Ontario (Sûreté et Sécurité publique) c. Criminal Lawyers' Association

Ontario (Sûreté et Sécurité publique) c. Criminal Lawyers' Association
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2010-06-17
Référence neutre
2010 CSC 23
Recueil
[2010] 1 RCS 815
Numéro de dossier
32172
Juges
McLachlin, Beverley; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise; Rothstein, Marshall
En appel de
Ontario
Sujets
Accès à l’information
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 32172
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Ontario (Sûreté et Sécurité publique) c. Criminal Lawyers’ Association, 2010 CSC 23, [2010] 1 R.C.S. 815
Date : 20100617
Dossier : 32172
Entre :
Ministère de la Sûreté et de la Sécurité publique (auparavant
Solliciteur général) et procureur général de l’Ontario
Appelants
et
Criminal Lawyers’ Association
Intimée
‑ et ‑
Procureur général du Canada, procureur général du Québec,
procureur général de la Nouvelle‑Écosse, procureur général
du Nouveau‑Brunswick, procureur général du Manitoba,
procureur général de la Colombie‑Britannique, procureur
général de Terre‑Neuve‑et‑Labrador, Tom Mitchinson,
Commissaire adjoint, Bureau du commissaire à l’information
et à la protection de la vie privée de l’Ontario, Association du
Barreau canadien, Commissaire à l’information du Canada,
Fédération des ordres professionnels de juristes du Canada,
Association canadienne des journaux, Ad IDEM/Canadian Media
Lawyers’ Association, Association canadienne des journalistes
et Association des libertés civiles de la Colombie-Britannique
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Fish, Abella, Charron et Rothstein
Motifs de jugement :
(par. 1 à 76)
La juge en chef McLachlin et la juge Abella (avec l’accord des juges Binnie, LeBel, Fish, Charron et Rothstein)
______________________________
Ontario (Sûreté et Sécurité publique) c. Criminal Lawyers’ Association, 2010 CSC 23, [2010] 1 R.C.S. 815
Ministère de la Sûreté et de la Sécurité publique (auparavant
Solliciteur général) et procureur général de l’Ontario Appelants
c.
Criminal Lawyers’ Association Intimée
et
Procureur général du Canada, procureur général du Québec,
procureur général de la Nouvelle‑Écosse, procureur général
du Nouveau‑Brunswick, procureur général du Manitoba,
procureur général de la Colombie‑Britannique, procureur
général de Terre‑Neuve‑et‑Labrador, Tom Mitchinson,
Commissaire adjoint, Bureau du commissaire à l’information
et à la protection de la vie privée de l’Ontario, Association du
Barreau canadien, Commissaire à l’information du Canada,
Fédération des ordres professionnels de juristes du Canada,
Association canadienne des journaux, Ad IDEM/Canadian
Media Lawyers’ Association, Association canadienne des
journalistes et Association des libertés civiles de la
Colombie‑Britannique Intervenants
Répertorié : Ontario (Sûreté et Sécurité publique) c. Criminal Lawyers’ Association
2010 CSC 23
No du greffe : 32172.
2008 : 11 décembre; 2010 : 17 juin.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Fish, Abella, Charron et Rothstein.
en appel de la cour d’appel de l’ontario
Droit constitutionnel — Charte des droits — Liberté d’expression — Accès à l’information — Exceptions — Refus du ministre de divulguer des documents relatifs à une cause pour meurtre, invoquant les exceptions prévues à l’art. 14 (exécution de la loi) et à l’art. 19 (secret professionnel de l’avocat) de la Loi sur l’accès à l’information et la protection de la vie privée de l’Ontario — L’article 23 de la Loi porte‑t‑il atteinte au droit à la liberté d’expression parce qu’il n’étend pas l’exercice de mise en balance fondé sur « l’intérêt public » aux exceptions figurant aux art. 14 et 19? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 2b) — Loi sur l’accès à l’information et la protection de la vie privée, L.R.O. 1990, ch. F.31, art. 14, 19, 23.
Droit constitutionnel — Charte des droits — Liberté d’expression — Portée — Accès aux renseignements détenus par le gouvernement — La liberté d’expression protège‑t‑elle l’accès à l’information? — Si oui, dans quelles circonstances? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 2b) .
Accès à l’information — Accès à des documents — Exceptions — Refus du ministre de divulguer des documents relatifs à une cause pour meurtre, invoquant des exceptions prévues par la loi sur l’accès à l’information — Le droit à la liberté d’expression garanti par la Constitution protège‑t‑il l’accès à l’information? — Si oui, dans quelles circonstances? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 2b) — Loi sur l’accès à l’information et la protection de la vie privée, L.R.O. 1990, ch. F.31, art. 14, 19, 23.
