Dokaj c. Canada (Ministre du Revenu National)

Dokaj c. Canada (Ministre du Revenu National)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2005-10-24
Référence neutre
2005 CF 1437
Numéro de dossier
T-1118-04
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20051024 Dossier : T-1118-04
Référence : 2005 CF 1437
Ottawa (Ontario), le 24 octobre 2005
EN PRÉSENCE DE MADAME LA JUGE LAYDEN-STEVENSON
ENTRE :
GJOVALIN DOKAJ
demandeur
et
MINISTRE DU REVENU NATIONAL
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] La question en litige en l'espèce consiste à déterminer si la Cour fédérale a compétence, en vertu de l'article 30 de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, L.C. 2000, ch. 17 (la Loi), pour réviser une décision ministérielle rendue en application de l'article 29 de la Loi. J'estime que la réponse est négative parce que la Loi ne confère pas à la Cour fédérale la compétence d'appel lui permettant de réviser une telle décision.
[2] Par avis de requête présenté suivant l'article 220 des Règles des Cours fédérales (1998), DORS/98-106, et sur consentement du demandeur, le défendeur demande à la Cour d'ordonner qu'il soit statué sur une question de droit. La juge Tremblay-Lamer a accueilli la requête par ordonnance en date du 24 mars 2005.
FAITS
[3] Les parties ont soumis un exposé conjoint des faits. Une copie de ce document a été jointe aux présents motifs à titre d'annexe A. Les faits pertinents sont énoncés aux présentes pour plus de contexte.
[4] Le demandeur, M. Dokaj, est un citoyen canadien. Le 16 octobre 2003, il devait effectuer le voyage entre l'aéroport de Dorval (tel qu'il s'appelait alors) à Montréal et Athènes en Grèce, en route vers l'Albanie. Il avait alors en sa possession environ 25 950 $US et 400 $CAN. Lorsque les agents des douanes lui ont demandé s'il avait plus de 10 000 $ en sa possession, il a répondu par la négative. Les agents l'ont alors fouillé et ont découvert les montants mentionnés dans son portefeuille, ses poches de manteaux et ses bagages. Un agent des douanes a saisi l'argent et lui a remis un reçu pour saisie douanière.
[5] M. Dokaj a demandé au ministre de réviser la décision de saisir l'argent. Dans une lettre en date du 16 mars 2004, la représentante du ministre a rendu la décision suivante :
[traduction] Après examen de l'ensemble des circonstances, j'ai déterminé que, suivant l'article 27 de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, il y a eu contravention en ce qui concerne les espèces qui ont été saisies.
Les espèces saisies sont confisquées en vertu de l'article 29 de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes.
La représentante du ministre a joint des copies des articles 26, 27 et 30 de la Loi à sa lettre et a indiqué : [traduction] « Cette information vous sera utile si vous souhaitez porter la présente décision en appel » .
[6] M. Dokaj a interjeté appel par voie d'action en déposant une déclaration, conformément à l'article 30 de la Loi, dans laquelle il demandait une réparation pécuniaire équivalant à la valeur des espèces saisies moins une pénalité de 2 500 $. Il admet, dans la déclaration, ne pas avoir déclaré les espèces aux agents des douanes. Il soutient que la représentante du ministre a commis une erreur de droit en ce qu'elle : a) [traduction] « a omis d'enquêter sur l'origine des espèces tel qu'il ressort de la preuve présentée par l'avocat du demandeur » ; b) [traduction] « a omis de tenir compte des solutions de rechange à la confiscation sans condition suivant le paragraphe 18(2) de la [Loi] » .
[7] Le ministre défendeur a demandé la radiation de la déclaration au motif que la compétence de la Cour, à l'article 30 de la Loi, est limitée au contrôle des décisions rendues en vertu de l'article 27 et qu'elle ne peut entendre les appels des décisions rendues en application de l'article 29. Un protonotaire a conclu que la réponse à cette question n'était ni évidente ni manifeste et a par conséquent rejeté la requête. Il a indiqué que la procédure appropriée était de présenter une requête en vue de faire statuer sur une question de droit. Le ministre a donc présenté une requête fondée sur l'article 220 des Règles et la juge Tremblay-Lamer a délivré une ordonnance.
QUESTION EN LITIGE
[8] L'unique question qui doit être déterminée en l'espèce est la suivante : « La Cour fédérale a-t-elle, suivant l'article 30 de la Loi, compétence pour examiner la décision ministérielle rendue en application de l'article 29 de la Loi? »
LES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES PERTINENTES
[9] Les dispositions législatives pertinentes sont jointes aux présents motifs à titre d'annexe B. Pour plus de commodité, les articles 25 à 30 de la Loi sont reproduits ci-dessous.
Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, L.C. 2000, ch. 17
25. La personne entre les mains de qui ont été saisis des espèces ou effets en vertu de l'article 18 ou leur propriétaire légitime peut, dans les quatre-vingt-dix jours suivant la saisie, demander au ministre de décider s'il y a eu contravention au paragraphe 12(1) en donnant un avis écrit à l'agent qui les a saisis ou à un agent du bureau de douane le plus proche du lieu de la saisie.
26. (1) Le commissaire signifie sans délai par écrit à la personne qui a présenté la demande visée à l'article 25 un avis exposant les circonstances de la saisie à l'origine de la demande.
(2) Le demandeur dispose de trente jours à compter de la signification de l'avis pour produire tous moyens de preuve à l'appui de ses prétentions.
27. (1) Dans les quatre-vingt-dix jours qui suivent l'expiration du délai mentionné au paragraphe 26(2), le ministre décide s'il y a eu contravention au paragraphe 12(1).
(2) Dans le cas où des poursuites pour infraction de
recyclage des produits de la criminalité ou pour infraction de financement des activités terroristes ont été intentées relativement aux espèces ou effets saisis, le ministre peut reporter la décision, mais celle-ci doit être prise dans les trente jours suivant l'issue des poursuites.
(3) Le ministre signifie sans délai par écrit à la personne qui a fait la demande un avis de la décision, motifs à l'appui.
28. Si le ministre décide qu'il n'y a pas eu de contravention au paragraphe 12(1), le ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux, dès qu'il est informé de la décision du ministre, restitue la valeur de la pénalité réglementaire, les espèces ou effets ou la valeur de ceux-ci au moment de la saisie, selon le cas.
29. (1) S'il décide qu'il y a eu contravention au paragraphe 12(1), le ministre, aux conditions qu'il fixe :
a) soit décide de restituer les espèces ou effets ou, sous réserve du paragraphe (2), la valeur de ceux-ci à la date où le ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux est informé de la décision, sur réception de la pénalité réglementaire ou sans pénalité;
b) soit décide de restituer tout ou partie de la pénalité versée en application du paragraphe 18(2);
c) soit confirme la confiscation des espèces ou effets au profit de Sa Majesté du chef du Canada, sous réserve de toute ordonnance rendue en application des articles 33 ou 34.
Le ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux, dès qu'il en est informé, prend les mesures nécessaires à l'application des alinéas a) ou b).
(2) En cas de vente ou autre forme d'aliénation des espèces ou effets en vertu de la Loi sur l'administration des biens saisis, le montant de la somme versée en vertu de l'alinéa (1)a) ne peut être supérieur au produit éventuel de la vente ou de l'aliénation, duquel sont soustraits les frais afférents exposés par Sa Majesté; à défaut de produit de l'aliénation, aucun paiement n'est effectué.
30. (1) La personne qui a présenté une demande en vertu de l'article 25 peut, dans les quatre-vingt-dix jours suivant la communication de la décision, en appeler par voie d'action devant la Cour fédérale à titre de demandeur, le ministre étant le défendeur.
(2) La Loi sur les Cours fédérales et les règles prises aux termes de cette loi applicables aux actions ordinaires s'appliquent aux actions intentées en vertu du paragraphe (1), avec les adaptations nécessaires occasionnées par les règles propres à ces actions.
(3) Le ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux, dès qu'il en a été informé, prend les mesures nécessaires pour donner effet à la décision de la Cour.
(4) En cas de vente ou autre forme d'aliénation des espèces ou effets en vertu de la Loi sur l'administration des biens saisis, le montant de la somme qui peut être versée en vertu du paragraphe (3) ne peut être supérieur au produit éventuel de la vente ou de l'aliénation, duquel sont soustraits les frais afférents exposés par Sa Majesté; à défaut de produit de l'aliénation, aucun paiement n'est effectué.
Proceeds of Crime (Money Laundering) and Terrorist Financing Act,
S.C. 2000, c. 17
25. A person from whom currency or monetary instruments were seized under section 18, or the lawful owner of the currency or monetary instruments, may within 90 days after the date of the seizure request a decision of the Minister as to whether subsection 12(1) was contravened, by giving notice in writing to the officer who seized the currency or monetary instruments or to an officer at the customs office closest to the place where the seizure took place.
26. (1) If a decision of the Minister is requested under section 25, the Commissioner shall without delay serve on the person who requested it written notice of the circumstances of the seizure in respect of which the decision is requested.
(2) The person on whom a notice is served under subsection (1) may, within 30 days after the notice is served, furnish any evidence in the matter that they desire to furnish.
27. (1) Within 90 days after the expiry of the period referred to in subsection 26(2), the Minister shall decide whether subsection 12(1) was contravened.
