêt : Les pourvois sont accueillis.
(1) Les procédures d’examen du caractère raisonnable d’un certificat et de contrôle de la détention
Les procédures d’examen du caractère raisonnable d’un certificat et de contrôle de la détention établies par la LIPR contreviennent à l’art. 7 de la Charte . Bien que l’expulsion d’un non‑citoyen dans le contexte de l’immigration n’enclenche peut‑être pas en soi l’application de l’art. 7 , certains éléments rattachés à l’expulsion pourraient l’enclencher. En l’espèce, il est clair que l’art. 7 trouve application, parce que la personne désignée dans un certificat peut être mise en détention jusqu’à l’issue de la procédure et parce que le processus peut entraîner son renvoi vers une destination où sa vie ou sa liberté seraient menacées. De plus, l’atteinte portée par la LIPR au droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne désignée n’est pas conforme aux principes de justice fondamentale. Les procédures d’examen du caractère raisonnable d’un certificat et de contrôle de la détention ne garantissent pas l’audition équitable requise par l’art. 7 lorsque l’État porte atteinte à ce droit. [13-14] [17-18] [65]
Le droit à une audition équitable comprend le droit à une audition devant un magistrat indépendant et impartial, qui rend une décision fondée sur les faits et sur le droit, le droit de chacun de connaître la preuve produite contre lui et le droit d’y répondre. Bien que les procédures établies par la LIPR tiennent compte, à bon droit, des exigences propres au contexte de la sécurité, les questions de sécurité ne peuvent servir à légitimer, à l’étape de l’analyse fondée sur l’art. 7 , une procédure non conforme à la justice fondamentale. En l’occurrence, le régime établi par la LIPR inclut une audition et satisfait à l’exigence de l’indépendance et de l’impartialité du juge, mais le secret requis par le régime empêche la personne désignée de savoir ce qui lui est reproché et, partant, de contester la thèse du gouvernement. Ce qui a ensuite pour effet de miner la capacité du juge de rendre une décision fondée sur l’ensemble des faits et du droit pertinents. Les juges de la Cour fédérale, qui sont tenus par la LIPR de procéder à un examen rigoureux du caractère raisonnable du certificat, de façon indépendante et judiciaire et à partir des renseignements dont ils disposent, ne sont pas investis de tous les pouvoirs indépendants de colliger les éléments de preuve que leur conférerait un processus inquisitoire. Par contre, la personne désignée dans le certificat ne bénéficie ni de la divulgation de la preuve ni du droit de participer à la procédure qui caractérisent un processus contradictoire. En conséquence, on craint que le juge, en dépit des efforts qu’il déploie pour obtenir toute la preuve pertinente, soit obligé — peut‑être sans le savoir — de rendre sa décision sur le fondement d’une partie seulement de la preuve pertinente. Des problèmes semblables se posent quant au respect de l’exigence voulant que la décision soit fondée sur le droit. Ne sachant pas ce qui lui est reproché, il se peut que la personne désignée dans le certificat ne soit pas en mesure de soulever une objection juridique contre un élément de preuve ou de faire valoir des arguments de droit fondés sur la preuve. Pour respecter l’art. 7 , il faut soit communiquer les renseignements nécessaires à l’intéressé, soit trouver une autre façon de l’informer pour l’essentiel. La LIPR ne prévoit ni l’un ni l’autre. [23] [27‑31] [38] [45] [50‑52] [61] [65]
La contravention à l’art. 7 n’est pas validée par application de l’article premier de la Charte . Bien que la protection de la sécurité nationale du Canada et des sources en matière de renseignement constitue un objectif urgent et réel et que la non‑communication d’éléments de preuve dans le cadre d’une audition sur un certificat ait un lien rationnel avec cet objectif, la LIPR ne porte pas le moins possible atteinte aux droits des personnes désignées dans un certificat. Les solutions moins attentatoires conçues au Canada et à l’étranger, notamment le recours à un avocat spécial pour représenter les personnes désignées, démontrent que le législateur peut faire mieux qu’il ne l’a fait dans la LIPR pour protéger les individus tout en préservant la confidentialité des renseignements sensibles. [66] [68] [70] [73] [85] [87]