Le juge du procès a ordonné l’arrêt des procédures dans un procès pour meurtre, ayant relevé plusieurs situations où les représentants de l’État ont agi de manière abusive. La Police provinciale de l’Ontario a mené une enquête et a conclu n’avoir rien à reprocher aux corps de police, sans motiver sa conclusion. Préoccupée par l’écart entre les conclusions tirées lors du procès et celles découlant de l’enquête policière, la Criminal Lawyers’ Association (« CLA ») a présenté, en vertu de la Loi sur l’accès à l’information et la protection de la vie privée de l’Ontario (« LAIPVP ») au ministre responsable, une demande d’accès aux documents relatifs à l’enquête. Les documents en cause étaient un volumineux rapport de police et deux documents où figuraient des avis juridiques. La LAIPVP soustrait diverses catégories de documents à la divulgation, dont certains qui peuvent être divulgués par suite de l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire ministériel, notamment les documents dressés au cours d’une enquête visant l’exécution de la loi visés par l’art. 14 et les documents protégés par le secret professionnel de l’avocat visés par l’art. 19. En vertu de l’art. 23 de la LAIPVP, certains documents compris dans la catégorie de ceux assujettis à l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire par le ministre, mais pas ceux visés par les art. 14 et 19, peuvent faire l’objet d’un examen supplémentaire visant à déterminer si la nécessité manifeste de les divulguer dans l’intérêt public l’emporte sans conteste sur la fin visée par l’exception.
Le ministre a refusé de divulguer chacun de ces documents, sans donner d’explications, fondant sa décision sur des exceptions prévues par la LAIPVP, entre autres aux art. 14 et 19. En procédant au réexamen, et ce, sans s’être penché sur l’exercice par le ministre de son pouvoir discrétionnaire, le commissaire adjoint à l’accès à l’information et à la protection de la vie privée a jugé que les documents en question étaient soustraits à la divulgation en vertu de plusieurs dispositions de la loi, dont l’al. 14(2)a) et l’art. 19. Il a signalé que ces deux dispositions de la LAIPVP n’étaient pas assujetties à l’art. 23 et, par conséquent, il n’a pas examiné s’il existait un intérêt public qui l’emportait sans conteste dans le contexte. Il a aussi conclu que le fait d’avoir soustrait les art. 14 et 19 de la portée de l’examen fondé sur le principe de la primauté de l’intérêt public consacré par l’art. 23 ne portait pas atteinte au droit à la liberté d’expression de la CLA garanti par l’al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés . La Cour divisionnaire a maintenu la décision de ne pas divulguer les documents et a souscrit à la conclusion portant que le fait d’avoir soustrait les art. 14 et 19 de la portée de l’art. 23 ne violait pas l’al. 2b) de la Charte . Dans une décision majoritaire, la Cour d’appel a accueilli le pourvoi de la CLA, concluant que le régime d’exception violait la Charte .
Arrêt : Le pourvoi est accueilli. L’ordonnance du commissaire adjoint confirmant la constitutionnalité de l’art. 23 de la LAIPVP est rétablie. Les documents protégés par l’art. 19 de la LAIPVP, qui traite du secret professionnel de l’avocat, sont soustraits à la divulgation. La demande visée par l’art. 14 de la LAIPVP, disposition relative à l’exécution de la loi, est renvoyée au commissaire pour réexamen.
La véritable question constitutionnelle sur laquelle la Cour est appelée à statuer est celle de savoir si le fait que le principe de la primauté des raisons d’intérêt public consacré par l’art. 23 ne s’applique pas aux documents à l’égard desquels on invoque le secret professionnel de l’avocat ou le privilège rattaché aux écrits relatifs à l’exécution de la loi viole le droit à la liberté d’expression protégé par l’al. 2b) de la Charte . L’alinéa 2b) de la Charte garantit la liberté d’expression, mais il ne garantit pas l’accès à tous les documents détenus par le gouvernement. Déterminer si l’al. 2b) de la Charte garantit un tel accès revient essentiellement à juger jusqu’où s’étend la protection conférée par cette disposition. Cela suppose de se demander si l’al. 2b) est même en cause et il est préférable d’aborder la question en se fondant sur la méthode énoncée dans Irwin Toy.
Pour démontrer que l’accès à ces documents donnera accès à un contenu expressif, un demandeur doit établir que le refus d’y donner accès empêche en réalité la tenue d’un débat public significatif sur des questions d’intérêt public. Si l’existence de cette nécessité est démontrée, il est établi prima facie que les documents devraient être divulgués. Toutefois, le demandeur doit ensuite démontrer que la protection n’est pas écartée par des considérations compensatoires incompatibles avec la divulgation. Une demande de divulgation peut échouer, par exemple, si les documents sont protégés par un privilège, puisqu’il est admis que les privilèges échappent à juste titre à la portée de la protection offerte par l’al. 2b) de la Charte . Une fonction gouvernementale particulière peut aussi être incompatible avec l’accès à certains documents et ces documents peuvent être soustraits à la divulgation parce que celle‑ci nuirait au bon fonctionnement des institutions touchées. Si la demande survit à cette deuxième étape, le demandeur établit que l’al. 2b) est en cause et il ne reste alors qu’à déterminer si la mesure prise par le gouvernement porte atteinte à cette protection.
