Source text

Conseil général des éablissements Métis c. Canada (Relations Couronne-Autochtones)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2024-03-28
Référence neutre
2024 CF 487
Numéro de dossier
T-589-23, T-611-23
Notes
Une correction fut apportée le 28 mars, 2024
Contenu de la décision
Date : 20240328
Dossiers : T-611-23
T-589-23
Référence : 2024 CF 487
Ottawa (Ontario), le 28 mars 2024
En présence de monsieur le juge Sébastien Grammond
Dossier : T-611-23
ENTRE :
LE CONSEIL GÉNÉRAL DES ÉTABLISSEMENTS MÉTIS
demandeur
et
LE MINISTRE DES RELATIONS COURONNE-AUTOCHTONES ET L’ASSOCIATION DE LA NATION MÉTISSE DE L’ALBERTA
défendeurs
Dossier : T-589-23
ET ENTRE :
L’ASSOCIATION DE LA NATION MÉTISSE DE FORT MCKAY
demanderesse
et
LE MINISTRE DES RELATIONS COURONNE-AUTOCHTONES ET L’ASSOCIATION DE LA NATION MÉTISSE DE L’ALBERTA
défendeurs
JUGEMENT ET MOTIFS
Table des matières
I. Contexte 3
A. Contexte juridique 3
(1) Les droits protégés par l’article 35 4
(2) Les titulaires des droits garantis par l’article 35 5
B. Contexte factuel 8
(1) Les parties 8
(2) La genèse de l’Entente visée par le contrôle judiciaire 12
(3) Le projet de loi C-53 21
II. Analyse 22
A. La reconnaissance 23
B. La compétence de la Cour fédérale 26
C. L’obligation de consulter 31
D. La revendication crédible d’un droit protégé par l’article 35 33
E. La mesure prise par la Couronne 34
F. Les répercussions potentielles 35
(1) Qui est visé par le monopole? 36
(2) L’étendue du monopole 52
(3) La prétendue absence d’effets sur les tiers 61
(4) Choix et masse critique 65
G. L’étendue de l’obligation de consulter 68
H. Le respect de l’obligation 68
I. Les mesures de réparation 71
III. Dispositif 73
[1] Le Canada et la Nation métisse de l’Alberta [la NMA] ont conclu une entente visant à reconnaître l’autonomie gouvernementale de la collectivité dénommée « Nation métisse en Alberta » [l’Entente]. Dans cette entente, les parties reconnaissent que la NMA représente de manière exclusive la Nation métisse en Alberta, en particulier pour ce qui concerne l’exercice des droits que l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 reconnaît à cette dernière.
[2] Le Canada n’a pas consulté les demandeurs avant de conclure l’Entente. Les demandeurs revendiquent tous deux des droits protégés par l’article 35 indépendamment de la NMA. Ils se disent lésés par l’Entente, car ils ont été inclus contre leur gré dans la définition de « Nation métisse en Alberta », ce qui confère à la NMA le pouvoir exclusif de faire valoir leurs droits visés par l’article 35 dans le cadre des relations avec le Canada. Ils ont demandé le contrôle judiciaire de l’Entente au motif que le Canada avait manqué à son obligation de les consulter.
[3] Je ferai droit à leurs demandes. Suivant le sens ordinaire de ses termes, l’Entente définit la Nation métisse en Alberta de manière à inclure les demandeurs. Par conséquent, elle confère à la NMA un monopole sur l’exercice des droits garantis par l’article 35 que revendiquent les demandeurs. Ce que l’Entente accorde exclusivement à la NMA, elle en prive nécessairement les demandeurs. Elle empêche les demandeurs de négocier séparément avec le Canada la reconnaissance de leurs droits, et les oblige ainsi à faire valoir leurs droits devant les tribunaux. Ces conséquences, qui sont loin d’être hypothétiques, obligeaient le Canada à consulter les demandeurs avant de conclure l’Entente. Compte tenu de l’absence totale de consultation des demandeurs par le Canada, je dois annuler les dispositions problématiques de l’Entente.
I. Contexte [4] Pour bien comprendre les questions qui se posent en l’espèce, il faut commencer par exposer l’état actuel de la jurisprudence concernant les droits que la Constitution garantit aux Métis. Je décrirai ensuite brièvement les parties au litige, qui sont des organisations cherchant à représenter divers groupes de Métis en Alberta. Ensuite, je présenterai sommairement les négociations qui ont mené à la signature de l’Entente faisant l’objet des présentes demandes.
A. Contexte juridique [5] L’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 est au cœur de la présente affaire. Les deux premiers paragraphes de cette disposition sont rédigés en ces termes :
35 (1) Les droits existants — ancestraux ou issus de traités — des peuples autochtones du Canada sont reconnus et confirmés.
35 (1) The existing aboriginal and treaty rights of the aboriginal peoples of Canada are hereby recognized and affirmed.
(2) Dans la présente loi, peuples autochtones du Canada s’entend notamment des Indiens, des Inuit et des Métis du Canada.
(2) In this Act, aboriginal peoples of Canada includes the Indian, Inuit and Métis peoples of Canada.
(1) Les droits protégés par l’article 35 [6] Les droits ancestraux reconnus par l’article 35 comprennent les droits de récolte, tels que le droit de chasse, de piégeage et de pêche ainsi que le droit de récolter du bois : R c Van der Peet, [1996] 2 RCS 507; R c Sappier; R c Gray, 2006 CSC 54, [2006] 2 RCS 686 [Sappier]. Dans certaines circonstances, ces droits peuvent être exercés à des fins commerciales : R c Gladstone, [1996] 2 RCS 723. Les droits ancestraux comprennent également le titre ancestral, soit le droit à la possession exclusive d’un territoire : Nation Tsilhqot’in c Colombie-Britannique, 2014 CSC 44, [2014] 2 RCS 257 [Nation Tsilhqot’in]. Une mesure législative qui porte atteinte à des droits ancestraux sera déclarée inopérante, à moins que le gouvernement démontre que cette atteinte est justifiée : R c Sparrow, [1990] RCS 1075 [Sparrow]. Bien que les droits ancestraux bénéficient d’une protection constitutionnelle, le processus pour établir leur existence devant les tribunaux est souvent long, coûteux et fastidieux.
[7] Les activités d’extraction de ressources naturelles à grande échelle peuvent avoir une incidence sur l’exercice des droits ancestraux. Toutefois, étant donné la difficulté à prouver l’existence de ces droits, obtenir une mesure de réparation en temps utile peut s’avérer ardu. Afin de donner concrètement effet aux droits garantis par l’article 35 dans de telles circonstances, la Cour suprême du Canada a statué que les gouvernements ont l’obligation de consulter les peuples autochtones lorsque de tels projets risquent de porter atteinte aux droits que leur garantit l’article 35 : Nation haïda c Colombie-Britannique (Ministre des Forêts), 2004 CSC 73, [2004] 3 RCS 511 [Nation haïda]. La portée précise de cette obligation est décrite ci-après. L’une de ses principales caractéristiques est qu’elle prend naissance dès qu’un peuple autochtone revendique de manière crédible un droit ancestral, sans qu’il soit nécessaire d’en faire la preuve complète. Il convient également de souligner que les promoteurs de projets d’extraction de ressources naturelles concluent souvent des ententes sur les répercussions et les avantages avec les peuples autochtones lorsque leurs projets sont susceptibles de porter atteinte aux droits garantis par l’article 35.
[8] Depuis les 30 dernières années, la politique du gouvernement du Canada a été de reconnaître que l’article 35 englobe une certaine forme d’autonomie gouvernementale. Toutefois, les tribunaux ne se sont pas prononcés de manière exhaustive sur l’existence et la portée d’un droit ancestral (ou « droit inhérent ») à l’autonomie gouvernementale reconnu par l’article 35. Récemment, la Cour suprême du Canada a refusé d’examiner la question dans le Renvoi relatif à la Loi concernant les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations, des Inuits et des Métis, 2024 CSC 5 [Renvoi relatif au projet de loi C-92]. Aux fins des présentes demandes, je n’ai pas à tirer de conclusions définitives quant à la portée de l’article 35 en ce qui concerne l’autonomie gouvernementale. Il me suffit de reconnaître que la présente affaire concerne des initiatives prises par les pouvoirs exécutif et législatif de l’État pour reconnaître l’autonomie gouvernementale.
(2) Les titulaires des droits garantis par l’article 35 [9] Bien qu’ils soient souvent exercés par des particuliers, les droits ancestraux reconnus par l’article 35 sont généralement considérés comme étant de nature collective et comme appartenant à un groupe : Sparrow, à la p 1112; Sappier, au paragraphe 31; voir toutefois l’analyse plus nuancée aux paragraphes 33 à 36 de l’arrêt Behn c Moulton Contracting Ltd, 2013 CSC 26, [2013] 2 RCS 227.
