Canada (Sécurité publique et Protection civile) c. Gaytan

Canada (Sécurité publique et Protection civile) c. Gaytan
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2021-08-05
Référence neutre
2021 CAF 163
Numéro de dossier
A-392-19
Contenu de la décision
Date : 20210812
Dossier : A-392-19
Référence : 2021 CAF 163
[TRADUCTION FRANÇAISE]
CORAM :
LE JUGE NEAR
LA JUGE GLEASON
LE JUGE LEBLANC
ENTRE :
LE MINISTRE DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE ET DE LA PROTECTION CIVILE
appelant
et
EDGAR ALBERTO LOPEZ GAYTAN
intimé
et
L’ASSOCIATION CANADIENNE DES AVOCATS ET AVOCATES EN DROIT DES RÉFUGIÉS (ACAADR)
intervenante
Audience tenue par vidéoconférence organisée par le greffe, le 20 janvier 2021.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 5 août 2021.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LE JUGE LEBLANC
Y ONT SOUSCRIT :
LE JUGE NEAR LA JUGE GLEASON
Date : 20210812
Dossier : A-392-19
Référence : 2021 CAF 163
CORAM :
LE JUGE NEAR
LA JUGE GLEASON
LE JUGE LEBLANC
ENTRE :
LE MINISTRE DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE ET DE LA PROTECTION CIVILE
appelant
et
EDGAR ALBERTO LOPEZ GAYTAN
intimé
et
L’ASSOCIATION CANADIENNE DES AVOCATS ET AVOCATES EN DROIT DES RÉFUGIÉS (ACAADR)
intervenante
MOTIFS MODIFIÉS DU JUGEMENT
LE JUGE LEBLANC
I. Introduction [1] Notre Cour est saisie d’un appel interjeté par le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile (le ministre) à l’encontre d’une décision rendue par le juge Manson de la Cour fédérale (le juge). Dans sa décision, datée du 11 septembre 2019 et dont les motifs portent le numéro de référence 2019 CF 1152 (le jugement), le juge a conclu qu’il est loisible à la Section de l’immigration (la SI) et à la Section d’appel de l’immigration (la SAI) de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada (collectivement, la Commission) de tenir compte du moyen de défense issu du droit criminel qu’est la contrainte lorsqu’elles examinent si un résident permanent ou un étranger est interdit de territoire au Canada au motif qu’il a été membre d’une organisation criminelle ou s’est livré aux activités criminelles d’une telle organisation, aux termes de l’alinéa 37(1)a) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la Loi).
[2] En concluant comme il l’a fait, le juge a rejeté la thèse selon laquelle le pouvoir de prendre en considération des moyens de défense issus du droit criminel dans les instances d’interdiction de territoire formées au titre du paragraphe 37(1) de la Loi est conféré exclusivement au ministre, en vertu du paragraphe 42.1(1) de la Loi. Cette disposition permet au ministre d’accorder une dispense ministérielle à l’égard de plusieurs conclusions d’interdiction de territoire, c’est-à-dire des conclusions tirées au titre de l’article 34, des alinéas 35(1)b) et c) et du paragraphe 37(1) de la Loi, lorsqu’il est convaincu que cela ne serait pas contraire à l’intérêt national. Plus précisément, le juge a rejeté la thèse du ministre selon laquelle le fait de permettre à la Commission d’examiner de tels moyens de défense dans des affaires où s’applique le paragraphe 42.1(1) de la Loi rendrait cette disposition caduque.
[3] Ayant déterminé que la Commission pouvait examiner le moyen de défense de la contrainte invoqué par l’intimé, le juge n’a vu aucune raison d’intervenir dans la conclusion de la SAI selon laquelle l’intimé avait réussi à établir les éléments de ce moyen de défense et n’était donc pas interdit de territoire au Canada au titre de l’alinéa 37(1)a) de la Loi.
[4] Comme le permet l’alinéa 74d) de la Loi, le juge a certifié la question de portée générale suivante :
Pour déterminer si une personne est interdite de territoire en vertu de l’alinéa 37(1)a) de la [Loi], la [SI] et la [SAI] [...] sont-elles autorisées à prendre en considération le moyen de défense fondé sur la contrainte?
[5] Pour les motifs qui suivent, je suis d’avis que le juge n’a pas commis d’erreur en répondant à cette question par l’affirmative. Je suis également d’avis qu’il n’a commis aucune erreur en concluant qu’il était raisonnablement possible à la SAI de tirer la conclusion de fond qu’elle a tirée quant au moyen de défense de la contrainte invoqué par l’intimé.
II. Les faits [6] L’intimé est un citoyen du Mexique. Il est entré au Canada au printemps 2009. Quelques semaines plus tard, il a demandé l’asile, alléguant qu’il craignait de retourner au Mexique en raison de son implication dans des activités du cartel de Sinaloa, une organisation mexicaine de trafic de stupéfiants (le cartel). Plus précisément, il craignait pour sa vie parce qu’il avait tenté de se libérer de l’emprise du cartel avant sa fuite vers le Canada.