La décision du législateur d’avoir soustrait les documents visés par les art. 14 et 19 à l’application du principe de la primauté de l’intérêt public consacré par l’art. 23 ne porte pas atteinte à la liberté d’expression garantie par l’al. 2b) de la Charte . La CLA n’a pas démontré qu’il est impossible de discuter de manière significative de la gestion de l’enquête sur le meurtre ainsi que de la poursuite sous le régime législatif actuel. Même si elle satisfaisait à la première exigence, la CLA aurait un obstacle supplémentaire à surmonter, soit celui de démontrer que l’accès aux documents visés par les art. 14 et 19, grâce au principe de la primauté consacré par l’art. 23, n’empiéterait pas sur des privilèges ou n’entraverait pas le bon fonctionnement des institutions gouvernementales visées. Les articles 14 et 19 visent à soustraire des documents à la divulgation pour ces motifs précis.
Sur la foi du dossier dont nous sommes saisis, il n’est pas prouvé que la CLA pourrait satisfaire aux exigences du cadre d’analyse et, en conséquence, l’al. 2b) n’est pas en cause. Quoi qu’il en soit, l’incidence du fait que le principe de la primauté de l’intérêt public prévu à l’art. 23 ne s’applique pas aux documents visés par les art. 14 et 19 est si minime que même si l’al. 2b) était en cause, il ne serait pas porté atteinte au droit qu’il garantit. La réponse ultime à la demande de la CLA est la suivante : l’absence du réexamen découlant du principe de la primauté de l’intérêt public consacré par l’art. 23 pour les documents visés par les art. 14 et 19 n’entrave pas considérablement un droit hypothétique d’accès aux documents gouvernementaux, puisque ces dispositions, bien interprétées, tiennent déjà compte de l’intérêt public. La CLA ne satisferait donc pas au test parce qu’elle ne pourrait pas démontrer que l’État a porté atteinte à sa liberté d’expression.
En réexaminant la décision du ministre de ne pas divulguer les documents, le commissaire doit décider si les exceptions ont été invoquées à bon droit et, le cas échéant, si le ministre a exercé son pouvoir discrétionnaire raisonnablement. En l’espèce, l’ordonnance relative à la demande visée par l’art. 14 de la LAIPVP est renvoyée au commissaire pour réexamen. Le commissaire a confirmé la décision du ministre de ne pas divulguer les documents demandés, et ce, sans examiner l’exercice par le ministre du pouvoir discrétionnaire que lui confèrent les art. 14 et 19 de la LAIPVP parce que l’art. 23 ne s’applique pas à eux. L’absence de motifs et l’omission par le ministre d’ordonner la divulgation de quelque passage que ce soit des volumineux documents auxquels l’accès a été demandé soulèvent des préoccupations sur lesquelles le commissaire aurait dû se pencher. Si ce dernier avait réexaminé adéquatement la décision du ministre, il aurait très bien pu conclure autrement quant au caractère adéquat de l’exercice par le ministre du pouvoir discrétionnaire que lui confère l’art. 14.
Par contre, la décision du commissaire quant à la demande visée par l’art. 19 est maintenue. Il est difficile de concevoir comment ces documents auraient pu être divulgués compte tenu des règles établies en matière de secret professionnel de l’avocat ainsi que des faits et des intérêts en cause.
Jurisprudence
Arrêts appliqués : Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; Montréal (Ville) c. 2952‑1366 Québec Inc., 2005 CSC 62, [2005] 3 R.C.S. 141; arrêts mentionnés : R. c. Court (1995), 23 O.R. (3d) 321; R. c. Court (1997), 36 O.R. (3d) 263; Ontario (Ministry of Finance) c. Ontario (Inquiry Officer) (1998), 5 Admin. L.R. (3d) 175, inf. par (1999), 13 Admin. L.R. (3d) 1; Dunmore c. Ontario (Procureur général), 2001 CSC 94, [2001] 3 R.C.S. 1016; Baier c. Alberta, 2007 CSC 31, [2007] 2 R.C.S. 673; Ontario (Attorney General) c. Fineberg (1994), 19 O.R. (3d) 197; Thomson Newspapers Co. c. Canada (Procureur général), [1998] 1 R.C.S. 877; Edmonton Journal c. Alberta (Procureur général), [1989] 2 R.C.S. 1326; Société Radio‑Canada c. Nouveau‑Brunswick (Procureur général), [1996] 3 R.C.S. 480; R. c. Basi, 2009 CSC 52, [2009] 3 R.C.S. 389; R. c. Metropolitan Police Comr., Ex parte Blackburn, [1968] 1 All E.R. 763; R. c. Campbell, [1999] 1 R.C.S. 565; R. c. Power, [1994] 1 R.C.S. 601; R. c. Regan, 2002 CSC 12, [2002] 1 R.C.S. 297; Krieger c. Law Society of Alberta, 2002 CSC 65, [2002] 3 R.C.S. 372; R. c. Beaudry, 2007 CSC 5, [2007] 1 R.C.S. 190; Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817; Solosky c. La Reine, [1980] 1 R.C.S. 821; Descôteaux c. Mierzwinski, [1982] 1 R.C.S. 860; R. c. McClure, 2001 CSC 14, [2001] 1 R.C.S. 445; Lavallee, Rackel & Heintz c. Canada (Procureur général), 2002 CSC 61, [2002] 3 R.C.S. 209; Maranda c. Richer, 2003 CSC 67, [2003] 3 R.C.S. 193; Pritchard c. Ontario (Commission des droits de la personne), 2004 CSC 31, [2004] 1 R.C.S. 809; Goodis c. Ontario (Ministère des Services correctionnels), 2006 CSC 31, [2006] 2 R.C.S. 32; Blank c. Canada (Ministre de la Justice), 2006 CSC 39, [2006] 2 R.C.S. 319; Canada (Commissaire à la protection de la vie privée) c. Blood Tribe Department of Health, 2008 CSC 44, [2008] 2 R.C.S. 574; Smith c. Jones, [1999] 1 R.C.S. 455; R. c. Brown, 2002 CSC 32, [2002] 2 R.C.S. 185; Ontario (Minister of Finance) c. Higgins (1999), 118 O.A.C. 108, autorisation de pourvoi refusée, [2000] 1 R.C.S. xvi; Ontario (Information and Privacy Commissioner, Inquiry Officer) c. Ontario (Minister of Labour, Office of the Worker Advisor) (1999), 46 O.R. (3d) 395; Ontario (Attorney General) c. Ontario (Freedom of Information and Protection of Privacy Act Adjudicator) (2002), 22 C.P.R. (4th) 447.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2b), 7 , 11b), d).
