Yatar c. TD Assurance Meloche Monnex

Yatar c. TD Assurance Meloche Monnex
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2024-03-15
Référence neutre
2024 CSC 8
Numéro de dossier
40348
Juges
Wagner, Richard; Karakatsanis, Andromache; Côté, Suzanne; Rowe, Malcolm; Martin, Sheilah; Kasirer, Nicholas; Jamal, Mahmud; O’Bonsawin, Michelle; Moreau, Mary
En appel de
Ontario
Sujets
Droit administratif
Notes
La cause en bref Renseignements sur les dossiers de la Cour
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Yatar c. TD Assurance Meloche Monnex, 2024 CSC 8
Appel entendu : 15 novembre 2023 Jugement rendu : 15 mars 2024 Dossier : 40348
Entre :
Ummugulsum Yatar Appelante
et
TD Assurance Meloche Monnex et Tribunal d’appel en matière de permis Intimés
- et -
Procureur général du Canada, procureur général de l’Ontario, procureur général du Québec, procureur général de la Colombie-Britannique, procureur général de l’Alberta, Centre d’action pour la sécurité du revenu, Centre ontarien de défense des droits des locataires, Association canadienne des télécommunications, Bureau d’assurance du Canada, Forest Appeals Commission, Aboriginal Council of Winnipeg, Inc. et Social Planning Council of Winnipeg Intervenants
Traduction française officielle
Coram : Le juge en chef Wagner et les juges Karakatsanis, Côté, Rowe, Martin, Kasirer, Jamal, O’Bonsawin et Moreau
Motifs de jugement : (par. 1 à 78)
Le juge Rowe (avec l’accord du juge en chef Wagner et des juges Karakatsanis, Côté, Martin, Kasirer, Jamal, O’Bonsawin et Moreau)
Note : Ce document fera l’objet de retouches de forme avant la parution de sa version définitive dans le Recueil des arrêts de la Cour suprême du Canada.
Ummugulsum Yatar Appelant
c.
TD Assurance Meloche Monnex et
Tribunal d’appel en matière de permis Intimés
et
Procureur général du Canada,
procureur général de l’Ontario,
procureur général du Québec,
procureur général de la Colombie-Britannique,
procureur général de l’Alberta,
Centre d’action pour la sécurité du revenu,
Centre ontarien de défense des droits des locataires,
Association canadienne des télécommunications,
Bureau d’assurance du Canada,
Forest Appeals Commission,
Aboriginal Council of Winnipeg, Inc. et
Social Planning Council of Winnipeg Intervenants
Répertorié : Yatar c. TD Assurance Meloche Monnex
2024 CSC 8
No du greffe : 40348.
2023 : 15 novembre; 2024 : 15 mars.
Présents : Le juge en chef Wagner et les juges Karakatsanis, Côté, Rowe, Martin, Kasirer, Jamal, O’Bonsawin et Moreau.
en appel de la cour d’appel de l’ontario
Droit administratif — Contrôle judiciaire — Droit d’appel prévu par la loi limité aux questions de droit — Conclusion du tribunal administratif portant que la demande de l’assurée contestant le refus de l’assureur de verser les indemnités d’accident légales était prescrite — Droit de faire appel des décisions du tribunal administratif limité aux questions de droit par la loi provinciale — Contestation de la décision par l’assurée au moyen d’un appel portant sur des questions de droit et d’une requête en révision judiciaire soulevant des questions de fait et mixtes de fait et de droit — Appel et requête en révision judicaire rejetés — Les tribunaux auraient‑ils dû exercer leur pouvoir discrétionnaire et procéder à la révision judiciaire au fond compte tenu du droit d’appel prévu par la loi limité aux questions de droit? — Approche appropriée à l’égard de la révision judiciaire lorsqu’il existe un droit d’appel limité prévu par la loi.
Assurances — Assurance automobile — Indemnités d’accident légales — Refus — Délai de prescription — Assurée blessée lors d’un accident de voiture — Refus de l’assureur de verser des indemnités d’accident légales — Conclusion du tribunal administratif portant que la demande de l’assurée contestant le refus de verser les indemnités était prescrite — La décision du tribunal administratif était‑elle raisonnable?
Y a été blessée lors d’un accident de voiture en 2010. Son assureur lui a initialement versé des indemnités d’accident. Cependant, en janvier 2011, l’assureur a informé Y dans une lettre que le versement des indemnités avait été arrêté vu l’absence de certificat d’invalidité dûment rempli. Un formulaire de règlement des différends était joint à la lettre. Puis, en février 2011, l’assureur a informé Y que, par suite d’un examen médical, ses indemnités de remplacement de revenu étaient rétablies, mais que ses deux autres demandes d’indemnités — pour travaux ménagers et travaux d’entretien du domicile — étaient refusées. Enfin, en septembre 2011, l’assureur a informé Y que ses indemnités de remplacement de revenu étaient refusées et que les versements cesseraient. Aucun formulaire de règlement des différends n’était joint à ces deux dernières lettres.
