Rebel News Network Ltd. c. Canada

Rebel News Network Ltd. c. Canada (Élections)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2023-12-07
Référence neutre
2023 CF 1650
Numéro de dossier
T-1249-21
Contenu de la décision
Date : 20231207
Dossier : T‑1249‑21
Référence : 2023 CF 1650
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 7 décembre 2023
En présence de madame la juge Strickland
ENTRE :
REBEL NEWS NETWORK LTD.
demanderesse
et
CANADA (COMMISSAIRE AUX ÉLECTIONS FÉDÉRALES) et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeurs
JUGEMENT ET MOTIFS
Nature de l’instance
[1] La Cour est saisie d’une demande de contrôle judiciaire de la décision [décision] du commissaire aux élections fédérales [commissaire], datée du 12 juillet 2021. Le commissaire avait confirmé la décision du sous-commissaire aux élections fédérales, datée du 11 janvier 2021, selon laquelle la demanderesse, Rebel News Network Ltd. [Rebel News], avait contrevenu à l’article 352 et au paragraphe 353(1) de la Loi électorale du Canada, LC 2000, c 9 [Loi]. Le 12 janvier 2021, il avait dressé deux procès‑verbaux (procès‑verbaux nos A‑190752‑1 et A‑19075 2‑2) et imposé une sanction administrative pécuniaire (SAP) pour chaque contravention.
[2] Rebel News a également déposé un avis de question constitutionnelle contestant [traduction] « la validité constitutionnelle, l’applicabilité ou l’effet de l’al. b) de la définition de “publicité électorale” au paragraphe 2(1) de la Loi électorale du Canada ».
Les parties
[3] Rebel News est une société constituée sous le régime d’une loi fédérale. Son administrateur unique est M. Ezra Levant, qui se décrit comme le directeur et fondateur. Selon M. Levant, Rebel News ne craint pas de faire connaître ses positions éditoriales sur des questions importantes qui touchent les Canadiens, par l’intermédiaire de divers médias, y compris les sites Web, les balados, les livres de poche et les livres électroniques. De plus, il se décrit lui‑même et Rebel News comme des critiques de longue date du premier ministre Justin Trudeau, de [traduction] « ses associés » et du Parti libéral du Canada. M. Levant a déposé un affidavit souscrit le 10 septembre 2021 [affidavit Levant], à l’appui de la demande de contrôle judiciaire de Rebel News.
[4] Le défendeur est le commissaire aux élections fédérales [CEF], nommé par le directeur général des élections. Toutefois, le commissaire prend des décisions et des mesures indépendamment de ce dernier. Le commissaire est chargé d’assurer l’application de la Loi, ce qui comprend mener des enquêtes, intenter des poursuites en cas d’infractions à la Loi et dresser des procès‑verbaux fixant des sanctions administratives pécuniaires (para 509(1) et art. 509.21 et 509.2 de la Loi). Aux termes de la Loi, « [l]orsqu’une demande en contrôle judiciaire d’une décision du commissaire est présentée, celui‑ci agit à titre d’intimé » (Loi, para 555(2)). Dans les présents motifs, le terme « commissaire » renvoie au décideur ayant pris la décision visée par le contrôle, et « CEF » renvoie au défendeur dans l’instance.
[5] Dans la présente instance, le CEF a déposé, en réponse à la thèse de Rebel News qui prétend que la décision du commissaire est déraisonnable, l’affidavit de Me Avril Ford Aubrey, conseillère juridique au sein du CEF et l’une des enquêtrices dans l’affaire concernant Rebel News, souscrit le 11 février 2022 [affidavit Ford Aubrey]. L’affidavit Ford Aubrey fournit des renseignements généraux sur le rôle du commissaire, le processus de plaintes, la confidentialité, les SAP, le processus de révision par le commissaire, ainsi que les mesures procédurales prises en l’espèce en réponse aux plaintes reçues.
[6] Le procureur général du Canada [PGC], dans le rôle de gardien de l’intérêt public et de protecteur de la primauté du droit qui lui est conféré, a présenté des observations en réponse à la contestation constitutionnelle de Rebel News. À cet égard, le PGC a déposé l’affidavit de Mme Andrea Lawlor, professeure agrégée au Département de sciences politiques au sein du King’s University College de l’Université Western, titulaire d’un doctorat en sciences politiques, souscrit le 9 février 2022 [affidavit Lawlor]. Cette preuve d’expert porte sur quatre questions soulevées par le PGC. Plus particulièrement : déterminer les principes qui sous‑tendent le modèle égalitaire des élections et la source de celui‑ci; déterminer les objectifs de la réglementation de la publicité électorale par des tiers et leur lien, s’il en est, avec l’atteinte des principes qui sous‑tendent le modèle égalitaire; déterminer le rôle des dispositions anti-esquive dans un régime réglementaire fondé sur le modèle égalitaire des élections; expliquer la façon dont l’approche canadienne en matière de réglementation de la publicité électorale par des tiers se compare aux approches adoptées dans d’autres pays, par exemple le Royaume‑Uni.