(2) If charges are laid with respect to a money laundering offence or a terrorist activity financing
offence in respect of the currency or monetary instruments seized, the Minister may defer making a decision but shall make it in any case no later than 30 days after the conclusion of all court proceedings in respect of those charges.
(3) The Minister shall, without delay after making a decision, serve on the person who requested it a written notice of the decision together with the reasons for it.
28. If the Minister decides that subsection 12(1) was not contravened, the Minister of Public Works and Government Services shall, on being informed of the Minister's decision, return the penalty that was paid, or the currency or monetary instruments or an amount of money equal to their value at the time of the seizure, as the case may be.
29. (1) If the Minister decides that subsection 12(1) was contravened, the Minister shall, subject to the terms and conditions that the Minister may determine,
(a) decide that the currency or monetary instruments or, subject to subsection (2), an amount of money equal to their value on the day the Minister of Public Works and Government Services is informed of the decision, be returned, on payment of a penalty in the prescribed amount or without penalty;
(b) decide that any penalty or portion of any penalty that was paid under subsection 18(2) be remitted; or
(c) subject to any order made under section 33 or 34, confirm that the currency or monetary instruments are forfeited to Her Majesty in right of Canada.
The Minister of Public Works and Government Services shall give effect to a decision of the Minister under paragraph (a) or (b) on being informed of it.
(2) The total amount paid under paragraph (1)(a) shall, if the currency or monetary instruments were sold or otherwise disposed of under the Seized Property Management Act, not exceed the proceeds of the sale or disposition, if any, less any costs incurred by Her Majesty in respect of the currency or monetary instruments.
30. (1) A person who requests a decision of the Minister under section 25 may, within 90 days after being notified of the decision, appeal the decision by way of an action in the Federal Court in which the person is the plaintiff and the Minister is the
defendant.
(2) The Federal Courts Act and the rules made under that Act that apply to ordinary actions apply to actions instituted under subsection (1) except as varied by special rules made in respect of such actions.
(3) The Minister of Public Works and Government Services shall give effect to the decision of the Court on being informed of it.
(4) If the currency or monetary instruments were sold or otherwise disposed of under the Seized Property Management Act, the total amount that can be paid under subsection (3) shall not exceed the proceeds of the sale or disposition, if any, less any costs incurred by Her Majesty in respect of the currency or monetary instruments.
LES POSITIONS DES PARTIES
[10] Le ministre a fait valoir que, suivant l'article 30, la compétence de la Cour fédérale est limitée à l'examen des décisions rendues en application de l'article 27. En conséquence, la Cour n'a pas compétence pour entendre l'appel de la décision rendue en application de l'article 29.
[11] M. Dokaj soutient que la compétence d'appel de la Cour fédérale en application du paragraphe 30(1) comprend nécessairement la compétence à l'égard de l'appel d'une décision rendue application de l'article 29 de la Loi.
LES ARGUMENTS
[12] L'argument du ministre comporte deux volets. Premièrement, suivant l'approche contextuelle en matière d'interprétation des lois, le droit d'appel à la Cour fédérale prévu à l'article 30 de la Loi ne peut raisonnablement être interprété largement de façon à inclure la décision du ministre touchant la sanction pour contravention au paragraphe 12(1) de la Loi. L'article 30 prévoit que la personne qui a présenté une demande en vertu de l'article 25 peut faire appel de la décision du ministre. L'article 25 prévoit quant à lui la possibilité de demander « au ministre de décider s'il y a eu contravention au paragraphe 12(1) » . La possibilité d'appel prévue à l'article 30 concerne donc uniquement le paragraphe 12(1). Celui-ci crée l'obligation de déclarer l'importation ou l'exportation d'espèces ou d'effets d'une valeur égale ou supérieure au montant réglementaire.
[13] En d'autres termes, la personne qui contrevient au paragraphe 12(1) peut, en vertu de l'article 25, demander une décision ministérielle. Cependant, la disposition prévoyant la décision ministérielle (expressément prévue à l'article 25) renvoie au paragraphe 12(1). Le ministre doit déterminer s'il y a eu contravention au paragraphe 12(1). Il y a, en vertu de l'article 30, appel à la Cour fédérale de la décision du ministre, mais cet article prévoit expressément que l'appel intéresse la décision rendue en application de l'article 25. Que l'on s'y prenne dans un sens ou dans l'autre, le résultat est le même. Seule les décisions concernant les « contraventions » au paragraphe 12(1) sont visées par l'appel prévu à l'article 30.
[14] Le ministre appuie cet argument en renvoyant à la Loi sur les douanes, L.R.C. (1985), ch. 1 (2e suppl.). À son avis, le législateur avait l'intention d'instituer un mécanisme d'appel harmonisé avec la Loi sur les douanes, une loi analogue dont les mécanismes de révision comportent des similarités manifestes. De plus, l'administration et l'application de la Loi ont été confiés aux mêmes agents qui sont chargés de l'administration et de l'application de la Loi sur les douanes.
