Première Nation Alexander c. Burnstick

Première Nation Alexander c. Burnstick
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2021-06-17
Référence neutre
2021 CF 618
Numéro de dossier
T-1440-20
Contenu de la décision
Date : 20210617
Dossier : T-1440-20
Référence : 2021 CF 618
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 17 juin 2021
En présence de madame la juge Strickland
ENTRE :
PREMIÈRE NATION ALEXANDER,
CONSEIL DE LA PREMIÈRE NATION ALEXANDER,
GEORGE ARCAND FILS, KEVIN ARCAND,
CHRIS ARCAND, MARTY ARCAND,
HEATHER JENNINGS, AUDRA ARCAND,
ET SCOTT BURNSTICK
demandeurs
et
KURT BURNSTICK, IVY BRUNO,
ERIC ARCAND, KAREN KOOTENAY,
JACOB THOMPSON, MICHEAL CALLIHOO,
TAMMIE BRUNO, KAILEY AMOR,
KYLA BRUNO, RILEY HARRISON,
LEO KEITH, YVONNE AMOR, ET LYNN ARCAND
défendeurs
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] Il s’agit d’une demande de contrôle judiciaire de la décision rendue le 1er novembre 2020 par un comité d’appel, nommé en vertu du Alexander First Nation Band Custom Election Regulations [le Règlement électoral], concernant l’élection du 25 septembre 2020 [l’élection] du chef et du conseil de la Première Nation Alexander [la PNA]. Le Comité d’appel a conclu que les candidats aux postes de chef et de conseillers n’avaient pas été élus en conformité avec le Règlement électoral, de sorte qu’une nouvelle élection était nécessaire.
Contexte
[2] La PNA est une bande au sens de la Loi sur les Indiens, LRC 1985, c I-5. Ses élections sont régies par le Règlement électoral, qui a été adopté par la PNA en 1987.
[3] Les demandeurs sont la PNA, le conseil de la PNA, et le chef et les conseillers élus le 25 septembre 2020. Les défendeurs sont les appelants dans les appels relatifs à l’élection. Toutefois, seulement trois des défendeurs, à savoir Kurt Burnstick, Ivy Bruno et Eric Arcand, ont participé au contrôle judiciaire.
[4] En vertu du Règlement électoral, le conseil est composé d’un chef et de six conseillers, qui sont nommés pour une période de trois ans. Ils sont tenus de déclencher une élection au moins trente jours avant la date de sa tenue habituelle (c’est-à-dire à la fin de leur mandat). À ce moment-là, le chef et le conseil sont également tenus de nommer un président d’élection et des membres du Comité d’appel en matière électorale. Le Comité d’appel doit être composé de personnes qui ne sont pas membres de la PNA.
[5] Le 25 août 2020, les anciens chef et conseil de la PNA ont nommé Loretta Pete-Lambert à titre de présidente d’élection [la présidente d’élection] et trois membres du Comité d’appel.
[6] L’élection était prévue pendant la pandémie de COVID-19. Avant l’élection, la présidente d’élection a affiché les restrictions liées à la COVID-19 qui seraient en place pendant le vote. Elle a également apporté plusieurs modifications au processus de vote. Plus important encore aux fins du présent contrôle judiciaire, la présidente d’élection a décidé d’utiliser un système électronique de comptabilisation des votes déposés en faveur des conseillers afin de limiter le contact avec les bulletins et de réduire la nécessité pour le personnel de se rassembler pendant une longue période pour comptabiliser les votes. Ainsi, bien que le Règlement électoral prévoie que chaque bulletin doit être marqué d’un « x » à côté du nom du candidat pour lequel l’électeur a l’intention de voter, les électeurs ont plutôt reçu comme instruction d’indiquer leur choix en remplissant un ovale à côté du nom du candidat de leur choix.
[7] Le Règlement électoral définit également les « électeurs », c’est-à-dire les personnes qui ont le droit de voter. Cette définition prévoit qu’un électeur doit être âgé d’au moins 21 ans, être membre de la PNA et être un résident habituel ou avoir résidé dans la réserve de la PNA pendant au moins un mois. Toute personne qui conteste le nom d’un électeur figurant sur la liste électorale ou qui croit que son nom devrait figurer sur la liste électorale peut demander au président d’élection de trancher la question à n’importe quel moment, jusqu’à 20 h le jour de l’élection. Le Règlement électoral prévoit également que le président d’élection n’est lié par aucune règle de preuve et que sa décision est définitive et exécutoire.
[8] Le vote a eu lieu le 25 septembre 2020 au centre communautaire de la PNA. Soixante-trois électeurs potentiels, qui se sont présentés au centre communautaire, mais qui ne figuraient pas sur la liste électorale, ont été autorisés à faire des déclarations solennelles attestant leur résidence. Ces déclarations solennelles ont été faites devant l’avocat interne de la PNA, Me Brooks Arcand-Paul, un commissaire à l’assermentation.