[7] La situation de l’intimé, en ce qui concerne le cartel, n’est pas en litige en l’espèce. Elle a été résumée de la façon suivante par la SAI :
[8] [...] L’intimé est un citoyen du Mexique, et il s’est décrit comme une personne dépendante de la méthamphétamine cristallisée vers l’âge de 18 ans. Il achetait sa drogue aux membres du cartel de Sinaloa dans sa ville. Il a été recruté de force afin de travailler pour le cartel et il a été au service de celui-ci pendant environ 18 mois. Les membres du cartel venaient le chercher chez lui le matin, et il passait la journée à emballer et à vendre de la drogue. À la fin de la journée, il était ramené chez lui. Il lui arrivait parfois de verser des pots-de-vin à la police. Au cours de ces 18 mois, M. Lopez Gaytan a été agressé physiquement et des menaces graves ont été proférées contre lui et sa mère. Au lieu de recevoir un paiement pour ses services, M. Lopez Gaytan recevait de la drogue afin de nourrir sa dépendance.
[9] La maison utilisée pour le trafic de drogue où l’intimé travaillait a fait l’objet d’une descente de police, et l’intimé a été arrêté. Il s’est confié à la police dans l’espoir de s’affranchir du cartel. Cependant, cela ne s’est pas produit. La police l’a plutôt amenée [sic] à un endroit où des membres du cartel l’ont battu, l’ont poignardé à coups de machette et l’ont menacé de mort. Le lendemain, M. Lopez Gaytan a fait une surdose de méthamphétamine cristallisée. Il se souvient ensuite de s’être réveillé dans un centre de réadaptation. Plus tard, la mère de l’intimé a fini par apprendre où il se trouvait et elle l’a transféré dans un autre centre sous un nom d’emprunt. Il y est resté pendant trois mois et il s’est depuis affranchi de sa toxicomanie. M. Lopez Gaytan et sa mère ont vécu dans une autre ville pendant environ deux ans, puis ils sont retournés dans leur ville natale. M. Lopez Gaytan a été identifié par un membre du cartel et il a été la cible de coups de feu. Il a quitté le Mexique le lendemain. [Dossier d’appel, vol. 1, page 38.]
[8] En janvier 2011, alors que sa demande d’asile était toujours pendante, la participation de l’intimé aux activités criminelles du cartel a donné lieu à un rapport d’interdiction de territoire établi en vertu du paragraphe 44(1) de la Loi. Ce rapport, à son tour, a donné lieu à une enquête portant sur l’interdiction de territoire devant la SI, conformément au paragraphe 44(2) et à l’article 45 de la Loi. Cette procédure a entraîné la suspension de la demande d’asile de l’intimé.
[9] Devant la SI, l’intimé n’a pas contesté l’affirmation du ministre selon laquelle le cartel est une organisation criminelle au sens de l’alinéa 37(1)a) de la Loi. De même, il n’a pas contesté qu’il s’était personnellement livré à des activités, telles que l’emballage et le trafic de drogues et la remise de paiements de protection à la police, qui faisaient partie de l’entreprise criminelle du cartel. Cependant, il a affirmé que sa participation au cartel était involontaire parce qu’il avait été recruté de force et croyait sincèrement que sa mère et lui risquaient d’être tués s’il n’obéissait pas aux ordres du cartel.
[10] La SI a examiné, mais n’a pas retenu, le moyen de défense de l’intimé fondé sur la contrainte au motif qu’il n’avait pas réussi à établir deux des trois éléments constitutifs de ce moyen de défense, à savoir le caractère immédiat de la menace et l’absence de moyen de se soustraire sans danger à la menace. Du point de vue de la SI, l’intimé n’a pas été soumis à la contrainte tout le long de la période de deux ans où il avait travaillé pour le cartel.
[11] En septembre 2012, la décision de la SI a été annulée par la décision Lopez Gayt[a]n c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2012 CF 1075, 2012 CarswellNat 4299 (WL Can) (Lopez Gaytan 2012). La Cour fédérale a conclu que la SI avait commis une erreur susceptible de contrôle dans son application du droit relatif au moyen de défense fondé sur la contrainte à la situation de l’intimé. Plus précisément, elle a estimé que la SI n’avait pas pris en compte les répercussions de la toxicomanie de l’intimé sur sa capacité à juger rationnellement de ses possibilités d’évasion. L’affaire a été renvoyée à la SI pour nouvel examen.
