Sellathurai c. Canada (Sécurité publique et de la Protection civile)

Sellathurai c. Canada (Sécurité publique et de la Protection civile)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2008-09-09
Référence neutre
2008 CAF 255
Numéro de dossier
A-148-07
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20080909 Dossier : A-148-07
Référence : 2008 CAF 255
CORAM : LE JUGE NADON
LE JUGE PELLETIER
LE JUGE RYER
ENTRE :
GOWRKUMARAN SELLATHURAI
appelant
et
MINISTRE DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE ET DE LA PROTECTION CIVILE
(SOLLICITEUR GÉNÉRAL DU CANADA)
intimé
Audience tenue à Toronto (Ontario), le 17 juin 2008
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 9 septembre 2008
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE PELLETIER
Y A SOUSCRIT : LE JUGE NADON
MOTIFS CONCOURANTS : LE JUGE RYER
Date : 20080909
Dossier : A-148-07
Référence : 2008 CAF 255
CORAM : LE JUGE NADON
LE JUGE PELLETIER
LE JUGE RYER
ENTRE :
GOWRKUMARAN SELLATHURAI
appelant
et
MINISTRE DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE ET DE LA PROTECTION CIVILE
(SOLLICITEUR GÉNÉRAL DU CANADA)
intimé
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE PELLETIER
INTRODUCTION
[1] Il s’agit de l’appel d’une décision publiée sous la référence 2007 CF 208, [2007] A.C.F. no 280, par laquelle la juge Simpson, de la Cour fédérale, a rejeté la demande de contrôle judiciaire de M. Sellathurai visant la décision par laquelle le représentant du ministre avait refusé de lui remettre la somme approximative de 123 000 $ qui avait été saisie entre ses mains par une agente des douanes alors qu’il s’apprêtait à partir pour le Sri Lanka à l’aéroport international Pearson.
[2] Cette somme d’argent a été saisie et confisquée parce que M. Sellathurai ne l’avait pas déclarée comme l’exigeait l’article 12 de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, L.C. 2000, ch. 17 (la Loi) et que, comme son avocat l’a admis, il existait au moment de la saisie des motifs raisonnables de soupçonner qu’il s’agissait de produits de la criminalité ou de fonds destinés au financement d’activités terroristes. La question en litige dans le présent appel est celle de savoir si le ministre a dûment exercé son pouvoir discrétionnaire en refusant de restituer l’argent en question à M. Sellathurai.
LES FAITS [3] L’exposé suivant des faits entourant la saisie est tiré du synopsis du dossier et motifs de décision établi par l’Agence des services frontaliers du Canada (ASCF) (anciennement l’Agence des douanes et du revenu du Canada) en réponse à la demande de M. Sellathurai visant à faire réviser par le ministre la saisie des fonds en question :
[traduction] […] le 10 novembre 2003, M. Sellathurai a été interrogé par les autorités douanières à l’aéroport international Pearson de Toronto alors qu’il se préparait à quitter le Canada. Il a déclaré 4 000 $ en devises canadiennes et 400 $ en devises américaines. Interrogé sur l’objet de son voyage, M. Sellathurai a répondu qu’il se rendait aux funérailles de son père et qu’il serait absent du Canada pendant une semaine. L’agente des douanes qui a vérifié son passeport a constaté que M. Sellathurai avait quitté les Émirats arabes unis le 13 octobre 2003. Elle lui a demandé de lui montrer l’argent qu’il avait sur lui pour qu’elle le vérifie. M. Sellathurai a sorti une enveloppe dans laquelle se trouvaient plusieurs billets. L’agente lui a demandé où se trouvaient ses devises américaines. Il a répondu qu’elles étaient dans son bagage à main. L’agente lui a demandé pourquoi il voyageait avec 4 000 $ pour un long week-end. Il lui a expliqué qu’il était importateur de vêtements, épicier et vendeur. En fouillant le bagage à main de M. Sellathurai, on a trouvé deux lingots d’or, que le demandeur a évalués à 20 000 $. Il a produit le reçu d’une bijouterie canadienne indiquant que des bijoux en or avaient été échangés en contrepartie des deux lingots d’or. On a trouvé d’autres sommes d’argent dans la poche avant de son pantalon. M. Sellathurai a été escorté jusqu’à une zone privée pour être interrogé plus à fond. Il avait en tout en sa possession huit enveloppes contenant des liasses de billets, les lingots d’or et des devises américaines. L’agente lui a demandé à quoi devait servir cet argent. Il a répondu qu’il allait acheter des bijoux. L’agente lui a alors rappelé qu’il avait déclaré qu’il était vendeur, épicier et importateur de vêtements. Il a répondu qu’il était également grossiste en bijoux. Il a produit une carte professionnelle. Le nom figurant sur cette carte était le même que le nom commercial qui apparaissait sur les lingots d’or. L’agente a informé M. Sellathurai que les devises étaient saisies. Alors que l’on remplissait les formules usuelles, M. Sellathurai a expliqué que 90 000 $ provenaient d’un prêt consenti par un bijoutier de Montréal, que 47 000 $ avaient été avancés par une personne et 45 000 $ par une autre. Au début, il n’était pas certain de leur nom. Il a déclaré qu’il avait l’intention d’acheter des bijoux pour ces deux personnes lors de ce voyage. Il n’a cité le nom d’aucune personne pour corroborer ses dires et n’a produit aucune pièce confirmant un retrait d’argent d’un établissement bancaire. Aucune condition pour la restitution de ces espèces n’a été fixée car l’agente avait des motifs raisonnables de soupçonner qu’il s’agissait de produits de la criminalité. L’agente lui a remis ses documents, ses deux lingots d’or et ses bijoux.