Les faits
[7] Les faits à l’origine de l’instance sont simples et ne sont pas contestés.
[8] La 43e élection générale fédérale a été déclenchée le 11 septembre 2019 et s’est tenue le 21 octobre 2019. Il s’agissait d’une élection à date fixe. La « période électorale », au sens de la Loi, désigne la période commençant à la délivrance du bref et se terminant le jour du scrutin (para 2(1) de la Loi). Dans l’affaire qui nous intéresse, la période électorale correspondait à la période du 11 septembre 2019 au 21 octobre 2019.
[9] Le 4 septembre 2019, Rebel News, en tant qu’éditeur, a publié un ouvrage rédigé par M. Levant intitulé The Libranos : What the Media Won’t Tell You about Justin Trudeau’s Corruption. La couverture de l’ouvrage est une représentation artistique du premier ministre et de certains de ses ministres et de son personnel, représentation qui, selon Rebel News, est évocatrice du drame télévisé Les Soprano.
[10] Pendant la période électorale, Rebel News a distribué des placards à installer sur la pelouse faisant la promotion de l’ouvrage. Ils comprenaient les termes « Librano$.com », [traduction] « Achetez le livre! » et « Rebel News raconte l’autre côté de la médaille » et affichaient la même image que la couverture de l’ouvrage.
[11] Le commissaire a reçu six plaintes au sujet des placards et a reçu une autre plainte qui lui a été renvoyée par le commissaire aux élections de l’Alberta.
[12] Le 5 décembre 2019, le commissaire a approuvé la [traduction] « Recommandation d’enquête », visant le lancement d’une enquête administrative au motif que, pendant la période électorale, Rebel News s’était livrée à une publicité électorale au sens du paragraphe 2(1) de la Loi en produisant et distribuant des placards « Librano$ » qui ne comportaient pas les renseignements requis par l’article 352 de la Loi. De plus, les dépenses de publicité électorale engagées à l’égard des placards (dont le message constituait de la publicité électorale) correspondaient au seuil de 500 $ ou y étaient supérieures. Dans un tel cas, l’article 353 de la Loi oblige un tiers à s’enregistrer à ce titre auprès d’Élections Canada. La recommandation indiquait que les documents et les renseignements recueillis à l’aide de documents publics et de sources ouvertes donnaient a priori aux enquêteurs des motifs raisonnables de soupçonner que des infractions à la Loi avaient été commises.
[13] Par voie de lettre datée du 9 décembre 2019, le directeur des enquêtes du CEF a donné à Rebel News (par l’entremise de M. Levant) un avis, conformément au paragraphe 510(2) de la Loi, indiquant que le commissaire avait ouvert une enquête administrative au sujet des allégations selon lesquelles Rebel News avait contrevenu aux articles 352 et 353 de la Loi lorsqu’elle a omis d’inclure les renseignements sur la publicité électorale par des tiers qu’exige l’article 352 – l’obligation d’attribution à un tiers –et engagé des dépenses de publicité électorales supérieures à 500 $ sans s’enregistrer à titre de tiers à l’élection fédérale de 2019 en application de l’article 353. L’avis reproduisait les articles 352 et 353 et précisait que la définition de « publicité électorale » énumère des exemples de communications favorisant ou contrecarrant un parti enregistré ou un candidat qui ne constituent pas de la « publicité électorale », y compris « la promotion […] d’un ouvrage dont la mise en vente avait été planifiée sans égard à la tenue de l’élection ».
[14] Aux termes de l’avis, la décision du commissaire de procéder par voie d’enquête administrative révélait qu’un tel recours était préférable à une poursuite pénale. De plus, même si la collaboration avec les enquêteurs est facultative, le paragraphe 508.6(1) de la Loi précise que l’assistance que l’auteur a apportée au commissaire joue lorsqu’il s’agit de déterminer le montant d’une SAP, au besoin, à la fin de l’enquête. L’avis offrait la possibilité aux représentants de Rebel News, s’ils le souhaitaient, de fixer une entrevue avec les enquêteurs ou, subsidiairement, de soumettre tous les faits et renseignements pertinents, ainsi que toute observation écrite concernant la publicité électorale reprochée et la qualité de Rebel News en tant que tiers.
[15] Le 23 janvier 2020, M. Levant a participé à une entrevue avec deux enquêteurs du CEF.
[16] Un enquêteur du CEF a rédigé un rapport de recommandation sur l’observation et le contrôle d’application de la Loi daté du 30 mars 2020. Ce rapport exposait en détail les faits et les renseignements recueillis dans le cadre de l’enquête administrative et recommandait le renvoi du dossier à l’Unité de l’observation du CEF pour qu’elle évalue la mesure qui s’imposait.