[15] Par exemple, les deux lois permettent à une personne, entre les mains de qui des biens ont été saisis par les agents des douanes pour contravention à la loi en cause, de demander au ministre de décider s'il y a eu contravention. De plus, lorsque le ministre détermine s'il y a eu contravention à l'une ou l'autre loi, sa décision indique également si la sanction imposée par l'agent des douanes est appropriée. Le ministre fait valoir que, suivant la Loi sur les douanes, la seconde décision ne peut être contestée par voie d'appel à la Cour fédérale en vertu de l'article 135 de la Loi sur les douanes ou autrement.
[16] Le ministre attire l'attention sur plusieurs décisions où la Cour fédérale a conclu que sa compétence relativement à un appel en vertu de l'article 135 de la Loi sur les douanes se limite à déterminer s'il y a eu contravention à cette loi et si cette contravention justifiait la saisie. La Cour ne peut examiner aucune autre question dans les appels prévus par la loi, y compris la révision des décisions ministérielles en matière de sanction. La personne qui est en désaccord avec la sanction imposée relativement à une contravention à la Loi sur les douanes doit plutôt présenter une demande de contrôle judiciaire en vertu de l'article 18 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. (1985), ch. F-7. Le ministre demande à la Cour d'interpréter la Loi de la même façon qu'elle interprète la Loi sur les douanes et de confirmer qu'un appel présenté aux termes de l'article 30 de la Loi se limite à l'examen de la décision rendue en application de l'article 27 portant que la personne a contrevenu à la Loi en omettant de déclarer les espèces saisies. L'ajout de mots n'est pas acceptable lorsqu'une interprétation raisonnable est possible sans y recourir.
[17] M. Dokaj soutient que les arguments du ministre concernant la similarité des deux lois sont attrayants, mais qu'ils sont superficiels et privilégient la forme au détriment du fond. Leurs faiblesses sont notamment : un manque d'égard pour les conséquences de telles décisions pour les citoyens; une analyse par analogies qui appelle un examen des similarités entre les lois sans tenir compte des différences et l'omission de reconnaître l'intention du législateur est présumée fondée sur la raison et la logique. L'article 30 de la Loi doit être interprété comme s'appliquant à la fois aux articles 27 et 29 puisqu'ils visent tous deux la même décision.
[18] Selon M. Dokaj, dès lors que le ministre a décidé qu'il y a eu contravention au paragraphe 12(1), il doit nécessairement appliquer l'article 29 pour décider quelle sanction doit être imposée (la règle générale étant la restitution des espèces moins toute pénalité, à moins qu'on n'établisse qu'il s'agit de produits de la criminalité ou de fonds destinés au financement d'activités terroristes).
[19] M. Dokaj affirme que l'interprétation selon le strict sens grammatical est basée sur la présomption voulant que la loi ait été rédigée de façon à remplir l'objectif visé par le législateur. Bien que le texte législatif soit habituellement la source de l'intention du législateur, la Cour ne doit pas se pencher sur le texte, mais sur le sens de la loi. Il est loisible à la Cour d'introduire des mots, pourvu qu'elle n'ajoute pas ainsi à ce qui ressort déjà implicitement de la loi. Le législateur n'a pu raisonnablement prévoir deux mécanismes de contrôle pour la même décision rendue en application du paragraphe 12(1). Si deux interprétations raisonnables semblent possibles, la Cour doit adopter celle qui est la plus logique.
[20] M. Dokaj fait valoir que, lorsqu'il existe un conflit manifeste entre la lettre et l'esprit de la loi, la Cour doit appliquer l'interprétation logique qui donne plein effet à l'intention du législateur et mettre de côté les termes qui sont incompatibles avec l'objet de la loi. De plus, l'article 24, qui prévoit la possibilité de révision, précise que ce droit n'est accordé que dans la mesure indiquée aux articles 25 à 29. Selon M. Dokaj, cela révèle que le législateur visait à la fois les articles 27 et 29 lorsqu'il a autorisé le droit d'appel à l'article 30. Comme une décision rendue en application de l'article 29 découle nécessairement de l'article 27, les deux articles ne peuvent être examinés indépendamment l'un de l'autre puisque la deuxième décision dépend de la première. Les deux articles sont inextricablement liés et le processus d'appel doit comprendre toute décision logique connexe qui s'ensuit.