Y a sollicité la médiation, qui était obligatoire à l’époque, afin de contester le refus de lui verser les indemnités qu’elle demandait. Le processus de médiation a pris fin en janvier 2014 et le médiateur a remis son rapport. Au moment de l’accident de Y, la Loi sur les assurances de l’Ontario précisait que le délai pour engager des procédures afin de contester le refus d’un assureur de verser des indemnités était de deux ans suivant ce refus. La Loi prévoyait également le prolongement du délai de prescription pendant une période de 90 jours après la remise du rapport du médiateur. Y a commencé la procédure devant le Tribunal d’appel en matière de permis (« TAMP ») en mars 2018. Sa demande a été rejetée pour cause de prescription et sa demande de réexamen a elle aussi été rejetée.
En vertu de la Loi de 1999 sur le tribunal d’appel en matière de permis de l’Ontario, le droit de Y d’interjeter appel de la décision de l’arbitre du TAMP sur le réexamen était limité aux questions de droit. Y a déposé un appel fondé sur des questions de droit, en plus de présenter une requête en révision judiciaire relativement à des questions de fait ou des questions mixtes de fait et de droit. La Cour divisionnaire a rejeté l’appel, statuant que Y n’avait démontré aucune erreur de droit de la part de l’arbitre du TAMP. Elle a également rejeté la requête en révision judiciaire de Y, au motif qu’il n’existait aucune circonstance exceptionnelle justifiant une révision judiciaire. La Cour d’appel a rejeté l’appel de Y, jugeant que ce serait seulement dans de rares cas que le recours en révision judiciaire serait exercé, compte tenu du régime législatif de règlement de tels différends, et que Y disposait d’un autre recours approprié. Elle a en outre conclu que, même en supposant que la requête en révision judiciaire aurait dû être examinée, elle aurait échoué puisque la décision de l’arbitre du TAMP était raisonnable.
Arrêt : Le pourvoi est accueilli et l’affaire est renvoyée à l’arbitre du TAMP.
Les cours inférieures ont fait erreur en concluant que, lorsqu’il existe un droit d’appel limité, il ne devrait être procédé à une révision judiciaire que dans des cas rares ou exceptionnels. L’existence d’un droit d’appel limité aux pures questions de droit en ce qui concerne les décisions du TAMP ne reflète pas une intention du législateur de restreindre le recours aux tribunaux à l’égard d’autres questions découlant de la décision administrative du TAMP. La décision du législateur d’établir un droit d’appel à l’égard de questions de droit dénote seulement l’intention d’assujettir à la norme de la décision correcte la révision des décisions du TAMP portant sur des questions de droit, et le fait de procéder à une révision judiciaire à l’égard de questions de fait ou de questions mixtes de fait et de droit respecte pleinement les choix du législateur en matière d’organisation institutionnelle. De plus, la décision de l’arbitre du TAMP sur le réexamen était déraisonnable, car il a omis de tenir compte de contraintes légales pertinentes. L’affaire doit être renvoyée à l’arbitre du TAMP pour réexamen.
Comme a statué la Cour dans Vavilov, l’existence d’un droit d’appel n’empêche pas une personne de présenter une demande de contrôle judiciaire à l’égard de questions non visées par l’appel. En présence d’un droit d’appel prévu par la loi limité aux questions de droit, la révision judiciaire est possible à l’égard de questions de fait ou de questions mixtes de fait et de droit. Toutefois, malgré l’existence du droit de présenter une demande de contrôle judiciaire, il est loisible au juge à qui une telle demande est présentée de décider s’il y a lieu d’exercer son pouvoir discrétionnaire d’accorder ou non réparation — mais ce pouvoir discrétionnaire ne va pas jusqu’à l’autoriser à refuser de considérer la demande. Le juge doit exercer son pouvoir discrétionnaire et décider, au regard du cadre d’analyse établi dans l’arrêt Strickland c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 37, s’il procédera à la révision judiciaire. Au minimum, le juge doit déterminer si le contrôle judiciaire constitue un recours approprié. Si, dans l’examen de la demande, le juge conclut à l’existence de l’un des motifs discrétionnaires justifiant de ne pas accorder une réparation, il peut refuser d’examiner au fond la demande de contrôle judiciaire. Le juge a aussi le pouvoir discrétionnaire de refuser d’accorder une réparation même s’il conclut que la décision soumise au contrôle est déraisonnable.
Dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, en plus de la pertinence et du caractère opportun du contrôle judiciaire dans les circonstances, la cour doit également tenir compte des autres recours disponibles. Cette mise en balance devrait prendre en compte les objectifs et les considérations de principe qui sous‑tendent le régime législatif en cause. Il existe d’autres possibilités de recours lorsque les processus internes de révision n’ont pas été épuisés ou lorsqu’il y a un droit d’appel prévu par la loi qui n’est pas limité, de telle sorte que les questions de droit, de fait et mixtes de fait et de droit peuvent être examinées en appel. Ce serait faire abstraction des enseignements de l’arrêt Strickland que de conclure que c’est seulement en présence de circonstances exceptionnelles qu’il y a ouverture à la révision judiciaire lorsqu’il existe un droit d’appel limité. Ce serait également une erreur de conclure qu’il ne devrait être procédé à la révision judiciaire que dans de rares cas seulement.