(2) Détention des étrangers
La détention sans mandat des étrangers ne viole pas les droits à la protection contre la détention arbitraire garanti à l’art. 9 de la Charte . L’événement à l’origine de la détention d’un étranger est la signature, en vertu de l’art. 77 de la LIPR , du certificat attestant que cet étranger est interdit de territoire pour raison de sécurité, pour atteinte aux droits humains ou internationaux, grande criminalité ou criminalité organisée. Le motif de la sécurité est basé sur le danger que représente la personne désignée, et constitue un fondement rationnel pour la détention. Toutefois, l’absence de contrôle de la détention des étrangers avant que ne se soient écoulés 120 jours après la confirmation judiciaire du caractère raisonnable du certificat (par. 84(2) ) porte atteinte à la protection contre la détention arbitraire garantie par l’art. 9 de la Charte , qui comprend le droit de faire contrôler promptement la légalité de la détention garanti par l’al. 10c) de la Charte . Certes, une certaine souplesse peut être nécessaire quant à la durée de la détention d’une personne soupçonnée de terrorisme, mais cela ne saurait justifier l’absence totale de possibilité de faire contrôler promptement la détention. [88-89] [91] [93]
La contravention à l’art. 9 et à l’al. 10c) n’est pas justifiée au sens de l’article premier de la Charte . La LIPR assure aux résidents permanents qui posent un danger pour la sécurité nationale le contrôle obligatoire de leur détention dans un délai de 48 heures. Par conséquent, empêcher le contrôle de la détention des étrangers durant les 120 jours qui suivent la confirmation du certificat ne porte pas le moins possible atteinte aux droits que garantissent aux étrangers l’art. 9 et l’al. 10c) . [93-94]
(3) Détention prolongée
Bien que la garantie de l’art. 12 contre tout traitement cruel et inusité ne soit pas un mécanisme pouvant servir à contester globalement le caractère équitable d’un régime législatif particulier, la détention d’une durée indéterminée sans espoir d’être libéré, ni aucune voie de droit pour obtenir une mise en liberté, peut causer un stress psychologique et constituer de ce fait un traitement cruel et inusité. La LIPR n’impose en principe la détention qu’en attendant l’expulsion, mais elle peut en fait permettre une détention prolongée ou pour une durée indéterminée, ou l’assujettissement à de sévères conditions de mise en liberté pendant une longue période. Les principes de justice fondamentale et le droit à la protection contre tous traitements cruels ou inusités exigent que la détention d’une personne ou son assujettissement à de sévères conditions de mise en liberté pendant une longue période, en vertu du droit de l’immigration, soient assortis d’un processus valable de contrôle continu qui tienne compte du contexte et des circonstances propres à chaque cas. Chacun doit avoir la possibilité réelle de contester son maintien en détention ou ses conditions de mise en liberté. [97-98] [105] [107]
Les longues périodes de détention en attente de l’expulsion permises par les dispositions de la LIPR régissant les certificats ne contreviennent pas aux art. 7 et 12 de la Charte lorsqu’elles sont assorties d’un processus qui offre la possibilité de faire contrôler régulièrement la détention en fonction de tous les facteurs pertinents, y compris les motifs de la détention, le temps passé en détention, les raisons qui retardent l’expulsion, la durée anticipée du prolongement de la détention, le cas échéant, et l’existence de solutions de rechange à la détention. Cela n’écarte toutefois pas la possibilité que, dans un cas particulier, un juge arrive à la conclusion que la détention constitue un traitement cruel et inusité ou est incompatible avec les principes de justice fondamentale. [110‑116] [123]