[9] À l’issue du scrutin, les bulletins de vote pour le chef ont été comptés manuellement, tandis que les bulletins déposés en faveur des conseillers ont été comptabilisés de façon électronique. La présidente d’élection a préparé un état des résultats de l’élection, daté du 25 septembre 2020. Des 533 bulletins de vote remplis, trois bulletins pour le chef et deux bulletins pour les conseillers ont été rejetés. M. George Arcand a été élu chef avec 308 voix, le défendeur Kurt Burnstick a obtenu 208 voix et un troisième candidat a obtenu 37 voix. Kevin Arcand (249 voix), Chris Arcand (218 voix), Marty Arcand (167 voix), Heather Jennings (165 voix), Audra Arcand (164 voix) et Scott Burnstick (158 voix) ont été élus comme conseillers. Les défendeurs Eric Arcand et Ivy Bruno ont obtenu 86 et 73 voix, respectivement. L’état des résultats indique également que l’élection [traduction] « [p]rend effet immédiatement pour une période de trois ans se terminant le 25 septembre 2023 ».
[10] À la suite de l’élection, treize appels ont été interjetés devant le Comité d’appel. Le 23 octobre 2020, le Comité d’appel a envoyé une lettre à chaque appelant, les informant que le Comité d’appel avait prévu une [traduction] « date de l’audition de l’appel », soit le 28 octobre 2020, à une heure donnée. Les lettres indiquaient le lieu de l’audience et donnaient aux appelants la possibilité de comparaître en personne ou par Zoom. Le dossier certifié du tribunal [DCT] contient peu d’autres éléments de preuve au sujet du processus du Comité d’appel. Il n’y a aucun enregistrement, aucune note ou transcription d’une audience ou d’une instance tenue le 28 octobre 2020 ou autre.
[11] L’affidavit de Me Arcand-Paul, établi sous serment le 5 mai 2021 [l’affidavit de Me Arcand-Paul] et joint en tant que pièce I aux notes de l’appel téléphonique du 22 octobre 2020 qu’il a eu avec l’ancienne présidente du Comité d’appel, Mme Sherri Turner (qui a plus tard démissionné et a été remplacée par Mme Kellie Wuttunee). Ces notes indiquent que la présidente a informé Me Arcand-Paul que treize appels avaient été interjetés, que ceux-ci devaient être entendus le 28 octobre 2020 et que la présidente d’élection serait interrogée. Les notes indiquent que Me Arcand-Paul a posé des questions au sujet du contenu des appels, et la réponse de la présidente concernant la communication de la nature ou de la question des appels était qu’elle [traduction] « [n]e le fera pas pour le moment. Le conseiller juridique l’a déconseillé. » En ce qui concerne la communication à la collectivité de renseignements sur les appels, les notes indiquent que c’est [traduction] « [n]on à la communication de renseignements à la collectivité. Le Comité d’appel aimerait respecter l’impartialité. Des invitations aux audiences pour les parties concernées seront envoyées demain […] ». De plus, en ce qui concerne la question de savoir si la PNA était en mesure de présenter des observations écrites, la réponse enregistrée est [traduction] « Non, pas approprié ».
[12] Le 23 octobre 2020, le chef et le conseil ont distribué une [traduction] « Mise à jour sur l’appel de l’élection ». La mise à jour contient en grande partie les mêmes renseignements que les notes de Me Arcand-Paul concernant l’appel téléphonique de la veille avec la présidente du Comité d’appel :
[traduction]
MISE À JOUR SUR L’APPEL DE L’ÉLECTION
Le 23 octobre 2020
Le chef et le conseil ont reçu une mise à jour concernant l’appel de l’élection. Voici un sommaire des renseignements fournis :
1) Le Comité en matière électorale est saisi de 13 appels.
2) Les audiences sont provisoirement prévues pour le 28 octobre 2020, sous réserve de conflits d’horaire.
3) Les détails des audiences seront envoyés aux parties concernées d’ici le vendredi 23 octobre 2020.
4) Le Comité d’appel rendra sa décision finale d’ici le 2 novembre 2020, sous réserve de conflits d’horaire.
5) Le Comité d’appel a été avisé par son conseiller juridique indépendant de ne pas divulguer à la Nation de renseignements relatifs aux questions ou à la nature des appels.
6) Le Comité d’appel a également déclaré que seules les observations des parties concernées par les appels seront acceptées.
[…]
[13] Le 1er novembre 2020, le Comité d’appel a envoyé sa décision à la PNA et aux appelants. Le Comité d’appel a accueilli l’appel pour trois motifs, comme nous le verrons plus loin. Le Comité d’appel n’a pas indiqué que d’autres motifs seraient fournis.
[14] Le 4 novembre 2020, le chef et le conseil nouvellement élus de la PNA ont convoqué une assemblée des membres au cours de laquelle la décision du Comité d’appel a fait l’objet de discussions. Selon le témoignage des demandeurs, la nette majorité des membres présents appuyaient une contestation judiciaire de la décision, confirmaient leur appui au chef et au conseil nouvellement élus et s’opposaient à la tenue d’une nouvelle élection.