[17] L’Unité de l’observation a rédigé un rapport de recommandation daté du 11 janvier 2021 [rapport de recommandation]. Suivant son analyse, entre autres, l’ouvrage en soi ne constituait pas une « publicité électorale ». Toutefois, les placards en constituaient parce qu’ils affichaient un message publicitaire contrecarrant un parti enregistré diffusé pendant la période électorale. De plus, la description des communications qui ne constituent pas de la publicité électorale en rapport avec la promotion et la distribution d’ouvrages (alinéa b) de la définition de « publicité électorale » énoncée au paragraphe 2(1)) ne s’applique pas parce que le [traduction] « projet intégral » avait été planifié et exécuté de manière à coïncider avec l’élection. L’analyse a exposé les facteurs sous-tendant la conclusion selon laquelle la mise en vente de l’ouvrage était prévue pour ce moment‑là parce qu’il devait y avoir une élection générale et qu’il y avait des motifs raisonnables de croire que Rebel News avait contrevenu à l’article 352 et au paragraphe 353(1) de la Loi. Les SAP de 1 500 $ pour chaque infraction étaient donc justifiées.
[18] Le 25 janvier 2021, le gestionnaire de l’Unité de l’observation a signifié à Rebel News les deux procès‑verbaux dressés par le sous‑commissaire du CEF pour infraction aux articles 352 et 353 de la Loi, imposant à cette dernière les SAP recommandées dans le rapport de recommandation.
[19] Par voie de lettre datée du 4 février 2021 et conformément à l’article 521.14 de la Loi, l’avocat de Rebel News a présenté une demande de révision par le commissaire des infractions reprochées et des SAP. Le 1er avril 2021, l’avocat de Rebel News a présenté des observations écrites et des éléments de preuve à l’appui de la demande de révision. Rebel News était d’avis que le processus du CEF et la verbalisation qui en avait découlé étaient inconstitutionnels, que Rebel News avait été inéquitablement visée et que l’ouvrage et sa promotion ne constituaient pas de la publicité électorale parce qu’ils relevaient de la catégorie prévue à l’alinéa 2(1)b) de la définition de « publicité électorale ». Rebel News a affirmé que des renseignements publics appuyaient cette thèse.
[20] Dans une lettre datée du 12 juillet 2021, le commissaire a répondu à la demande de révision et a confirmé les infractions à la Loi et les SAP. Cette décision fait l’objet du présent contrôle judiciaire.
Décision du commissaire
[21] Dans sa lettre de décision, le commissaire a d’abord donné un aperçu des faits et du processus ayant précédé sa révision de novo de la décision du sous‑commissaire quant à la verbalisation. Le commissaire a déclaré que sa décision était fondée sur les observations de Rebel News et tous les documents contenus dans le dossier communiqué à Rebel News par suite de sa demande de révision. Plus particulièrement, il a examiné la recommandation d’enquête (5 décembre 2019), l’avis (9 décembre 2019), le rapport de recommandation de l’enquêteur et ses pièces 1 à 29 (30 mars 2020) et le rapport de recommandation de l’Unité de l’observation (11 janvier 2021).
[22] Le commissaire a ensuite présenté un résumé de ses conclusions, fondées sur les observations et les éléments de preuve, selon la prépondérance des probabilités :
les placards distribués et exposés par Rebel News pendant la période électorale de la 43e élection générale fédérale constituaient une publicité électorale;
les placards ne présentaient pas les renseignements requis par l’article 352 de la Loi;
Rebel News a engagé des dépenses d’au moins 500 $ pour la diffusion de son message publicitaire électoral pendant la période électorale, mais a omis de s’enregistrer à titre de tiers, comme l’exige le paragraphe 353(1) de la Loi;
la décision du sous‑commissaire d’imposer des SAP à Rebel News pour infraction à l’article 352 et au paragraphe 353(1) de la Loi était raisonnable et n’était pas contraire à la Charte.
[23] Avant d’expliquer la façon dont il est parvenu à ces conclusions, le commissaire a abordé, à titre de question préliminaire, l’argument de Rebel News selon lequel elle avait été injustement visée. Le commissaire a fait remarquer que Rebel News avait adopté cette thèse parce que deux autres ouvrages qui faisaient la promotion du premier ministre, à son avis, avaient été publiés pendant la période électorale et n’avaient pas fait l’objet d’une enquête par le bureau du commissaire. Le commissaire a conclu qu’en application de l’article 510 de la Loi, il ne pouvait être empêché d’enquêter sur une affaire au motif que d’autres pourraient ou devraient faire l’objet d’une enquête. Selon lui, la jurisprudence étayait cet avis (renvoi à Première Nation d’Ochapowace c Canada (Procureur général), 2007 CF 920 [Ochapowace] et R c Bears, [1988] 2 RCS 387, aux p 410‑411). Rebel News n’avait pas non plus produit de preuve indiquant que la décision du sous‑commissaire était fondée sur une considération ou un parti pris indus. Au contraire, l’enquête a été amorcée après la réception de sept plaintes, qui ont été communiquées à Rebel News.