[Dossier d’appel, pages 227 et 228.]
[4] La saisie a été effectuée en vertu des articles 12 et 18 de la Loi. L’article 12 oblige toute personne qui arrive au Canada ou qui quitte le pays en ayant en sa possession des espèces d’une valeur égale ou supérieure au montant réglementaire à déclarer cette somme au bureau des douanes le plus près à son arrivée au Canada ou à son départ du Canada, et l’article 18 autorise la saisie en cas de contravention à l’article 12 :
12. (1) Les personnes ou entités visées au paragraphe (3) sont tenues de déclarer à l’agent, conformément aux règlements, l’importation ou l’exportation des espèces ou effets d’une valeur égale ou supérieure au montant réglementaire.
[…]
(3) Le déclarant est, selon le cas :
a) la personne ayant en sa possession effective ou parmi ses bagages les espèces ou effets se trouvant à bord du moyen de transport par lequel elle arrive au Canada ou quitte le pays ou la personne qui, dans les circonstances réglementaires, est responsable du moyen de transport;
[…]
18. (1) S’il a des motifs raisonnables de croire qu’il y a eu contravention au paragraphe 12(1), l’agent peut saisir à titre de confiscation les espèces ou effets.
(2) Sur réception du paiement de la pénalité réglementaire, l’agent restitue au saisi ou au propriétaire légitime les espèces ou effets saisis sauf s’il soupçonne, pour des motifs raisonnables, qu’il s’agit de produits de la criminalité au sens du paragraphe 462.3(1) du Code criminel ou de fonds destinés au financement des activités terroristes.
[…]
12. (1) Every person or entity referred to in subsection (3) shall report to an officer, in accordance with the regulations, the importation or exportation of currency or monetary instruments of a value equal to or greater than the prescribed amount.
…
(3) Currency or monetary instruments shall be reported under subsection (1)
(a) in the case of currency or monetary instruments in the actual possession of a person arriving in or departing from Canada, or that form part of their baggage if they and their baggage are being carried on board the same conveyance, by that person or, in prescribed circumstances, by the person in charge of the conveyance;
…
18. (1) If an officer believes on reasonable grounds that subsection 12(1) has been contravened, the officer may seize as forfeit the currency or monetary instruments.
(2) The officer shall, on payment of a penalty in the prescribed amount, return the seized currency or monetary instruments to the individual from whom they were seized or to the lawful owner unless the officer has reasonable grounds to suspect that the currency or monetary instruments are proceeds of crime within the meaning of subsection 462.3(1) of the Criminal Code or funds for use in the financing of terrorist activities.
…
[5] Le montant réglementaire est de 10 000 $ (voir l’article 2 du Règlement sur la déclaration des mouvements transfrontaliers d’espèces et d’effets, D.O.R.S./2002-412.
[6] Conformément à l’alinéa 18(3)a) de la Loi, l’agente a donné à M. Sellathurai un avis écrit de la saisie et des recours que lui ouvrent les articles 25 et 30 de la Loi :
25. La personne entre les mains de qui ont été saisis des espèces ou effets en vertu de l’article 18 ou leur propriétaire légitime peut, dans les quatre-vingt-dix jours suivant la saisie, demander au ministre de décider s’il y a eu contravention au paragraphe 12(1) en donnant un avis écrit à l’agent qui les a saisis ou à un agent du bureau de douane le plus proche du lieu de la saisie.
[…]
30.(1) La personne qui a demandé que soit rendue une décision en vertu de l’article 27 peut, dans les quatre-vingt-dix jours suivant la communication de cette décision, en appeler par voie d’action à la Cour fédérale à titre de demandeur, le ministre étant le défendeur.
25. A person from whom currency or monetary instruments were seized under section 18, or the lawful owner of the currency or monetary instruments, may within 90 days after the date of the seizure request a decision of the Minister as to whether subsection 12(1) was contravened, by giving notice in writing to the officer who seized the currency or monetary instruments or to an officer at the customs office closest to the place where the seizure took place.
…
30. (1) A person who requests a decision of the Minister under section 27 may, within 90 days after being notified of the decision, appeal the decision by way of an action in the Federal Court in which the person is the plaintiff and the Minister is the defendant.