[15] Le 13 novembre 2020, le chef et le conseil ont adopté une résolution du conseil de bande [RCB] à cet effet. La RCB comprend une déclaration selon laquelle le chef et le conseil avaient reçu un avis juridique indiquant que la décision du Comité d’appel était incorrecte, illégale, inéquitable sur le plan procédural et déraisonnable, et qu’ils avaient, sur cette base, décidé d’en demander le contrôle judiciaire. La RCB prévoit que des instructions seront données au conseiller juridique en conséquence, qu’un sursis à l’exécution de la décision du Comité d’appel sera demandé en attendant l’issue du recours en contrôle judiciaire, qu’aucune élection ne sera tenue, et que le chef et le conseil élus le 25 septembre 2020 continuent d’occuper leur poste en attendant l’issue dudit recours.
[16] Le 16 novembre 2020, après que le chef et le conseil aient décidé de demander le contrôle judiciaire de la décision du Comité d’appel, ce dernier a publié un rapport final, qui fournit des résumés des éléments de preuve présentés dans le cadre des appels et l’analyse du Comité d’appel qui sous-tend sa décision.
[17] La présente demande de contrôle judiciaire a été déposée le 26 novembre 2020. Le chef et le conseil élus le 25 septembre 2020 continuent de gouverner et aucune nouvelle élection (conformément à la décision du Comité d’appel) n’a été tenue.
Décision faisant l’objet du contrôle
[18] La décision du 1er novembre 2020 du Comité d’appel est reproduite dans son intégralité ci-dessous :
[traduction]
Par courriel
À l’attention de : Chef et conseil de la Première Nation Alexander
Madame, Monsieur,
Objet : Décision concernant l’appel de l’élection de la Première Nation Alexander
Le Comité d’appel pour l’élection de septembre 2020 de la Première Nation Alexander (le Comité) est nommé par le chef et le conseil de la Première Nation Alexander, conformément au Alexander First Nation Band Custom Election Regulations (le Règlement).
Le Comité conclut que les candidats aux postes de chef et de conseillers n’ont pas été élus en conformité avec le Règlement, et que la présidente d’élection doit tenir une assemblée de mise en candidature et une élection pour le ou les postes vacants, conformément au Règlement.
Le Comité conclut que les dispositions suivantes du Règlement n’ont pas été appliquées dans le cadre de cette élection :
En vertu de l’article vingt-deux (22), toute personne qui se présente pour voter se verra remettre, sur confirmation de son statut d’électeur par le président d’élection ou son adjoint, un (1) bulletin pour inscrire son vote. Le président d’élection ou son adjoint paraphe chaque bulletin au moment de le donner à l’électeur. Le Comité estime que le recours à soixante-trois (63) déclarations solennelles n’a pas permis de prouver efficacement à la présidente d’élection qu’une personne a vécu dans la réserve au moins un mois avant l’élection, car un commissaire à l’assermentation n’est pas tenu d’examiner une preuve de résidence avant de signer. Par conséquent, l’article 22 du Règlement a été violé.
Conformément à l’article vingt-trois (23), chaque bulletin est marqué d’un « x » à côté du nom du ou des candidats pour lesquels l’électeur a l’intention de voter et cette instruction doit être clairement affichée au lieu du vote par le président d’élection. Le Comité conclut que l’outil électronique de comptabilisation utilisé pendant l’élection n’a pas permis l’utilisation d’un « x » pour choisir les candidats au Comité, car l’équipement exigeait qu’une bulle ovale soit remplie pour pouvoir compter les résultats des bulletins. Si la bulle ovale n’était pas remplie, le bulletin était rejeté, de sorte qu’inscrire un « x » dans la bulle n’aurait pas permis de compter le vote, et, ainsi, l’article vingt-trois (23) du Règlement a été violé.
Conformément à l’article trente-cinq (35), le Règlement ne peut être modifié que si cinquante et un pour cent (51 %) des électeurs de la Première Nation Alexander donnent leur appui en signant une pétition. Une assemblée est convoquée pour discuter des modifications. Le Comité conclut que les bulletins pour les candidats au poste de chef ont été comptés manuellement et qu’un « x » aurait dû être inscrit à côté du nom des candidats, mais que les bulletins étaient identiques à ceux pour le conseil et comprenaient des instructions claires pour remplir une bulle ovale. Par conséquent, l’article trente-cinq (35) du Règlement a été violé.
Néanmoins, aucune modification n’a été apportée au Règlement, par la signature d’une pétition par cinquante et un pour cent (51 %) des électeurs, afin d’approuver l’utilisation d’un outil électronique de comptabilisation.
Le Comité est pleinement conscient des risques liés à la pandémie mondiale et aux dépenses financières qu’engendrerait une nouvelle élection pour la Première Nation Alexander. Toutefois, les préoccupations des appelants étaient valides et la protection du droit de la Première Nation Alexander est essentielle. En tant que comité, nous avons la responsabilité de tirer une conclusion et de rendre une décision dans les cinq (5) jours suivant les audiences d’appel en vertu du Règlement.