[24] Le commissaire a ensuite expliqué le raisonnement qui l’avait mené à conclure que les placards de Rebel News constituaient de la publicité électorale au sens du paragraphe 2(1) de la Loi. Il a fait remarquer que, pour qu’une communication constitue de la publicité électorale, elle doit : 1) être un message publicitaire; 2) être diffusée au public; 3) être diffusée pendant une période électorale; 4) favoriser ou contrecarrer un parti ou un candidat à l’élection enregistré. Selon la thèse de Rebel News, les placards ne constituaient pas de la publicité électorale parce qu’ils visaient non pas à contrecarrer le Parti libéral du Canada, son chef ou ses candidats, mais à promouvoir la vente de l’ouvrage. Toutefois, au vu des éléments de preuve dont il disposait et des motifs résumés dans le rapport de recommandation, le commissaire n’était pas du même avis.
[25] Le commissaire a fait remarquer que Rebel News s’appuyait sur la définition de « publicité électorale » qui figure au paragraphe 2(1) de la Loi, plus particulièrement l’alinéa b) de cette définition, que je vais reproduire ici pour en faciliter la consultation :
Définitions
2 (1) Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
[…]
publicité électorale Diffusion, sur un support quelconque et pendant une période électorale, d’un message publicitaire qui favorise ou contrecarre un parti enregistré ou l’élection d’un candidat, notamment par une prise de position sur une question à laquelle est associé un parti enregistré ou un candidat. Il est entendu que ne sont pas considérés comme de la publicité électorale :
[…]
b) la promotion ou la distribution, pour une valeur non inférieure à sa valeur commerciale, d’un ouvrage dont la mise en vente avait été planifiée sans égard à la tenue de l’élection;
[…]
[26] Le commissaire a fait remarquer que, dans ses observations accompagnant sa demande de révision, Rebel News a interprété l’alinéa b) de la définition de « publicité électorale » qui figure au paragraphe 2(1) comme une [traduction] « exemption relative aux ouvrages ». Selon le commissaire, cette disposition sert à préciser que la publicité électorale ne comprend pas « la promotion ou la distribution, pour une valeur non inférieure à sa valeur commerciale, d’un ouvrage dont la mise en vente avait été planifiée sans égard à la tenue de l’élection ». Il a déclaré qu’il ressort clairement du passage souligné que l’alinéa b) de la définition de « publicité électorale » prévue au paragraphe 2(1) (par souci de commodité, paragraphe 2(1)b)) ne s’applique manifestement qu’à un ouvrage qui aurait été publié, que l’élection ait été déclenchée ou non.
[27] Le commissaire a conclu que la précision apportée par le paragraphe 2(1)b) ne s’appliquait pas dans l’affaire dont il était saisi parce que Rebel News avait planifié le lancement de l’ouvrage de manière à ce qu’il coïncide avec l’élection.
[28] À cet égard, le commissaire a affirmé que les éléments de preuve recueillis par les enquêteurs de sources facilement accessibles dans Internet permettaient d’établir que Rebel News avait l’intention de lancer l’ouvrage et de distribuer les placards précisément à la date de délivrance du bref et pendant la période électorale qui a suivi. Le commissaire a énuméré certaines des communications publiées par Rebel News sur son site Web et son compte Twitter, dont une vidéo publiée sur le site Web de Rebel News, et a fait référence à un aveu de M. Levant lors de son entrevue au cours de laquelle il a admis qu’il avait planifié le lancement de l’ouvrage de manière à ce qu’il coïncide avec l’élection.
[29] Le commissaire a conclu qu’au lieu de promouvoir l’ouvrage, les placards et la campagne de placards visaient très probablement à contrecarrer le Parti libéral et l’élection de son chef et de certains de ses candidats. Le commissaire a également pris en compte les publications Twitter et les mots-clics de Rebel News sur les placards qui, selon lui, avaient rapport à l’élection plutôt qu’à la promotion de l’ouvrage. De plus, Rebel News avait commandé des milliers de placards et demandé que les gens contribuent au financement de ses placards – des activités généralement menées par des entités politiques réglementées (comme les candidats et les partis politiques) et des tiers. Le commissaire a également souscrit aux motifs factuels sous-tendant la conclusion du sous‑commissaire selon laquelle les placards constituaient une publicité électorale, motifs que le commissaire a résumés et énumérés.
[30] Compte tenu de tout ce qui précède, le commissaire a conclu que les placards distribués et exposés par Rebel News pendant la période électorale constituaient de la publicité électorale par un tiers.
[31] En ce qui concerne l’article 352, le commissaire a fait remarquer que cette disposition exige qu’un tiers qui diffuse de la publicité électorale pendant la période électorale inclue dans le message publicitaire, de façon qui soit clairement visible ou autrement accessible, son nom, son numéro de téléphone, son adresse municipale ou Internet et qu’il indique que le message publicitaire a été autorisé par le tiers. Le commissaire a déclaré que cette exigence a pour objet important d’assurer la transparence à l’égard des personnes à l’origine de la publicité électorale et qui la paient. En ce qui a trait à la 43e élection générale fédérale, le commissaire a conclu que Rebel News était un tiers au sens de la Loi. Par conséquent, ses messages publicitaires électoraux devaient être conformes à l’article 352. Étant donné que ses placards ne présentaient pas les renseignements requis, ils contrevenaient à l’article 352 de la Loi.