[12] Lors du nouvel examen, le ministre a soutenu pour la première fois que la SI n’avait pas compétence pour examiner le moyen de défense fondé sur la contrainte invoqué par l’intimé. Le 27 novembre 2017, la SI a rejeté cette observation au motif qu’elle était incompatible avec la décision de la Cour fédérale B006 c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2013 CF 1033, 2013 CarswellNat 5267 (WL Can) (B006), où une thèse semblable avait été soutenue sans succès par le ministre. Ensuite, après avoir examiné les éléments du moyen de défense fondé sur la contrainte par rapport à la situation de l’intimé conformément aux directives données par la Cour fédérale dans la décision Lopez Gaytan 2012, elle a conclu que l’intimé n’était pas une personne visée par l’alinéa 37(1)a) de la Loi.
[13] Le ministre a interjeté appel de la décision auprès de la SAI. Le 31 décembre 2018, la SAI a rejeté l’appel (la décision de 2018). Premièrement, elle a sommairement rejeté la thèse du ministre fondée sur la compétence, déclarant que la décision de la Cour fédérale Canada (Sécurité publique et Protection civile) c. Aly, 2018 CF 1140, 2018 CarswellNat 7072 (WL Can) (Aly), tranchait la question. Ensuite, elle a confirmé les conclusions de la SI selon lesquelles les activités criminelles de l’intimé pour le compte du cartel avaient été moralement involontaires et que l’alinéa 37(1)a) de la Loi ne s’appliquait donc pas à lui.
[14] Le ministre a demandé le contrôle judiciaire de ces deux aspects de la décision de 2018.
III. Le jugement [15] Comme il est indiqué au début des présents motifs, le ministre a été débouté dans sa contestation de la décision de 2018. Après avoir noté que « [l]a Cour fédérale a invariablement conclu que le moyen de défense fondé sur la contrainte s’applique dans le cadre d’une procédure en interdiction de territoire » (jugement, para. 17), le juge s’est dit d’accord avec ses collègues ayant rendu les décisions B006 et Aly, dans lesquelles il est établi que la possibilité pour les demandeurs d’invoquer les moyens de défense issus du droit criminel fondés sur la contrainte ou la nécessité pour se prévaloir de la mesure de redressement prévue au paragraphe 42.1(1) de la Loi ne les empêchait pas de les invoquer dans une enquête, rejetant ainsi la thèse du ministre selon laquelle le fait de permettre à la Commission de tenir compte de ces moyens de défense dans une telle procédure ferait en sorte que « le paragraphe 42.1(1) perd[e] alors sa raison d’être » (jugement, para. 19). Il a également reconnu que l’arrêt de notre Cour Canada (Sécurité publique et Protection civile) c. Agraira, 2011 CAF 103, [2012] 4 R.C.F. 538 (Agraira), n’étaye pas la thèse avancée par le ministre. Plus précisément, le juge s’est dit convaincu que notre Cour, dans l’arrêt Agraira, « donnait simplement un exemple des facteurs qui peuvent être pris en considération pour demander une dispense ministérielle et qu’elle ne statuait pas que la contrainte ne pouvait être soulevée comme moyen de défense dans le cadre d’une procédure en interdiction de territoire » (jugement, para. 21).
[16] Le juge a ensuite examiné les observations du ministre selon lesquelles il fallait établir une distinction entre les affaires où la Cour fédérale avait conclu que le moyen de défense fondé sur la contrainte pouvait être pris en compte par la Commission lorsqu’elle appliquait l’alinéa 37(1)b) de la Loi et les affaires concernant l’alinéa 37(1)a). Il n’a vu aucune raison de principe d’établir une telle distinction, car la justification fondant les deux moyens de défense est l’involontarité morale (jugement, para. 26 et 27). Il a également rejeté l’observation du ministre selon laquelle le moyen de défense fondé sur la contrainte n’était pas pertinent dans les instances d’interdiction de territoire parce que, dans le contexte du droit criminel, ce moyen ne sert qu’à réfuter l’élément constitutif de l’infraction de la mens rea, alors que, dans les instances d’interdiction de territoire, aucun élément moral n’est requis pour qu’il y ait interdiction de territoire. Renvoyant au jugement du juge en chef Lamer dans l’arrêt R. c. Hibbert, [1995] 2 R.C.S. 973, 1995 CanLII 110 (Hibbert), il a conclu que la contrainte peut constituer un moyen de défense non seulement pour réfuter la mens rea requise pour la conduite en question, mais aussi pour excuser les actes de la personne, de sorte que la mens rea n’est pas une considération pertinente lorsque la contrainte joue le rôle d’excuse (jugement, para. 28 et 29).
[17] Pour le même motif, le juge a conclu que la distinction que le ministre a établie entre l’utilisation des termes « se livrer » et « commettre » dans certaines dispositions de la Loi relatives à l’interdiction de territoire n’avait aucun effet sur l’applicabilité du moyen de défense fondé sur la contrainte, car lorsqu’il joue le rôle d’excuse, ce moyen de défense « porte sur le caractère volontaire de l’acte en cause, qu’il s’agisse de l’adhésion à une organisation ou de tout autre acte » (jugement, para. 30 et 31).