[10] Pendant longtemps, la seule forme de gouvernement autochtone reconnue par le gouvernement fédéral était la bande indienne, une forme de gouvernement local créée par la Loi sur les Indiens, LRC 1985, c I-5. La plupart des bandes indiennes sont aujourd’hui connues sous le nom de Premières Nations. Pour des raisons pratiques, on a souvent supposé que les Premières Nations locales étaient les titulaires des droits ancestraux reconnus par l’article 35. Par conséquent, lorsque prend naissance l’obligation de consulter énoncée dans l’arrêt Nation haïda, la pratique habituelle consiste à mener des consultations auprès des Premières Nations potentiellement touchées. Néanmoins, les tribunaux ont parfois évoqué la possibilité de recourir au système juridique d’un peuple autochtone pour déterminer qui est le titulaire légitime des droits ancestraux : William v British Columbia, 2012 BCCA 285 aux paragraphes 132 à 157, conf par Nation Tsilhqot’in, sans analyse de cette question.
[11] Jusqu’à récemment, le gouvernement fédéral ne prêtait pas attention aux revendications des Métis et ne reconnaissait même pas que les Métis relevaient de sa compétence constitutionnelle. Pour cette raison, il n’existe pas de loi semblable à la Loi sur les Indiens pour les Métis. Bien que l’adoption de l’article 35, en particulier de son deuxième paragraphe, fût une victoire pour les Métis, les questions de définition et de représentation sont demeurées non résolues. Il n’existait pas de définition reconnue permettant d’établir qui, individuellement, peut exercer les droits des Métis ni quel groupe métis peut être considéré comme titulaire des droits protégés par l’article 35.
[12] La Cour suprême du Canada a fourni des éclaircissements sur ces questions dans l’arrêt R c Powley, 2003 CSC 43, [2003] 2 RCS 207 [Powley]. En particulier, elle a jugé qu’il suffisait aux demandeurs individuels de démontrer qu’ils étaient membres d’une « communauté métisse », définie comme « un groupe de Métis ayant une identité collective distinctive, vivant ensemble dans la même région et partageant un mode de vie commun » : Powley, au paragraphe 12. Elle n’a pas jugé nécessaire de déterminer si la communauté métisse en question, située à Sault Sainte-Marie et dans les environs, faisait partie d’une entité plus vaste.
[13] Dans la foulée de l’arrêt Powley, les tribunaux ont commencé à se pencher sur la question de savoir ce qui constitue une communauté métisse titulaire de droits. Bien que la structure du critère applicable en matière de droits ancestraux ait tendance à centrer l’analyse sur une communauté localisée à un endroit précis, les tribunaux de la Saskatchewan et du Manitoba ont reconnu l’existence de communautés métisses à une échelle régionale : R v Laviolette, 2005 SKPC 70 au paragraphe 30; R v Belhumeur, 2007 SKPC 114 au paragraphe 167; R v Goodon, 2008 MBPC 59 aux paragraphes 46 à 48. Dans l’arrêt R v Hirsekorn, 2013 ABCA 242, aux paragraphes 62 à 64 [Hirsekorn], la Cour d’appel de l’Alberta a reconnu que les droits des Métis pouvaient être revendiqués sur une base régionale, mais a refusé de se prononcer sur la question de savoir s’il n’y avait qu’une seule communauté métisse dans l’ensemble des provinces des Prairies ou s’il y avait plusieurs communautés régionales plus petites. Cette affaire a été tranchée sur le fondement d’une autre question. Dans l’arrêt R v Boyer, 2022 SKCA 62, la Cour d’appel de la Saskatchewan a ordonné la tenue d’un nouveau procès pour permettre aux défendeurs de faire valoir qu’une communauté métisse à l’échelle des Prairies pouvait revendiquer des droits protégés par l’article 35.
[14] Dans l’arrêt Powley, la Cour suprême du Canada a également évoqué la nécessité de mieux définir l’appartenance individuelle aux communautés métisses. Sans prétendre établir une définition rigide, elle a mis l’accent sur « les trois facteurs principaux suivants comme indices tendant à établir l’identité métisse dans le cadre d’une revendication fondée sur l’art. 35 : auto‐identification, liens ancestraux et acceptation par la communauté » (au paragraphe 30).
B. Contexte factuel [15] Dans les paragraphes qui suivent, je décrirai les parties et j’exposerai la manière dont elles ont, d’une part, fait valoir les droits qui leur sont garantis par l’article 35 et, d’autre part, négocié avec le Canada pour les faire reconnaître.
(1) Les parties [16] Les origines de la Nation métisse sont bien connues. Dans l’arrêt Alberta (Affaires autochtones et Développement du Nord) c Cunningham, 2011 CSC 37, [2011] 2 RCS 670, la Cour suprême du Canada a fait le résumé suivant, au paragraphe 5 :
À l’origine, les Métis étaient les descendants des unions du dix‑huitième siècle entre des Européens — explorateurs, négociants en fourrures et pionniers — et des femmes autochtones, principalement dans les plaines canadiennes qui font maintenant partie du Manitoba, de la Saskatchewan et de l’Alberta. En l’espace de quelques générations, les descendants de ces unions ont développé une culture distincte de celle de leurs ancêtres européens et indiens. Au début, les Métis étaient pour la plupart des nomades. Plus tard, ils ont érigé des établissements permanents axés sur la chasse, le commerce et l’agriculture. Les descendants francophones ont créé leur propre langue métisse dérivée du français. Les descendants anglophones parlaient l’anglais. De nos jours, les deux groupes sont collectivement appelés les Métis.
[17] Comme le Parlement n’a pas adopté de régime législatif exhaustif concernant les Métis et n’a pas imposé de critères d’appartenance et de structures politiques locales comme il l’a fait pour les Premières Nations, les Métis ont été laissés à eux-mêmes pour s’organiser politiquement. Ils se sont créé des structures politiques à l’échelle locale, régionale et provinciale et, à partir de 1983, à l’échelle nationale. Trois organisations représentant les Métis sont parties à la présente instance.
a) La Nation métisse de l’Alberta [18] L’Association des Métis d’Alberta et des Territoires du Nord-Ouest a été fondée en 1932, et est devenue ensuite l’Association des Métis de l’Alberta, puis la Nation métisse de l’Alberta [la NMA]. L’une des premières réalisations de la NMA a été l’obtention d’une assise territoriale pour les Métis de l’Alberta, qui prenait à l’époque la forme de « colonies », aujourd’hui appelées « établissements ». Ces établissements et leur gouvernance sont décrits dans la section suivante.
[19] De façon générale, la NMA représente ses membres sur le plan politique, notamment dans leurs relations avec les gouvernements du Canada et de l’Alberta. Elle offre également une gamme de services aux Métis, par exemple en matière de santé, de logement et de services à l’enfance et à la famille. La NMA dispose d’une structure de gouvernance provinciale, de districts régionaux et de « sections locales ». La NMA est également un membre dirigeant du Ralliement national des Métis [le RNM], une organisation représentant la Nation métisse à l’échelle nationale.
[20] À la suite de l’arrêt Powley de la Cour suprême du Canada, qui recommandait l’établissement de critères d’appartenance aux communautés métisses plus structurés et plus objectifs, le Canada a fourni des fonds à la NMA afin qu’elle puisse créer un registre des citoyens métis. La NMA est la seule organisation en Alberta à avoir reçu un tel financement. La NMA compte actuellement environ 57 000 membres inscrits. Le gouvernement de l’Alberta s’appuie notamment sur le registre de la NMA pour établir l’identité des Métis qui bénéficient de droits de récolte garantis par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982.
b) Le Conseil général des établissements métis [21] L’Alberta est la seule province canadienne à avoir réservé un territoire à sa population métisse, au moyen d’une loi adoptée dans les années 1930. Comme je l’ai mentionné plus haut, elle a créé ce qui s’appelait à l’époque des « colonies » métisses. La Fédération des associations des établissements métis de l’Alberta a été créée dans les années 1970 pour représenter les intérêts des colonies. Dans les années 1980, des discussions avec le gouvernement de l’Alberta ont mené à la signature de l’accord sur les établissements métis (Métis Settlements Accord) et à une révision de la législation, dont la principale composante est la Metis Settlements Act, RSA 2000, c M-14.
[22] La Metis Settlements Act met de côté des terres pour huit établissements métis. Chaque établissement est régi par un conseil élu et est représenté au sein du Conseil général des établissements métis [le Conseil], qui est le demandeur dans l’une des affaires qui nous occupent. Le Conseil est le successeur de la Fédération des associations des établissements métis de l’Alberta. La loi confère au Conseil et à chaque conseil d’établissement des pouvoirs qui se rapportent de manière générale à la gestion des terres de l’établissement.