[32] Quant au paragraphe 353(1), le commissaire a déclaré qu’il exige qu’une personne, une société ou un groupe s’enregistre auprès d’Élections Canada, à titre de tiers, immédiatement après avoir engagé des dépenses totalisant 500 $ ou plus pour des activités partisanes, de la publicité électorale et des sondages électoraux qui sont effectués, diffusés ou menés respectivement au cours d’une période électorale. Rebel News avait refusé de fournir aux enquêteurs du CEF tout renseignement concernant les frais qu’elle avait engagés pour la production et la distribution de ses placards, au‑delà d’une caricature fournie par M. Levant. Cependant, les renseignements recueillis à partir du site Web de Rebel News, que le commissaire a décrits, laissent entendre que Rebel News avait très probablement engagé des dépenses dépassant de beaucoup le seuil minimal de 500 $ requis pour l’enregistrement d’un tiers. Le commissaire était convaincu que, même si elle avait engagé des dépenses supérieures à 500 $ pour ses messages publicitaires électoraux diffusés pendant la période électorale, Rebel News ne s’était pas enregistrée en tant que tiers et, par conséquent, a contrevenu au paragraphe 353(1) de la Loi.
[33] Le commissaire a également conclu que les SAP imposées étaient conformes à sa Politique pour le régime de sanctions administratives pécuniaires.
[34] En ce qui concerne les arguments de Rebel News relatifs à la Charte, le commissaire a rejeté l’argument selon lequel le sous‑commissaire avait porté atteinte à ses droits garantis par la Charte parce que M. Levant n’avait pas été mis en garde avant d’être interrogé. Le commissaire a souligné qu’il s’agissait d’une enquête administrative, et non pénale, et que M. Levant avait participé volontairement à l’entrevue. Dans le cadre d’une enquête administrative, une personne peut être interrogée sans être mise en garde (Canada (Agence des services frontaliers) c Tao, 2014 CAF 52 aux para 26-28). De plus, il s’agissait de la conduite de Rebel News qui était en litige, et Rebel News faisait l’objet de l’enquête, et non M. Levant. Les procès‑verbaux ont été dressés contre Rebel News, une entité constituée en société, qui n’est pas protégée par la garantie prévue à l’alinéa 11c) de la Charte contre l’auto‑incrimination, qui protège uniquement les personnes (R c Amway, [1989] 1 RCS 21).
[35] Le commissaire a ensuite fait remarquer que Rebel News ne contestait pas la constitutionnalité de l’article 352 et du paragraphe 353(1) de la Loi. Elle a plutôt soutenu que les décisions du sous‑commissaire étaient inconstitutionnelles parce qu’elles violaient le droit de Rebel News à la liberté d’expression et à la liberté de la presse, protégées par l’alinéa 2b) de la Charte. Toutefois, Rebel News n’a présenté aucun argument ni aucun élément de preuve pour étayer cette allégation.
[36] Citant l’arrêt Doré c Barreau du Québec, 2012 CSC 12 [Doré], le commissaire a défini le critère à appliquer lorsqu’il est appelé à déterminer si l’interprétation d’une loi habilitante par un décideur porte atteinte à un droit garanti par la Charte. Selon lui, il s’agit d’un critère servant à évaluer le caractère raisonnable, muni des « réflexes justificateurs » de l’analyse au regard de l’article premier de la Charte, soit la mise en balance proportionnée. Le commissaire a déclaré que l’arrêt Doré exige du décideur administratif qui prend des décisions discrétionnaires qu’il concilie les valeurs consacrées par la Charte en jeu et les objets de sa loi habilitante.
[37] De plus, le commissaire a fait remarquer que, dans l’arrêt Harper c Canada (Procureur général), 2004 CSC 33 [Harper], la Cour suprême du Canada a affirmé que les articles 352 et 353 de la Loi prévoient deux objectifs convaincants et réels : 1) promouvoir la mise en œuvre et l’application du régime de financement des tiers, et 2) assurer la transparence en fournissant aux électeurs l’information pertinente concernant les tiers qui participent à des activités réglementées, comme la publicité électorale. De plus, même si les exigences prévues aux articles 352 et 353 restreignent la liberté d’expression des tiers, la Cour suprême, dans l’arrêt Harper, a conclu que les restrictions sont minimales, raisonnables et manifestement justifiées au regard de l’article premier de la Charte.