(4) Traitement différent des citoyens et des non‑citoyens
Comme l’art. 6 de la Charte prévoit expressément un traitement différent pour les citoyens et les non‑citoyens en matière d’expulsion, un régime d’expulsion qui s’applique uniquement aux non‑citoyens, à l’exclusion des citoyens, n’est pas de ce seul fait contraire à l’art. 15 de la Charte . En dépit de la longue détention de certains des appelants le dossier n’établit pas l’absence de lien entre les détentions en cause et l’objectif de l’État d’expulser les intéressés. [129] [131]
(5) La primauté du droit
Ni (1) l’absence d’un droit d’appel de la conclusion du juge désigné portant que le certificat est raisonnable, ni (2) les dispositions qui permettent au pouvoir exécutif de lancer un mandat d’arrestation, dans le cas d’un résident permanent, ou prévoient l’arrestation obligatoire sans mandat à la suite d’une décision du pouvoir exécutif, dans le cas d’un étranger, ne sont incompatibles avec la primauté du droit. Premièrement, le droit d’appel n’est pas garanti par la Constitution et on ne peut affirmer que ce droit découle de la primauté du droit dans le présent contexte. Deuxièmement, la primauté du droit n’interdit pas catégoriquement la détention automatique, ni la détention ordonnée par l’exécutif, et les protections constitutionnelles en cas d’arrestation et de détention sont énoncées dans la Charte . [133] [136-137]
(6) Réparation
La procédure de confirmation judiciaire des certificats établie par la LIPR est incompatible avec la Charte et, de ce fait, inopérante. L’effet de la présente déclaration est suspendu pour un an à compter de la date du présent jugement. Si le gouvernement décide de faire examiner le caractère raisonnable du certificat visant C pendant cette période, la procédure existante prévue par la LIPR s’appliquera. Après ce délai, les certificats visant H et A perdront le caractère « raisonnable » qui leur a été reconnu et ils pourront en demander l’annulation. De même, l’examen d’un certificat et le contrôle de la détention effectués après l’expiration de cette période de un an seront assujettis au nouveau processus conçu par le législateur. De plus, le par. 84(2) , qui nie aux étrangers détenus le droit à une audition dans un bref délai, en interdisant toute demande de mise en liberté pendant une période de 120 jours suivant la confirmation du certificat, est radié et l’art. 83 est modifié pour permettre le contrôle de la détention d’un étranger tant avant qu’après qu’il soit statué sur le caractère raisonnable du certificat. [139‑141]
Jurisprudence
Arrêts mentionnés : Singh c. Ministre de l’Emploi et de l’Immigration, [1985] 1 R.C.S. 177; Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2002] 1 R.C.S. 3, 2002 CSC 1; Jaballah (Re), [2006] A.C.F. no 1706 (QL), 2006 CF 1230; Medovarski c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2005] 2 R.C.S. 539, 2005 CSC 51; Chiarelli c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1992] 1 R.C.S. 711; États‑Unis d’Amérique c. Ferras, [2006] 2 R.C.S. 77, 2006 CSC 33; R. c. Rodgers, [2006] 1 R.C.S. 554, 2006 CSC 15; Idziak c. Canada (Ministre de la Justice), [1992] 3 R.C.S. 631; R. c. Lyons, [1987] 2 R.C.S. 309; Centre hospitalier Mont‑Sinaï c. Québec (Ministre de la Santé et des Services sociaux), [2001] 2 R.C.S. 281, 2001 CSC 41; R. c. Malmo‑Levine, [2003] 3 R.C.S. 571, 2003 CSC 74; Dehghani c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1993] 1 R.C.S. 1053; Nouveau‑Brunswick (Ministre de la Santé et des Services communautaires) c. G. (J.), [1999] 3 R.C.S. 46; Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817; Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île‑du‑Prince‑Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3; Demande