Le Comité rappelle à la présidente d’élection qu’elle doit tenir une assemblée de mise en candidature et une élection pour le ou les postes vacants, conformément au Règlement, si le Comité conclut que les candidats n’ont pas été choisis en conformité avec le Règlement.
Le Comité a joint plusieurs recommandations à l’intention du chef et du conseil, ainsi que de la présidente d’élection à prendre en compte avant la tenue d’une nouvelle élection.
Cordialement,
Kellie Wuttunee
Présidente du Comité d’appel en matière électorale
Recommandations
1. Le Comité recommande à la présidente d’élection d’utiliser le vote au moyen d’un « x » jusqu’à ce que cinquante et un pour cent (51 %) des électeurs apportent des modifications au Règlement.
2. Le Comité recommande que la présidente d’élection utilise un affidavit pour vérifier si les électeurs se trouvent dans la réserve, car les déclarations solennelles ne permettent pas de vérifier efficacement si une personne vit dans la réserve.
3. Le Comité recommande à la Première Nation Alexander d’établir un délai précis pour tenir d’une élection après qu’un comité d’appel conclue qu’une nouvelle élection est nécessaire. À l’heure actuelle, le Règlement ne prévoit pas de délai précis pour tenir une nouvelle élection. Le Comité recommande qu’une élection ait lieu dans les trente (30) jours suivant les présentes.
4. Le Comité recommande à la Première Nation Alexander de choisir un autre président d’élection si une deuxième élection doit être tenue après l’accueil d’un appel, car cela garantirait aux électeurs que la nouvelle élection est tenue en conformité avec le Règlement.
Régime législatif
[19] Les dispositions les plus pertinentes du Règlement électoral sont reproduites à l’annexe A des présents motifs.
Questions en litige
[20] À mon avis, les questions à trancher dans le cadre de la présente demande peuvent être ainsi formulées :
Question préliminaire : certaines parties de l’affidavit sont-elles inadmissibles au motif qu’elles constituent un ouï-dire, une opinion ou un argument?
Le processus du Comité d’appel était-il équitable sur le plan procédural?
La décision du Comité d’appel était-elle raisonnable?
Si le processus était inéquitable ou que la décision était déraisonnable, quelle réparation devrait être accordée?
Norme de contrôle
Position des demandeurs
[21] Les demandeurs citent le libellé de l’article 30 du Règlement électoral à l’appui de leur argument selon lequel le choix législatif de la PNA de prévoir un droit d’appel laisse entendre que la norme de contrôle de la décision correcte s’applique en l’espèce, et ils renvoient à l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 [Vavilov] de la Cour suprême du Canada. Les demandeurs soutiennent également que la norme de contrôle d’appel s’applique aussi et que la Cour a « toute latitude pour substituer son opinion à celle [du Comité d’appel] » (citant Housen c Nikolaisen, 2002 CSC 33 au para 8). À titre subsidiaire, les demandeurs soutiennent que la norme de contrôle de la décision raisonnable s’applique également en l’espèce.
[22] Les demandeurs soutiennent que la norme de contrôle de la décision correcte s’applique aux questions d’équité procédurale.
Position des défendeurs
[23] Les défendeurs soutiennent que la norme de contrôle de la décision raisonnable s’applique aux questions de fond, que la norme de contrôle de la décision correcte s’applique aux questions d’équité procédurale, et, contrairement à la position des demandeurs, qu’il ne s’agit pas d’un appel prévu par la loi. À cet égard, les défendeurs font remarquer que les demandeurs indiquent dans leur avis de demande qu’il s’agit d’une demande de contrôle judiciaire. Les défendeurs décrivent l’article 30 du Règlement électoral comme une clause privative, et non comme une disposition conférant un droit d’appel, et soutiennent que le seul recours dont disposent les demandeurs est une demande de contrôle judiciaire, et que, même s’il s’agissait d’un appel prévu par la loi, il ne pouvait être fondé que sur des questions de droit, et non sur des questions de fait. Par conséquent, les questions de fond soulevées par les demandeurs ne pourraient pas être tranchées dans le cadre d’un appel prévu par la loi.
Analyse
[24] Dans l’arrêt Vavilov, la Cour suprême du Canada a conclu que la norme de la décision raisonnable est présumée s’appliquer chaque fois qu’un tribunal contrôle une décision administrative (Vavilov, aux para 16, 23 et 25). Cette présomption peut être réfutée dans deux cas. Le premier est lorsque le législateur a prescrit la norme de contrôle applicable ou lorsqu’il a prévu un mécanisme d’appel, indiquant ainsi son intention que la cour de révision recoure aux normes applicables en appel (Vavilov, aux para 17 et 33). Le deuxième est lorsque la primauté du droit commande l’application de la norme de la décision correcte. C’est le cas pour certaines catégories de questions, soit les questions constitutionnelles, les questions de droit générales d’importance capitale pour le système juridique dans son ensemble, et les questions liées aux délimitations des compétences respectives d’organismes administratifs (Vavilov, aux para 17 et 53).