En l’espèce, la Cour divisionnaire aurait dû exercer son pouvoir discrétionnaire et procéder à la révision judiciaire à l’égard de questions non visées par le droit d’appel prévu par la loi. Le droit d’appel prévu par la loi et la décision de l’arbitre du TAMP sur le réexamen ne constituent pas d’autres recours adéquats. Y soulève des erreurs de fait ou des erreurs mixtes de fait et de droit qui ne sont pas révisables en vertu du droit d’appel prévu par la loi, et l’accès à la procédure de réexamen interne ne saurait représenter un recours adéquat, puisque c’est la décision sur le réexamen elle-même qui est l’objet de la révision.
Qui plus est, la décision de l’arbitre du TAMP sur le réexamen est déraisonnable, car il a omis de considérer l’effet du rétablissement des indemnités de remplacement de revenu entre février et septembre 2011 sur la validité du refus initial. De surcroît, il n’a pas pris en compte les décisions antérieures du tribunal administratif, dont certaines avaient jugé que, dans les cas où il y a rétablissement des indemnités d’un demandeur, le délai de prescription peut uniquement être déclenché lorsqu’il est une fois de plus mis fin valablement au versement des indemnités. Il est possible de soutenir qu’un refus valable des indemnités de remplacement de revenu était nécessaire pour déclencher le compte à rebours concernant le délai de prescription, et c’est au TAMP qu’il revient de trancher cette question.
Jurisprudence
Arrêts appliqués : Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, [2019] 4 R.C.S. 653; Strickland c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 37, [2015] 2 R.C.S. 713; arrêts mentionnés : Smith c. Cie d’assurance générale Co‑operators, 2002 CSC 30, [2002] 2 R.C.S. 129; Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de Matsqui, [1995] 1 R.C.S. 3; Canada (Vérificateur général) c. Canada (Ministre de l’Énergie, des Mines et des Ressources), [1989] 2 R.C.S. 49; Smith c. The Appeal Commission, 2023 MBCA 23, 479 D.L.R. (4th) 121; Wongkingsri c. Alberta (Appeals Commission for Alberta Workers’ Compensation), 2022 ABQB 545, 61 Alta. L.R. (7th) 170; Zarooben c. Workers’ Compensation Board, 2021 ABQB 232, 84 Admin. L.R. (6th) 96, conf. par 2022 ABCA 50, 95 Admin. L.R. (6th) 163; Immeubles Port Louis Ltée c. Lafontaine (Village), [1991] 1 R.C.S. 326; Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235; Canada (Attorney General) c. Pier 1 Imports (U.S.), Inc., 2023 CAF 209; Canada (Procureur général) c. Best Buy Canada Ltd., 2021 CAF 161; Démocratie en surveillance c. Canada (Procureur général), 2023 CAF 39, 14 Admin. L.R. (7th) 42; Démocratie en surveillance c. Canada (Procureur général), 2022 CAF 208; Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339; Syndicat canadien des communications, de l’énergie et du papier, section locale 30 c. Pâtes & Papier Irving, Ltée, 2013 CSC 34, [2013] 2 R.C.S. 458; Veldhuizen c. Coseco Insurance Co., 1995 ONICDRG 144 (CanLII); Rudnicki c. Certas Direct Insurance Co., 2001 ONFSCDRS 60 (CanLII).
Lois et règlements cités
Annexe sur les indemnités d’accident légales — Accidents survenus le 1er novembre 1996 ou après ce jour, Règl. de l’Ont. 403/96, art. 51(2) [abr. & rempl. 45/16, art. 5].
Loi de 1999 sur le Tribunal d’appel en matière de permis, L.O. 1999, c. 12, annexe G, art. 11(6).
Loi sur la procédure de révision judiciaire, L.R.O. 1990, c. J.1, art. 2(1).
Loi sur les assurances, L.R.O. 1990, c. I.8, art. 280(3), 281(2), 281.1(1), (2)b) [abr. 2014, c. 9, annexe 3, art. 14].
Doctrine et autres documents cités
Daly, Paul. A Culture of Justification : Vavilov and the Future of Administrative Law, Toronto, UBC Press, 2023.
Daly, Paul. Understanding Administrative Law in the Common Law World. New York, Oxford University Press, 2021.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (les juges Lauwers, Nordheimer et Zarnett), 2022 ONCA 446, 25 C.C.L.I. (6th) 1, [2022] O.J. No. 2602 (Lexis), 2022 CarswellOnt 7863 (WL), qui a confirmé une décision des juges Swinton, Penny et Kristjanson, 2021 ONSC 2507, 157 O.R. (3d) 337, [2021] O.J. No. 2154 (Lexis), 2021 CarswellOnt 5678 (WL), qui avait rejeté une requête en révision judiciaire d’une décision du Tribunal d’appel en matière de permis, 2020 CanLII 34442, 2020 CarswellOnt 6879 (WL). Pourvoi accueilli.
Sean Dewart, Tim Gleason et Ian McKellar, pour l’appelant.
Christine Lonsdale, Adam Goldenberg et Erin Chesney, pour l’intimée TD Assurance Meloche Monnex.
Brian Blumenthal et Valerie Crystal, pour l’intimé le Tribunal d’appel en matière de permis.