[7] M. Sellathurai a exercé son droit de demander au ministre de réviser la décision de l’agente. Dans une lettre datée du 12 janvier 2004, une agente de l’Agence a exposé les faits entourant la saisie puis demandé des renseignements complémentaires :
[traduction] Veuillez soumettre des éléments de preuve qui corroborent la provenance de l’argent, tels qu’un relevé de retrait bancaire ou tout autre élément de preuve qui confirme que cet argent a été légitimement obtenu.
[Non souligné dans l’original.]
[Dossier d’appel, page 63.]
[8] Aucun motif de soupçon n’est précisé dans cette lettre et aucune explication précise n’est réclamée. La seule preuve qui est exigée est celle de la légitimité de la provenance des fonds.
[9] En réponse à cette demande, M. Sellathurai a fourni trois affidavits et trois lettres attestant sa moralité. Les affidavits ont été souscrits par Sathi Sathananthan, Shudhir Chawla et George Montgomery Pathinather. Sathi Sathananthan, aide-comptable de M. Sellathurai, a produit des relevés bancaires et des chèques oblitérés faisant état de retraits effectués dans le compte commercial de M. Sellathurai entre le 19 septembre 2003 et le 10 novembre 2003. Ces retraits, qui totalisaient 37 000 $, avaient été effectués sous forme de chèques libellés à l’ordre de la femme de M. Sellathurai.
[10] Shudhir Chawla a expliqué qu’il était l’associé de M. Sellathurai et qu’il avait prêté à ce dernier 47 000 $ en espèces pour qu’il achète pour lui des bijoux en or 22 carats à Dubaï. La somme de 47 000 $ était le produit de la vente de 93 onces d’or en lingots effectuée lors de diverses opérations. George Montgomery Pathinather a expliqué qu’il exploite une bijouterie à Montréal et qu’il connaît M. Sellathurai depuis trois ans et demi. Il a ajouté qu’il avait remis à M. Sellathurai la somme de 45 000 $ en espèces, que cette somme provenait du coffre‑fort de son entreprise et qu’il l’avait obtenue après avoir effectué des ventes de bijoux au comptant.
[11] L’agente a répondu à ces éléments de preuve dans une lettre adressée le 15 mars 2004 à l’avocat de M. Sellathurai. Voici les passages pertinents de cette lettre :
[traduction] Les affidavits de George Pathinather et de Shudhir Chawla ne confirment pas la légitimité de leur part des devises saisies. Les entreprises légitimes souhaitent conserver des documents faisant état de leurs avoirs et de leurs dépenses pour s’assurer qu’elles tiennent des livres acceptables sur le plan fiscal et procèdent régulièrement à des vérifications internes […]. Il est nécessaire de présenter des preuves documentaires pour confirmer la légitimité des devises saisies.
[…]
La personne qui enfreint la loi et qui omet de déclarer une somme ne peut pas, en racontant simplement une histoire qui pourrait être véridique, obtenir la restitution des espèces saisies et confisquées sur le fondement de soupçons raisonnables en vertu de la Loi. Une explication sur la provenance des fonds tendant à innocenter la personne doit être prouvée à l’aide de précisions et d’une preuve suffisamment digne de foi, fiable et indépendante pour établir qu’aucune autre explication raisonnable n’est possible. […]
[Non souligné dans l’orignal.]
[Dossier d’appel, pages 103-104.]
[12] En réponse à la contestation par l’avocat du rejet des éléments de preuve présentés pour le compte de M. Sellathurai, l’agente a répondu ce qui suit dans une lettre datée du 3 mai 2004 :
[traduction] Je tiens à répéter que les affidavits de George Pathinather et de Shudhir Chawla ne confirment pas la légitimité de leur part des devises saisies. Il est nécessaire de présenter des preuves documentaires pour confirmer la légitimité des devises saisies.
[Dossier d’appel, page 107.]
[13] Dans une lettre datée du 18 juin 2004, l’agente a répondu à une autre demande de renseignements présentée par l’avocat de M. Sellathurai en réitérant la position qu’elle avait adoptée dans sa lettre du 15 mars 2004 et en insistant sur la production d’éléments de preuve documentaires établissant la légitimité des devises saisies (dossier d’appel, pages 108 et 109).
[14] Le ministre a, par l’intermédiaire de son représentant, informé M. Sellathurai de sa décision par lettre datée du 6 octobre 2005. Les motifs invoqués pour justifier la décision sont exposés dans les deux paragraphes qui suivent :
[traduction] La preuve produite a confirmé que vous avez été spécifiquement interrogé par une agente des douanes à l’Aéroport international Pearson le 10 novembre 2003 et que vous lui avez déclaré n’avoir pas plus de 10 000 $ CAN en espèces. Une vérification a permis de constater que vous étiez en possession de 435 $ US et de 123 000 $ CAN en espèces. Par conséquent, en vertu des articles 12 et 18 de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, les espèces pouvaient légalement être saisies. Aucune condition pour la restitution de ces espèces n’a été fixée car l’agente avait des motifs raisonnables de soupçonner qu’il s’agissait de produits de la criminalité.