[25] L’article 30 du Règlement électoral prévoit ce qui suit :
[traduction]
30. Le Comité d’appel instruit l’appel dans les trente (30) jours suivant le dépôt de l’avis d’appel, et il rend sa décision dans les cinq (5) jours suivant l’instruction. Le Comité d’appel n’est pas lié par les règles ordinaires de la preuve. La décision du Comité d’appel est définitive et exécutoire. Les appels interjetés devant un tribunal judiciaire ne peuvent porter que sur une question de droit, non sur une question de fait.
[26] On peut soutenir qu’il s’agit de l’intention législative de la PNA, qui se manifeste par la présence d’un mécanisme d’appel à l’encontre d’une décision administrative et qui prévoit l’exercice d’une fonction d’appel au regard d’une telle décision (Vavilov, au para 36), et que, par conséquent, la cour saisie de l’appel devrait recourir aux normes applicables en appel pour contrôler la décision du Comité d’appel (Vavilov, aux para 37, 44 et 45).
[27] Toutefois, lorsqu’il est question du rôle que joue le mécanisme d’appel prévu par la loi dans l’analyse du choix de la norme de contrôle applicable, la Cour suprême a également déclaré ce qui suit dans l’arrêt Vavilov :
[52] Troisièmement, nous soulignons que les droits d’appel conférés par la loi sont souvent circonscrits : leur portée peut être restreinte en fonction des types de questions sur lesquelles une partie peut interjeter appel (par exemple, lorsque le droit d’appel ne vise que des questions de droit), ou en fonction du type de décision susceptible d’être portée en appel (lorsque, par exemple, certaines décisions d’un décideur administratif sont sans appel devant une cour de justice), ou bien en fonction de la partie ou des parties qui peuvent porter la cause en appel. La présence d’un droit d’appel circonscrit dans le cadre d’un régime législatif ne fait pas obstacle en soi aux demandes de contrôle judiciaire visant des décisions ou des questions qui ne sont pas visées par le mécanisme d’appel, ni aux recours intentés par des personnes qui n’ont aucun droit d’appel.
[Non souligné dans l’original.]
[28] De plus, dans la décision Yellowdirt c Comité d’appel en matière électorale de la première nation Alexander, 2013 CF 26 [Yellowdirt], la Cour a examiné le Règlement électoral de la PNA et a déclaré que les décisions du Comité d’appel sont « susceptible[s] d’appel ou de révision » (au para 35).
[29] En l’espèce, dans leur avis de demande, les demandeurs présentent explicitement une demande de contrôle judiciaire en vertu des articles 18, 18.1 et 28 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F-7, plutôt que d’interjeter appel conformément à une certaine disposition législative, soit, en l’espèce, l’article 30 du Règlement électoral. De plus, les demandeurs demandent un jugement déclaratoire, notamment une déclaration portant que le Comité d’appel a manqué aux exigences d’équité procédurale et que sa décision était incorrecte et déraisonnable. Les demandeurs sollicitent également une ordonnance annulant la décision et [traduction] « enjoignant au Comité d’appel, en vertu de l’alinéa 18.1(3)b) de la Loi sur les Cours fédérales, de rejeter les appels et de confirmer l’élection », et, subsidiairement, d’ordonner qu’une autre formation réexamine les appels.
[30] À mon avis, il est très clair que les demandeurs ont choisi de contester la décision du Comité d’appel par voie de contrôle judiciaire, et non par voie d’appel prévu par la loi. Par conséquent, la norme de contrôle applicable à la question de fond est celle de la décision raisonnable.
[31] La cour de révision qui applique la norme de la décision raisonnable doit « se demander si la décision possède les caractéristiques d’une décision raisonnable, soit la justification, la transparence et l’intelligibilité, et si la décision est justifiée au regard des contraintes factuelles et juridiques pertinentes qui ont une incidence sur celle‑ci » (Vavilov, aux para 15 et 99). Lorsqu’une décision est fondée sur une analyse intrinsèquement cohérente et rationnelle et est justifiée au regard des contraintes juridiques et factuelles auxquelles le décideur est assujetti, elle est raisonnable et la cour de révision doit faire preuve de déférence envers une telle décision (Vavilov, au para 85).
[32] La norme de contrôle applicable aux questions d’équité procédurale est celle de la décision correcte (Établissement de Mission c Khela, 2014 CSC 24 au para 79; Canada (Citoyenneté et Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12 au para 43). De plus, comme je l’ai déjà déclaré dans la décision Morin c Nation crie d’Enoch, 2020 CF 696 [Morin] :
[21] […] La cour qui apprécie un argument relatif à l’équité procédurale doit se demander si la procédure était équitable eu égard à l’ensemble des circonstances, y compris à l’égard des facteurs énoncés dans l’arrêt Baker c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 RCS 817, 1999 CanLII 699 (CSC) (Baker), et, en mettant nettement l’accent sur la nature des droits substantiels concernés et les conséquences pour la personne, si un processus juste et équitable a été suivi (Chemin de fer Canadien Pacifique Limitée c Canada (Procureur général), 2018 CAF 69, au par. 54 (Canadien Pacifique)).