[23] Les articles 74 à 95 de la Metis Settlements Act régissent l’appartenance aux établissements métis. Malgré certaines différences, les critères d’appartenance à la NMA et à un établissement métis sont largement similaires. Par exemple, les Indiens inscrits sont exclus dans les deux cas. Par conséquent, il est possible d’être à la fois membre de la NMA et d’un établissement métis. À l’audience, les parties m’ont informé qu’une proportion importante des membres des établissements sont également membres de la NMA, bien que la preuve ne donne aucun nombre précis.
[24] Selon la politique sur les droits de récolte des Métis en Alberta (Métis Harvesting in Alberta Policy), entrée en vigueur en 2019, le gouvernement de l’Alberta reconnaît l’appartenance à un établissement métis comme une preuve suffisante de l’auto-identification métisse aux fins de l’exercice des droits ancestraux protégés par l’article 35.
[25] Les parties ont fait un certain nombre d’affirmations concernant les liens, ou l’absence de liens, entre la Nation métisse en Alberta et les établissements métis, ou entre la NMA et le Conseil. Pour statuer sur la demande du Conseil, il n’est pas nécessaire que je me penche sur les nuances de la relation de longue date entre les parties.
c) L’Association de la Nation métisse de Fort McKay [26] La Nation métisse de Fort McKay se décrit comme la successeure d’une communauté métisse historique née de la présence de commerçants de fourrures canadiens-français dans le nord-est de l’Alberta à la fin du 18e et au début du 19e siècle. La communauté est située à environ 45 kilomètres au nord de Fort McMurray. Elle compte actuellement 116 membres, principalement issus de trois familles.
[27] À partir des années 1990, la Nation métisse de Fort McKay a été représentée par deux sections locales successives de la NMA, soit la section 122 puis la section 63. Au début des années 2010, toutefois, des différends ont surgi sur des questions liées à l’appartenance, à la représentation et à la consultation. La Nation métisse de Fort McKay a créé une organisation indépendante de la NMA, aujourd’hui dénommée l’Association de la Nation métisse de Fort McKay [l’Association de Fort McKay], qui est la demanderesse dans l’une des affaires qui nous occupent. En 2018, la Nation métisse de Fort McKay a décidé de dissoudre la section locale 63 de la NMA et de se dissocier complètement de la NMA. Cette décision a donné lieu à un long litige entre la NMA et l’Association de Fort McKay devant les tribunaux de l’Alberta, qu’il n’est pas nécessaire de décrire en détail dans les présents motifs. Il semble que d’autres communautés locales de Métis se trouvent dans une situation similaire, bien qu’elles ne soient pas parties à la présente instance.
(2) La genèse de l’Entente visée par le contrôle judiciaire [28] Dans l’arrêt Daniels c Canada (Affaires indiennes et du Nord canadien), 2016 CSC 12, [2016] 1 RCS 99, la Cour suprême a déclaré que les Métis relèvent de la compétence du Parlement sur [traduction] « [l]es Indiens et les terres réservées pour les Indiens » aux termes du paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1982. À la suite de cet arrêt, le Canada a entamé des négociations portant sur la reconnaissance des droits des Métis relevant de la compétence fédérale, y compris le droit à l’autonomie gouvernementale.
[29] Dans l’attente de l’arrêt Daniels, le Canada a chargé M. Thomas Isaac de rencontrer diverses organisations métisses et d’autres parties intéressées afin de « définir un processus de dialogue sur les droits des Métis prévus à l’article 35 ». Dans son rapport, M. Isaac a notamment recommandé que le Canada travaille avec les Métis pour élaborer un cadre relatif aux droits des Métis visés à l’article 35. À cette fin, il a recommandé « que le RNM et ses Membres dirigeants [y compris la NMA] ainsi que les établissements métis et le [Conseil général des établissements métis] fassent partie intégrante de tout engagement fédéral sur ces questions ». Il a également suggéré que d’autres organisations qui revendiquent des droits garantis par l’article 35 soient invitées à participer au dialogue.
a) Les négociations entre la NMA et le Canada [30] Le Canada et la NMA ont entrepris des négociations qui ont d’abord mené à un protocole d’entente, signé le 30 janvier 2017, aux termes duquel les parties s’engageaient à mener des discussions exploratoires. Il est intéressant de souligner que le protocole d’entente contient la disposition suivante :
Les parties reconnaissent l’histoire unique et les compétences du Conseil général des établissements métis et des huit établissements métis de l’Alberta (appelées collectivement les « établissements métis »), comme définis dans la Metis Settlements Act, RSA 2000, c M-14, ainsi que l’importance d’avoir la participation des établissements métis à un processus visant à favoriser la réconciliation et, en temps voulu, d’identifier ensemble [sic] de mécanismes permettant aux établissements métis de contribuer aux discussions exploratoires, et éventuellement d’y participer.
[31] Comme nous le verrons, la volonté exprimée dans cette disposition ne s’est pas concrétisée.
[32] Le 16 novembre 2017, les parties ont conclu une entente-cadre établissant une feuille de route en vue de la tenue de négociations approfondies sur un large éventail de questions. L’entente-cadre repose sur le principe que la NMA représente une entité appelée « Nation métisse en Alberta », qui n’est pas définie avec précision.
[33] Le 27 juin 2019, la NMA et le Canada ont signé une entente de reconnaissance du gouvernement métis et d’autonomie gouvernementale (Métis Government Recognition and Self-Government Agreement). L’article 1.01 de cette entente contient la définition suivante :
[traduction] « Nation métisse en Alberta » s’entend de la collectivité métisse de la province de l’Alberta composée soit de membres de la Nation métisse de l’Alberta, soit de citoyens du gouvernement métis, qui détiennent collectivement le droit à l’autonomie gouvernementale tel que le prévoit la présente entente.
[34] Cette entente établit un processus menant à la reconnaissance législative fédérale d’un gouvernement pour la Nation métisse en Alberta. Il n’est pas nécessaire de décrire toutes les composantes de ce processus. Il suffit de mentionner qu’il comprend l’élaboration d’une constitution pour le gouvernement métis et l’adoption d’une loi mettant en œuvre une future entente sur les relations intergouvernementales.
b) Les négociations entre le Conseil et le Canada [35] De son côté, le Conseil a entamé des discussions avec le ministère des Relations Couronne-Autochtones au cours de l’été 2016. En 2017, dans le cadre de ces discussions, le sous-ministre adjoint principal a exprimé sa préférence pour une solution [traduction] « à l’échelle de la province ». Le Conseil a réagi vigoureusement à cette proposition et a affirmé que les établissements métis sont titulaires de droits garantis par l’article 35 et que la NMA ne les représente pas.
[36] Ces discussions ont mené à un protocole d’entente daté du 14 décembre 2017 et à une entente-cadre datée du 17 décembre 2018, visant à établir une [traduction] « relation de gouvernement à gouvernement ». Le processus établi par cette entente visait entre autres à [traduction] « explorer l’objet et la portée des droits des membres des établissements qui leur sont garantis par l’article 35 [...] », bien que le Canada n’ait pas pris position sur ces droits. En outre, les parties à l’entente-cadre reconnaissent le principe suivant comme référence pour la négociation des ententes futures :
[traduction]
2.1.2 Les parties reconnaissent le Conseil en tant qu’organe politique directeur des établissements métis, distinct du Ralliement national des Métis et de ses entités affiliées, et elles reconnaissent le principe selon lequel le Conseil est le gouvernement désigné avec qui il convient de traiter pour l’élaboration de politiques communes qui ont une incidence sur les établissements métis.
[37] À plusieurs reprises au cours de ces discussions, le Conseil a fait savoir au Canada que les établissements métis répondent aux critères établis dans l’arrêt Powley, en ce sens que ces établissements sont des communautés titulaires de droits protégés par l’article 35, qu’ils ne sont pas représentés par la NMA et que le Canada ne peut pas reconnaître la NMA comme le seul représentant des Métis de l’Alberta aux fins des droits protégés par l’article 35.
c) Les prétentions de la Nation métisse de Fort McKay [38] Contrairement à la NMA et au Conseil, l’Association de Fort McKay n’a pas entrepris de négociations avec le Canada. Elle a plutôt cherché à se faire reconnaître par le gouvernement de l’Alberta, principalement pour exercer les droits de récolte que lui garantit l’article 35, ainsi que pour les questions de consultation et d’accommodement.
[39] À cet égard, l’Association de Fort McKay était reconnue par l’Alberta comme l’une des [traduction] « communautés métisses historiques et contemporaines » aux fins de sa politique de 2007 sur les droits de récolte des Métis.