[18] Quant au fond de la décision de 2018, le juge a noté que la seule question à trancher était de savoir si l’intimé disposait d’un « moyen de s’en sortir sans danger ». Il n’a trouvé aucune raison d’intervenir dans les conclusions de la SAI sur ce point, étant convaincu que la toxicomanie de l’intimé était l’un des facteurs pris en compte par la SAI, les autres étant les raclées répétées, les menaces de mort continues et la croyance sincère que le cartel avait la volonté et la capacité de trouver l’intimé et sa mère. Bref, le juge a été convaincu que la conclusion de la SAI, à savoir qu’une personne raisonnable se trouvant dans une situation semblable n’aurait pas pu se sortir de la situation de contrainte dans laquelle l’intimé se trouvait, appartenait aux issues rationnelles possibles (jugement, para. 37 à 43).
IV. Les questions en litige et la norme de contrôle [19] Le présent appel soulève les questions suivantes :
1) Pour déterminer si une personne est interdite de territoire en vertu de l’alinéa 37(1)a) de la Loi, la Commission est-elle autorisée à prendre en considération le moyen de défense fondé sur la contrainte?
2) Si tel est le cas, la SAI a-t-elle fait une application raisonnable du moyen de défense fondé sur la contrainte à la situation de l’intimé?
[20] Il est constant que, dans les appels visant des décisions rendues par la Cour fédérale dans des demandes de contrôle judiciaire, notre Cour doit déterminer si la Cour fédérale a choisi la bonne norme de contrôle et, dans l’affirmative, si elle l’a correctement appliquée dans son examen de la décision contrôlée. Pour ce faire, la Cour doit « se mettre à la place » de la Cour fédérale et se concentrer effectivement sur la décision administrative examinée (Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 R.C.S. 559, para. 45 à 47 (Agraira CSC)).
[21] En l’espèce, le juge a choisi d’examiner la décision de 2018 selon la norme de la décision raisonnable. Les deux parties sont d’avis que le juge a fait le bon choix et que ce choix demeure valide selon le cadre de révision établi par la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65 (Vavilov). Dans l’arrêt Vavilov, la Cour suprême a affirmé que, chaque fois que la cour de révision examine une décision administrative, « elle doit partir de la présomption que la norme de contrôle applicable à l’égard de tous les aspects de cette décision est celle de la décision raisonnable » (Vavilov, para. 25).
[22] Cette présomption s’étend aux affaires où la décision contestée repose sur l’interprétation que le décideur a faite de sa loi constitutive. Ce principe avait déjà été bien établi dans des arrêts comme Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654, para. 30, et Edmonton (Ville) c. Edmonton East (Capilano) Shopping Centres Ltd., 2016 CSC 47, [2016] 2 R.C.S. 293, para. 22 et 23. Il a été réitéré dans l’arrêt Vavilov (para. 25).
[23] Lors d’un contrôle selon la norme de la décision raisonnable, l’examen « doit s’intéresser à la décision effectivement rendue par le décideur, notamment au raisonnement suivi et au résultat de la décision » (Vavilov, para. 83). En fin de compte, la cour de révision doit déterminer si la décision est « fondée sur une analyse intrinsèquement cohérente et rationnelle et [...] justifiée au regard des contraintes juridiques et factuelles auxquelles le décideur est assujetti » (Vavilov, para. 85). Lorsque la question en litige concerne plus précisément l’interprétation par le décideur de sa loi constitutive, le contrôle selon la norme de la décision raisonnable signifie que, bien que l’interprétation du décideur doive être conforme au texte, au contexte et à l’objet de la disposition, comme l’exigent les principes habituels d’interprétation des lois (Vavilov, para. 120), la cour de révision doit s’abstenir d’entreprendre une analyse de novo de la question soulevée ou de se demander « ce qu’aurait été la décision correcte ». Elle doit plutôt « examiner la décision administrative dans son ensemble, y compris les motifs fournis par le décideur et le résultat obtenu » (Vavilov, para. 116).
[24] Le cadre du contrôle selon la norme de la décision raisonnable s’applique clairement à la deuxième question en litige en l’espèce. Cependant, il n’est pas aussi clair qu’il s’applique à la première, soit la question de la compétence, étant donné que l’arrêt Vavilov énonce un nombre limité de cas où la présomption du contrôle selon la norme de la décision raisonnable peut être réfutée. L’un de ces cas concerne les questions relatives à la « délimitation des compétences respectives d’organismes administratifs » (Vavilov, para. 63), car « la primauté du droit commande l’intervention des cours de justice lorsqu’un organisme administratif interprète l’étendue de ses pouvoirs d’une manière qui est incompatible avec la compétence d’un autre organisme administratif ». Ceci afin d’éviter « qu’une partie se retrouve aux prises avec deux décisions contradictoires » (Vavilov, para. 64). Les exemples donnés par la Cour suprême à l’appui de cette exception à la présomption du contrôle selon la norme de la décision raisonnable concernent tous des organismes administratifs tirant leur autorité de régimes légaux différents et non, comme c’est le cas en l’espèce, d’un seul cadre légal. La question de l’applicabilité de cette exception à la présente affaire n’ayant pas été soulevée ou discutée par les parties, il est préférable d’en reporter l’examen.