Bien que les observations de votre avocat aient été prises en considération, aucune mesure d’atténuation n’a été prise en l’espèce. La preuve produite ne peut pas être vérifiée et elle n’atteste pas la provenance des espèces. Compte tenu de l’ensemble de la preuve et de l’absence d’une preuve vérifiable confirmant la provenance légitime des espèces, des doutes raisonnables subsistent. Pour cette raison, la confiscation des espèces a été maintenue.
[Dossier d’appel, pages 116 et 117.]
DÉCISION DE LA COUR FÉDÉRALE [15] M. Sellathurai a saisi la Cour fédérale d’une demande de contrôle judiciaire de cette décision. La juge de première instance a examiné les faits et a abordé la question de la norme de contrôle. Elle a conclu que la décision du ministre devait être examinée en fonction de la norme de la décision raisonnable, « sauf en ce qui concerne la charge de preuve à laquelle doit faire face un demandeur qui souhaite dissiper des “motifs raisonnables de soupçonner”. Sur cette question, la norme de contrôle sera celle de la décision correcte » (motifs de la décision, paragraphe 60).
[16] L’avocat de M. Sellathurai affirme que le représentant du ministre n’a pas appliqué le bon critère pour décider s’il y avait lieu de confirmer la confiscation des fonds de M. Sellathurai, ainsi qu’il ressort de l’exposé des questions en litige de la juge de première instance :
61. Le demandeur a soulevé les questions suivantes. Les titres sont les miens.
Aucun motif raisonnable?
I. Le ministre a conclu à tort que les fonds en question doivent être confisqués dans la mesure où il n’existe aucun motif raisonnable de soupçonner que ces fonds sont des produits de la criminalité.
Critère erroné?
II. Le ministre a commis une erreur dans sa décision dans la mesure où il a renversé à tort la charge de la preuve, concluant en effet que le demandeur n’a pas prouvé que les fonds en question n’étaient pas des produits de la criminalité.
Décision contradictoire?
III. Le ministre a commis une erreur dans sa décision dans la mesure où, à sa lecture, cette décision est contradictoire et est par conséquent déraisonnable.
[Motifs du jugement et jugement, paragraphe 61.]
[17] Voici en quels termes la juge de première instance a abordé la deuxième question, celle du renversement de la charge de la preuve :
63. L’article 29 de la Loi n’énonce pas les principes sur lesquels le représentant du ministre doit se fonder pour décider s’il y a lieu de confirmer la confiscation d’espèces. Toutefois, il ressort clairement de la décision que, dans la présente affaire, le représentant du ministre a déterminé s’il existait encore des soupçons raisonnables. En d’autres termes, il a adopté, pour prendre une décision, le critère que l’agente des douanes à l’aéroport était tenue d’appliquer lorsqu’elle a refusé de restituer les espèces confisquées, conformément au paragraphe 18(2) de la Loi. En vertu de ce paragraphe, l’agente des douanes doit « soupçonner, pour des motifs raisonnables, qu’il s’agit de produits de la criminalité au sens du paragraphe 462.3(1) du Code criminel ou de fonds destinés au financement des activités terroristes ». À mon avis, le représentant du ministre a énoncé le bon critère lorsqu’il a indiqué qu’il devait déterminer si ces motifs raisonnables existaient encore.
[Motifs du jugement et jugement, paragraphe 63.]
[18] Estimant que le premier moyen invoqué était sans fondement, la juge de première instance a ensuite analysé la question de la norme de preuve qui incombe au demandeur qui cherche à récupérer les sommes qui lui ont été confisquées. Après avoir cité certains précédents, elle a conclu comme suit :
72. En ce qui concerne la charge de preuve qui incombe à un demandeur qui souhaite dissiper un soupçon fondé sur l’existence de motifs raisonnables, je suis d’avis que ce demandeur doit produire une preuve qui établit hors de tout doute raisonnable qu’il n’existe aucun motif raisonnable de soupçonner. Ce n’est que dans de telles circonstances que la preuve pourra faire disparaître un soupçon raisonnable.
73. Je suis arrivée à cette conclusion parce que, si un représentant du ministre était convaincu selon la prépondérance des probabilités seulement qu’il n’y a aucun motif raisonnable de soupçonner, il pourrait quand même soupçonner que les espèces confisquées sont des produits de la criminalité. La norme de preuve civile n’efface pas tout doute raisonnable de l’esprit et, si un doute raisonnable existe, le soupçon subsiste.
74. En l’espèce, l’arbitre a exigé une preuve hors de tout doute et je suis convaincue qu’elle a ainsi commis une erreur de droit, car la preuve hors de tout doute raisonnable est suffisante pour dissiper les motifs raisonnables de soupçonner.