[40] De plus, l’Association de Fort McKay a demandé à être reconnue dans le cadre du processus de revendication crédible de l’Alberta de 2019. En bref, pour déterminer quelles communautés métisses doivent être consultées avant l’approbation de projets d’extraction de ressources, l’Alberta procède à un examen préalable pour vérifier l’existence d’une communauté métisse et de ses droits ancestraux. Les conclusions issues de ce processus ne constituent toutefois pas une reconnaissance définitive des droits. Le 13 février 2020, le ministère des Relations avec les Autochtones de l’Alberta a reconnu que l’Association de Fort McKay avait une revendication crédible de droits ancestraux. La NMA a sollicité le contrôle judiciaire de cette décision auprès de la Cour du Banc du Roi de l’Alberta, mais l’affaire est apparemment en suspens.
[41] À partir de 2021, l’Association de Fort McKay ainsi que d’autres communautés métisses locales de l’Alberta ont écrit au ministre des Relations Couronne-Autochtones pour lui faire part de leurs inquiétudes quant à la portée des négociations entre le Canada et la NMA. Elles ont notamment rappelé au ministre que la NMA ne les représentait pas et ne pouvait prétendre exercer une autorité sur des non-membres. L’Association de Fort McKay a également fourni au ministre le dossier de preuve qui avait été présenté dans le cadre du processus de revendication crédible de l’Alberta.
d) La constitution de la NMA [42] Au cours de l’été 2022, la NMA a publié la constitution de la Nation métisse en Alberta, intitulée Otipemisiwak Métis Government – The Government of the Métis Nation within Alberta [la constitution], qui contenait une définition élargie du terme « Nation métisse en Alberta » :
[traduction]
2.1 La Nation métisse en Alberta comprend tous ses Citoyens, tous les Métis qui vivent en Alberta ainsi que les communautés métisses des territoires de la Nation métisse en Alberta.
2.2 La Nation métisse en Alberta est une collectivité métisse indivisible, indissoluble et unie qui constitue une partie inséparable et distincte de la Nation métisse. La présente disposition ne peut être modifiée.
[43] Par conséquent, la Nation métisse en Alberta comprend non seulement les membres (ou « citoyens ») de la NMA, mais également toutes les personnes considérées comme métisses, qu’elles aient adhéré à la NMA ou non. Outre les personnes, la définition inclut également des « communautés », qui sont associées à des « territoires ». Le chapitre 3 de la constitution décrit cinq territoires, qui sont de grandes régions dont la superficie combinée correspond à l’ensemble de l’Alberta. De plus, l’article 12.5 prévoit que le gouvernement métis Otipemisiwak, qui succédera à la NMA, est la seule organisation ayant le mandat et le pouvoir de représenter la Nation métisse en Alberta.
[44] Le chapitre 19 de la constitution traite des établissements métis. Il contient les dispositions suivantes :
[traduction]
19.3 Les établissements métis existent au bénéfice de tous les Métis de l’Alberta et font partie intégrante de la Nation métisse en Alberta.
[. . .]
19.6 Tout membre admissible d’un établissement peut demander d’être inscrit en tant que Citoyen de la Nation métisse en Alberta.
[45] Le 26 septembre 2022, le Conseil a écrit au ministre des Relations Couronne-Autochtones pour lui faire part de ses profondes inquiétudes concernant la constitution de la NMA, en particulier au sujet des dispositions reproduites ci-dessus qui confèrent à la NMA le droit de représenter tous les Métis vivant en Alberta et de celles portant sur les établissements métis. L’Association de Fort McKay et sept communautés métisses locales se trouvant dans une situation similaire ont également écrit au ministre pour lui faire part de leurs préoccupations.
[46] Le 2 novembre 2022, la présidente de la NMA a écrit une lettre ouverte aux membres des établissements métis concernant le projet de constitution de la NMA. Dans cette lettre, elle a déclaré [traduction] « [qu’a]ucune disposition de [la] constitution n’a[vait] d’incidence sur les droits, les compétences ou les terres des établissements métis reconnus par la Metis Settlements Act de l’Alberta et les lois connexes » et elle a invité les établissements métis à se joindre au gouvernement métis créé par la constitution. La constitution a été officiellement ratifiée par les membres de la NMA en novembre 2022.
e) L’Entente de 2023 [47] Le 24 février 2023, la NMA et le Canada ont signé l’entente visée par les présentes demandes de contrôle judiciaire, soit l’Entente de reconnaissance et de mise en œuvre de l’autonomie gouvernementale de la Nation métisse en Alberta (Métis Nation Within Alberta Self-Government Recognition and Implementation Agreement) [l’Entente].
[48] Dans une lettre datée du 10 février 2023 de la part du sous-ministre adjoint principal des Relations Couronne-Autochtones, le Conseil et l’Association de Fort McKay ont reçu un préavis de deux semaines concernant la signature imminente de l’Entente. Je reviendrai sur cette lettre plus loin dans les présents motifs.
[49] L’Entente est un contrat qui lie les parties. Toutefois, elle ne se veut pas une expression définitive de la relation entre le Canada et la Nation métisse en Alberta, représentée par la NMA. Ses dispositions envisagent plutôt la conclusion d’un traité éventuel. L’Entente n’est pas elle-même un traité.
[50] Je n’analyserai pas en détail le contenu de l’Entente. Je résumerai plutôt les caractéristiques de l’Entente qui sont directement pertinentes dans le cadre de la présente affaire. Globalement, l’Entente peut être décrite comme une reconnaissance de certains aspects du droit à l’autodétermination et à l’autonomie gouvernementale de la Nation métisse en Alberta. À cet égard, le chapitre 8 traite de la reconnaissance des aspects « internes » de l’autonomie gouvernementale, notamment la citoyenneté, les structures politiques, le choix des dirigeants et la gestion financière. L’intention qui semble s’en dégager est que d’autres aspects de l’autonomie soient reconnus lors de la négociation d’un traité. Les dispositions du chapitre 11 prévoient qu’avant la conclusion de tout traité, une loi devra être présentée au Parlement pour reconnaître le droit de la Nation métisse en Alberta à l’autodétermination et à l’autonomie gouvernementale et confirmer que le gouvernement métis (en fait, la NMA ou son successeur) est le représentant exclusif de la Nation métisse en Alberta. De plus, cette loi devra prévoir que tout traité prend effet dès sa signature.
[51] La définition de « Nation métisse en Alberta » revêt une importance particulière dans le cadre de la présente affaire. Dans l’Entente, cette définition inclut non seulement les citoyens inscrits de la NMA, mais aussi des « communautés métisses », qui peuvent être composées de citoyens et de non-citoyens. En outre, l’article 6.06 confère au gouvernement métis (ou à la NMA) le droit exclusif de représenter la Nation métisse en Alberta, en ce qui a trait à l’autonomie gouvernementale en général (et pas seulement son aspect « interne »), à la consultation et à l’accommodement en lien avec les droits protégés par l’article 35 et les [traduction] « revendications collectives en suspens », en particulier celles qui sont liées au système de délivrance de certificats (en anglais, scrip). Ces dispositions seront analysées en détail plus loin dans les présents motifs.
(3) Le projet de loi C-53 [52] Conformément à la promesse faite dans l’Entente, le ministre de la Justice a déposé le projet de loi C-53 au Parlement le 21 juin 2023. Le titre intégral du projet de loi, Loi concernant la reconnaissance de certains gouvernements métis en Alberta, en Ontario et en Saskatchewan, portant mise en vigueur des traités conclus avec ces gouvernements et modifiant d’autres lois en conséquence, révèle, dans l’ordre inverse, les deux principales composantes de celui-ci.
[53] Premièrement, les articles 5 à 7 confèrent une validité législative aux traités qui seront conclus entre le Canada et certains gouvernements métis. Outre le fait qu’elles visent à valider des traités futurs plutôt que des traités déjà signés, ces dispositions suivent de près les termes employés par le Parlement pour déclarer valides des traités précédents; voir, par exemple, la Loi sur l’Accord définitif nisga’a, LC 2000, c 7, ou la Loi concernant l’accord sur les revendications territoriales des Inuits du Nunavik, LC 2008, c 2.
[54] Deuxièmement, les articles 8, 8.1 et 9 portent sur la reconnaissance des gouvernements métis. Plus particulièrement, le paragraphe 8(1) dispose que la reconnaissance ne dépend pas de la conclusion d’un traité. Cette disposition est libellée ainsi :
8 (1) Le gouvernement du Canada reconnaît que le gouvernement métis dont le nom figure dans la colonne 1 de l’annexe est un corps dirigeant autochtone autorisé à agir pour le compte de la collectivité métisse, y compris ses citoyens, dont le nom figure dans la colonne 2 en regard de ce gouvernement et que cette collectivité est titulaire du droit à l’autodétermination, y compris le droit inhérent à l’autonomie gouvernementale reconnu et confirmé par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982.
8 (1) The Government of Canada recognizes that a Métis government set out in column 1 of the schedule is an Indigenous governing body that is authorized to act on behalf of the Métis collectivity, including its citizens, set out in column 2 opposite that Métis government and that the Métis collectivity holds the right to self-determination, including the inherent right of self-government recognized and affirmed by section 35 of the Constitution Act, 1982.