[22] Lorsque la norme de contrôle applicable est celle de la décision correcte, il n’y a pas lieu de faire preuve de déférence envers le décideur administratif. De plus, il revient à la cour de révision d’établir si les droits à l’équité procédurale du demandeur ont été violés (Canadien Pacifique, aux par. 33 à 56; Elson c Canada (Procureur général), 2019 CAF 27, au par. 31; Connolly c Canada (Revenu national), 2019 CAF 161, au par. 57).
Question préliminaire : certaines parties l’affidavit sont-elles inadmissibles au motif qu’elles constituent un ouï-dire, une opinion ou un argument?
Position des demandeurs
[33] Les demandeurs n’abordent pas ce point comme une question distincte dans leurs observations. Toutefois, ils soutiennent dans leur plaidoyer que certaines parties de l’affidavit en réponse de Kurt Burnstick, établi sous serment le 10 mai 2021 [l’affidavit de M. Burnstick], constituent du ouï-dire, plus précisément le témoignage de M. Burnstick qui confirme l’importance historique et culturelle de l’inscription d’un « x » sur les bulletins de vote. Les demandeurs soutiennent que ces éléments de preuve sont anonymes, qu’il s’agit de ouï-dire et qu’ils sont donc inadmissibles pour étayer la véracité de leur contenu. Les demandeurs font également remarquer que cette preuve historique est présentée pour la première fois dans le cadre du contrôle judiciaire et qu’il s’agit d’une tentative inadmissible d’étayer le dossier.
Position des défendeurs
[34] Les défendeurs affirment que les demandeurs tentent également d’étayer le dossier au moyen de leur preuve par affidavit. Les défendeurs soutiennent que presque toutes les observations des demandeurs concernant le caractère raisonnable de la décision reposent sur la preuve contenue dans les affidavits des demandeurs, et non sur le dossier dont disposait le Comité d’appel. Les défendeurs soutiennent que la preuve des demandeurs concernant le bien-fondé de la décision devrait être écartée ou radiée.
[35] Les défendeurs soutiennent également que les demandeurs donnent une mauvaise interprétation de la preuve par affidavit de M. Burnstick. Cette preuve constitue un résumé des observations qu’il a présentées au Comité d’appel. Même s’il s’agit d’un ouï-dire, elle est admissible, puisqu’elle démontre les éléments de preuve dont disposait le Comité d’appel, plutôt que la véracité de son contenu. De plus, M. Burnstick précise dans son affidavit qu’il a témoigné devant le Comité d’appel qu’il était présent lors de l’adoption du Règlement électoral. Par conséquent, sa preuve par affidavit, qui traite de l’intention de la PNA, relève de sa connaissance personnelle et ne constitue pas du ouï-dire.
Analyse
[36] En principe, la cour saisie d’une demande de contrôle judiciaire ne peut examiner que le dossier de preuve dont disposait le décideur. Les éléments de preuve qui n’ont pas été présentés au décideur et qui portent sur le fond de l’affaire sont, à quelques exceptions près, inadmissibles (Association des universités et collèges du Canada c Canadian Copyright Licensing Agency (Access Copyright), 2012 CAF 22 au para 20; Bernard c Canada (Agence du revenu), 2015 CAF 263 au para 35).
[37] La première exception est un affidavit qui contient des renseignements généraux susceptibles d’aider la Cour à comprendre les questions qui se rapportent au contrôle judiciaire, mais il faut s’assurer que l’affidavit ne va pas plus loin en fournissant des éléments de preuve se rapportant au fond de la question déjà tranchée par le décideur administratif. La deuxième exception est une preuve qui porte à l’attention de la cour de révision des vices de procédure qu’on ne peut déceler dans le dossier de preuve du décideur administratif, permettant ainsi à la Cour de s’acquitter de son rôle d’organe chargé de censurer les manquements à l’équité procédurale. La troisième exception est une preuve qui fait ressortir l’absence totale de preuve dont disposait le décideur administratif lorsqu’il a tiré une conclusion donnée.
[38] Suivant le paragraphe 81(1) des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106, la preuve par affidavit se limite aux faits dont le déposant a une connaissance personnelle. De plus, l’affidavit a pour but d’énoncer des faits pertinents quant au litige « sans commentaires ni explications », y compris une opinion ou des arguments (Canada (Procureur général) c Quadrini, 2010 CAF 47 au para 18).
[39] En l’espèce, le Comité d’appel a déposé un DCT conformément à l’article 318 des Règles. Toutefois, le DCT ne contient pratiquement aucun élément de preuve dont disposait le Comité d’appel au moment de rendre sa décision. Outre les avis d’appel et deux messages texte partiels de Kurt Burnstick à Casey Auigbelle, qui ont été présentés par Kurt Burnstick, le dossier ne comprend que des communications entre le Comité d’appel, les appelants et d’autres personnes au sujet des heures et des dates d’audience et qui indiquent que les appels ne doivent pas être rendus publics. Il n’y a ni note d’audience ni dossier des observations présentées aux audiences d’appel. Face à ce vide, dans une certaine mesure, toutes les parties tentent d’étayer le dossier au moyen de leur affidavit ou d’expliquer la décision du Comité d’appel. Bien que compréhensible, la preuve par affidavit ne peut être utilisée à ces fins.