[19] La juge de première instance a conclu que l’arbitre [l’agente de l’Agence] avait exigé une preuve plus stricte que la preuve hors de tout doute raisonnable parce qu’elle a indiqué, dans un passage de ses motifs reproduit précédemment, qu’il était nécessaire de présenter une preuve établissant qu’aucune autre explication raisonnable n’était possible. La juge de première instance a toutefois poursuivi en concluant que cette erreur n’était pas déterminante parce que les éléments de preuve soumis par M. Sellathurai ne satisfaisaient pas à la norme de la preuve hors de tout doute raisonnable. Comme l’erreur du ministre ne pouvait rien changer au résultat, la demande de contrôle judiciaire ne pouvait être accueillie et elle a par conséquent été rejetée.
THÈSE DES PARTIES [20] Dans le mémoire qu’il a déposé au nom de M. Sellathurai, l’avocat de ce dernier définit comme suit la question en litige dans le présent appel :
[traduction] 15. L’appelant soutient respecteusement que la juge Simpson a commis une erreur de droit en concluant que, pour dissiper le soupçon raisonnable que les fonds saisis et confisqués sont des produits de la criminalité au sens du paragraphe 18(2) de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes et pour obtenir en conséquence la restitution des devises en vertu de l’alinéa 29(1)a) de la Loi, l’appelant doit produire une preuve qui établit hors de tout doute raisonnable que les espèces en question ont été obtenues par des moyens légitimes. L’appelant estime que la norme de preuve exigée pour dissiper un soupçon raisonnable se situe quelque part entre la norme civile de la preuve selon la prépondérance des probabilités et la norme criminelle de la preuve hors de tout doute raisonnable.
[Souligné dans l’original.]
[Mémoire de l’appelant, paragraphe 15.]
[21] Dans le reste de son mémoire, l’avocat de M. Sellathurai analyse les nuances qui existent entre les diverses formes de normes de preuve, preuve hors de tout doute raisonnable et preuve requise pour dissiper un doute raisonnable. Dans le cadre de cette analyse, l’avocat de M. Sellathurai a admis ce qui suit :
[traduction] … il existait un soupçon raisonnable au moment de la confiscation effectuée par l’agente de l’ASFC.
[Souligné dans l’original.]
[Mémoire de l’appelant, paragraphe 16.]
[22] L’appelant soutient essentiellement que, comme les éléments de preuve soumis par M. Sellathurai n’ont pas été contredits et qu’ils se rapportaient à la provenance et à la légitimité des fonds, ils auraient dû être considérés comme suffisants pour faire disparaître le soupçon raisonnable qui existait au moment de la saisie des devises. L’avocat de l’appelant a plaidé que l’on a tort d’exiger une preuve hors de tout doute raisonnable étant donné que cette norme ne s’applique qu’en matières criminelles, lorsque la liberté de l’intéressé est en jeu. Dans le cas qui nous occupe, la Loi ne parle pas de preuve hors de tout doute raisonnable. Suivant l’avocat de M. Sellathurai, la norme de preuve appropriée pour dissiper un soupçon raisonnable se situe entre la norme de preuve civile et la norme criminelle de la preuve hors de tout doute raisonnable. À l’appui de sa thèse, l’avocat cite les propos tenus par le juge Bennett dans R. c. Pilarinos, 2001 BCSC 1690, [2001] B.C.J. No. 2540, au paragraphe 143, au sujet de la preuve d’une crainte raisonnable de partialité :
[traduction] 143. En résumé, il existe une forte présomption d’intégrité judiciaire qui ne peut être réfutée que si l’on présente des éléments de preuve solides qui établissent l’existence d’une véritable probabilité de partialité. Il va sans dire que cette charge de preuve est plus exigeante que celle de la simple prépondérance des probalités, mais moins stricte que celle de la preuve hors de tout doute raisonnable. La charge de la preuve incombe à celui qui affirme qu’il existe une crainte raisonnable de partialité. La crainte raisonnable de partialité est déterminée en fonction de la personne sensée et bien informée qui est bien au courant de l’ensemble des faits, y compris de la nature du dossier et de son contexte, et qui est au fait de la présomption d’intégrité judiciaire.
[23] L’avocat de M. Sellathurai a clos sa plaidoirie en avançant ce qui suit :
[traduction] […] À tout le moins, au moment où l’appelant a soumis sa demande à la Direction des recours, celle-ci ou le représentant du ministre auraient dû l’informer de la norme applicable pour qu’il soit en mesure d’y satisfaire […]
[Mémoire de l’appelant, paragraphe 26.]
[24] La thèse du ministre est que la conclusion de la juge de première instance est raisonnable et qu’en conséquence, aucune intervention n’est justifiée.
ANALYSE
Norme de contrôle
[25] Notre Cour a tranché, au paragraphe 4 de l’arrêt Dag c. Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile), 2008 CAF 95, 70 Admin. L.R. (4th) 214 (Dag), la question de la norme de contrôle applicable à la décision du ministre prévue à l’article 29 : il s’agit de la norme de la décision raisonnable. Pour des raisons qui deviendront évidentes, nous reviendrons plus loin dans les présents motifs sur la question de la norme de contrôle applicable à la décision relative à la norme de preuve à laquelle l’intéressé doit satisfaire.