[21] En ce qui concerne la position du ministre selon laquelle il convient d'interpréter la Loi de la même façon que la Loi sur les douanes, M. Dokaj soutient que ce serait inapproprié. Les deux lois ont une structure similaire, mais leur objet diffère. Par exemple, en vertu de la Loi sur les douanes, les marchandises saisies sont automatiquement confisquées, ce qui rend logique d'exclure la révision de la pénalité. Par contre, la Loi ne prévoit pas la confiscation automatique des espèces ou effets; elle exige la restitution des fonds à moins qu'il n'existe des motifs raisonnables de croire qu'il s'agit de produits de la criminalité ou de fonds destinés au financement d'activités terroristes. Il faut lire l'article 23 de la Loi de concert avec le paragraphe 18(2). Selon M. Dokaj, l'ultime distinction entre la Loi sur les douanes et la Loi est que, selon la Loi sur les douanes, la pénalité est purement discrétionnaire tandis que la Loi prévoit la restitution obligatoire, à moins que le paragraphe 18(2) ne soit applicable.
[22] M. Dokaj fait valoir que l'interprétation du ministre crée un processus de révision lourd et complexe qui fait en sorte qu'une personne dont les fonds ont été saisis, et qui veut faire réviser la décision, doit entreprendre deux procédures différentes fondées pour l'essentiel sur les mêmes faits.
ANALYSE
[23] Dans l'arrêt Bell Expressvu Limited Partnership c. Rex, [2002] 2 R.C.S. 559, le juge Iacobucci a examiné, aux paragraphes 26 à 29, les principes d'interprétation législative (les citations ont été omises de l'extrait) :
26 Voici comment, à la p. 87 de son ouvrage Construction of Statutes (2e éd. 1983), Elmer Driedger a énoncé le principe applicable, de la manière qui fait maintenant autorité :
[TRADUCTION] Aujourd'hui, il n'y a qu'un seul principe ou solution : il faut lire les termes d'une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s'harmonise avec l'esprit de la loi, l'objet de la loi et l'intention du législateur.
Notre Cour a à maintes reprises privilégié la méthode moderne d'interprétation législative proposée par Driedger, et ce dans divers contextes : [...] Je tiens également à souligner que, pour ce qui est de la législation fédérale, le bien-fondé de la méthode privilégiée par notre Cour est renforcé par l'article 12 de la Loi d'interprétation, L.R.C. 1985, ch. I-21, qui dispose que tout texte « est censé apporter une solution de droit et s'interprète de la manière la plus équitable et la plus large qui soit compatible avec la réalisation de son objet » .
27 Cette méthode reconnaît le rôle important que joue inévitablement le contexte dans l'interprétation par les tribunaux du texte d'une loi. Comme l'a fait remarquer avec perspicacité le professeur John Willis dans son influent article intitulé « Statute Interpretation in a Nutshell » (1938), 16 R. du B. can. 1, p. 6, [TRADUCTION] « les mots, comme les gens, prennent la couleur de leur environnement » . Cela étant, lorsque la disposition litigieuse fait partie d'une loi qui est elle-même un élément d'un cadre législatif plus large, l'environnement qui colore les mots employés dans la loi et le cadre dans lequel celle-ci s'inscrit sont plus vastes. En pareil cas, l'application du principe énoncé par Driedger fait naître ce que notre Cour a qualifié, dans R. c. Ulybel Enterprises Ltd., [2001] 2 R.C.S. 867, 2001 CSC 56, paragraphe 52, de « principe d'interprétation qui présume l'harmonie, la cohérence et l'uniformité entre les lois traitant du même sujet » . [...]
28 D'autres principes d'interprétation -- telles l'interprétation stricte des lois pénales et la présomption de respect des « valeurs de la Charte » -- ne s'appliquent que si le sens d'une disposition est ambigu. [...]
29 Qu'est-ce donc qu'une ambiguïté en droit? Une ambiguïté doit être « réelle » [...] Le texte de la disposition doit être [TRADUCTION] « raisonnablement susceptible de donner lieu à plus d'une interprétation » [...] Il est cependant nécessaire de tenir compte du « contexte global » de la disposition pour pouvoir déterminer si elle est raisonnablement susceptible de multiples interprétations. Sont pertinents à cet égard les propos suivants, prononcés par le juge Major dans l'arrêt CanadianOxy Chemicals Ltd. c. Canada (Procureur général), [1999] 1 R.C.S. 743, paragraphe 14 : « C'est uniquement lorsque deux ou plusieurs interprétations plausibles, qui s'harmonisent chacune également avec l'intention du législateur, créent une ambiguïté véritable que les tribunaux doivent recourir à des moyens d'interprétation externes » (je souligne), propos auxquels j'ajouterais ce qui suit : « y compris d'autres principes d'interprétation » .