John Provart et Michelle Kellam, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Michael J. Sims et Matthew Chung, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Stéphane Rochette et Francesca Boucher, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
Meera Bennett et Katherine Reilly, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Michael Wall et Adam Ollenberger, pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
Nabila F. Qureshi, Anu Bakshi et Anna Rosenbluth, pour l’intervenant le Centre d’action pour la sécurité du revenu.
Ryan Hardy, pour l’intervenant le Centre ontarien de défense des droits des locataires.
Paul Daly, pour l’intervenante l’Association canadienne des télécommunications.
Nina Bombier et Nikolas De Stefano, pour l’intervenant le Bureau d’assurance du Canada.
Robin J. Gage et Julia W. Riddle, pour l’intervenante Forest Appeals Commission.
Allison Fenske et Natalie Copps, pour les intervenants Aboriginal Council of Winnipeg, Inc. et Social Planning Council of Winnipeg.
Version française du jugement de la Cour rendu par
Le juge Rowe —
TABLE DES MATIÈRES
Paragraphe
I. Aperçu
1
II. Contexte factuel
6
A. La réclamation d’assurance sous‑jacente
6
B. Refus des indemnités demandées et procédures subséquentes
7
III. Historique judiciaire
11
A. Tribunal d’appel en matière de permis
11
B. Cour supérieure de justice de l’Ontario (Cour divisionnaire), 2021 ONSC 2507, 157 O.R. (3d) 337 (les juges Swinton, Penny et Kristjanson)
17
C. Cour d’appel de l’Ontario, 2022 ONCA 446, 25 C.C.L.I. (6th) 1 (les juges Lauwers, Nordheimer et Zarnett)
23
IV. Questions en litige dans le pourvoi
30
V. Observations des parties
31
A. Madame Yatar
31
B. TD Assurance et Tribunal d’appel en matière de permis
34
VI. Analyse
41
A. Norme de contrôle
41
B. L’existence d’un droit d’appel limité ne fait pas obstacle en soi aux requêtes en révision judiciaire
43
C. L’exercice du pouvoir discrétionnaire d’accorder réparation en cas de contrôle judiciaire
51
D. La décision de l’arbitre du TAMP était déraisonnable
68
VII. Conclusion
77
I. Aperçu
[1] La présente affaire porte sur l’exercice par les tribunaux de leur pouvoir discrétionnaire de décider s’il y a lieu de procéder au fond à une révision judiciaire[1], lorsqu’il existe un droit d’appel limité prévu par la loi.
[2] Ummugulsum Yatar conteste le refus de lui verser les indemnités d’assurance qu’elle demandait à la suite d’un accident survenu en 2010. Après le rejet de sa demande par le Tribunal d’appel en matière de permis (« TAMP ») en 2019, pour cause de prescription, Mme Yatar a demandé le réexamen de cette décision, demande qui a elle aussi été rejetée. Ensuite, elle a simultanément fait appel de cette décision devant la Cour divisionnaire de l’Ontario et présenté à celle‑ci une requête en révision judiciaire. Le paragraphe 11(6) de la Loi de 1999 sur le tribunal d’appel en matière de permis, L.O. 1999, c. 12, annexe G (« Loi sur le TAMP »), précise qu’une décision du TAMP portant sur une question visée par la Loi sur les assurances, L.R.O. 1990, c. I.8, ne peut être portée en appel que sur une question de droit seulement.
[3] Suivant l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, [2019] 4 R.C.S. 653, l’existence d’un droit d’appel n’empêche pas une personne de présenter une requête en révision judiciaire à l’égard de questions non visées par l’appel. En l’espèce, malgré la présence d’un droit d’appel prévu par la loi limité aux questions de droit, la révision judiciaire est possible à l’égard de questions de fait ou de questions mixtes de fait et de droit. La décision de procéder à la révision judiciaire relève alors du pouvoir discrétionnaire du tribunal au regard du cadre d’analyse établi dans l’arrêt Strickland c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 37, [2015] 2 R.C.S. 713.
[4] La Cour divisionnaire a fait erreur en concluant que c’est seulement en présence de [traduction] « circonstances exceptionnelles » qu’il y a ouverture à la révision judiciaire lorsqu’il existe un droit d’appel limité (2021 ONSC 2507, 157 O.R. (3d) 337, par. 4); cette conclusion fait abstraction des enseignements de l’arrêt Strickland. La Cour d’appel de l’Ontario a elle aussi fait erreur en jugeant que ce serait seulement dans de [traduction] « rares cas » qu’il serait procédé à la révision judiciaire (2022 ONCA 446, 25 C.C.L.I. (6th) 1, par. 42), et qu’en l’espèce Mme Yatar disposait d’un autre recours approprié. Les deux cours cherchaient à appliquer l’arrêt Strickland, mais elles ont commis des erreurs de principe à cet égard. Elles ont fait erreur en considérant que le droit d’appel prévu par la loi à l’égard de questions de droit était indicatif de l’intention du législateur de restreindre l’accès à la révision judiciaire relativement aux questions de fait et aux questions mixtes de fait et de droit. Aucune inférence de la sorte n’est justifiée. Afin d’appliquer adéquatement l’arrêt Strickland, la Cour divisionnaire aurait dû exercer son pouvoir discrétionnaire et procéder à la révision judiciaire à l’égard de questions non visées par le droit d’appel prévu par la loi.