[38] Le commissaire a conclu, compte tenu des objectifs impérieux du régime applicable aux tiers prévu par la Loi, que les prescriptions imposées à l’article 352 et au paragraphe 353(1) de la Loi portaient une atteinte minimale aux droits à la liberté d’expression de Rebel News garantis par la Charte. Par conséquent, la décision du sous‑commissaire, qui a dressé le procès-verbal, était raisonnable et ne contrevenait pas à la Charte.
Dispositions législatives et constitutionnelles pertinentes
Loi électorale du Canada, LC 2000, ch 9
Définitions
2(1) Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
[…]
publicité électorale Diffusion, sur un support quelconque et pendant une période électorale, d’un message publicitaire qui favorise ou contrecarre un parti enregistré ou l’élection d’un candidat, notamment par une prise de position sur une question à laquelle est associé un parti enregistré ou un candidat. Il est entendu que ne sont pas considérés comme de la publicité électorale :
a) la diffusion d’éditoriaux, de débats, de discours, de nouvelles, d’entrevues, de chroniques, de commentaires ou de lettres;
b) la promotion ou la distribution, pour une valeur non inférieure à sa valeur commerciale, d’un ouvrage dont la mise en vente avait été planifiée sans égard à la tenue de l’élection;
c) l’envoi d’un document par une personne ou un groupe directement à ses membres, actionnaires ou employés;
d) la diffusion par un individu, sur une base non commerciale, de ses opinions politiques sur Internet;
e) les appels téléphoniques destinés uniquement à inciter les électeurs à voter.
SECTION 2
Activités partisanes, publicité électorale et sondages électoraux pendant la période électorale
[…]
Interdiction : esquiver les plafonds
351 Il est interdit au tiers d’esquiver ou de tenter d’esquiver les plafonds prévus à l’article 350, notamment en se divisant lui‑même en plusieurs tiers ou en agissant de concert avec un autre tiers de sorte que la valeur totale de leurs dépenses d’activité partisane, de leurs dépenses de publicité électorale et de leurs dépenses de sondage électoral dépasse ces plafonds.
[…]
Information à fournir dans la publicité
352 Les tiers doivent mentionner leur nom dans tout message de publicité électorale, ainsi que leur numéro de téléphone et leur adresse municipale ou leur adresse Internet d’une façon qui soit clairement visible ou autrement accessible, et y indiquer que sa diffusion a été autorisée par eux.
Obligation de s’enregistrer
353 (1) Le tiers doit s’enregistrer dès qu’il a engagé des dépenses de 500 $, au total, au titre des dépenses suivantes :
a) des dépenses d’activité partisane qui se rapportent à des activités partisanes tenues pendant la période électorale;
b) des dépenses de publicité électorale qui se rapportent à des messages de publicité électorale diffusés pendant cette période;
c) des dépenses de sondage électoral qui se rapportent à des sondages électoraux effectués pendant cette période.
Contrôle judiciaire
555(1)
Intimé – commissaire
(2) Lorsqu’une demande en contrôle judiciaire d’une décision du commissaire est présentée, celui‑ci agit à titre d’intimé.
Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, édictée comme l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.‑U.) 1982, ch 11
Droits et libertés au Canada
1 La Charte canadienne des droits et libertés garantit les droits et libertés qui y sont énoncés. Ils ne peuvent être restreints que par une règle de droit, dans des limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique.
Libertés fondamentales
2 Chacun a les libertés fondamentales suivantes :
[…]
b) liberté de pensée, de croyance, d’opinion et d’expression, y compris la liberté de la presse et des autres moyens de communication;
[…]
Loi constitutionnelle de 1982, édictée comme l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.‑U.) 1982, ch 11
Primauté de la Constitution du Canada
52 (1) La Constitution du Canada est la loi suprême du Canada; elle rend inopérantes les dispositions incompatibles de toute autre règle de droit.
Questions en litige et norme de contrôle
[39] Les questions soulevées par les parties en l’espèce peuvent être formulées ainsi :
La décision du commissaire était‑elle raisonnable?
Le commissaire a‑t‑il appliqué le mauvais critère juridique ou effectué la mauvaise analyse?
Le commissaire a‑t‑il écarté des éléments de preuve ou des observations?
Le commissaire a‑t‑il bien tenu compte des valeurs consacrées par la Charte?
La disposition contestée, soit l’alinéa 2(1)b), porte‑t‑elle atteinte aux droits garantis à Rebel News par l’alinéa 2b) de la Charte?
Dans l’affirmative, l’atteinte est‑elle justifiée au regard de l’article premier de la Charte?
[40] Lorsqu’une cour examine une décision administrative au fond, la norme de contrôle qui est présumée s’appliquer est celle de la décision raisonnable (Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65, aux para 23, 25 [Vavilov]). Rebel News et le commissaire soutiennent que la norme de la décision raisonnable s’applique au contrôle de la décision du commissaire. Je suis d’accord.