Loi sur l’accès à l’information et la protection de la vie privée, L.R.O. 1990, ch. F.31, art. 10, 14, 19, 23, 50(1)a).
Loi sur la preuve au Canada, L.R.C. 1985, ch. C‑5, art. 39 .
Doctrine citée
Brandeis, Louis D. « What Publicity Can Do », Harper’s Weekly, vol. 58, 20 décembre 1913, 10.
Mitchinson, Tom. « “Public Interest” and Ontario’s Freedom of Information and Protection of Privacy Act ». Speech to Law Society of British Columbia, February 16, 2001.
Ontario. Commission on Freedom of Information and Individual Privacy. Public Government for Private People : The Report of the Commission on Freedom of Information and Individual Privacy. Toronto : The Commission, 1980.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (les juges Juriansz, MacFarland et LaForme), 2007 ONCA 392, 86 O.R. (3d) 259, 224 O.A.C. 236, 280 D.L.R. (4th) 193, 60 Admin. L.R. (4th) 279, 220 C.C.C. (3d) 343, 58 C.P.R. (4th) 298, 156 C.R.R. (2d) 1, [2007] O.J. No. 2038 (QL); 2007 CarswellOnt 3218, qui a infirmé une décision des juges Blair, Gravely et Epstein (2004), 70 O.R. (3d) 332, 237 D.L.R. (4th) 525, 184 O.A.C. 223, 13 Admin. L.R. (4th) 26, 30 C.P.R. (4th) 267, 116 C.R.R. (2d) 323, [2004] O.J. No. 1214 (QL), 2004 CarswellOnt 1172. Pourvoi accueilli.
Daniel Guttman, Sophie Nunnelley et Don Fawcett, pour les appelants.
David Stratas, Brad Elberg, Trevor Guy et Ryan Teschner, pour l’intimée.
Christopher Rupar et Jeffrey G. Johnston, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Dominique A. Jobin, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
Argumentation écrite seulement par Edward A. Gores, c.r., pour l’intervenant le procureur général de la Nouvelle‑Écosse.
Gaétan Migneault, pour l’intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick.
Nathaniel Carnegie et Deborah Carlson, pour l’intervenant le procureur général du Manitoba.
Allan Seckel, c.r., et Deanna Billo, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Barbara Barrowman, pour l’intervenant le procureur général de Terre‑Neuve‑et‑Labrador.
William S. Challis, Stephen McCammon et Allison Knight, pour l’intervenant Tom Mitchinson, Commissaire adjoint, Bureau du commissaire à l’information et à la protection de la vie privée de l’Ontario.
Mahmud Jamal et Karim Renno, pour l’intervenante l’Association du Barreau canadien.
Marlys Edwardh, Daniel Brunet et Jessica Orkin, pour l’intervenant le Commissaire à l’information du Canada.
Guy J. Pratte et Nadia Effendi, pour l’intervenante la Fédération des ordres professionnels de juristes du Canada.
Paul B. Schabas et Ryder Gilliland, pour les intervenantes l’Association canadienne des journaux, Ad IDEM/Canadian Media Lawyers’ Association et l’Association canadienne des journalistes.
Catherine Beagan Flood et Iris Fischer, pour l’intervenante l’Association des libertés civiles de la Colombie‑Britannique.
Version française du jugement de la Cour rendu par
La Juge en chef et la juge Abella —
1. Aperçu
[1]L’accès à l’information détenue par les institutions publiques peut accroître la transparence du gouvernement, aider le public à se former une opinion éclairée et favoriser une société ouverte et démocratique. Certains renseignements détenus par ces institutions doivent toutefois être protégés pour empêcher une atteinte à ces mêmes principes et promouvoir une bonne gouvernance.