[5] En ce qui concerne la décision de l’arbitre du TAMP sur le réexamen (2020 CanLII 34442 (« décision sur le réexamen »)), elle est déraisonnable, car l’arbitre a omis de considérer les effets du rétablissement des indemnités sur le délai de prescription, et il n’a pas tenu compte de la jurisprudence pertinente sur la question. Par conséquent, le pourvoi est accueilli et l’affaire est renvoyée à l’arbitre du TAMP pour réexamen.
II. Contexte factuel
A. La réclamation d’assurance sous‑jacente
[6] Madame Yatar [traduction] « a été blessée lors d’un accident de voiture en février 2010 et a réclamé des indemnités en vertu de l’Annexe sur les indemnités d’accident légales — accidents survenus le 1er novembre 1996 ou après ce jour, Règl. de l’Ont. 403/96 (“AIAL”) » (décision de la Cour divisionnaire, par. 5). L’une des deux parties intimées, TD Assurance Meloche Monnex, était son assureur à l’époque, et elle a reçu la demande d’indemnités d’accident de Mme Yatar le 22 février 2010, ainsi que son formulaire de confirmation de l’employeur le 13 mars 2010. Dans sa demande, Mme Yatar réclamait également des indemnités de remplacement de revenu (« IRR »), ainsi que des indemnités pour travaux ménagers et travaux d’entretien du domicile.
Refus des indemnités demandées et procédures subséquentes
[7] La demande d’indemnités de Mme Yatar a initialement été jugée valide par TD Assurance, et cette dernière lui a versé des indemnités. Toutefois, au cours des mois qui ont suivi, TD Assurance a refusé dans trois lettres les indemnités demandées :
a) La lettre de janvier : Le 7 janvier 2011, TD Assurance a informé Mme Yatar que le versement des IRR ainsi que des indemnités pour travaux ménagers et travaux d’entretien du domicile avait été arrêté vu l’absence de certificat d’invalidité dûment rempli. La lettre contenait des instructions pour un examen médical, examen auquel Mme Yatar s’est présentée les 17 et 27 janvier. Un formulaire de règlement des différends était joint à cette lettre.
b) La lettre de février : Le 16 février 2011, Mme Yatar a été informée par TD Assurance que, par suite de l’examen médical, sa demande d’indemnités pour travaux ménagers et travaux d’entretien du domicile était refusée. Toutefois, ses IRR étaient rétablies. Aucun formulaire de règlement des différends n’était joint à cette lettre.
c) La lettre de septembre : Le 19 septembre 2011, Mme Yatar a été avisée que ses IRR étaient refusées par TD Assurance, et que les versements cesseraient le 28 septembre 2011. Aucun formulaire de règlement des différends n’était joint à cette lettre.
[8] D’importantes modifications législatives ont été apportées depuis que Mme Yatar a commencé ses procédures. Au moment de l’accident, en 2010, la Loi sur les assurances précisait que le délai pour engager des procédures était de deux ans suivant le refus de l’assureur de verser les indemnités (par. 281.1(1)), et que la médiation était une première étape obligatoire aux fins de règlement d’un différend (par. 281(2)), processus qui prolongeait le délai de prescription de 90 jours après la remise du rapport du médiateur (al. 281.1(2)b)). Madame Yatar a sollicité la médiation le 13 septembre 2012 afin de contester le refus de lui verser les indemnités qu’elle demandait. Le processus de médiation a pris fin le 14 janvier 2014.
[9] Cependant, l’élément le plus pertinent en l’espèce est le fait que, lorsque Mme Yatar a commencé sa procédure devant le TAMP en mars 2018, tant la Loi sur les assurances que l’AIAL avaient été remaniées. Par suite des modifications apportées à la Loi sur les assurances, le TAMP s’est vu conférer compétence exclusive, en première instance, en matière de règlement des différends portant sur l’AIAL. En outre, le processus de médiation obligatoire a été éliminé. La Loi sur le TAMP a elle aussi été modifiée afin de permettre l’appel des décisions du TAMP, mais sur des questions de droit seulement (par. 11(6)).
[10] Le 31 mars 2016, Mme Yatar a intenté son action devant la Cour supérieure de justice. L’action a été rejetée par voie d’ordonnance sur consentement le 27 mars 2017, et la demande à l’origine du présent pourvoi a été présentée au TAMP en mars 2018.
III. Historique judiciaire
A. Tribunal d’appel en matière de permis
[11] Dans la première décision de l’arbitre du TAMP en avril 2019 (2019 CanLII 43918 (« décision préliminaire »), l’arbitre du TAMP a examiné la demande de Mme Yatar réclamant des IRR ainsi que des indemnités pour travaux ménagers et pour travaux d’entretien du domicile, et il l’a rejetée, concluant que la demande était prescrite depuis avril 2014. Lorsque Mme Yatar a entrepris le processus de médiation au début de 2011, tant l’al. 281.1(2)b) de la Loi sur les assurances que le par. 51(2) de l’AIAL prévoyaient un délai de prescription qui expirait 90 jours après la remise du rapport du médiateur.