fondée sur l’art. 83.28 du Code criminel (Re), [2004] 2 R.C.S. 248, 2004 CSC 42; R. c. Lippé, [1991] 2 R.C.S. 114; Valente c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 673; Jaballah, Re (2004), 247 F.T.R. 68, 2004 CF 299; Charkaoui (Re), [2005] 3 R.C.F. 389, 2005 CF 248; Mugesera c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2005] 2 R.C.S. 100, 2005 CSC 40; R. c. Taubler (1987), 20 O.A.C. 64; R. c. Turlon (1989), 49 C.C.C. (3d) 186; Assoc. des juges de la Cour provinciale du Nouveau‑Brunswick c. Nouveau‑Brunswick (Ministre de la Justice), [2005] 2 R.C.S. 286, 2005 CSC 44; Goodis c. Ontario (Ministère des Services correctionnels), [2006] 2 R.C.S. 32, 2006 CSC 31; Ruby c. Canada (Solliciteur général), [2002] 4 R.C.S. 3, 2002 CSC 75; Renvoi : Motor Vehicle Act de la C.‑B., [1985] 2 R.C.S. 486; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; R. c. Malik, [2005] B.C.J. No. 521 (QL), 2005 BCSC 350; Cour eur. D.H., Chahal c. Royaume‑Uni, arrêt du 15 novembre 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996‑V; M. c. Secretary of State for the Home Department, [2004] 2 All E.R. 863, [2004] EWCA Civ 324, conf. [2004] UKSIAC 17/2002 (BAILII), 8 mars 2004; R. c. Chaulk, [1990] 3 R.C.S. 1303; R. c. Swain, [1991] 1 R.C.S. 933; Rasul c. Bush, 542 U.S. 466 (2004); Zadvydas c. Davis, 533 U.S. 678 (2001); Slivenko c. Lettonie [GC], no 48321/99, CEDH 2003‑X; R. c. Smith, [1987] 1 R.C.S. 1045; R. c. Wiles, [2005] 3 R.C.S. 895, 2005 CSC 84; Sahin c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1995] 1 C.F. 214; Cour eur. D.H., affaire Soering, arrêt du 7 juillet 1989, série A, no 161; Charkaoui (Re), [2004] 1 R.C.F. 528, 2003 CF 882; Ahani c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2000] A.C.F. no 1114 (QL); Harkat c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2007] 1 R.C.F. 321, 2006 CF 628; Almrei c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2005] A.C.F. no 1994 (QL), 2005 CF 1645; R. c. Governor of Durham Prison, ex parte Singh, [1984] 1 All E.R. 983; A. c. Secretary of State for the Home Department, [2005] 3 All E.R. 169, [2004] UKHL 56; Roncarelli c. Duplessis, [1959] R.C.S. 121; Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721; Colombie‑Britannique c. Imperial Tobacco Canada Ltée, [2005] 2 R.C.S. 473, 2005 CSC 49; Kourtessis c. M.R.N., [1993] 2 R.C.S. 53; Zündel, Re, [2004] A.C.F. no 1982 (QL), 2004 CAF 394.
Lois et règlements cités
Anti‑terrorism, Crime and Security Act 2001 (R.‑U.), 2001, ch. 24, art. 23.
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 6(1) , 7 , 9 , 10c), 11d), 12 , 15 , 24(1) .
Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C‑46, art. 487.055 , 503(1) .
Loi antiterroriste, L.C. 2001, ch. 41 .
Loi constitutionnelle de 1867, art. 96 .
Loi sur l’immigration, L.R.C. 1985, ch. I‑2 (auparavant Loi sur l’immigration de 1976, S.C. 1976‑77, ch. 52), art. 39(2), (6), (9), (10), 40(1), 40.1.
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27, art. 33 , 55 à 58 , 77 à 85 , 112 , 115 .
Loi sur la preuve au Canada, L.R.C. 1985, ch. C‑5, art. 37 à 39 , 38.01 , 38.02 , 38.04 .
Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité, S.C. 1984, ch. 21 (maintenant L.R.C. 1985, ch. C‑23 ).
Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F‑7, art. 4 .
Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002‑227, règle 248.
Special Immigration Appeals Commission Act 1997 (R.‑U.), 1997, ch. 68, art. 6(1), (4).
Special Immigration Appeals Commission (Procedure) Rules 2003, S.I. 2003/1034, règles 35, 36, 38.
Traités et autres instruments internationaux
Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, 213 R.T.N.U. 221, art. 5, 14.
Doctrine citée
Canada. Chambre des communes. Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration, Témoignages, 1re sess., 37e lég., 26 avril 2001 (en ligne : http://cmte.parl.gc.ca/cmte/CommitteePublication.aspx?COM=212&SourceId=54760&SwitchLanguage=1).