Examen de la jurisprudence
[26] Le décision rendue par la juge Simpson dans le cas qui nous occupe a été suivie dans plusieurs autres affaires dans lesquelles la Cour fédérale a, comme la juge de première instance, souscrit à la thèse du ministre au sujet du fondement sur lequel il exerce le pouvoir discrétionnaire que lui confère l’article 29 de la Loi (voir Dag, 2007 CF 427, 318 F.T.R. 269, paragraphe 31, conf. par 2008 CAF 95; Dupre c. Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile), 2007 CF 1177, [2007] A.C.F. no 1521, paragraphe 22 (Dupre); Hamam c. Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile), 2007 CF 691, 314 F.T.R. 151, paragraphe 24; Yang c. Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile), 2008 CF 158, [2008] A.C.F. no 197, paragraphe 11 (Yang); Lyew c. Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile), 2007 CF 1117, 317 F.T.R. 234, paragraphe 31 (Lyew); Dang c. Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile), 2008 CF 157, [2008] A.C.F. no 196, paragraphe 29; Ondre c. Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile), 2007 CF 454, 312 F.T.R. 134, paragraphe 46 (Ondre); Yusufov c. Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile), 2007 CF 453, 312 F.T.R. 122, paragraphe 42 (Yusufov); Majeed c. Canada ((Ministre de la Sécurité publique), 2007 CF 1082, [2007] A.C.F. no 1394, paragraphe 47 (Majeed); Qasem c. Canada (Ministre du Revenu national), 2008 CF 31, 322 F.T.R. 47, paragraphe 14 (Qasem).
[27] En revanche, la jurisprudence est flottante au sujet de la norme de preuve à laquelle le demandeur doit satisfaire. Certains juges ont adopté la position de la juge Simpson suivant laquelle la norme appropriée est celle de la preuve hors de tout doute raisonnable (voir Ondre, paragraphe 19, Yusufov, paragraphe 20, et Majeed, paragraphe 50). D’autres juges ont abordé la question sous l’angle de la charge de la preuve dont le demandeur doit s’acquitter pour dissiper les soupçons du ministre (voir Dupre, paragraphes 37 et 38; Yang, paragraphes 20 et 21, et Qasem, paragraphe 18). Certains juges ont critiqué le fait que l’on emploie des termes tirés du contexte criminel pour qualifier la charge de la preuve qui incombe au demandeur (voir Qasem, paragraphe 21, et Lyew, paragraphe 32).
[28] Il en découle que la décision rendue par la juge Simpson en l’espèce a, dans une certaine mesure, définit le cadre du débat pour ce qui est de l’application de l’article 29. On peut dégager deux thèmes de la jurisprudence, à savoir, d’une part, le fondement sur lequel le ministre exerce le pouvoir discrétionnaire que lui confère l’article 29 et, d’autre part, la norme de preuve à laquelle le demandeur doit satisfaire. Avant d’examiner ces questions plus en détail, il convient de s’arrêter à la question de la nature de la décision que le ministre prend en vertu de l’article 29.
Nature de la décision prévue à l’article 29
[29] Pour comprendre ce que l’article 29 oblige le ministre à faire, il est nécessaire de comprendre le statut des devises saisies au moment où est prise la décision prévue à l’article 29.
[30] La confiscation de devises effectuée en vertu de l’article 19 prend effet à compter de la contravention à l’article 12 :
23. Sous réserve du paragraphe 18(2) et des articles 25 à 31, les espèces ou effets saisis en application du paragraphe 18(1) sont confisqués au profit de Sa Majesté du chef du Canada à compter de la contravention au paragraphe 12(1) qui a motivé la saisie. La confiscation produit dès lors son plein effet et n’est assujettie à aucune autre formalité.
23. Subject to subsection 18(2) and sections 25 to 31, currency or monetary instruments seized as forfeit under subsection 18(1) are forfeited to Her Majesty in right of Canada from the time of the contravention of subsection 12(1) in respect of which they were seized, and no act or proceeding after the forfeiture is necessary to effect the forfeiture.
[31] Non seulement la confiscation prend effet au moment de la contravention à l’article 12, mais elle est également définitive, sous réserve seulement du contrôle judiciaire du constat de violation de l’article 12 :
24. La confiscation d’espèces ou d’effets saisis en vertu de la présente partie est définitive et n’est susceptible de révision, de rejet ou de toute autre forme d’intervention que dans la mesure et selon les modalités prévues aux articles 25 à 30.
24. The forfeiture of currency or monetary instruments seized under this Part is final and is not subject to review or to be set aside or otherwise dealt with except to the extent and in the manner provided by sections 25 to 30.