[12] L’arbitre du TAMP a statué que TD Assurance avait, dans une lettre datée du 7 janvier 2011, refusé d’accorder les IRR ainsi que les indemnités pour travaux ménagers et pour travaux d’entretien du domicile. Étant donné que [traduction] « [Mme Yatar] a déposé la présente demande au [TAMP] le 16 mars 2018, plus de sept ans après le refus de ces indemnités le 7 janvier 2011 » (par. 19), et même en tenant compte de l’allongement du délai de prescription en raison de l’évaluation et de la médiation, l’arbitre du TAMP a conclu que les demandes étaient prescrites depuis avril 2014.
[13] L’arbitre du TAMP a souligné que, [traduction] « [à] la lumière du témoignage de l’avocate, il est évident que les avocats de son cabinet auraient dû connaître le délai de prescription de deux ans applicable. Il est également évident que [Mme Yatar] s’est, à son détriment, fiée à l’expertise de son avocate eu égard au délai de prescription prévu par la loi » (décision préliminaire, par. 25).
[14] Dans la décision sur le réexamen, l’arbitre du TAMP a examiné ses motifs précédents ainsi que la preuve. L’arbitre a corrigé une erreur factuelle au par. 12 de sa décision originale, mais il a confirmé cette décision.
[15] L’arbitre du TAMP s’est fondé sur l’arrêt Smith c. Cie d’assurance générale Co‑operators, 2002 CSC 30, [2002] 2 R.C.S. 129. Il a conclu que le formulaire de règlement des différends qui était joint à la lettre de janvier 2011 [traduction] « énonce clairement les trois étapes du processus de règlement des différends et avertit en termes clairs et simples de l’existence du délai de prescription de deux ans » (par. 13). L’arbitre du TAMP a déclaré que, dans l’arrêt Smith c. Co‑operators, le but de la Cour suprême du Canada était de faire en sorte que le demandeur soit informé du processus de règlement des différends. Il a fait remarquer qu’il y avait eu [traduction] « acceptation implicite des refus qui avaient pris effet le 4 janvier 2011 », et il a confirmé sa conclusion précédente selon laquelle la lettre du 7 janvier 2011 constituait un refus valide des indemnités (décision sur le réexamen, par. 15; voir aussi le par. 16).
[16] Le délai de prescription a été prolongé jusqu’en avril 2014 par suite de la médiation. Toutefois, comme Mme Yatar a présenté sa demande d’indemnités au TAMP le 16 mars 2018, cette demande était prescrite. La demande de réexamen a été rejetée.
B. Cour supérieure de justice de l’Ontario (Cour divisionnaire), 2021 ONSC 2507, 157 O.R. (3d) 337 (les juges Swinton, Penny et Kristjanson)
[17] Le droit de Mme Yatar d’interjeter appel de la décision de l’arbitre du TAMP sur le réexamen était limité aux questions de droit, conformément au par. 11(6) de la Loi sur le TAMP. À la lumière de cette limitation, Mme Yatar a déposé un appel fondé sur des questions de droit, en plus de présenter une requête en révision judiciaire relativement à des questions de fait ou des questions mixtes de fait et de droit.
[18] La Cour divisionnaire a jugé que son pouvoir d’entendre la requête en révision judiciaire découlait du par. 280(3) de la Loi sur les assurances et du par. 2(1) de la Loi sur la procédure de révision judiciaire, L.R.O. 1990, c. J.1; ce pouvoir n’était pas écarté par le droit d’appel limité aux questions de droit que prévoit le par. 11(6) de la Loi sur le TAMP.
[19] L’appel a été rejeté, étant donné que Mme Yatar n’avait démontré aucune erreur de droit de la part de l’arbitre du TAMP, et avait plutôt énuméré des [traduction] « conclusions factuelles tirées par l’arbitre [du TAMP], puis simplement affirmé que l’arbitre [du TAMP] avait commis une erreur de droit, sans identifier l’erreur de droit en question ou quelque principe juridique isolable » (décision de la Cour divisionnaire, par. 27).
[20] En ce qui concerne la requête en révision judiciaire visant des questions de fait et des questions mixtes de fait et de droit, la Cour divisionnaire a conclu, sur la base de l’arrêt Vavilov, que le droit d’appel limité prévu par la Loi sur le TAMP n’avait pas pour effet de [traduction] « priver la cour du pouvoir d’examiner d’autres aspects d’une décision dans le cadre d’une procédure de révision judiciaire » (par. 36). La cour a ajouté que la révision judiciaire est un recours discrétionnaire, et qu’il faudrait donc refuser d’y procéder lorsque d’autres recours sont adéquats (voir Strickland, par. 37 et 40).
[21] Relativement à la question de savoir s’il y avait lieu qu’elle exerce son pouvoir discrétionnaire de procéder à la révision judiciaire en l’espèce, la Cour divisionnaire a considéré quatre facteurs : (i) l’intention du législateur de limiter aux questions de droit seulement la révision judiciaire des décisions du TAMP sur les indemnités en matière d’accidents, (ii) l’étendue du pouvoir de réexamen du TAMP, (iii) la nature des erreurs alléguées, et (iv) les difficultés systémiques associées au traitement d’une révision judiciaire et d’un appel (par. 41‑45).