[25] Cela dit, je conclus, pour les motifs qui suivent, que la conclusion de la SAI selon laquelle elle a le droit de tenir compte du moyen de défense fondé sur la contrainte lorsqu’elle détermine si une personne est interdite de territoire au titre de l’alinéa 37(1)a) de la Loi est non seulement raisonnable, mais correcte.
V. Analyse A. La question de compétence [26] La Commission s’est appuyée sur des précédents de la Cour fédérale pour en arriver à sa conclusion sur la compétence. On ne peut donc guère lui reprocher d’avoir conclu qu’elle était liée par ces précédents (voir l’arrêt Vavilov, para. 112). Par conséquent, l’examen doit porter principalement sur le traitement de ces précédents par le juge. Ce qu’il faut déterminer dans le présent contexte, c’est si l’interprétation de l’interaction entre l’article 42.1 et les autres dispositions pertinentes établissant le cadre régissant l’interdiction de territoire énoncée dans ces précédents, et reconnue comme étant juridiquement valable par le juge, devrait être infirmée en appel, étant donné que les termes de ces dispositions doivent être lus dans leur contexte global et selon leur sens grammatical et ordinaire, qui s’harmonise avec l’économie de la Loi, l’objet de la Loi et l’intention du législateur (Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, 2002 CSC 42, [2002] 2 R.C.S. 559, para. 26; R. c. Penunsi, 2019 CSC 39, [2019] 3 R.C.S. 91, para. 36).
1) Les thèses des parties [27] Le ministre soutient que le jugement est incompatible avec l’économie de la Loi et la jurisprudence des cours d’appel. Il affirme que, contrairement à la nature véritable du cadre régissant l’interdiction de territoire, le jugement permet à la Commission d’exercer un pouvoir de dispense que le législateur lui a conféré, et à personne d’autre, en application du paragraphe 6(3) de la Loi, c’est-à-dire le pouvoir de dispenser une personne des conséquences du fait objectif de son interdiction de territoire, lorsque cela n’est pas contraire à l’intérêt national. Selon ce cadre, lorsqu’on peut faire valoir la dispense ministérielle, l’interdiction de territoire devient un processus en deux étapes où la contrainte ne peut être invoquée comme une excuse pour la conduite d’une personne qu’au stade de la dispense ministérielle.
[28] Le ministre soutient en outre que le jugement est incompatible avec l’économie de la Loi parce qu’il introduit dans le cadre régissant l’interdiction de territoire des notions de droit criminel qui ne lui sont pas directement applicables. Le moyen de défense fondé sur la contrainte, affirme-t-il, vise à protéger les personnes accusées d’infractions contre des peines inconstitutionnelles, c’est-à-dire éviter que des personnes soient punies pour des actes moralement involontaires, alors que l’interdiction de territoire n’est qu’une conclusion selon laquelle une personne appartient à une catégorie de personnes définie par le législateur. À ce titre, l’interdiction de territoire ne s’intéresse pas à la responsabilité morale, elle n’est pas imposée pour punir une personne de ses actes et elle ne fait pas jouer les droits de la personne garantis par la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), 1982, ch. 11 (la Charte), comme le ferait l’imposition d’une peine à un accusé pour des actes moralement involontaires. Selon le ministre, le juge a commis une erreur importante en ne tenant pas compte de ces distinctions cruciales.
[29] Enfin, le ministre soutient que sa thèse sur la question de la compétence est conforme à la jurisprudence des cours d’appel, et plus précisément à l’arrêt de la Cour suprême du Canada Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 1, [2002] 1 R.C.S. 3 (Suresh), et les arrêts de notre Cour Agraira, Najafi c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2014 CAF 262, [2015] 4 R.C.F. 162 (Najafi), et Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Kassab, 2020 CAF 10, 2020 CarswellNat 6924 (WL Can) (Kassab). Le ministre affirme en outre que le raisonnement émanant de ces arrêts a été suivi dans plusieurs décisions de la Cour fédérale, par exemple Stables c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2011 CF 1319, 2011 CarswellNat 6064 (WL Can) (Stables), Saleh c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2010 CF 303, 2010 CarswellNat 2930 (WL Can) (Saleh), et Gazi c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2017 CF 94, 2017 CarswellNat 10550 (WL Can) (Gazi).