Canada. Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité. Rapport annuel 1988‑1989. Ottawa : Le Comité, 1989.
Canada. Commission d’enquête sur les actions des responsables canadiens relativement à Maher Arar. Rapport sur les événements concernant Maher Arar : Analyse et recommandations. Ottawa : La Commission, 2006.
Canada. Commission d’enquête sur les actions des responsables canadiens relativement à Maher Arar. Un nouveau mécanisme d’examen des activités de la GRC en matière de sécurité nationale. Ottawa : La Commission, 2006.
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Hugessen, James K. « Watching the Watchers : Democratic Oversight », dans David Daubney et autres, dir., Terrorisme, droit et démocratie : Comment le Canada a‑t‑il changé après le 11 septembre? Montréal : Thémis, 2002, 381.
Rankin, Murray. « The Security Intelligence Review Committee : Reconciling National Security with Procedural Fairness » (1990), 3 C.J.A.L.P. 173.
Roach, Kent. « Ten Ways to Improve Canadian Anti‑Terrorism Law » (2006), 51 Crim. L.Q. 102.
Royaume‑Uni. House of Commons Constitutional Affairs Committee. The operation of the Special Immigration Appeals Commission (SIAC) and the use of Special Advocates, 7th Report, Sess. 2004‑05, vol. 1. London : Stationery Office, 2005.
Stewart, Hamish. « Is Indefinite Detention of Terrorist Suspects Really Constitutional? » (2005), 54 R.D. U.N.‑B. 235.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (le juge en chef Richard et les juges Décary et Létourneau), [2005] 2 R.C.F. 299, 247 D.L.R. (4th) 405, 328 N.R. 201, 126 C.R.R. (2d) 298, 42 Imm. L.R. (3d) 165, [2004] A.C.F. no 2060 (QL), 2004 CAF 421, qui a maintenu la décision du juge Noël, [2004] 3 R.C.F. 32, 253 F.T.R. 22, 38 Imm. L.R. (3d) 56, [2003] A.C.F. no 1816 (QL), 2003 CF 1419, qui a refusé de déclarer inconstitutionnelles certaines parties de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés à la demande de l’appelant Charkaoui. Pourvoi accueilli.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (les juges Létourneau, Sexton et Sharlow), [2005] 3 R.C.F. 142, 251 D.L.R. (4th) 13, 330 N.R. 73, 45 Imm. L.R. (3d) 163, [2005] A.C.F. no 213 (QL), 2005 CAF 54, qui a maintenu une décision du juge Blanchard, [2004] 4 R.C.F. 327, 249 F.T.R. 53, 38 Imm. L.R. (3d) 117, [2004] A.C.F. no 509 (QL), 2004 CF 420, qui a refusé de déclarer inconstitutionnelles certaines parties de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés à la demande de l’appelant Almrei. Pourvoi accueilli.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (le juge en chef Richard et les juges Décary et Létourneau) (2005), 340 N.R. 286, [2005] A.C.F. no 1467 (QL), 2005 CAF 285, qui a maintenu une décision de la juge Dawson (2005), 261 F.T.R. 52, 45 Imm. L.R. (3d) 65, [2005] A.C.F. no 481 (QL), 2005 CF 393, qui a refusé de déclarer inconstitutionnelles certaines parties de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés à la demande de l’appelant Harkat. Pourvoi accueilli.
Johanne Doyon et Julius H. Grey, pour l’appelant Charkaoui.
John Norris et Barbara Jackman, pour l’appelant Almrei.
Paul D. Copeland et Matt Webber, pour l’appelant Harkat.
Bernard Laprade, Normand Lemyre et Daniel Latulippe, pour les intimés (30762).
Urszula Kaczmarczyk, Donald A. MacIntosh et Cheryl D. Mitchell, pour les intimés (30929).
Bernard Laprade, Urszula Kaczmarczyk et Donald A. MacIntosh, pour les intimés (31178).