[41] « La cour de révision doit s’assurer de bien comprendre le raisonnement suivi par le décideur afin de déterminer si la décision dans son ensemble est raisonnable. Elle doit donc se demander si la décision possède les caractéristiques d’une décision raisonnable, soit la justification, la transparence et l’intelligibilité, et si la décision est justifiée au regard des contraintes factuelles et juridiques pertinentes qui ont une incidence sur celle‑ci […] » (Vavilov, au para 99). Il incombe à la partie qui conteste la décision d’établir qu’elle est déraisonnable, et la Cour doit être convaincue que la lacune ou la déficience soulevée par cette partie est suffisamment capitale ou importante pour rendre la décision déraisonnable (Vavilov au para 100.)
La décision du commissaire était‑elle raisonnable?
Thèse de Rebel News
[42] Rebel News soutient d’abord que la décision du commissaire n’était pas raisonnable parce que son raisonnement comportait des lacunes et parce qu’il a fait fi d’éléments de preuve ou ne les a pas véritablement analysés.
[43] Rebel News fait valoir que, même si le commissaire a déterminé la question pertinente pour l’application de l’alinéa 2(1)b), soit celle de savoir si l’ouvrage aurait été publié sans égard au déclenchement de l’élection, il a évalué une autre question, à savoir si Rebel News avait planifié le lancement de l’ouvrage de manière à ce qu’il coïncide avec l’élection. Le commissaire a donc confondu deux questions distinctes et s’est préoccupé de manière déraisonnable de la question de savoir si, au moment où Rebel News a publié et promu l’ouvrage, elle avait l’intention de le faire pendant la période électorale de 2019. Il y a donc lieu de se demander si le commissaire a appliqué le bon critère juridique ou n’a pas procédé à la bonne analyse.
[44] En ce qui concerne ses éléments de preuve, Rebel News soutient que ses observations démontrent qu’elle aurait publié l’ouvrage sans égard à la tenue de l’élection, et que rien ne prouvait qu’elle n’aurait pas publié l’ouvrage après l’élection. Le commissaire n’a pas mentionné les éléments de preuve présentés par Rebel News et ne semble pas les avoir examinés. Plus particulièrement, selon les éléments de preuve présentés, le concept original de l’ouvrage était dérivé d’une couverture publiée en 2005, fondée sur une série télévisée des années 2000; l’URL (thelibranos.com) a été enregistrée en février 2016, plus de trois ans avant l’élection; Rebel News et M. Levant ont publié d’autres ouvrages critiques du premier ministre et du Parti libéral du Canada hors des périodes électorales.
[45] Rebel News fait également valoir que le commissaire n’a pas tenu compte de l’intention du législateur à l’égard de l’alinéa 2(1)b) et n’a pas [traduction] « tenu compte de la sagesse du législateur lorsqu’il a adopté » cette disposition.
[46] De plus, le commissaire a injustement visé Rebel News au motif que cette dernière est très critique envers le premier ministre et le Parti libéral du Canada et il n’a pas tenu compte des éléments de preuve selon lesquels au moins 20 autres ouvrages relatifs aux élections ont été publiés à la fin de l’été ou au début de l’automne 2019.
[47] En deuxième lieu, Rebel News soutient que la décision du commissaire enfreint la Charte. Même si le commissaire a tenu compte des objectifs de l’article 352 et du paragraphe 353(1) de la Loi, en les mettant en balance avec la liberté d’expression de Rebel News et en concluant que l’atteinte aux droits de Rebel News était minimale, l’analyse ne tient pas compte des valeurs fondamentales qui ressortent de la définition légale de la « publicité électorale », qui constitue un élément essentiel des articles 352 et 353. Rebel News fait valoir que l’alinéa 2(1)b) a pour objet de [traduction] « soustraire au contrôle du commissaire les expressions protégées dans le discours démocratique qui ne devraient pas être entravées pendant une période électorale, y compris les ouvrages et leur promotion, et décourager l’ingérence du gouvernement dans le discours politique ». Rebel News soutient que les valeurs fondamentales qui ressortent de la définition prévue à l’alinéa 2(1)b) auraient dû éclairer l’analyse du commissaire.
[48] De plus, même si le commissaire a invoqué l’arrêt Harper de la Cour suprême du Canada, Rebel News fait valoir que l’on peut distinguer cet arrêt de la présente affaire et qu’il ne s’applique pas en l’espèce. Dans l’arrêt Harper, la Cour a confirmé les limites à la publicité électorale par des tiers prévues dans la Loi, mais l’espèce porte sur une exception expresse prévue dans la Loi qui n’a pas été examinée à fond dans l’arrêt Harper.
Thèse du CEF
[49] Le CEF soutient que Rebel News demande à la Cour de procéder à un examen de novo des éléments de preuve et des observations, ce qui n’est pas l’objet du contrôle judiciaire.