[32] Ainsi que notre Cour l’a souligné dans l’arrêt Tourki c. Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile), 2007 CAF 186, 284 D.L.R. (4th) 356 (Tourki), ce qui fait l’objet du contrôle judiciaire prévu aux articles 25 à 30 est la conclusion qu’il a eu contravention à l’article 12, et non les conséquences de cette contravention (voir les paragraphes 16 à 18). Évidemment, le seul intérêt qu’a le demandeur à contester la conclusion fondée sur l’article 12 est de tenter d’obtenir la restitution des fonds saisis ou de la pénalité payée. Et comme la seule façon d’obtenir la révision de l’exercice du pouvoir discrétionnaire conféré au ministre par l’article 29 consiste à demander une révision en vertu de l’article 25, cette demande est en fait une demande d’annulation de la confiscation.
[33] Le seul moyen de contester une décision fondée sur l’article 29 est de présenter une demande de contrôle judiciaire (Tourki, paragraphe 18). Suivant la jurisprudence, la question soulevée dans pareille demande de contrôle judiciaire porte sur le rapport entre la décision prise par le ministre en vertu de l’article 29 et celle que prend l’agent des douanes en vertu du paragraphe 18(2). L’article 29 exige-t-il du ministre qu’il révise ou qu’il refasse la même démarche que celle qu’a suivie l’agente des douanes pour en arriver à la conclusion de saisir les fonds?
29.(1) S’il décide qu’il y a eu contravention au paragraphe 12(1), le ministre, aux conditions qu’il fixe :
a) soit décide de restituer les espèces ou effets ou, sous réserve du paragraphe (2), la valeur de ceux-ci à la date où le ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux est informé de la décision, sur réception de la pénalité réglementaire ou sans pénalité;
b) soit décide de restituer tout ou partie de la pénalité versée en application du paragraphe 18(2);
c) soit confirme la confiscation des espèces ou effets au profit de Sa Majesté du chef du Canada, sous réserve de toute ordonnance rendue en application des articles 33 ou 34.
Le ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux, dès qu’il en est informé, prend les mesures nécessaires à l’application des alinéas a) ou b).
29.(1) If the Minister decides that subsection 12(1) was contravened, the Minister shall, subject to the terms and conditions that the Minister may determine,
(a) decide that the currency or monetary instruments or, subject to subsection (2), an amount of money equal to their value on the day the Minister of Public Works and Government Services is informed of the decision, be returned, on payment of a penalty in the prescribed amount or without penalty;
(b) decide that any penalty or portion of any penalty that was paid under subsection 18(2) be remitted; or
(c) subject to any order made under section 33 or 34, confirm that the currency or monetary instruments are forfeited to Her Majesty in right of Canada.
The Minister of Public Works and Government Services shall give effect to a decision of the Minister under paragraph (a) or (b) on being informed of it.
[34] Le ministre n’est appelé à exercer le pouvoir discrétionnaire prévu à l’article 29 que lorsqu’il conclut, à la suite d’une demande présentée en vertu de l’article 25, qu’il y a effectivement eu contravention à l’article 12. En conséquence, le point de départ de l’exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre est le fait que les devises confisquées, qui se trouvent alors entre les mains du ministre des Travaux publics conformément à l’article 22, sont, à toutes fins que de droit, la propriété de l’État. Voici à ce propos ce qu’on trouve dans l’arrêt Canada c. Central Railway Signal Co., [1933] R.C.S. 555, aux pages 557-558 :
[traduction] Certaines questions ont été soulevées au sujet de l’argument invoqué en ce qui concerne l’effet et de la nature de la saisie du 4 juillet. Cette question n’avait pas été soulevée devant les tribunaux inférieurs et les éléments de preuve qui ont été présentés à ce sujet sont amplement suffisants. Au vu de la preuve, il est indiscutable que les marchandises ont été saisies et « saisi[e]s comme confisqué[e]s » en raison d’une contravention à la Loi sur l’accise. Il n’existe pas non plus d’ambiguïté quant à l’effet d’une telle saisie. Celle-ci part de l’hypothèse que les biens, confisqués ipso jure, en raison d’une violation à la Loi, appartiennent à Sa Majesté au moment de la saisie et non en conséquence de celle-ci. Il y a plusieurs dispositions de la loi qui donnent lieu à une confiscation en cas de perpétration d’une infraction, à titre de conséquence juridique de l’infraction, indépendamment de tout acte accompli par les préposés d’accise ou de toute déclaration de culpabilité ou de tout autre jugement d’un tribunal.
[35] Le raisonnement qui s’applique dans le cas de la Loi sur l’accise, L.R.C. 1985, ch. E-14, vaut aussi pour la Loi sur les douanes, L.R.C. 1985, (2e suppl.), ch. 1, de même que pour la loi qui nous intéresse en l’espèce (voir l’arrêt Tourki, paragraphe 17).