[24] Guidée par ces principes, je me penche maintenant sur la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, laquelle résulte d'une initiative qui n'est pas unique au Canada. Le Groupe d'action financière sur le blanchiment de capitaux (GAFI), dont le Canada est membre, est constitué d'environ 40 pays industrialisés. Le GAFI a pour but de promouvoir, entre autres choses, le partage de renseignements en matière de criminalité transnationale. La Loi a reçu la sanction royale le 29 juin 2000 et plusieurs de ses dispositions ont été introduites élément par élément.
[25] Les objets sont énoncés à l'article 3 de la Loi et comprennent notamment :
a) de mettre en oeuvre des mesures visant à détecter et décourager le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes et à faciliter les enquêtes et les poursuites relatives aux infractions de recyclage des produits de la criminalité et aux infractions de financement des activités terroristes, notamment :
[...]
(ii) établir un régime de déclaration obligatoire des opérations financières douteuses et des mouvements transfrontaliers d'espèces et d'effets,.
b) de combattre le crime organisé en fournissant aux responsables de l'application de la loi les renseignements leur permettant de priver les criminels du produit de leurs activités illicites, tout en assurant la mise en place des garanties nécessaires à la protection de la vie privée des personnes à l'égard des renseignements personnels les concernant;
c) d'aider le Canada à remplir ses engagements internationaux dans la lutte contre le crime transnational, particulièrement le recyclage des produits de la criminalité, et la lutte contre les activités terroristes.
[26] Dans la présente instance, l'objet qui revêt une importance particulière est celui énoncé à l'alinéa 3a)(ii). Cet objet est mis en oeuvre à la partie 2 de la Loi qui établit un régime en vertu duquel les importateurs et les exportateurs doivent déclarer aux agents des douanes toute importation ou exportation de quantités importantes d'espèces ou d'effets à destination ou au départ du Canada. La partie 2 de la Loi est entrée en vigueur le 6 janvier 2003, soit au même moment que le Règlement sur la déclaration des mouvements transfrontaliers d'espèces et d'effets, DORS/2002-412 (le Règlement). Les dispositions pertinentes en matière de déclaration dans la présente affaire (portant sur l'exportation d'espèces) sont le paragraphe 12(1) et l'alinéa 12(3)a) de la Loi et les articles 2, 3, et 11 du Règlement. Ces dispositions obligent toute personne qui exporte du Canada des espèces ou des effets dont la valeur est égale ou supérieure à 10 000 $ à déclarer ce fait à un agent des douanes.
[27] Lorsqu'une telle déclaration est faite relativement à un mouvement transfrontalier d'espèces ou d'effets d'une valeur supérieure à 10 000 $, les rapports sont envoyés au Centre d'analyse des opérations et déclarations financières du Canada (CANAFE), lequel possède semble-t-il une expertise en dépistage et analyse des transferts internationaux d'espèces et d'effets. La découverte d'un schème d'action peut amener le CANAFE à croire qu'il s'agit d'argent « sale » , auquel cas les renseignements pourront être communiqués à un organisme chargé de l'application de la loi.
[28] Il convient de noter que la Loi n'interdit pas le transport d'importantes quantités d'espèces. Elle prévoit plutôt que toute somme supérieure à 10 000 $ doit être déclarée. Cette obligation s'applique en toute situation, que l'argent soit « sale » ou non.
[29] Le mécanisme applicable en matière de transport de sommes de plus de 10 000 $ en espèces ou effets est prévu aux articles 12 à 39 de la Loi et dans le Règlement. Lorsqu'une personne exporte un montant de 10 000 $ ou plus du Canada et qu'elle néglige de le déclarer, le paragraphe 18(1) de la Loi prévoit que les espèces sont saisies à titre de confiscation par un agent des douanes si celui-ci a des motifs raisonnables de croire qu'il y a eu contravention au paragraphe 12(1) de la Loi. Suivant le paragraphe 18(2) de la Loi, l'agent des douanes doit restituer les espèces ou effets saisis moins la pénalité réglementaire (qui varie entre 250 $ et 5 000 $ conformément à l'article 18 du Règlement) sauf s'il soupçonne, pour des motifs raisonnables, qu'il s'agit de produits de la criminalité ou de fonds destinés au financement d'activités terroristes.
[30] L'article 23 de la Loi énonce que (sous réserve de la restitution en vertu du paragraphe 18(2) et des articles 25 à 31 relatifs à la révision) les espèces saisies à titre de confiscation conformément au paragraphe 18(1) sont automatiquement confisquées au profit de Sa Majesté du chef du Canada à compter de la contravention qui a motivé la saisie et celle-ci n'est assujettie à aucune autre formalité.