John Corelli et Ian Bulmer, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario (30762, 31178).
Shaun Nakatsuru et Michael Doi, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario (30929).
Michael Bossin, Owen M. Rees, Vanessa Gruben et Thomas G. Conway, pour l’intervenante Amnistie internationale.
Gregory P. DelBigio et Jason B. Gratl, pour l’intervenante British Columbia Civil Liberties Association.
Lorne Waldman, pour l’intervenante l’Association du Barreau canadien.
Edward L. Greenspan, c.r., et David N. Tice, pour l’intervenante l’Association canadienne des libertés civiles.
Sharryn Aiken, Marie Chen et Mary Eberts, pour les intervenants le Conseil canadien pour les réfugiés, African Canadian Legal Clinic, la Coalition pour la surveillance internationale des libertés civiles et National Anti‑Racism Council of Canada.
R. Douglas Elliott et Gabriel R. Fahel, pour l’intervenante la Fédération canado‑arabe.
David Baker et Faisal Bhabha, pour les intervenants Canadian Council on American‑Islamic Relations et Canadian Muslim Civil Liberties Association.
Michael Code, pour l’intervenante Criminal Lawyers’ Association (Ontario).
Neil Finkelstein et Catherine Beagan Flood, pour l’intervenante la Fédération des ordres professionnels de juristes du Canada.
Sujit Choudhry et Robert A. Centa, pour les intervenantes University of Toronto, Faculty of Law — International Human Rights Clinic et Human Rights Watch.
Version française du jugement de la Cour rendu par
La Juge en chef —
I. Introduction
1 L’une des responsabilités les plus fondamentales d’un gouvernement est d’assurer la sécurité de ses citoyens. Pour y parvenir, il peut arriver qu’il doive agir sur la foi de renseignements qu’il ne peut divulguer ou détenir des personnes qui constituent une menace pour la sécurité nationale. En revanche, dans une démocratie constitutionnelle, le gouvernement doit agir de manière responsable, en conformité avec la Constitution et les droits et libertés qu’elle garantit. Ces deux propositions illustrent une tension inhérente au système de gouvernance démocratique moderne. Cette tension ne peut être réglée que dans le respect des impératifs à la fois de la sécurité et d’une gouvernance constitutionnelle responsable.
2 Le pourvoi porte sur une loi qui est censée régler cette tension dans le contexte de l’immigration, soit la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (« LIPR »). Celle‑ci autorise le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration (le « ministre ») et le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile (collectivement « les ministres ») à délivrer un certificat d’interdiction de territoire entraînant la détention d’un résident permanent ou d’un étranger considéré comme constituant un danger pour la sécurité nationale. Le certificat et la détention sont assujettis au contrôle d’un juge. La procédure de contrôle se déroule selon des règles qui peuvent priver la personne désignée dans le certificat de l’accès à la totalité ou à une partie des renseignements sur la foi desquels le certificat a été délivré ou sa détention ordonnée. Il s’agit en l’espèce de savoir si la solution retenue par le législateur est conforme à la Constitution, et plus particulièrement si elle respecte les garanties incluses dans la Charte canadienne des droits et libertés contre toute atteinte injustifiable à la liberté, à l’égalité, à la protection contre la détention arbitraire et à la protection contre tout traitement cruel et inusité.
3 Je conclus que la LIPR contrevient de manière injustifiable à l’art. 7 de la Charte en autorisant la délivrance d’un certificat d’interdiction de territoire sur la foi de documents secrets, sans prévoir la participation d’un représentant indépendant à l’étape du contrôle judiciaire pour garantir le plus grand respect des intérêts de la personne désignée. Je conclus également que certains des délais prévus par les dispositions permettant de maintenir un étranger en détention contreviennent à l’art. 9 et à l’al. 10c) , parce qu’ils sont arbitraires. Je conclus qu’aucune contravention à l’art. 12 n’a été démontrée, étant donné qu’un processus valable de contrôle de la détention offre un recours contre la possibilité d’une détention d’une durée indéterminée. Enfin, je conclus à l’absence de violation du droit à l’égalité garanti par l’art. 15 .