[30] Selon le ministre, le principe commun qui sous-tend cette série de décisions est que la qualité de membre d’une organisation doit être interprétée de façon large, tandis que la contrainte est un facteur qui doit être soulevé et qu’il doit examiner personnellement à l’étape ultérieure de la demande de dispense ministérielle présentée en vertu du paragraphe 42.1(1), ce qui permet aux personnes pouvant établir que leur participation aux activités d’une organisation criminelle a été forcée de se soustraire aux conséquences de l’interdiction de territoire. Pour le ministre, la jurisprudence suivie par le juge va à l’encontre de ce principe, car elle rend plus étroite la signification qui se voulait large de la notion de membre et modifie de façon inadmissible le processus en deux étapes établi dans le cadre prévu par la Loi régissant l’interdiction de territoire dans les cas où la dispense ministérielle est un recours possible, et ce, aux dépens de la sécurité de la population canadienne, ces deux considérations étant les facteurs clés servant à déterminer si l’octroi d’une telle dispense est justifié.
[31] L’intimé ne souscrit à aucune de ces observations. Il soutient que la thèse du ministre fait obstacle à une interprétation harmonieuse de la Loi, c’est-à-dire une interprétation à la fois cohérente, de façon interne comme externe, et prévisible. Il affirme à cet égard que, bien que les moyens de défense de la common law fassent partie du droit criminel, ils fournissent du contexte pour l’interprétation des dispositions de la Loi relatives à la criminalité et à la sécurité, comme le démontre le fait qu’ils ont été largement jugés applicables aux questions d’interdiction de territoire depuis plus de 20 ans, indépendamment du recours possible à la dispense ministérielle. De plus, l’approche du ministre, si elle était retenue, prévoirait l’octroi irrationnel d’un « pardon » pour des conduites où il n’y a pas de culpabilité et ne contribuerait à la réalisation d’aucun des objectifs de la Loi, tels qu’ils sont énoncés à l’article 3, puisque la dispense du ministre n’aurait plus d’objet.
[32] L’intervenante, l’Association canadienne des avocats et avocates en droit des réfugiés, qui souscrit à la conclusion du juge, soutient que, du point de vue de la protection des réfugiés, l’approche du ministre éliminerait effectivement les moyens de défense issus du droit criminel dans les affaires d’interdiction de territoire, tout en les préservant dans les affaires d’exclusion où s’appliquent l’article 1F de la Convention relative au statut des réfugiés, 28 juillet 1951, [1969] R.T. Can. no 6 (la Convention), et l’article 98 de la Loi, bien que les deux processus portent sur des éléments juridiques identiques, y compris, dans la plupart des cas, de supposés comportements criminels identiques. Une telle approche, selon l’intervenante, serait contraire aux principes d’interprétation des lois et à la jurisprudence applicable, mènerait à des résultats incohérents entre les affaires d’interdiction de territoire qui font jouer les articles 34, 35 et 37 de la Loi et les affaires d’exclusion qui font jouer l’article 98, et mettrait le Canada en position de manquer à ses obligations en droit international.
[33] Je vais d’abord examiner les dispositions pertinentes de la Loi. J’examinerai ensuite la jurisprudence invoquée par le ministre. Pour faciliter la consultation, les dispositions pertinentes qui ne sont pas reproduites dans le corps des présents motifs sont présentées en annexe.
2) Le cadre législatif pertinent [34] Le principe le plus fondamental du droit de l’immigration veut que les « non-citoyens n’aient pas un droit absolu d’entrer au pays ou d’y demeurer ». Lorsqu’un non-citoyen est autorisé à entrer ou à demeurer au Canada, cette permission est habituellement assortie de conditions et le manquement à celles-ci peut donner lieu à une conclusion d’interdiction de territoire (Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration) c. Chiarelli, [1992] 1 R.C.S. 711, p. 733, 1992 CanLII 87; Revell c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2019 CAF 262, 67, [2020] 2 R.C.F. 355, para. 54 (Revell)).
[35] L’interdiction de territoire peut être demandée pour divers motifs allant de la sécurité nationale à la santé publique. Ces motifs sont énoncés aux articles 34 à 42 de la Loi (« Section 4 – Interdictions de territoire »). L’un de leurs objectifs est la protection de la société canadienne (Sittampalam c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2006 CAF 326, [2007] 3 R.C.F. 198, para. 21 (Sittampalam)). Les articles 44 à 53 de la Loi (« Section 5 – Perte de statut et renvoi ») établissent un régime complet pour le jugement des allégations d’interdiction de territoire et l’exécution des conclusions d’interdiction de territoire.
[36] Les articles 34 à 37 de la Loi sont pertinents en l’espèce; ils énoncent les motifs d’interdiction de territoire visant à « facilite[r] le renvoi de [non-citoyens] qui constituent un danger pour la société canadienne en raison de leur conduite, parce qu’ils ont commis des actes criminels, des actes de criminalité organisée, qu’ils ont porté atteinte aux droits de la personne ou au droit international ou commis des actes de terrorisme » (voir Sittampalam, para. 21, cité dans la décision Stables, para. 14).