[31] L'article 25 de la Loi autorise la personne entre les mains de qui les espèces ont été saisies ou leur propriétaire légitime à demander au ministre[1] de décider s'il y a eu contravention au paragraphe 12(1) de la Loi, pourvu que cette demande soit produite dans les 90 jours suivant la saisie. Si une telle demande est présentée, le commissaire[2] doit signifier à cette personne un avis exposant les circonstances, de la saisie conformément au paragraphe 26(1) de la Loi. La personne dispose alors, suivant le paragraphe 26(2), de 30 jours à compter de la signification de l'avis du commissaire pour produire tous moyens de preuve à l'appui de ses prétentions.
[32] Conformément à l'article 27 de la Loi, le ministre doit décider s'il y a eu contravention au paragraphe 12(1) de la Loi. S'il estime que la personne n'a pas négligé de faire la déclaration, les espèces ou la valeur de la pénalité sont restitués à la personne suivant l'article 28. Par contre, suivant l'article 29, si le ministre estime que la personne a négligé de déclarer les espèces ou les effets, il détermine quelle est la sanction appropriée pour l'infraction et peut notamment confirmer la confiscation (dans le cas où l'agent des douanes a estimé que les espèces ou les effets constituaient des produits de la criminalité ou étaient destinés au financement d'activités terroristes).
[33] L'article 30 de la Loi prévoit que la personne qui a demandé une décision du ministre peut en appeler par voie d'action devant la Cour fédérale. La question restreinte consiste à déterminer de quelle décision il est possible de faire appel : s'agit-il de la décision fondée sur l'article 27, de la décision fondée sur l'article 29 ou des deux?
[34] En toute déférence, je ne partage pas l'avis de M. Dokaj voulant que la décision fondée sur l'article 27 et celle fondée sur l'article 29 constituent une « même » décision. La lecture de ses dispositions n'étaie simplement pas une telle interprétation. Suivant l'article 27, le ministre doit uniquement déterminer s'il y a eu contravention au paragraphe 12(1). Le fait qu'une réponse affirmative précipite une révision de la pénalité, ce qui conduit à une nouvelle décision, ne convertit pas les deux décisions en une seule.
[35] Les décisions rendues par le ministre en application des articles 27 et 29 sont des décisions distinctes. L'une a trait à la contravention, tandis que l'autre porte sur la pénalité et la confiscation. L'article 27 énonce que le ministre doit décider s'il y a eu contravention au paragraphe 12(1), c'est-à-dire à l'obligation de déclarer les espèces ou effets. Le libellé est non équivoque et ne laisse aucun doute quant à sa signification. L'article 29 prévoit que, dans le cas où le ministre détermine que la personne a négligé de faire la déclaration requise, le ministre doit décider si le montant de la pénalité imposée par l'agent des douanes en application du paragraphe 18(2) était approprié, à savoir la confiscation entière des espèces ou une pénalité allant de 250 à 5 000 $. Le ministre peut confirmer la décision de l'agent des douanes eu égard à la pénalité ou ordonner la restitution d'une partie plus ou moins importante de celle-ci.
[36] Qu'en est-il alors de la procédure d'appel prévue à l'article 30 de la Loi? Je partage l'avis du ministre selon lequel cet article constitue un droit d'appel relativement à la décision rendue en application de l'article 27. Il n'ouvre pas droit à l'appel à l'égard d'une décision rendue en application de l'article 29. Pour plus de commodité, les paragraphes 30(1) et 27(1), ainsi que l'article 25, sont reproduits ci-dessous. Le soulignement est de moi.
30. (1) La personne qui a présenté une demande en vertu de l'article 25 peut, dans les quatre-vingt-dix jours suivant la communication de la décision, en appeler par voie d'action devant la Cour fédérale à titre de demandeur, le ministre étant le défendeur.
25. La personne entre les mains de qui ont été saisis des espèces ou effets en vertu de l'article 18 ou leur propriétaire légitime peut, dans les quatre-vingt-dix jours suivant la saisie, demander au ministre de décider s'il y a eu contravention au paragraphe 12(1) en donnant un avis écrit à l'agent qui les a saisis ou à un agent du bureau de douane le plus proche du lieu de la saisie.
27. (1) Dans les quatre-vingt-dix jours qui suivent l'expiration du délai mentionné au paragraphe 26(2), le ministre décide s'il y a eu contravention au paragraphe 12(1).
30. (1) A person who requests a decision of the Minister under section 25 may, within 90 days after being notified of the decision, appeal the decision by way of an action in the Federal Court in which the person is the plaintiff and the Minister is the defendant.
25. A person from whom currency or monetary instruments were seized under section 18, or the lawful owner of the currency or monetary instruments, may within 90 days after the date of the seizure request a decision of the Minister as to whether subsection 12(1) was contravened, by giving notice in writing to the officer who seized the currency or monetary instruments or to an officer at the customs office closest to the place where the seizure took place.