[55] À l’annexe du projet de loi, la NMA est inscrite dans la colonne 1 à titre de gouvernement métis, et la collectivité métisse correspondante dans la colonne 2 est la Nation métisse en Alberta.
[56] Au moment de la rédaction des présents motifs, le projet de loi C-53 a été adopté en deuxième lecture à la Chambre des communes. Il a fait l’objet d’un examen et de modifications par le Comité permanent des affaires autochtones et du Nord.
II. Analyse [57] Je ferai droit aux demandes et j’annulerai les dispositions problématiques de l’Entente. L’Entente définit la Nation métisse en Alberta d’une manière qui inclut les demandeurs contre leur gré, et les pouvoirs exclusifs de représentation qu’elle confère à la NMA auront nécessairement une incidence sur les droits garantis par l’article 35 que revendiquent les demandeurs. Le Canada avait donc l’obligation de consulter les demandeurs avant de signer l’Entente. Or, au lieu de les consulter, le Canada a maintenu les demandeurs dans l’ignorance et leur a fourni des renseignements inexacts sur la portée de l’Entente. Cette façon d’agir ne peut pas être considérée comme une consultation.
[58] Dans les paragraphes qui suivent, je commencerai par définir la notion de reconnaissance, qui est au cœur de la présente affaire. J’examinerai ensuite l’argument visant à contester la compétence de la Cour. Ensuite, je décrirai le cadre d’analyse des allégations de manquement à l’obligation de consulter. J’appliquerai ce cadre aux faits de l’affaire. J’exposerai d’abord la manière dont l’obligation de consulter a pris naissance, puis mes motifs pour conclure qu’aucune consultation significative n’a eu lieu. Enfin, je déterminerai la mesure de réparation appropriée.
[59] Comme elles soulèvent essentiellement les mêmes questions, les demandes du Conseil et de l’Association de Fort McKay seront analysées ensemble. Le Conseil a également présenté des observations concernant l’obligation du Canada de négocier honorablement. Étant donné que je peux trancher l’affaire sur le fondement de l’obligation de consulter, il n’est pas nécessaire d’examiner ces arguments.
A. La reconnaissance [60] L’Entente en question dans la présente affaire est, comme le dit son titre, une entente « de reconnaissance ». Dans ses prétentions, la NMA a mis l’accent sur cette caractéristique de l’Entente et a cherché à y rattacher des conséquences sur le plan juridique. Il est donc utile de clarifier dès le départ le sens de cette notion.
[61] Selon son sens juridique le plus large, la reconnaissance consiste à attribuer des conséquences juridiques à quelque chose que l’on n’a pas créé ou à donner effet à une situation juridique qui trouve son origine dans un système juridique différent. Des termes tels que « préexistant » ou « inhérent » sont souvent utilisés pour véhiculer cette idée.
[62] L’Entente traite de deux aspects de la reconnaissance. Premièrement, les droits garantis par l’article 35, surtout le droit à l’autonomie gouvernementale, sont considérés comme étant inhérents, en ce sens qu’ils existent indépendamment de leur reconnaissance par l’Entente. L’Entente reconnaît ces droits et définit certaines modalités de leur mise en œuvre, mais elle ne les crée pas. Deuxièmement, les communautés autochtones existaient avant que le législateur leur confère des droits ou un statut. En ce sens, la reconnaissance est le processus par lequel l’État choisit les communautés autochtones dont il reconnaîtra les droits, ainsi que l’identité des organismes que l’État reconnaîtra comme leurs représentants. Dans les deux cas, comme elle a recours à la technique juridique de la reconnaissance, l’Entente repose sur l’idée que les communautés autochtones et leurs droits trouvent leur légitimité dans les ordres juridiques autochtones plutôt que dans le droit canadien.
[63] Habituellement, ce sont les

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Conseil général des éablissements Métis c. Canada (Relations Couronne-Autochtones) Base de données – Cour (s) Décisions de la Cour fédérale Date 2024-03-28 Référence neutre 2024 CF 487 Numéro de dossier T-589-23, T-611-23 Notes Une correction fut apportée le 28 mars, 2024 Contenu de la décision Date : 20240328 Dossiers : T-611-23 T-589-23 Référence : 2024 CF 487 Ottawa (Ontario), le 28 mars 2024 En présence de monsieur le juge Sébastien Grammond Dossier : T-611-23 ENTRE : LE CONSEIL GÉNÉRAL DES ÉTABLISSEMENTS MÉTIS demandeur et LE MINISTRE DES RELATIONS COURONNE-AUTOCHTONES ET L’ASSOCIATION DE LA NATION MÉTISSE DE L’ALBERTA défendeurs Dossier : T-589-23 ET ENTRE : L’ASSOCIATION DE LA NATION MÉTISSE DE FORT MCKAY demanderesse et LE MINISTRE DES RELATIONS COURONNE-AUTOCHTONES ET L’ASSOCIATION DE LA NATION MÉTISSE DE L’ALBERTA défendeurs JUGEMENT ET MOTIFS Table des matières I. Contexte 3 A. Contexte juridique 3 (1) Les droits protégés par l’article 35 4 (2) Les titulaires des droits garantis par l’article 35 5 B. Contexte factuel 8 (1) Les parties 8 (2) La genèse de l’Entente visée par le contrôle judiciaire 12 (3) Le projet de loi C-53 21 II. Analyse 22 A. La reconnaissance 23 B. La compétence de la Cour fédérale 26 C. L’obligation de consulter 31 D. La revendication crédible d’un droit protégé par l’article 35 33 E. La mesure prise par la Couronne 34 F. Les répercussions potentielles 35 (1) Qui est visé par le monopole? 36 (2) L’étendue du monopole 52 (3) La prétendue absence d’effets sur les tiers 61 (4) Choix et masse critique 65 G. L’étendue de l’obligation de consulter 68 H. Le respect de l’obligation 68 I. Les mesures de réparation 71 III. Dispositif 73 [1] Le Canada et la Nation métisse de l’Alberta [la NMA] ont conclu une entente visant à reconnaître l’autonomie gouvernementale de la collectivité dénommée « Nation métisse en Alberta » [l’Entente]. Dans cette entente, les parties reconnaissent que la NMA représente de manière exclusive la Nation métisse en Alberta, en particulier pour ce qui concerne l’exercice des droits que l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 reconnaît à cette dernière. [2] Le Canada n’a pas consulté les demandeurs avant de conclure l’Entente. Les demandeurs revendiquent tous deux des droits protégés par l’article 35 indépendamment de la NMA. Ils se disent lésés par l’Entente, car ils ont été inclus contre leur gré dans la définition de « Nation métisse en Alberta », ce qui confère à la NMA le pouvoir exclusif de faire valoir leurs droits visés par l’article 35 dans le cadre des relations avec le Canada. Ils ont demandé le contrôle judiciaire de l’Entente au motif que le Canada avait manqué à son obligation de les consulter. [3] Je ferai droit à leurs demandes. Suivant le sens ordinaire de ses termes, l’Entente définit la Nation métisse en Alberta de manière à inclure les demandeurs. Par conséquent, elle confère à la NMA un monopole sur l’exercice des droits garantis par l’article 35 que revendiquent les demandeurs. Ce que l’Entente accorde exclusivement à la NMA, elle en prive nécessairement les demandeurs. Elle empêche les demandeurs de négocier séparément avec le Canada la reconnaissance de leurs droits, et les oblige ainsi à faire valoir leurs droits devant les tribunaux. Ces conséquences, qui sont loin d’être hypothétiques, obligeaient le Canada à consulter les demandeurs avant de conclure l’Entente. Compte tenu de l’absence totale de consultation des demandeurs par le Canada, je dois annuler les dispositions problématiques de l’Entente. I. Contexte [4] Pour bien comprendre les questions qui se posent en l’espèce, il faut commencer par exposer l’état actuel de la jurisprudence concernant les droits que la Constitution garantit aux Métis. Je décrirai ensuite brièvement les parties au litige, qui sont des organisations cherchant à représenter divers groupes de Métis en Alberta. Ensuite, je présenterai sommairement les négociations qui ont mené à la signature de l’Entente faisant l’objet des présentes demandes. A. Contexte juridique [5] L’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 est au cœur de la présente affaire. Les deux premiers paragraphes de cette disposition sont rédigés en ces termes : 35 (1) Les droits existants — ancestraux ou issus de traités — des peuples autochtones du Canada sont reconnus et confirmés. 