[50] De plus, le commissaire a raisonnablement conclu, en se fondant sur les éléments de preuve et les observations dont il disposait, que les placards constituaient de la « publicité électorale » au sens du paragraphe 2(1) de la Loi et que la précision apportée à l’alinéa 2(1)b) ne s’appliquait pas. Le commissaire a pleinement examiné et rejeté l’argument de Rebel News selon lequel les placards ne constituaient pas de la « publicité électorale » parce qu’ils faisaient la promotion d’un ouvrage qui devait être mis en vente sans égard à la tenue de l’élection. Le commissaire a donné à l’alinéa 2(1)b) une interprétation raisonnable suivant laquelle un tiers ne saurait invoquer cette disposition lorsqu’il planifiait le lancement d’un ouvrage partisan de manière à ce qu’il coïncide avec l’élection. Cette interprétation comporte une logique interne claire, puisqu’un plan de publication et de commercialisation d’un ouvrage pendant une période électorale ne peut être considéré comme un plan visant à mettre en vente l’ouvrage « sans égard à la tenue de l’élection ». De plus, de nombreux éléments de preuve indiquaient que Rebel News avait prévu le lancement de l’ouvrage de manière à ce qu’il coïncide avec l’élection, et le commissaire les a examinés.
[51] Le CEF fait également valoir que le commissaire n’a pas appliqué le mauvais critère juridique ou qu’il n’a pas effectué la mauvaise analyse pour déterminer si l’alinéa 2(1)b) s’appliquait, comme l’a laissé entendre Rebel News. Au contraire, le commissaire a raisonnablement interprété la disposition compte tenu du texte, du contexte et de l’objet de la disposition. Il n’est pas du ressort de la Cour de procéder à un examen de novo ou de déterminer l’interprétation « correcte » d’une disposition contestée. Même si Rebel News ne souscrit pas à l’interprétation du commissaire, cette interprétation était raisonnable.
[52] Le commissaire n’a pas non plus fait fi des éléments de preuve de Rebel News. Rebel News n’a présenté aucun élément de preuve établissant que le commissaire l’avait visée ou avait un parti pris dans le cadre de son processus décisionnel. De plus, le commissaire a explicitement affirmé dans ses motifs qu’il avait tenu compte des observations de Rebel News. Il ressort également des motifs que le commissaire a examiné les éléments de preuve et les arguments de Rebel News. Le commissaire n’était pas tenu de répondre à chaque élément de preuve ou à chaque argument. Fait important, compte tenu de l’interprétation donnée à l’alinéa 2(1)b) par le commissaire, les éléments de preuve de Rebel News concernant les travaux antérieurs liés à l’ouvrage comportaient peu de valeur probante. En d’autres termes, vu cette interprétation l’alinéa 2(1)b), les éléments de preuve n’étaient pas pertinents, compte tenu de l’importance qu’il a accordée à l’intention expresse de Rebel News de lancer l’ouvrage pendant la période électorale et aux moyens particuliers de publicité utilisés (placards).
[53] Quoi qu’il en soit, la conclusion du commissaire, selon laquelle les placards constituaient de la publicité électorale, était fondée notamment sur le moment du lancement de l’ouvrage, mais aussi sur les éléments de preuve indiquant la façon dont Rebel News et M. Levant associaient l’ouvrage et les placards à l’élection.
[54] Le CEF fait également valoir que la décision est le fruit d’une mise en balance proportionnée des droits en cause protégés par la Charte et constitue une issue raisonnable. À la première étape de l’analyse énoncée dans l’arrêt Doré, le commissaire a tenu compte des objectifs légaux en jeu. Le commissaire a fait référence à l’arrêt Harper, dans lequel la Cour suprême a conclu que les articles 352 et 353 de la Loi visent à promouvoir la mise en œuvre et l’application du régime de financement par des tiers et à assurer la transparence en permettant aux électeurs de pouvoir obtenir l’information pertinente concernant les tiers qui participent à des activités réglementées, comme la publicité électorale. À la deuxième étape, le commissaire était conscient de la valeur de la liberté d’expression protégée par la Charte et a conclu que toute atteinte était minimale – même si Rebel News n’a fourni aucun élément démontrant une atteinte à ses droits protégés par l’alinéa 2b).
[55] En réponse à l’argument de Rebel News, selon lequel le commissaire n’a pas tenu compte des [traduction] « principes et valeurs fondamentaux » qui ressortent de la définition de « publicité électorale » et de l’alinéa 2(1)b), le CEF fait valoir que ces principes et valeurs sont inhérents aux articles 352 et 353 de la Loi. Le commissaire a donc implicitement tenu compte de la définition dans la mise en balance des valeurs consacrées par la Charte en jeu et des objectifs des articles 352 et 353 de la Loi. En outre, le commissaire a raisonnablement conclu que Rebel News invoquait la liberté d’expression et la liberté de la presse. Rebel News n’a pas énoncé les autres [traduction] « principes et valeurs fondamentaux » qui sont en jeu.
[56] Rebel News affirme que l’interprétation par le commissaire de l’alinéa 2(1)b) est trop large et assujettit à un contrôle tous les ouvrages exprimant une opinion politique, et la promotion de ces derniers, s’ils sont publiés pendant une élection fédérale. En réponse, le CEF souligne q