[22] La Cour divisionnaire a conclu qu’il n’existait en l’espèce [traduction] « aucune circonstance exceptionnelle » justifiant une révision judiciaire (par. 46). Sur ce fondement, la Cour divisionnaire a refusé d’accueillir la requête en révision judiciaire.
C. Cour d’appel de l’Ontario, 2022 ONCA 446, 25 C.C.L.I. (6th) 1 (les juges Lauwers, Nordheimer et Zarnett)
[23] Deux questions ont fait l’objet de l’appel à la Cour d’appel : (i) la question de savoir si [traduction] « la Cour divisionnaire a[vait] fait erreur en limitant la révision judiciaire, dans les cas où il y a appel prévu par la loi [. . .], aux cas présentant des “circonstances exceptionnelles” », et (ii) la question de savoir si « la décision du [TAMP] sur le réexamen [était] raisonnable » (par. 27).
[24] La Cour d’appel a fait remarquer que, lorsque la Cour divisionnaire avait discuté de l’ouverture du recours en révision judiciaire, [traduction] « l’utilisation de l’expression “circonstances exceptionnelles” avait été malencontreuse » et risquait de susciter de la confusion (par. 35). La Cour d’appel a jugé que le message que la Cour divisionnaire [traduction] « tentait de communiquer était que ce serait seulement dans de rares cas que le recours en révision judiciaire serait exercé, compte tenu du régime législatif de règlement des différends relatifs à l’AIAL » (par. 42).
[25] La Cour d’appel a conclu qu’un droit d’appel limité prévu par la loi ne fait pas obstacle à la révision judiciaire. Le droit de demander la révision judiciaire existe toujours, mais cela [traduction] « ne change [pas] le fait que la révision judiciaire est un recours discrétionnaire » (par. 41). La Cour d’appel a aussi déclaré, en s’appuyant sur l’arrêt Strickland, que [traduction] « [l]e pouvoir discrétionnaire du tribunal en ce qui concerne la révision judiciaire s’applique tant à sa décision de procéder à la révision qu’à celle d’accorder réparation » (par. 44).
[26] La Cour d’appel a statué que la Cour divisionnaire avait correctement considéré les facteurs énoncés dans Strickland relativement à la question de savoir s’il existe ou non d’autres recours que la révision judiciaire. Il y a [traduction] « intention du législateur de limiter l’accès aux tribunaux à l’égard de ces différends » (par. 43).
[27] La Cour d’appel a conclu que, même en supposant que [traduction] « la requête en révision judiciaire aurait dû être examinée », Mme Yatar n’avait pas démontré que la décision de l’arbitre du TAMP sur le réexamen était déraisonnable : [traduction] « . . . cette demande aurait échoué suivant la présomption voulant que la norme de la décision raisonnable soit la norme applicable . . . » (par. 52).
[28] La Cour d’appel a jugé que la conclusion sous‑jacente de l’arbitre du TAMP selon laquelle le refus valide des indemnités avait déclenché le début du délai de prescription était elle aussi raisonnable :
[traduction] . . . le délai de prescription aurait expiré en 2013, n’eût été le processus de médiation [. . .] qui a prolongé ce délai jusqu’en avril 2014. Mais dans un cas comme dans l’autre, le fait que [Mme Yatar] n’a pas présenté sa demande au [TAMP] avant le 16 mars 2018 signifiait que celle‑ci était hors délai. [par. 51]
[29] En conséquence, bien que la Cour d’appel ait conclu que la révision judiciaire de la décision de l’arbitre du TAMP n’aurait pas dû être effectuée, la requête en révision judiciaire aurait échoué puisque la décision de l’arbitre du TAMP sur le réexamen était raisonnable.
IV. Questions en litige dans le pourvoi
[30] Dans le présent pourvoi, Mme Yatar soulève deux questions : premièrement, la question de savoir si la Cour d’appel a fait erreur en concluant que la décision du législateur de limiter aux [traduction] « pures » questions de droit le droit de faire appel des décisions du TAMP avait pour effet de restreindre aux cas « rares » ou « inhabituels » l’ouverture de la révision judiciaire à l’égard des décisions du TAMP pour les erreurs de fait ou des erreurs mixtes de fait et de droit; et, deuxièmement, la question de savoir si la Cour d’appel a fait erreur en concluant que la décision de l’arbitre du TAMP sur le réexamen était raisonnable (m.a., par. 28).
V. Observations des parties
A. Madame Yatar
[31] Madame Yatar fait valoir que la Cour d’appel a fait erreur en concluant que l’existence d’un droit d’appel limité prévu par la loi peut constituer un fondement permettant de refuser de procéder à une révision judiciaire à l’égard de questions débordant le champ d’application de l’appel prévu par la loi. L’arrêt Vavilov confirme que [traduction] « le droit d’interjeter appel à l’égard d’une question de droit n’est pas le recours approprié si le justiciable sollicite le contrôle judiciaire à l’égard d’une question de fait ou d’une question mixte de fait et de droit, [. . .] les deux recours sont complémentaires » (m.a., par. 52).