35 (1) The existing aboriginal and treaty rights of the aboriginal peoples of Canada are hereby recognized and affirmed. (2) Dans la présente loi, peuples autochtones du Canada s’entend notamment des Indiens, des Inuit et des Métis du Canada. (2) In this Act, aboriginal peoples of Canada includes the Indian, Inuit and Métis peoples of Canada. (1) Les droits protégés par l’article 35 [6] Les droits ancestraux reconnus par l’article 35 comprennent les droits de récolte, tels que le droit de chasse, de piégeage et de pêche ainsi que le droit de récolter du bois : R c Van der Peet, [1996] 2 RCS 507; R c Sappier; R c Gray, 2006 CSC 54, [2006] 2 RCS 686 [Sappier]. Dans certaines circonstances, ces droits peuvent être exercés à des fins commerciales : R c Gladstone, [1996] 2 RCS 723. Les droits ancestraux comprennent également le titre ancestral, soit le droit à la possession exclusive d’un territoire : Nation Tsilhqot’in c Colombie-Britannique, 2014 CSC 44, [2014] 2 RCS 257 [Nation Tsilhqot’in]. Une mesure législative qui porte atteinte à des droits ancestraux sera déclarée inopérante, à moins que le gouvernement démontre que cette atteinte est justifiée : R c Sparrow, [1990] RCS 1075 [Sparrow]. Bien que les droits ancestraux bénéficient d’une protection constitutionnelle, le processus pour établir leur existence devant les tribunaux est souvent long, coûteux et fastidieux. [7] Les activités d’extraction de ressources naturelles à grande échelle peuvent avoir une incidence sur l’exercice des droits ancestraux. Toutefois, étant donné la difficulté à prouver l’existence de ces droits, obtenir une mesure de réparation en temps utile peut s’avérer ardu. Afin de donner concrètement effet aux droits garantis par l’article 35 dans de telles circonstances, la Cour suprême du Canada a statué que les gouvernements ont l’obligation de consulter les peuples autochtones lorsque de tels projets risquent de porter atteinte aux droits que leur garantit l’article 35 : Nation haïda c Colombie-Britannique (Ministre des Forêts), 2004 CSC 73, [2004] 3 RCS 511 [Nation haïda]. La portée précise de cette obligation est décrite ci-après. L’une de ses principales caractéristiques est qu’elle prend naissance dès qu’un peuple autochtone revendique de manière crédible un droit ancestral, sans qu’il soit nécessaire d’en faire la preuve complète. Il convient également de souligner que les promoteurs de projets d’extraction de ressources naturelles concluent souvent des ententes sur les répercussions et les avantages avec les peuples autochtones lorsque leurs projets sont susceptibles de porter atteinte aux droits garantis par l’article 35. [8] Depuis les 30 dernières années, la politique du gouvernement du Canada a été de reconnaître que l’article 35 englobe une certaine forme d’autonomie gouvernementale. Toutefois, les tribunaux ne se sont pas prononcés de manière exhaustive sur l’existence et la portée d’un droit ancestral (ou « droit inhérent ») à l’autonomie gouvernementale reconnu par l’article 35. Récemment, la Cour suprême du Canada a refusé d’examiner la question dans le Renvoi relatif à la Loi concernant les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations, des Inuits et des Métis, 2024 CSC 5 [Renvoi relatif au projet de loi C-92]. Aux fins des présentes demandes, je n’ai pas à tirer de conclusions définitives quant à la portée de l’article 35 en ce qui concerne l’autonomie gouvernementale. Il me suffit de reconnaître que la présente affaire concerne des initiatives prises par les pouvoirs exécutif et législatif de l’État pour reconnaître l’autonomie gouvernementale. (2) Les titulaires des droits garantis par l’article 35 [9] Bien qu’ils soient souvent exercés par des particuliers, les droits ancestraux reconnus par l’article 35 sont généralement considérés comme étant de nature collective et comme appartenant à un groupe : Sparrow, à la p 1112; Sappier, au paragraphe 31; voir toutefois l’analyse plus nuancée aux paragraphes 33 à 36 de l’arrêt Behn c Moulton Contracting Ltd, 2013 CSC 26, [2013] 2 RCS 227. [10] Pendant longtemps, la seule forme de gouvernement autochtone reconnue par le gouvernement fédéral était la bande indienne, une forme de gouvernement local créée par la Loi sur les Indiens, LRC 1985, c I-5. La plupart des bandes indiennes sont aujourd’hui connues sous le nom de Premières Nations. Pour des raisons pratiques, on a souvent supposé que les Premières Nations locales étaient les titulaires des droits ancestraux reconnus par l’article 35. Par conséquent, lorsque prend naissance l’obligation de consulter énoncée dans l’arrêt Nation haïda, la pratique habituelle consiste à mener des consultations auprès des Premières Nations potentiellement touchées. Néanmoins, les tribunaux ont parfois évoqué la possibilité de recourir au système juridique d’un peuple autochtone pour déterminer qui est le titulaire légitime des droits ancestraux : William v British Columbia, 2012 BCCA 285 aux paragraphes 132 à 157, conf par Nation Tsilhqot’in, sans analyse de cette question. [11] Jusqu’à récemment, le gouvernement fédéral ne prêtait pas attention aux revendications des Métis et ne reconnaissait même pas que les Métis relevaient de sa compétence constitutionnelle. Pour cette raison, il n’existe pas de loi semblable à la Loi sur les Indiens pour les Métis. Bien que l’adoption de l’article 35, en particulier de son deuxième paragraphe, fût une victoire pour les Métis, les questions de définition et de représentation sont demeurées non résolues. Il n’existait pas de définition reconnue permettant d’établir qui, individuellement, peut exercer les droits des Métis ni quel groupe métis peut être considéré comme titulaire des droits protégés par l’article 35. [12] La Cour suprême du Canada a fourni des éclaircissements sur ces questions dans l’arrêt R c Powley, 2003 CSC 43, [2003] 2 RCS 207 [Powley]. En particulier, elle a jugé qu’il suffisait aux demandeurs individuels de démontrer qu’ils étaient membres d’une « communauté métisse », définie comme « un groupe de Métis ayant une identité collective distinctive, vivant ensemble dans la même région et partageant un mode de vie commun » : Powley, au paragraphe 12. Elle n’a pas jugé nécessaire de déterminer si la communauté métisse en question, située à Sault Sainte-Marie et dans les environs, faisait partie d’une entité plus vaste. [13] Dans la foulée de l’arrêt Powley, les tribunaux ont commencé à se pencher sur la question de savoir ce qui constitue une communauté métisse titulaire de droits. Bien que la structure du critère applicable en matière de droits ancestraux ait tendance à centrer l’analyse sur une communauté localisée à un endroit précis, les tribunaux de la Saskatchewan et du Manitoba ont reconnu l’existence de communautés métisses à une échelle régionale : R v Laviolette, 2005 SKPC 70 au paragraphe 30; R v Belhumeur, 2007 SKPC 114 au paragraphe 167; R v Goodon, 2008 MBPC 59 aux paragraphes 46 à 48. Dans l’arrêt R v Hirsekorn, 2013 ABCA 242, aux paragraphes 62 à 64 [Hirsekorn], la Cour d’appel de l’Alberta a reconnu que les droits des Métis pouvaient être revendiqués sur une base régionale, mais a refusé de se prononcer sur la question de savoir s’il n’y avait qu’une seule communauté métisse dans l’ensemble des provinces des Prairies ou s’il y avait plusieurs communautés régionales plus petites. Cette affaire a été tranchée sur le fondement d’une autre question. Dans l’arrêt R v Boyer, 2022 SKCA 62, la Cour d’appel de la Saskatchewan a ordonné la tenue d’un nouveau procès pour permettre aux défendeurs de faire valoir qu’une communauté métisse à l’échelle des Prairies pouvait revendiquer des droits protégés par l’article 35. [14] Dans l’arrêt Powley, la Cour suprême du Canada a également évoqué la nécessité de mieux définir l’appartenance individuelle aux communautés métisses. Sans prétendre établir une définition rigide, elle a mis l’accent sur « les trois facteurs principaux suivants comme indices tendant à établir l’identité métisse dans le cadre d’une revendication fondée sur l’art. 35 : auto‐identification, liens ancestraux et acceptation par la communauté » (au paragraphe 30). B. Contexte factuel [15] Dans les paragraphes qui suivent, je décrirai les parties et j’exposerai la manière dont elles ont, d’une part, fait valoir les droits qui leur sont garantis par l’article 35 et, d’autre part, négocié avec le Canada pour les faire reconnaître. (1) Les parties [16] Les origines de la Nation métisse sont bien connues. Dans l’arrêt Alberta (Affaires autochtones et Développement du Nord) c Cunningham, 2011 CSC 37, [2011] 2 RCS 670, la Cour suprême du Canada a fait le résumé suivant, au paragraphe 5 : À l’origine, les Métis étaient les descendants des unions du dix‑huitième siècle entre des Européens — explorateurs, négociants en fourrures et pionniers — et des femmes autochtones, principalement dans les plaines canadiennes qui font maintenant partie du Manitoba, de la Saskatchewan et de l’Alberta. En l’espace de quelques générations, les descendants de ces unions ont développé une culture distincte de celle de leurs ancêtres européens et indiens. Au début, les Métis étaient pour la plupart des nomades. Plus tard, ils ont érigé des établissements permanents axés sur la chasse, le commerce et l’agriculture. Les descendants francophones ont créé leur propre langue métisse dérivée du français. Les descendants anglophones parlaient l’anglais. De nos jours, les deux groupes sont collectivement appelés les Métis. [17] Comme le Parlement n’a pas adopté de régime législatif exhaustif concernant les Métis et n’a pas imposé de critères d’appartenance et de structures politiques locales comme il l’a fait pour les Premières Nations, les Métis ont été laissés