[36] Selon moi, il s’ensuit que la conclusion de l’agent des douanes suivant laquelle il a des motifs raisonnables de soupçonner que les devises saisies sont des produits de la criminalité devient caduque dès que le ministre confirme qu’il y a eu contravention à l’article 12. La confiscation est complète et les devises sont la propriété de l’État. La seule question qu’il reste à trancher pour l’application de l’article 29 est celle de savoir si le ministre exercera son pouvoir discrétionnaire pour annuler la confiscation soit en restituant les espèces confisquées elles-mêmes soit en remboursant la pénalité prévue par la Loi qui a été versée pour obtenir la restitution des espèces saisies.
[37] Dans le cas qui nous occupe, le ministre a reconnu la nature du pouvoir discrétionnaire qu’il était appelé à exercer lorsqu’il a informé M. Sellathurai, dans sa lettre du 6 octobre 2005, qu’[traduction] « aucune mesure d’atténuation n’a été prise en l’espèce » (dossier d’appel, page 117). Atténuer les conséquences d’une confiscation revient en fait à annuler la confiscation. Bien que la façon dont le ministre qualifie la décision qu’il prend en vertu de l’article 29 ne soit pas déterminante, je trouve une confirmation de ma thèse dans la réponse que le ministre a donnée à la demande de M. Sellathurai.
Fondement de l’exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre
[38] Ces réflexions nous amènent à la question de savoir comment le ministre exercera son pouvoir discrétionnaire. Comme notre Cour l’a reconnu dans l’arrêt Tourki, au paragraphe 29, la Loi ne précise pas sur quel fondement le ministre doit exercer son pouvoir discrétionnaire. La jurisprudence sur l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire conféré par la loi exige, notamment, que ce pouvoir soit exercé de manière à favoriser la réalisation des objets de la loi qui confère le pouvoir discrétionnaire en question :
C’est aussi une règle bien établie que les cours ne doivent pas s’ingérer dans l’exercice qu’un organisme désigné par la loi fait d’un pouvoir discrétionnaire simplement parce que la cour aurait exercé ce pouvoir différemment si la responsabilité lui en avait incombé. Lorsque le pouvoir discrétionnaire accordé par la loi a été exercé de bonne foi et, si nécessaire, conformément aux principes de justice naturelle, si on ne s’est pas fondé sur des considérations inappropriées ou étrangères à l’objet de la loi, les cours ne devraient pas modifier la décision.
[Maple Lodge Farms Ltd. c. Gouvernement du Canada, [1982] 2 R.C.S. 2, pages 7 et 8 (Maple Lodge Farms).]
[39] Bien que les raisons pour lesquelles les tribunaux interviennent dans l’exercice des décisions discrétionnaires aient évolué depuis l’arrêt Maple Lodge Farms, la prise en compte de l’objet de la loi constitue toujours un élément clé de l’analyse (voir Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, paragraphes 67 et 68; Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982, paragraphe 36).
Exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre
[40] Comment le ministre a-t-il exercé son pouvoir discrétionnaire dans le cas qui nous occupe? Pour répondre à cette question, il faut examiner ce que le ministre a fait et ce qu’il a dit qu’il faisait. À mon avis, il s’agit de deux choses différentes.
[41] D’entrée de jeu, le ministre (par l’intermédiaire de l’Agence et de son représentant) n’a demandé qu’une seule chose à M. Sellathurai : qu’il lui démontre que les espèces saisies provenaient d’une source légitime. L’examen de la correspondance entre l’Agence et l’avocat de M. Sellathurai, dont il a été question dans la première partie des présents motifs, démontre qu’on a, de façon constante et à plusieurs reprises, demandé à M. Sellathurai de fournir une preuve établissant la légitimité de la provenance des sommes saisies. La preuve fournie par M. Sellathurai sous la forme des affidavits de M. Sathananthan, M. Chawla et M. Pathinather n’a pas convaincu le ministre parce que ces documents contenaient des explications qui n’étaient pas vérifiables. Il semble évident, à la lecture du dossier, que ce que le ministre a fait a été d’insister pour qu’on lui prouve la légitimité de la provenance des fonds avant d’accepter d’exercer son pouvoir discrétionnaire en faveur de M. Sellathurai.
[42] Ce que le ministre a dit est légèrement différent. Dans la lettre qu’il a adressée à M. Sellathurai pour lui expliquer les raisons pour lesquelles il refusait sa demande de « mesures d’atténuation », il écrit ce qui suit :
[traduction] Bien que les observations de votre avocat aient été prises en considération, aucune mesure d’atténuation n’a été prise en l’espèce. La preuve produite ne peut pas être vérifiée et elle n’atteste pas la provenance des espèces. Compte tenu de l’ensemble de la preuve et de l’absence d’une preuve vérifiable confirmant la provenance légitime des espèces, des doutes raisonnables subsistent. Pour cette raison, la confiscation des espèces a été maintenue […]
[Non souligné dans l’original.]
[Dossier d’appel, page 117.]
[43] Le raisonnement du ministre est logique lorsqu’il explique que, si le demandeur n’est pas en mesure de démontrer la légitimité de la provenance des fonds saisis, les raisons pour lesquelles l’agent de