[2]La loi ontarienne en matière d’accès à l’information, la Loi sur l’accès à l’information et la protection de la vie privée, L.R.O. 1990, ch. F.31 (« LAIPVP » ou la « Loi »), protège à la fois l’ouverture et la confidentialité. Le rapport entre ces valeurs, pour l’application de ce régime législatif, est au cœur du présent pourvoi qui porte sur l’équilibre établi par le législateur ontarien en prévoyant pour certaines catégories de documents des exceptions à la divulgation.
[3]La Loi soustrait diverses catégories de documents à la divulgation. La présente affaire traite de documents qui peuvent être divulgués par suite de l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire ministériel. Plus particulièrement, la présente affaire concerne des documents dressés au cours d’une enquête visant l’exécution de la loi (art. 14) et des documents protégés par le secret professionnel de l’avocat (art. 19). L’article 23 de la LAIPVP prévoit que certains documents compris dans la catégorie de ceux assujettis à l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire par le ministre peuvent faire l’objet d’un examen supplémentaire visant à déterminer si la nécessité manifeste de les divulguer dans l’intérêt public l’emporte sans conteste sur la fin visée par l’exception. La Loi n’exige la tenue d’un tel examen additionnel de l’intérêt public ni pour les documents protégés par le secret professionnel de l’avocat et ni pour ceux relatifs à l’exécution de la loi.
[4]La Criminal Lawyers’ Association (« CLA ») représente les intérêts des avocats de la défense de l’Ontario. Elle demande l’accès à deux documents où figurent des avis juridiques et à un rapport de 318 pages sur des allégations d’inconduite de la police, des documents détenus par le ministère public et qui concernent une cause pour meurtre qui a donné lieu à des expressions de préoccupation judiciaire. Le ministre a refusé de divulguer tant le rapport que les documents qui y étaient liés, énonçant que les exceptions prévues à la Loi relativement au secret professionnel de l’avocat et à l’exécution de la loi visaient tous les documents. En procédant au réexamen, et ce, sans s’être penché sur l’exercice par le ministre de son pouvoir discrétionnaire, le commissaire adjoint à l’accès à l’information et à la protection de la vie privée a jugé que les documents en question étaient soustraits à la divulgation en vertu de plusieurs dispositions de la Loi, dont l’al. 14(2)a) et l’art. 19. Il a signalé que ces deux dispositions n’étaient pas assujetties à l’art. 23 et, par conséquent, il n’a pas examiné s’il existait, en l’espèce, un intérêt public qui l’emportait sans conteste dans le contexte de l’application des art. 14 et 19.
[5]L’alinéa 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés garantit la liberté d’expression, mais il ne garantit pas l’accès à tous les documents détenus par le gouvernement. En effet, l’accès à ces documents n’est protégé, sur le plan constitutionnel, que lorsqu’il est démontré qu’il s’agit d’une condition qui doit nécessairement être réalisée pour qu’il soit possible de s’exprimer de manière significative, qu’il n’empiète pas sur des privilèges protégés, et qu’il est compatible avec la fonction de l’institution en cause.
[6]Selon la CLA, le fait que l’art. 23 ne prévoit pas de réexamen au regard de l’intérêt public relativement aux documents visés par le secret professionnel de l’avocat ou à ceux relatifs à l’exécution de la loi porte atteinte à la liberté d’expression protégée par l’al. 2b) de la Charte . Pour les motifs qui suivent, nous concluons à l’absence d’une telle atteinte.
[7]Cela étant dit, il n’est pas clair, selon les renseignements dont nous disposons, que lorsqu’il a appliqué la Loi le commissaire adjoint a pris en considération toute la portée du pouvoir discrétionnaire que lui confère l’art. 14, soit la disposition relative à l’application de la loi. Nous renvoyons donc cette question au commissaire pour réexamen afin qu’il détermine si certains passages du rapport ou sa totalité devraient être divulgués.
2. Contexte
[8]La présente affaire découle du meurtre de Domenic Racco en 1983, à l’égard duquel quatre hommes (Anthony Musitano, Domenic Musitano, Guiseppe Avignone et William Rankin) ont été initialement accusés. En 1985, ces hommes ont plaidé coupables à des accusations moindres. En 1990, il a été allégué que deux autres individus, Graham Rodney Court et Peter Dennis Monaghan, avaient été engagés pour tuer M. Racco. Après avoir subi un procès devant jury, M. Court et M. Monaghan ont été déclarés coupables en 1991.
[9]En 1995, la Cour d’appel de l’Ontario a ordonné la tenue d’un nouveau procès pour M. Monaghan compte tenu, entre autres, de l’existence de nouveaux éléments de preuve (R. c. Court (1995), 23 O.R. (3d) 321). Ceux‑ci avaient été perdus avant le procès, mais ce n’est que deux ans et demi après ce procès que la police a révélé cette perte à la défense. La tenue d’un nouveau procès a également été ordonnée, tant pour M. Monaghan que pour M. Court, en raison de directives inadéquates données au jury lors du procès.