[40] En ce qui concerne l’affidavit de M. Burnstick, puisqu’il n’y a ni transcription ni enregistrement de l’instance devant le Comité d’appel, il n’y a aucun moyen de confirmer que le [traduction] « résumé des renseignements [qu’il] a fournis au Comité d’appel » (affidavit de M. Burnstick, au paragraphe 22) décrit fidèlement ce qu’il a présenté au Comité d’appel. Plus important encore, l’explication de M. Burnstick quant à l’importance historique alléguée de l’exigence d’inscription d’un « x » sur les bulletins n’est pas particulièrement pertinente aux fins de la présente demande de contrôle judiciaire. Il en est ainsi parce que la décision du Comité d’appel ne renvoie aucunement à cet argument et qu’il n’y a aucune raison de croire que sa conclusion était fondée sur ce point. Le Comité d’appel a plutôt déclaré que, [traduction] « [s]i la bulle ovale n’était pas remplie, le bulletin était rejeté, de sorte qu’inscrire un “x” dans la bulle n’aurait pas permis de compter le vote, et, ainsi, l’article vingt-trois (23) du Règlement a été violé ». Mis à part l’erreur factuelle potentielle dont il sera question plus loin, cette conclusion n’appuie pas le fait que le Comité d’appel s’est fondé sur l’importance historique alléguée d’inscrire un « x » sur les bulletins.
[41] De plus, dans le rapport final, publié après la décision, le Comité d’appel a renvoyé à l’argument évident de M. Burnstick selon lequel, lorsqu’il était plus jeune, il avait été présent à une assemblée des rédacteurs du Règlement électoral et que l’intention d’utiliser un « x » était importante et était la volonté des aînés. Toutefois, le Comité d’appel a conclu qu’en l’absence de tout document écrit sur l’interprétation du Règlement électoral et l’utilisation d’un « x », le renvoi de M. Burnstick à l’objet du « x » [traduction] « ne pouvait être pris en compte avec un quelconque poids ». Dans la mesure où l’affidavit de M. Burnstick remet en question le bien-fondé de la décision du Comité d’appel sur ce point, il n’appartient pas à la Cour d’apprécier de nouveau la preuve.
[42] Pris dans son ensemble, l’affidavit de M. Burnstick contient d’autres renseignements qui ne sont pas pertinents au présent contrôle judiciaire ou qui constituent une preuve d’opinion. Par conséquent, j’accorde peu de poids à ces parties de l’affidavit. Je fais remarquer qu’en plus de l’affidavit de M. Burnstick, les défendeurs ont produit les affidavits d’Eric Arcand, d’Ivy Bruno, de Marcel Paul, de Cheryl Savoie, de Sheldon Arcand et d’Anita Arcand.
[43] Les demandeurs ont produit les affidavits de Loretta Pete-Lambert, du chef George Arcand fils., de Chris Arcand, de Kevin Arcand, de Brooks Arcand-Paul, d’Audra Arcand, de Heather Jennings, de Marty Arcand et de Scott Burnstick. Les affidavits de la présidente d’élection et de Me Arcand-Paul contiennent leurs avis respectifs sur l’interprétation appropriée du Règlement électoral. Cela équivaut à un argument juridique ou à une opinion. De plus, certains affidavits des demandeurs fournissent des éléments de preuve qui portent sur le fond de la décision, mais qui ne sont pas consignés au dossier, comme l’attestation de la présidente d’élection selon laquelle les bulletins marqués d’un « x » étaient toujours comptés. J’accorde peu de poids à cet élément de preuve.
[44] Toutefois, dans la mesure où la preuve par affidavit des demandeurs fait ressortir des vices de procédure qu’on ne peut déceler dans le dossier ou l’absence de preuve dont disposait le décideur, cette preuve est admissible parce qu’elle porte sur des manquements à l’équité procédurale.
Question 1 : Le processus du Comité d’appel était-il équitable sur le plan procédural?
Position des demandeurs
[45] Les demandeurs soutiennent que le Comité d’appel a manqué à l’équité procédurale en ne donnant aucun avis d’appel à la PNA ou aux nouveaux chef et conseil, et en ne permettant pas à la PNA, au chef et au conseil ou à la communauté de participer aux appels, de connaître la nature des appels, la preuve et les arguments, ou de présenter des observations.