[37] L’interdiction de territoire pour criminalité organisée est prévue au paragraphe 37(1) de la Loi. Selon cette disposition, un non-citoyen est interdit de territoire s’il est membre d’une organisation criminelle ou se livre aux activités de cette organisation ou s’il se livre, dans le cadre de la criminalité transnationale, à des activités telles que le passage de clandestins ou le recyclage des produits de la criminalité. Le paragraphe 37(1) est rédigé comme suit :
Activités de criminalité organisée
Organized criminality
37 (1) Emportent interdiction de territoire pour criminalité organisée les faits suivants :
37 (1) A permanent resident or a foreign national is inadmissible on grounds of organized criminality for
a) être membre d’une organisation dont il y a des motifs raisonnables de croire qu’elle se livre ou s’est livrée à des activités faisant partie d’un plan d’activités criminelles organisées par plusieurs personnes agissant de concert en vue de la perpétration d’une infraction à une loi fédérale punissable par mise en accusation ou de la perpétration, hors du Canada, d’une infraction qui, commise au Canada, constituerait une telle infraction, ou se livrer à des activités faisant partie d’un tel plan;
(a) being a member of an organization that is believed on reasonable grounds to be or to have been engaged in activity that is part of a pattern of criminal activity planned and organized by a number of persons acting in concert in furtherance of the commission of an offence punishable under an Act of Parliament by way of indictment, or in furtherance of the commission of an offence outside Canada that, if committed in Canada, would constitute such an offence, or engaging in activity that is part of such a pattern; or
b) se livrer, dans le cadre de la criminalité transnationale, à des activités telles le passage de clandestins, le trafic de personnes ou le recyclage des produits de la criminalité.
(b) engaging, in the context of transnational crime, in activities such as people smuggling, trafficking in persons or laundering of money or other proceeds of crime.
[38] Pour les non-citoyens qui se trouvent au Canada, la procédure d’interdiction de territoire commence normalement lorsque le ministre reçoit le rapport d’un agent d’immigration exposant les faits qui l’ont amené à croire qu’une personne est interdite de territoire. Ensuite, sous réserve de deux exceptions qui ne s’appliquent pas en l’espèce, le ministre peut déférer l’affaire à la SI pour enquête conformément au paragraphe 44(2) de la Loi s’il estime le rapport bien fondé. Si la SI est convaincue, à la fin de l’audience, que le résident permanent ou l’étranger qui fait l’objet du rapport est interdit de territoire, l’alinéa 45d) de la Loi l’oblige à prendre la mesure de renvoi applicable.
[39] Le pouvoir d’établir un tel rapport et de déférer l’affaire à la SI est « permissif », en ce sens que tant l’agent que le ministre conservent le pouvoir discrétionnaire de tenir compte des circonstances particulières de la personne faisant l’objet de l’enquête lorsqu’ils déterminent s’il convient d’établir un rapport ou de déférer l’affaire à la SI (voir B010 c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2013 CAF 87, [2014] 4 R.C.F. 326, para. 93, infirmé pour d’autres motifs par 2015 CSC 58, [2015] 3 R.C.S. 704 (B010)).
[40] Aux termes de l’article 33 de la Loi, il suffit, pour établir l’interdiction de territoire prévue aux articles 34 à 37, qu’il existe des « motifs raisonnables de croire » que les faits donnant lieu à l’interdiction de territoire « sont survenus, surviennent ou peuvent survenir ». Cette norme de preuve relativement peu élevée nécessite plus qu’un simple soupçon, mais moins qu’une preuve selon la prépondérance des probabilités, ce qui signifie qu’il est satisfait à cette norme lorsque « la croyance […] poss[ède] un fondement objectif reposant sur des renseignements concluants et dignes de foi » (Mugesera c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CSC 40, [2005] 2 R.C.S. 100, para. 114).
[41] Dans les procédures dont elle est saisie en vertu de la Loi, lesquelles comprennent les affaires d’interdiction de territoire, la Commission, conformément au paragraphe 162(1) de la Loi, a « compétence exclusive pour connaître des questions de droit et de fait — y compris en matière de compétence » (mon soulignement,).
[42] Pour sa part, l’article 42.1 de la Loi habilite le ministre à déclarer que les questions visées à l’article 34 (sécurité), au paragraphe 37(1) (criminalité organisée) et à certains alinéas de l’article 35 de la Loi (atteinte aux droits humains ou internationaux) n’emportent pas interdiction de territoire. Ce pouvoir, que seul le ministre peut exercer, conformément au paragraphe 6(3) de la Loi, permet l’octroi d’une dispense de l’application de ces dispositions d’interdiction de territoire à la condition que le ministre soit convaincu que la présence au Canada de la personne qui demande la dispense, ou pour laquelle celle-ci est envisagée, ne serait pas contraire à l’intérêt national.