[10] En 1997, les deux hommes ont demandé l’arrêt des procédures pour cause d’atteinte aux droits que leur garantit la Charte . Le juge Glithero a conclu que les droits que leur garantissent l’art. 7 et les al. 11b) et d) de la Charte avaient été violés à un point tel que l’instance devait être arrêtée. Voici comment il s’est exprimé :
[traduction] . . . j’ai relevé plusieurs situations où les représentants de l’État ont agi de manière abusive, notamment en dissimulant délibérément certains renseignements, en modifiant délibérément des renseignements utiles, en manquant par négligence à l’obligation de conserver des éléments de preuve originaux, en effectuant des contre‑interrogatoires inappropriés et en donnant un exposé incorrect au jury durant le premier procès. Le préjudice découlant de ces situations est réalisé. La tenue d’un nouveau procès permettrait de corriger les contre‑interrogatoires et exposés inappropriés et ne perpétuerait donc pas le préjudice découlant de ces situations. Par contre, les conséquences ou le préjudice découlant du comportement abusif lié à la non‑divulgation systématique, à la modification délibérée de documents visant à soustraire des renseignements utiles à la connaissance de la défense et la perte non expliquée d’autant d’éléments de preuve originaux, ou le manquement à l’obligation de les conserver seraient perpétués dans un procès futur puisque la défense ne peut être remise dans la situation qui aurait été la sienne initialement et qu’elle avait le droit, selon moi, de conserver tout au long du procès. Ces éléments de preuve ont disparu, soit dans leur totalité soit dans une telle mesure que leur utilité est sérieusement réduite, et le préjudice découlant de cet abus n’a pu que s’aggraver avec l’écoulement du temps entre le procès de 1991 et la divulgation tardive de cette information en 1996. [Nous soulignons.]
(R. c. Court (1997), 36 O.R. (3d) 263 (Div. gén.), p. 300)
[11] En raison du blâme formulé par le juge Glithero, la Police provinciale de l’Ontario (« PPO ») a mené une enquête sur la conduite de la police régionale de Halton, de la police régionale de Hamilton‑Wentworth et du procureur de la Couronne dans l’affaire. Dans son communiqué de presse laconique du 3 avril 1998, la PPO a affirmé n’avoir rien trouvé à reprocher aux corps de police puisque [traduction] « rien ne démontrait que les policiers avaient tenté d’entraver la justice en détruisant ou en dissimulant des éléments de preuve cruciaux » et que « rien n’établissait que les renseignements n’ayant pas été communiqués à la défense avaient été dissimulés délibérément dans le but d’entraver la justice ». Bien qu’il soit manifestement dans l’intérêt public de savoir pourquoi la conduite répréhensible constatée par le juge Glithero ne méritait pas de faire l’objet d’accusations criminelles, la PPO n’a aucunement motivé ses conclusions.
[12] Préoccupée par l’écart entre les conclusions du juge Glithero et celles de la PPO, la CLA a présenté, en vertu de la LAIPVP au ministre du Solliciteur général et des Services correctionnels (plus tard ministre de la Sûreté et de la Sécurité publique et aujourd’hui ministre de la Sécurité communautaire et des Services correctionnels), une demande d’accès aux documents relatifs à l’enquête de la PPO. Les documents en cause étaient les suivants : un rapport de police de 318 pages exposant en détail les résultats de l’enquête de la PPO; un mémoire daté du 12 mars 1998, rédigé par un procureur de la Couronne à l’intention du directeur régional des Opérations de la Couronne et contenant des avis juridiques concernant le rapport de police; ainsi qu’une lettre, datée du 24 mars 1998, du directeur régional des Opérations de la Couronne adressée à un responsable de la police et contenant également des avis juridiques concernant l’enquête menée par la PPO.
[13] Le ministre a refusé de divulguer chacun de ces documents. Il a fondé sa décision sur plusieurs exceptions prévues par la Loi, notamment à l’art. 14 (exécution de la loi), à l’art. 19 (secret professionnel de l’avocat), à l’art. 20 (menace à la santé et à la sécurité) et à l’art. 21 (vie privée). Il n’a pas expliqué comment ni pourquoi chacune de ces exceptions s’appliquait aux documents en question et il n’a pas traité de la possibilité d’une divulgation partielle.
[14] La CLA a interjeté appel devant le commissaire, en vertu de l’al. 50(1)a) de la LAIPVP, de la décision du ministre de ne pas divulguer les documents.
[15] La décision du ministre a été réexaminée par Tom Mitchinson, commissaire adjoint à l’information et à la protection de la vie privée. Le ministre ne se fondait alors plus sur l’exception prévue à l’art. 20. Le 5 mai 2000, M. Mitchinson a confirmé le bien‑fondé de la décision du ministre de ne pas divulguer les documents (CAIPVP, ordonnance PO‑1779). Il a conclu que la nécessité de divulguer les documents dans l’intérêt public [traduction] « l’emport[ait] sans conteste » sur la fin visée par l’exception compte tenu des faits de l’espèce et il aurait appliqué le principe de la primauté des raisons d’intérêt public consacrée par l’art. 23 pour écarter l’exception relative à la vie privée créée par l’art. 21. Il a toutefois maintenu le refus du ministre parce que les autres exceptions invoquées (celles prévues aux art. 14 et 19) ne sont pas assujetties à cette primauté consacrée par l’art. 23. On lui a également demandé d’examiner si le fait d’avoir soustrait les art. 14 et 19 de la portée de l’art. 23 portait atteinte au droit à la liberté d’expression de la CLA garanti par la Charte . M. Mitchinson a conclu par la négative.