[46] Les demandeurs font remarquer que l’équité procédurale commande au minimum de remettre un avis valable à la personne dont les intérêts sont en jeu afin qu’elle soit au courant des allégations qui pèsent contre elle et qu’elle ait une possibilité raisonnable de répondre à ces allégations et de se faire entendre par le décideur avant qu’il ne rende une décision. En outre, cette coutume ne saurait l’emporter sur les exigences d’équité procédurale. L’équité procédurale s’applique même si le Règlement électoral ne dit rien des garanties procédurales précises conférées à la personne dont les intérêts sont en jeu. Les demandeurs soutiennent que, étant donné qu’ils sont tenus de quitter leur emploi au moment de leur élection, leurs intérêts sont en jeu et qu’ils ont droit à l’équité procédurale.
[47] Les demandeurs soutiennent également que le Comité d’appel a violé leurs droits fondamentaux à l’équité procédurale : en ne donnant aucun avis d’appel au chef et au conseil, malgré le fait que leurs postes nouvellement élus auraient été mis en péril par les appels; en refusant d’accorder à la PNA la qualité pour agir, même si l’interprétation et l’application de ses lois et pratiques électorales étaient en cause; en s’opposant à ce que la PNA présente des observations; en menant le processus d’appel à huis clos et en entendant uniquement les appelants. Les demandeurs soutiennent que ces violations rendent nul l’ensemble de l’instance et que, par conséquent, la décision devrait être annulée.
Position des défendeurs
[48] Les défendeurs soutiennent que le processus du Comité d’appel était équitable. Ils affirment que la PNA a participé à l’appel. Le rapport final indique que le Comité d’appel a parlé à la présidente d’élection et à l’administrateur de la PNA. Par conséquent, [traduction] « les représentants de la PNA ont fourni une preuve détaillée et ont eu la possibilité de répondre à toutes les questions soulevées par les appels ».
[49] Les défendeurs soutiennent que les particuliers demandeurs étaient au courant des appels, comme en témoigne le fait que le chef et le conseil ont distribué la mise à jour à la communauté sur l’état des appels. Étant donné que les demandeurs avaient été réellement avisés des appels, aucun avis officiel ou invitation à participer n’était requis. Les défendeurs soutiennent également que, parce que les particuliers demandeurs n’ont pas contesté leur manque de participation à l’époque, ils ont renoncé à leur capacité d’alléguer un manquement à l’équité procédurale dans la présente demande.
[50] Enfin, les défendeurs soutiennent que les demandeurs ne peuvent pas simultanément alléguer qu’ils n’ont pas bénéficié d’un processus équitable sur le plan procédural et que le dossier est suffisamment complet pour que la Cour n’ait pas à renvoyer l’affaire au décideur. Selon les défendeurs, les demandeurs doivent démontrer que le manquement à l’équité procédurale était important et aurait eu une incidence sur le résultat.
Analyse
[51] À mon avis, il est incontestable qu’il existait une obligation d’équité procédurale envers les demandeurs – en tant que chef et conseil, et en tant que membres individuels nouvellement élus du conseil.
[52] Les demandeurs soutiennent qu’ils sont touchés pour des motifs liés à l’emploi, plus précisément que le Règlement électoral les obligeait à quitter leur emploi antérieur immédiatement après leur élection. À mon avis, il s’agit d’un aspect sous-jacent ou secondaire de l’existence de l’obligation parce que la décision du Comité d’appel pourrait faire en sorte que les postes des demandeurs en tant que chef et conseil nouvellement élus soient libérés, ce qu’elle a fait. Ainsi que la Cour l’a récemment déclaré dans l’affaire Halcrow c Première Nation Kapawe’no, 2021 CF 219 [Halcrow], qui examine l’équité procédurale dans un contexte similaire :
[57] Comme elles ont été élues, les demanderesses avaient un intérêt personnel de premier ordre, plus que dans celui de tout autre membre de la PNK, dans tout éventuel réexamen des résultats de l’élection par le Comité d’appel. À lui seul, ce fait rehausse fortement le degré d’équité procédurale qui leur est dû. Les demanderesses avaient le droit d’être informées de manière adéquate de la preuve présentée pour contester leurs élections, et elles auraient dû avoir la possibilité de présenter leurs observations avant qu’une décision allant à l’encontre de leurs intérêts ne soit prise.
(Voir aussi Ledoux c Première Nation de Gambler, 2019 CF 1465 au para 25 [Ledoux II].)
[53] En ce qui concerne le contenu de l’obligation d’équité procédurale, comme je l’ai déjà déclaré dans la décision Morin :
[32] La notion d’équité procédurale est éminemment variable, et son contenu est tributaire du contexte particulier et des circonstances de chaque cas (Baker, au par. 21). La question de savoir si l’obligation d’équité procédurale a été respectée dans un cas donné dépend de la nature de la décision recherchée, de la nature du régime législatif et des termes de la loi régissant l’organisme administratif, de l’importance de la décision, des attentes légitimes de la personne qui conteste la décision et du choix de procédure du décideur (Baker, aux par. 23 à 27).
[33] Je souligne également que, de façon plus générale, l’arrêt Baker, au paragraphe 28, énonce ce qui suit :
Les valeurs qui sous-tendent l’obligation d’équité procédurale relèvent du principe selon lequel les personnes visées doivent avoir la possibilité de présenter entièrement et équitablement l