[43] Lorsqu’il prend une telle décision, le ministre, aux termes du paragraphe 42.1(3) de la Loi, « ne tient compte que de considérations relatives à la sécurité nationale et à la sécurité publique sans toutefois limiter son analyse au fait que l’étranger constitue ou non un danger pour le public ou la sécurité du Canada ». Dans l’arrêt Agraira CSC, la Cour suprême a conclu que le critère ne se limiterait plus à la sécurité nationale, comme c’était le cas avant les modifications apportées en 1977 aux dispositions relatives à l’interdiction de territoire de la Loi sur l’immigration de 1976, L.C. 1976-77, ch. 52, mais reposerait plutôt sur un « plus grand éventail de considérations d’ordre national et international constituant l’“intérêt national” » (Agraira CSC, para. 69 et 70).
[44] Ce pouvoir de dispense est censé soustraire les non-citoyens « qui, en toute innocence, apportent une contribution à des organisations terroristes [ou, en l’espèce, criminelles] ou en deviennent membres » aux conséquences de l’interdiction de territoire, même s’il est prouvé qu’ils ont été associés à de telles organisations ou en ont été membres (Suresh, para. 110, cité dans Agraira, para. 63). Ce ne sont pas tous les non-citoyens qui peuvent se prévaloir de la dispense au titre de l’article 42.1, seulement les étrangers. La dispense peut être accordée soit sur demande de l’étranger, soit de la propre initiative du ministre. L’article 42.1 est libellé ainsi :
Exception — demande au ministre
Exception — application to Minister
42.1 (1) Le ministre peut, sur demande d’un étranger, déclarer que les faits visés à l’article 34, aux alinéas 35(1)b) ou c) ou au paragraphe 37(1) n’emportent pas interdiction de territoire à l’égard de l’étranger si celui-ci le convainc que cela ne serait pas contraire à l’intérêt national.
42.1 (1) The Minister may, on application by a foreign national, declare that the matters referred to in section 34, paragraphs 35(1)(b) and (c) and subsection 37(1) do not constitute inadmissibility in respect of the foreign national if they satisfy the Minister that it is not contrary to the national interest.
Exception — à l’initiative du ministre
Exception — Minister’s own initiative
(2) Le ministre peut, de sa propre initiative, déclarer que les faits visés à l’article 34, aux alinéas 35(1)b) ou c) ou au paragraphe 37(1) n’emportent pas interdiction de territoire à l’égard de tout étranger s’il est convaincu que cela ne serait pas contraire à l’intérêt national.
(2) The Minister may, on the Minister’s own initiative, declare that the matters referred to in section 34, paragraphs 35(1)(b) and (c) and subsection 37(1) do not constitute inadmissibility in respect of a foreign national if the Minister is satisfied that it is not contrary to the national interest.
Considérations
Considerations
(3) Pour décider s’il fait la déclaration, le ministre ne tient compte que de considérations relatives à la sécurité nationale et à la sécurité publique sans toutefois limiter son analyse au fait que l’étranger constitue ou non un danger pour le public ou la sécurité du Canada.
(3) In determining whether to make a declaration, the Minister may only take into account national security and public safety considerations, but, in his or her analysis, is not limited to considering the danger that the foreign national presents to the public or the security of Canada.
[45] De toute évidence, lorsqu’on examine le libellé des dispositions pertinentes, on constate qu’il n’y a pas de mots limitant expressément la compétence de la Commission de la manière avancée par le ministre. Le libellé large du paragraphe 162(1) de la Loi indique plutôt que le pouvoir exclusif de la Commission de connaître « des questions de droit et de fait — y compris en matière de compétence » dans le cadre des affaires dont elle est saisie n’impose pas de telle limite. Il n’y a pas non plus dans la Loi de disposition conférant expressément au ministre le pouvoir exclusif de prendre en considération les moyens de défense issus du droit criminel dans le contexte de l’interdiction de territoire.
[46] Toutefois, le ministre affirme que, lorsqu’il est interprété, comme il doit l’être, dans son contexte et de façon téléologique, l’article 42.1 a un effet limitatif sur la compétence de la Commission. Il soutient que la notion de « membre » que l’on trouve aux articles 34 et 37 de la Loi, terme qui n’est pas défini dans la Loi, était censée être interprétée de façon large, principalement parce que le ministre conservait le pouvoir discrétionnaire, et le conserve toujours au titre de l’article 42.1 de la Loi, de soustraire des personnes innocentes visées par cette interprétation large aux conséquences de l’interdiction de territoire, y compris celles qui peuvent établir que leur participation à une organisation criminelle ou terroriste était forcée. Le ministre soutient donc que le législateur ne pouvait pas avoir eu l’intention de permettre à la Commission de contourner cette interprétation large en examinant les moyens de défense issus droit criminel pour excuser la conduite de ces personnes, cette tâche lui ayant été confiée exclusivement afin que la dispense dans les cas de participation forcée aux activités de telles organisations soit jugée en fonction de l’intérêt national et de ses deux caractéristiques prédominantes, la sécurité nationale et la sécurité publique.
[47] Il est vrai que le terme « membre » aux articles 34 et 37 doit recevoir une interprétation large et que l’un des facteurs contextuels qui permettent une telle interprétation