[16] Le juge principal régional Blair, de la Cour divisionnaire, a maintenu la décision de ne pas divulguer les documents et a souscrit à la conclusion portant que le régime d’exception de la LAIPVP ne violait pas l’al. 2b) de la Charte : (2004), 70 O.R. (3d) 332.
[17] L’appel a été accueilli par la Cour d’appel : 2007 ONCA 392, 86 O.R. (3d) 259. Le juge LaForme, au nom des juges majoritaires, a conclu que le régime d’exception de la LAIPVP violait la Charte . Le juge Juriansz, dissident, a conclu qu’il n’y avait pas de violation de la Charte , tout en mettant en doute le fait que la liberté d’expression soit même en cause en l’espèce.
[18] Le ministre a interjeté appel devant notre Cour quant à la question de la constitutionnalité de l’art. 23, du fait que cette disposition ne s’applique pas aux art. 14 et 19. Devant notre Cour, de même d’ailleurs que devant la Cour d’appel, la CLA a fondé sa contestation sur l’inconstitutionnalité du régime législatif et non sur l’exercice par le ministre de son pouvoir discrétionnaire en application de l’art. 14 ou de l’art. 19.
3. Le régime législatif
[19] La Loi prévoit un droit limité d’accès à l’information détenue par le gouvernement. Le paragraphe 10(1) prévoit un droit général d’accès à l’information, sous réserve de certaines exceptions prévues à la Loi :
10 (1) Chacun a un droit d’accès à un document ou une partie de celui‑ci dont une institution a la garde ou le contrôle, sauf dans l’un ou l’autre des cas suivants :
a) le document ou la partie du document fait l’objet d’une exception aux termes des articles 12 à 22;
b) la personne responsable est d’avis, fondé sur des motifs raisonnables, que la demande d’accès est frivole ou vexatoire.
[20] Les exceptions comprennent, entre autres, les documents du cabinet (art. 12), les conseils au gouvernement (art. 13), les documents concernant l’exécution de la loi (art. 14), les documents relatifs aux rapports avec d’autres autorités gouvernementales (art. 15), les documents relatifs à la défense (art. 16), les renseignements concernant des tiers (art. 17), les documents relatifs aux intérêts économiques et autres de l’Ontario (art. 18), les documents qui sont protégés par le secret professionnel de l’avocat (art. 19), les documents dont il est raisonnable de s’attendre à ce que la divulgation ait pour effet de compromettre gravement la santé ou la sécurité d’un particulier (art. 20), les renseignements personnels (art. 21), les documents dont la divulgation risquerait de mettre des espèces en péril (art. 21.1) et les renseignements déjà publiés ou bientôt accessibles au public (art. 22).
[21] Il n’y a aucun pouvoir discrétionnaire et la divulgation de documents visés par certaines de ces exceptions doit être refusée, notamment dans le cas des exceptions qui visent les documents du cabinet, les documents contenant certains renseignements concernant des tiers et les documents contenant des renseignements personnels. La divulgation des documents visés par les autres catégories d’exceptions fait l’objet d’une décision discrétionnaire. Ces autres exceptions comprennent celles en cause en l’espèce, soit celle visant les documents relatifs à l’exécution de la loi dont il est question à l’art. 14 et celle relative aux dossiers protégés par le secret professionnel de l’avocat dont fait état l’art. 19.
[22] L’article 14, qui traite des documents relatifs à l’exécution de la loi, prévoit ce qui suit :
14 (1) La personne responsable peut refuser de divulguer un document si la divulgation devait avoir pour effet probable, selon le cas :
a) de faire obstacle à une question qui concerne l’exécution de la loi;
b) de faire obstacle à l’enquête menée préalablement à une instance judiciaire ou qui y aboutira vraisemblablement;
c) de révéler des techniques et procédés d’enquête qui sont présentement ou qui seront vraisemblablement en usage dans l’exécution de la loi;
d) de divulguer l’identité d’une source d’information confidentielle reliée à l’exécution de la loi ou de divulguer des renseignements obtenus uniquement de cette source;
e) de constituer une menace à la vie ou à la sécurité physique d’un agent d’exécution de la loi ou d’une autre personne;
f) de priver une personne de son droit à un procès équitable ou à un jugement impartial;
g) de faire obstacle à l’obtention de renseignements secrets reliés à l’exécution de la loi à l’égard de certaines organisations ou de certaines personnes ou de les révéler;
h) de révéler un document qui a été confisqué à une personne par un agent de la paix, conformément à une loi ou à un règlement;
i) de compromettre la sécurité d’un immeuble ou d’un véhicule servant au transport de certains articles ou au système ou mode de protection de ces articles, dont la protection est normalement exigée;
j) de faciliter l’évasion d’une personne légalement détenue;
k) de compromettre la sécurité d’un centre de détention légale;
l) de faciliter la perpétration d’un acte illégal ou d’entraver la répression du crime.