[32] Pour ce qui est de la révision judiciaire en l’espèce, Mme Yatar prétend que, comme aucun formulaire de règlement des différends n’était joint aux lettres de février et septembre 2011, ces lettres ne peuvent pas être considérées comme des refus valides de verser des indemnités. L’arbitre du TAMP a commis une erreur en considérant que la lettre de janvier 2011 constituait un refus valide, car il s’agissait d’une suspension temporaire des indemnités qui [traduction] « ne constituait pas un avis en “termes clairs et simples — qu’un profane peut saisir — ” indiquant que les indemnités ne seraient pas versées » (m.a., par. 79). Par conséquent, la lettre de janvier 2011 ne saurait être le point de départ du délai de prescription.
[33] Madame Yatar soutient que le fait que l’arbitre du TAMP ne s’est pas penché sur la question des « ambiguïtés » de la lettre de janvier 2011 représente une lacune fondamentale de son analyse, et la décision de ce dernier est en conséquence déraisonnable.
B. TD Assurance et Tribunal d’appel en matière de permis
[34] TD Assurance plaide que la Cour divisionnaire n’a pas fait erreur en exerçant son pouvoir discrétionnaire pour refuser de procéder à la révision judiciaire de la décision de l’arbitre du TAMP sur le réexamen. La législature ontarienne a choisi de limiter aux questions de droit l’intervention des tribunaux en appel.
[35] La révision judiciaire est un recours qui relève du pouvoir discrétionnaire des tribunaux, et la décision de la Cour divisionnaire d’exercer ou non ce pouvoir discrétionnaire commande la déférence. Comme l’a reconnu notre Cour dans l’arrêt Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de Matsqui, [1995] 1 R.C.S. 3, les brefs de prérogative sont des « recours extraordinaires ». Le droit de présenter une demande de contrôle judiciaire n’emporte pas « le droit d’exiger que la cour procède effectivement à ce contrôle », indépendamment de la nature de la question (par. 30; Canada (Vérificateur général) c. Canada (Ministre de l’Énergie, des Mines et des Ressources), [1989] 2 R.C.S. 49, p. 93).
[36] TD Assurance avance que les facteurs énoncés dans l’arrêt Strickland constituent un fondement suffisant pour rejeter le présent pourvoi. Si d’autres recours que la révision judiciaire sont adéquats, comme c’est le cas en l’espèce, il est alors « approprié » de donner effet à l’intention du législateur, et de refuser de procéder à la révision judiciaire. D’autres facteurs tirés de la jurisprudence confirment que la révision judiciaire n’était pas appropriée en l’espèce, notamment : la nature du régime législatif, la nature de la décision et le processus suivi pour y arriver, l’importance de la décision pour la ou les personnes touchées, et la question de savoir si l’affaire présente de l’intérêt pour le public.
[37] Subsidiairement, TD Assurance soutient que, s’il y a lieu de réviser judiciairement la décision de l’arbitre du TAMP sur le réexamen, l’arbitre a conclu de manière raisonnable que la demande était prescrite.
[38] Le TAMP affirme que la Cour d’appel a correctement jugé que ce serait [traduction] « seulement dans de rares cas » que devrait être exercé le pouvoir discrétionnaire de procéder à la révision judiciaire à l’égard de questions de fait et de questions mixtes de fait et de droit (motifs de la C.A., par. 42). Autrement, la concrétisation de l’intention qu’a exprimée le législateur en édictant une disposition restreignant le droit d’appel serait compromise.
[39] Le TAMP prétend que les observations qui précèdent sont conformes aux conclusions de l’arrêt Strickland quant à l’exercice du pouvoir discrétionnaire de procéder ou non à la révision judiciaire. L’arrêt Vavilov n’a pas modifié l’état du droit relatif au pouvoir discrétionnaire de refuser de procéder à la révision judiciaire lorsqu’un autre recours existe; l’arrêt Vavilov n’a pas écarté l’arrêt Strickland.
[40] De l’avis du TAMP, si on interprète ensemble les arrêts Vavilov et Strickland, on arrive à la conclusion que l’exercice du pouvoir discrétionnaire de procéder ou non à la révision judiciaire doit tenir compte du caractère adéquat du droit d’appel limité en tant qu’autre recours tout en respectant le choix du législateur de créer un droit d’appel limité aux questions de droit seulement. Le TAMP ne formule pas de position quant au caractère raisonnable de sa décision.
VI. Analyse
A. Norme de contrôle
[41] La principale question en litige dans le présent pourvoi porte sur la décision de la Cour divisionnaire et de la Cour d’appel de ne pas procéder à la révision judiciaire. Comme il s’agit d’une décision discrétionnaire, elle commande la déférence (voir Strickland, par. 39). Toutefois, une telle décision peut être écartée si le juge a « tenu compte de facteurs non pertinents, [. . .] omis de prendre en considération des facteurs pertinents ou [. . .] tiré une conclusion déraisonnable » (Bande indienne de Matsqui, par. 39). Comme je vais l’expliquer, la Cour divisionnaire et la Cour d’appel ont fait erreur dans l’application de l’arrêt Strickland, en ce qu’elles ont agi sur la base d’un « principe erroné » (Bande indienne de Matsqui, par. 112, le juge Sopinka).
[42] Une fois qu’il est décidé qu’il est approprié