II. Les faits
4 Les dispositions en cause de la LIPR , reproduites en annexe, font partie intégrante du droit canadien de l’immigration. Elles visent à permettre le renvoi de non‑citoyens qui vivent au Canada — résidents permanents et étrangers — pour divers motifs, y compris un lien avec des activités terroristes. Ce régime autorise l’expulsion sur la foi de renseignements confidentiels qui ne sont communiqués ni à la personne désignée dans le certificat ni à qui que ce soit qui agirait en son nom ou défendrait ses intérêts. Il avait pour objectif de [traduction] « facilit[er] le renvoi rapide des personnes interdites de territoire pour des motifs graves, notamment celles qui constituent un danger pour la sécurité du Canada » (Clause by Clause Analysis (2001), p. 72). Or, dans les faits, il peut aussi entraîner de longues périodes d’incarcération.
5 La LIPR exige que les ministres signent un certificat attestant qu’un étranger ou un résident permanent est interdit de territoire pour raison de sécurité, de sorte qu’il n’est autorisé ni à entrer ni à demeurer au Canada : art. 77 . Un juge de la Cour fédérale examine ensuite le certificat afin de déterminer s’il est raisonnable : art. 80. Si l’État le demande, l’examen se déroule à huis clos et en l’absence de l’intéressé. La personne désignée dans le certificat n’a pas le droit de prendre connaissance des documents sur la foi desquels le certificat a été délivré. Les renseignements qui ne sont pas sensibles peuvent être communiqués. Par contre, les renseignements sensibles ou confidentiels ne peuvent pas être divulgués si le gouvernement s’oppose à leur divulgation. Ni la personne désignée ni son avocat ne peuvent prendre connaissance des renseignements tenus secrets, même si les ministres et le juge peuvent s’appuyer sur eux. En définitive, le juge fournit à l’intéressé un résumé de la preuve présentée contre lui — résumé qui ne divulgue aucun élément susceptible de porter atteinte à la sécurité nationale. Si le juge conclut que le certificat est raisonnable, sa décision n’est pas susceptible d’appel et il n’existe aucun moyen de la soumettre au contrôle judiciaire : par. 80(3).
6 Les conséquences de la délivrance et de la confirmation d’un certificat d’interdiction de territoire diffèrent selon que l’intéressé est un résident permanent du Canada ou un étranger dont le droit de demeurer au Canada n’a pas encore été confirmé. Les résidents permanents dont les ministres ont des motifs raisonnables de croire qu’ils constituent un danger pour la sécurité nationale peuvent être mis en détention. Pour ce faire, les ministres doivent lancer un mandat indiquant qu’ils constituent une menace soit pour la sécurité nationale soit pour la sécurité d’autrui ou qu’ils se soustrairont vraisemblablement à la procédure ou au renvoi. Pour leur part, les étrangers doivent être mis en détention dès la délivrance du certificat : selon le par. 82(2), la mise en détention est automatique. La détention d’un résident permanent doit être contrôlée dans un délai de 48 heures, tandis qu’un étranger doit présenter une demande pour faire contrôler sa détention et n’est pas autorisé à présenter sa demande avant l’expiration d’un délai de 120 jours après la décision d’un juge de la Cour fédérale concluant au caractère raisonnable du certificat. Dans les deux cas, le certificat considéré raisonnable par le juge devient une mesure de renvoi. À la suite de cette mesure, les résidents permanents perdent leur statut; leur détention est alors contrôlée de la même manière que celle des autres étrangers.
7 La mesure de renvoi est sans appel et peut être exécutée immédiatement, ce qui écarte l’obligation d’effectuer ou de poursuivre un contrôle ou une enquête. Qu’il soit un résident permanent ou un étranger, le détenu ne peut plus présenter une demande de protection : art. 81. En outre, une personne protégée ou un réfugié qui est interdit de territoire pour l’un ou l’autre des motifs de délivrance d’un certificat ne bénéficie plus du principe du non‑refoulement énoncé au par. 115(1) si, selon le ministre, cette p