(2) La personne responsable peut refuser de divulguer un document, selon le cas :
a) qui constitue un rapport dressé au cours de l’exécution de la loi, de l’inspection ou de l’enquête menées par un organisme chargé d’assurer et de réglementer l’observation de la loi;
b) qui est relié à l’exécution de la loi et dont la divulgation constituerait une infraction à une loi du Parlement;
c) qui est relié à l’exécution de la loi et dont la divulgation donnerait raisonnablement lieu de craindre que son auteur, la personne qui est citée ou dont les mots ont été paraphrasés dans le document, ne soit l’objet de poursuites civiles;
d) où figurent les renseignements reliés aux antécédents, à la surveillance ou à la mise en liberté d’une personne confiée au contrôle ou à la surveillance d’une administration correctionnelle.
(3) La personne responsable peut refuser de confirmer ou de nier l’existence du document visé au paragraphe (1) ou (2).
(4) Malgré l’alinéa (2) a), la personne responsable divulgue le document qui constitue un rapport dressé dans le cadre d’inspections de routine effectuées par un organisme autorisé à assurer et à réglementer l’observation d’une loi particulière de l’Ontario.
(5) Les paragraphes (1) et (2) ne s’appliquent pas au document qui a trait au degré de succès atteint dans le cadre d’un programme d’exécution de la loi, y compris les analyses statistiques, sauf si la divulgation de ce document est susceptible de nuire, de faire obstacle ou de porter atteinte à la poursuite des objectifs visés à ces paragraphes.
L’article 19 traite des documents visés par le secret professionnel de l’avocat. Au moment en cause, il prévoyait ce qui suit :
19 La personne responsable peut refuser de divulguer un document protégé par le secret professionnel de l’avocat. Il en est de même d’un document élaboré par l’avocat‑conseil de la Couronne, ou pour son compte, qui l’utilise soit dans la communication de conseils juridiques, soit à l’occasion ou en prévision d’une instance.
[23]Lorsque le ministre se fonde sur une exception pour refuser de divulguer un document, il a le fardeau de démontrer qu’elle s’applique. En outre, toutes les décisions prises par un ministre peuvent être portées en appel devant le commissaire. En réexaminant les décisions ministérielles prises en application de certaines exceptions, le commissaire tient compte de l’intérêt public visé à l’art. 23, c’est‑à‑dire de la « primauté des raisons d’intérêt public » :
23 L’exception à la divulgation visée aux articles 13 [conseils au gouvernement], 15 [rapports avec d’autres autorités gouvernementales], 17 [renseignements concernant des tiers], 18 [intérêts économiques et autres de l’Ontario], 20 [menace à la santé ou à la sécurité], 21 [vie privée] et 21.1 [espèces en péril] ne s’applique pas si la nécessité manifeste de divulguer le document dans l’intérêt public l’emporte sans conteste sur la fin visée par l’exception.
[24]La primauté des raisons d’intérêt public consacrée par l’art. 23 ne s’applique pas aux documents qui sont soustraits à la divulgation parce qu’ils concernent l’exécution de la loi (art. 14) ou parce qu’ils sont visés par le secret professionnel de l’avocat (art. 19). La principale question à trancher en l’espèce, telle qu’elle a été plaidée devant nous, est celle de savoir si l’art. 23 est de ce fait inconstitutionnel.
[25]Lorsque la personne responsable d’une institution (le ministre) se fonde sur une des exceptions prévues aux art. 13, 15, 17, 18, 20, 21 et 21.1 pour refuser de divulguer un document, l’art. 23 exige du commissaire qu’il réexamine non seulement si l’exception a été invoquée à bon droit, mais également si l’intérêt public à ce que le document soit divulgué [traduction] « l’emporte sans conteste sur la fin visée par l’exception » (Ontario (Ministry of Finance) c. Ontario (Inquiry Officer) (1998), 5 Admin. L.R. (3d) 175 (C. div. Ont.), inf. par (1999), 13 Admin. L.R. (3d) 1 (C.A.)).
[26]Ce principe de la primauté des raisons d’intérêt public a été ajouté tardivement dans la Loi. Le procureur général était d’avis qu’il en minerait l’esprit :
[traduction] Vous leur dites tout simplement, ignorez les normes fixées par la Loi et établies par le législateur et faites ce que vous voulez en regardant l’intérêt public.
[27]Quoi qu’il en soit, en définitive, une disposition relative à l’intérêt public qui ne s’appliquait qu’à certaines catégories d’exceptions a été ajoutée à la Loi par suite de l’insistance de certains députés. Le législateur a procédé à cet ajout en dépit du fait que le rapport de la Commission Williams sur lequel la Loi était fondée n’avait pas spécifiquement recommandé son adoption (Ontario, Public Government for Private People : The Report of the Commission on Freedom of Information and Individual Privacy (1980) (le rapport de la « Commission Williams »); Discours de Tom Mitchinson, commissaire adjoint, Commissaire à l’information et à la protection de la vie privée de l