27. (1) Within 90 days after the expiry of the period referred to in subsection 26(2), the Minister shall decide whether subsection 12(1) was contravened.
[37] Le libellé des dispositions est clair. La Loi permet d'interjeter appel de la décision du ministre fondée sur l'article 25. Cet article vise uniquement une décision sur la question de savoir s'il y a eu contravention au paragraphe 12(1), qui énonce l'obligation de faire une déclaration. Il s'ensuit que les termes « une demande » et « la décision » employés à l'article 30 renvoient à la décision du ministre en application de l'article 27. À mon avis, il s'agit de la seule interprétation raisonnable. La compétence de la Cour fédérale en vertu de l'article 30 de la Loi est donc restreinte à la révision de la décision rendue en application de l'article 27 de la Loi. Cette décision vise à déterminer s'il y a eu contravention au paragraphe 12(1).
[38] Bien que d'autres décisions ministérielles relativement à des confiscations effectuées dans le cadre de la Loi, telle une décision en application de l'article 29, puissent faire l'objet d'une demande de contrôle judiciaire suivant l'article 18 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. (1985), ch. F-7, elles n'ouvrent pas droit à un appel en vertu de l'article 30 de la Loi. L'article 24 constitue une clause privative stricte qui protège les décisions contre le contrôle judiciaire (autre que celui prévu à l'article 27), sans les en mettre toutefois à l'abri. De fait, le ministre admet que le contrôle judiciaire de telles décisions est possible et que l'existence et la portée de la clause privative doivent être examinés à la lumière des facteurs de l'analyse pragmatique et fonctionnelle. (Voir Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982).
[39] Je suis d'accord avec M. Dokaj pour dire que le résultat est maladroit et peu commode. Je ne souscris toutefois pas à sa thèse voulant que le législateur ne puisse raisonnablement avoir souhaité établir deux mécanismes différents de révision des décisions pour une même décision. Premièrement, j'ai déterminé que les décisions sont distinctes. Deuxièmement, je suis parvenue à la conclusion que l'interprétation de la disposition en question conduit à établir que le législateur avait l'intention de restreindre la possibilité d'interjeter appel aux décisions rendues en application de l'article 27 de la Loi. Troisièmement, même dans des circonstances où le résultat peut être considéré injuste, si un tel résultat est prévu par la loi, il ne peut écarter l'intention du législateur : Medovarski c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) 2005 CSC 51.
[40] Ma conclusion à cet égard est fondée sur la jurisprudence concernant le processus de révision et d'appel des saisies similaire que l'on retrouve dans la Loi sur les douanes. La similarité entre le processus de révision et d'appel de la Loi et celui de la Loi sur les douanes est évidente. Plus précisément, les articles concordent comme suit : l'article 12 de la Loi et l'article 12 de la Loi sur les douanes; l'article 18 de la Loi et les articles 110 et 117 de la Loi sur les douanes; l'article 23 de la Loi et l'article 122 de la Loi sur les douanes; l'article 24 de la Loi et l'article 123 de la Loi sur les douanes; l'article 25 de la Loi et l'article 129 de la Loi sur les douanes; l'article 26 de la Loi et l'article 130 de la Loi sur les douanes; l'article 27 de la Loi et l'article 131 de la Loi sur les douanes; l'article 28 de la Loi et l'article 132 de la Loi sur les douanes; l'article 29 de la Loi et l'article 133 de la Loi sur les douanes ainsi que l'article 30 de la Loi et l'article 135 de la Loi sur les douanes.
[41] Un examen de ces dispositions démontre que l'intention du législateur était de faire en sorte que les mécanismes de révision et d'appel de la Loi reflètent et complètent ceux de la Loi sur les douanes de façon à ce que les deux systèmes puissent fonctionner harmonieusement. Le même esprit guide fondamentalement les deux lois. Il convient également de souligner que le législateur a confié l'administration et la mise en oeuvre du système de déclaration des transferts d'espèces transfrontaliers de la Loi aux mêmes agents des douanes qui sont responsables et ont l'expérience de l'administration et de la mise en oeuvre du « système de déclaration des marchandises » de la Loi sur les douanes.
[42] La Cour fédérale a conclu que, relativement à l'appel prévu à l'article 135 de la Loi sur les douanes, sa compétence se limite à déterminer s'il y a eu contravention à cette loi justifiant la saisie. La Cour ne peut se pencher sur aucune autre question dans le cadre de tels appels, y compris la révision de décisions rendues par le ministre eu égard aux pénalités. La personne qui souhaite contester la pénalité imposée pour contravention à la Loi sur les douanes doit s'en remettre à l'article 18 de la Loi sur les Cours fédérales pour exercer un recours : ACL Canada Inc. c. Canada (1993), 107 D.L.R. (4th)