à eux-mêmes pour s’organiser politiquement. Ils se sont créé des structures politiques à l’échelle locale, régionale et provinciale et, à partir de 1983, à l’échelle nationale. Trois organisations représentant les Métis sont parties à la présente instance. a) La Nation métisse de l’Alberta [18] L’Association des Métis d’Alberta et des Territoires du Nord-Ouest a été fondée en 1932, et est devenue ensuite l’Association des Métis de l’Alberta, puis la Nation métisse de l’Alberta [la NMA]. L’une des premières réalisations de la NMA a été l’obtention d’une assise territoriale pour les Métis de l’Alberta, qui prenait à l’époque la forme de « colonies », aujourd’hui appelées « établissements ». Ces établissements et leur gouvernance sont décrits dans la section suivante. [19] De façon générale, la NMA représente ses membres sur le plan politique, notamment dans leurs relations avec les gouvernements du Canada et de l’Alberta. Elle offre également une gamme de services aux Métis, par exemple en matière de santé, de logement et de services à l’enfance et à la famille. La NMA dispose d’une structure de gouvernance provinciale, de districts régionaux et de « sections locales ». La NMA est également un membre dirigeant du Ralliement national des Métis [le RNM], une organisation représentant la Nation métisse à l’échelle nationale. [20] À la suite de l’arrêt Powley de la Cour suprême du Canada, qui recommandait l’établissement de critères d’appartenance aux communautés métisses plus structurés et plus objectifs, le Canada a fourni des fonds à la NMA afin qu’elle puisse créer un registre des citoyens métis. La NMA est la seule organisation en Alberta à avoir reçu un tel financement. La NMA compte actuellement environ 57 000 membres inscrits. Le gouvernement de l’Alberta s’appuie notamment sur le registre de la NMA pour établir l’identité des Métis qui bénéficient de droits de récolte garantis par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. b) Le Conseil général des établissements métis [21] L’Alberta est la seule province canadienne à avoir réservé un territoire à sa population métisse, au moyen d’une loi adoptée dans les années 1930. Comme je l’ai mentionné plus haut, elle a créé ce qui s’appelait à l’époque des « colonies » métisses. La Fédération des associations des établissements métis de l’Alberta a été créée dans les années 1970 pour représenter les intérêts des colonies. Dans les années 1980, des discussions avec le gouvernement de l’Alberta ont mené à la signature de l’accord sur les établissements métis (Métis Settlements Accord) et à une révision de la législation, dont la principale composante est la Metis Settlements Act, RSA 2000, c M-14. [22] La Metis Settlements Act met de côté des terres pour huit établissements métis. Chaque établissement est régi par un conseil élu et est représenté au sein du Conseil général des établissements métis [le Conseil], qui est le demandeur dans l’une des affaires qui nous occupent. Le Conseil est le successeur de la Fédération des associations des établissements métis de l’Alberta. La loi confère au Conseil et à chaque conseil d’établissement des pouvoirs qui se rapportent de manière générale à la gestion des terres de l’établissement. [23] Les articles 74 à 95 de la Metis Settlements Act régissent l’appartenance aux établissements métis. Malgré certaines différences, les critères d’appartenance à la NMA et à un établissement métis sont largement similaires. Par exemple, les Indiens inscrits sont exclus dans les deux cas. Par conséquent, il est possible d’être à la fois membre de la NMA et d’un établissement métis. À l’audience, les parties m’ont informé qu’une proportion importante des membres des établissements sont également membres de la NMA, bien que la preuve ne donne aucun nombre précis. [24] Selon la politique sur les droits de récolte des Métis en Alberta (Métis Harvesting in Alberta Policy), entrée en vigueur en 2019, le gouvernement de l’Alberta reconnaît l’appartenance à un établissement métis comme une preuve suffisante de l’auto-identification métisse aux fins de l’exercice des droits ancestraux protégés par l’article 35. [25] Les parties ont fait un certain nombre d’affirmations concernant les liens, ou l’absence de liens, entre la Nation métisse en Alberta et les établissements métis, ou entre la NMA et le Conseil. Pour statuer sur la demande du Conseil, il n’est pas nécessaire que je me penche sur les nuances de la relation de longue date entre les parties. c) L’Association de la Nation métisse de Fort McKay [26] La Nation métisse de Fort McKay se décrit comme la successeure d’une communauté métisse historique née de la présence de commerçants de fourrures canadiens-français dans le nord-est de l’Alberta à la fin du 18e et au début du 19e siècle. La communauté est située à environ 45 kilomètres au nord de Fort McMurray. Elle compte actuellement 116 membres, principalement issus de trois familles. [27] À partir des années 1990, la Nation métisse de Fort McKay a été représentée par deux sections locales successives de la NMA, soit la section 122 puis la section 63. Au début des années 2010, toutefois, des différends ont surgi sur des questions liées à l’appartenance, à la représentation et à la consultation. La Nation métisse de Fort McKay a créé une organisation indépendante de la NMA, aujourd’hui dénommée l’Association de la Nation métisse de Fort McKay [l’Association de Fort McKay], qui est la demanderesse dans l’une des affaires qui nous occupent. En 2018, la Nation métisse de Fort McKay a décidé de dissoudre la section locale 63 de la NMA et de se dissocier complètement de la NMA. Cette décision a donné lieu à un long litige entre la NMA et l’Association de Fort McKay devant les tribunaux de l’Alberta, qu’il n’est pas nécessaire de décrire en détail dans les présents motifs. Il semble que d’autres communautés locales de Métis se trouvent dans une situation similaire, bien qu’elles ne soient pas parties à la présente instance. (2) La genèse de l’Entente visée par le contrôle judiciaire [28] Dans l’arrêt Daniels c Canada (Affaires indiennes et du Nord canadien), 2016 CSC 12, [2016] 1 RCS 99, la Cour suprême a déclaré que les Métis relèvent de la compétence du Parlement sur [traduction] « [l]es Indiens et les terres réservées pour les Indiens » aux termes du paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1982. À la suite de cet arrêt, le Canada a entamé des négociations portant sur la reconnaissance des droits des Métis relevant de la compétence fédérale, y compris le droit à l’autonomie gouvernementale. [29] Dans l’attente de l’arrêt Daniels, le Canada a chargé M. Thomas Isaac de rencontrer diverses organisations métisses et d’autres parties intéressées afin de « définir un processus de dialogue sur les droits des Métis prévus à l’article 35 ». Dans son rapport, M. Isaac a notamment recommandé que le Canada travaille avec les Métis pour élaborer un cadre relatif aux droits des Métis visés à l’article 35. À cette fin, il a recommandé « que le RNM et ses Membres dirigeants [y compris la NMA] ainsi que les établissements métis et le [Conseil général des établissements métis] fassent partie intégrante de tout engagement fédéral sur ces questions ». Il a également suggéré que d’autres organisations qui revendiquent des droits garantis par l’article 35 soient invitées à participer au dialogue. a) Les négociations entre la NMA et le Canada [30] Le Canada et la NMA ont entrepris des négociations qui ont d’abord mené à un protocole d’entente, signé le 30 janvier 2017, aux termes duquel les parties s’engageaient à mener des discussions exploratoires. Il est intéressant de souligner que le protocole d’entente contient la disposition suivante : Les parties reconnaissent l’histoire unique et les compétences du Conseil général des établissements métis et des huit établissements métis de l’Alberta (appelées collectivement les « établissements métis »), comme définis dans la Metis Settlements Act, RSA 2000, c M-14, ainsi que l’importance d’avoir la participation des établissements métis à un processus visant à favoriser la réconciliation et, en temps voulu, d’identifier ensemble [sic] de mécanismes permettant aux établissements métis de contribuer aux discussions exploratoires, et éventuellement d’y participer. [31] Comme nous le verrons, la volonté exprimée dans cette disposition ne s’est pas concrétisée. [32] Le 16 novembre 2017, les parties ont conclu une entente-cadre établissant une feuille de route en vue de la tenue de négociations approfondies sur un large éventail de questions. L’entente-cadre repose sur le principe que la NMA représente une entité appelée « Nation métisse en Alberta », qui n’est pas définie avec précision. [33] Le 27 juin 2019, la NMA et le Canada ont signé une entente de reconnaissance du gouvernement métis et d’autonomie gouvernementale (Métis Government Recognition and Self-Government Agreement). L’article 1.01 de cette entente contient la définition suivante : [traduction] « Nation métisse en Alberta » s’entend de la collectivité métisse de la province de l’Alberta composée soit de membres de la Nation métisse de l’Alberta, soit de citoyens du gouvernement métis, qui détiennent collectivement le droit à l’autonomie gouvernementale tel que le prévoit la présente entente. [34] Cette entente établit un processus menant à la reconnaissance législative fédérale d’un gouvernement pour la Nation métisse en Alberta. Il n’est pas nécessaire de décrire toutes les composantes de ce processus. Il suffit de mentionner qu’il comprend l’élaboration d’une constitution pour le gouvernement métis et l’adoption d’une loi mettant en œuvre une future entente sur les relations intergouvernementales. b) Les négociations entre le Conseil et le Canada [35] De son côté, le Conseil a entamé des discussions avec le ministère des Relations Couronne-Autochtones au cours de l’été 2016. En 2017, dans le cadre de ces discussions, le sous-ministre adjoint principal a exprimé sa préférence pour une solution [traduction] « à l’échelle de la province ». Le Conseil a réagi vigoureusement à cette proposition et a affirmé que les établissements métis sont titulaires de droits garantis par l’article 35 et que la NMA ne les représente pas. [36] Ces discussions ont mené à un protocole d’entente daté du 14 décembre 2017 et à une entente-cadre datée du 17 décembre 2018, visant à établir une [traduction] « relation de gouvernement à gouvernement ». Le processus établi par cette entente visait entre autres à [traduction] « explorer l’objet et la portée des droits des membres des établissements qui leur sont garantis par l’article 35 [...] », bien que le Canada n’ait pas pris position sur ces droits. En outre, les parties à l’entente-cadre reconnaissent le principe suivant comme référence pour la négociation des ententes futures : [traduction] 2.1.2 Les parties reconnaissent le Conseil en tant qu’organe politique directeur des établissements métis, distinct du Ralliement national des Métis et de ses entités affiliées, et elles reconnaissent le principe selon lequel le Conseil est le gouvernement désigné avec qui il convient de traiter pour l’élaboration de politiques communes qui ont une incidence sur les établissements métis. [37] À plusieurs reprises au cours de ces discussions, le Conseil a fait savoir au Canada que les établissements métis répondent aux critères établis dans l’arrêt Powley, en ce sens que ces établissements sont des communautés titulaires de droits protégés par l’article 35, qu’ils ne sont pas représentés par la NMA et que le Canada ne peut pas reconnaître la NMA comme le seul représentant des Métis de l’Alberta aux fins des droits protégés par l’article 35. c) Les prétentions de la Nation métisse de Fort McKay [38] Contrairement à la NMA et au Conseil, l’Association de Fort McKay n’a pas entrepris de négociations avec le Canada. Elle a plutôt cherché à se faire reconnaître par le gouvernement de l’Alberta, principalement pour exercer les droits de récolte que lui garantit l’article 35, ainsi que pour les questions de consultation et d’accommodement. [39] À cet égard, l’Association de Fort McKay était reconnue par l’Alberta comme l’une des [traduction] « communautés métisses historiques et contemporaines » aux fins de sa politique de 2007 sur les droits de récolte des Métis. [40] De plus, l’Association de Fort McKay a demandé à être reconnue dans le cadre du processus de revendication crédible de l’Alberta de 2019. En bref, pour déterminer quelles communautés métisses doivent être consultées avant l’approbation de projets d’extraction de ressources, l’Alberta procède à un examen préalable pour vérifier l’existence d’une communauté métisse et de ses droits ancestraux. Les conclusions issues de ce processus ne constituent toutefois pas une reconnaissance définitive des droits. Le 13 février 2020, le ministère des Relations avec les Autochtones de l’Alberta a reconnu que l’Association de Fort McKay avait une revendication crédible de droits ancestraux. La NMA a sollicité le contrôle judiciaire de cette décision auprès de la Cour du Banc du Roi de l’Alberta, mais l’affaire est apparemment en suspens. [41] À partir de 2021, l’Association de Fort McKay ainsi que d’autres communautés métisses locales de l’Alberta ont écrit au ministre des Relations Couronne-Autochtones pour lui faire part de leurs inquiétudes quant à la portée des négociations entre le Canada et la NMA. Elles ont notamment rappelé au ministre que la NMA ne les représentait pas et ne pouvait prétendre exercer une autorité sur des non-membres. L’Association de Fort McKay a également fourni au ministre le dossier de preuve qui avait été présenté dans le cadre du processus de revendication crédible de l’Alberta. d) La constitution de la NMA [42] Au cours de l’été 2022, la NMA a publié la constitution de la Nation métisse en Alberta, intitulée Otipemisiwak Métis Government – The Government of the Métis Nation within Alberta [la constitution], qui contenait une définition élargie du terme « Nation métisse en Alberta » : [traduction] 2.1 La Nation métisse en Alberta comprend tous ses Citoyens, tous les Métis qui vivent en Alberta ainsi que les communautés métisses des territoires de la Nation métisse en Alberta. 2.2 La Nation métisse en Alberta est une collectivité métisse indivisible, indissoluble et unie qui constitue une partie inséparable et distincte de la Nation métisse. La présente disposition ne peut être modifiée. [43] Par conséquent, la Nation métisse en Alberta comprend non seulement les membres (ou « citoyens ») de la NMA, mais également toutes les personnes considérées comme métisses, qu’elles aient adhéré à la NMA ou non. Outre les personnes, la définition inclut également des « communautés », qui sont associées à des « territoires ». Le chapitre 3 de la constitution décrit cinq territoires, qui sont de grandes régions dont la superficie combinée correspond à l’ensemble de l’Alberta. De plus, l’article 12.5 prévoit que le gouvernement métis Otipemisiwak, qui succédera à la NMA, est la seule organisation ayant le mandat et le pouvoir de représenter la Nation métisse en Alberta. [44] Le chapitre 19 de la constitution traite des établissements métis. Il contient les dispositions suivantes : [traduction] 19.3 Les établissements métis existent au bénéfice de tous les Métis de l’Alberta et font partie intégrante de la Nation métisse en Alberta. [. . .] 19.6 Tout membre admissible d’un établissement peut demander d’être inscrit en tant que Citoyen de la Nation métisse en Alberta. [45] Le 26 septembre 2022, le Conseil a écrit au ministre des Relations Couronne-Autochtones pour lui faire part de ses profondes inquiétudes concernant la constitution de la NMA, en particulier au sujet des dispositions reproduites ci-dessus qui confèrent à la NMA le droit de représenter tous les Métis vivant en Alberta et de celles portant sur les établissements métis. L’Association de Fort McKay et sept communautés métisses locales se trouvant dans une situation similaire ont également écrit au ministre pour lui faire part de leurs préoccupations. [46] Le 2 novembre 2022, la présidente de la NMA a écrit une lettre ouverte aux membres des établissements métis concernant le projet de constitution de la NMA. Dans cette lettre, elle a déclaré [traduction] « [qu’a]ucune disposition de [la] constitution n’a[vait] d’incidence sur les droits, les compétences ou les terres des établissements métis reconnus par la Metis Settlements Act de l’Alberta et les lois connexes » et elle a invité les établissements métis à se joindre au gouvernement métis créé par la constitution. La constitution a été officiellement ratifiée par les membres de la NMA en novembre 2022. e) L’Entente de 2023 [47] Le 24 février 2023, la NMA et le Canada ont signé l’entente visée par les présentes demandes de contrôle judiciaire, soit l’Entente de reconnaissance et de mise en œuvre de l’autonomie gouvernementale de la Nation métisse en Alberta (Métis Nation Within Alberta Self-Government Recognition and Implementation Agreement) [l’Entente]. [48] Dans une lettre datée du 10 février 2023 de la part du sous-ministre adjoint principal des Relations Couronne-Autochtones, le Conseil et l’Association de Fort McKay ont reçu un préavis de deux semaines concernant la signature imminente de l’Entente. Je reviendrai sur cette lettre plus loin dans les présents motifs. [49] L’Entente est un contrat qui lie les parties. Toutefois, elle ne se veut pas une expression définitive de la relation entre le Canada et la Nation métisse en Alberta, représentée par la NMA. Ses dispositions envisagent plutôt la conclusion d’un traité éventuel. L’Entente n’est pas elle-même un traité. [50] Je n’analyserai pas en détail le contenu de l’Entente. Je résumerai plutôt les caractéristiques de l’Entente qui sont directement pertinentes dans le cadre de la présente affaire. Globalement, l’Entente peut être décrite comme une reconnaissance de certains aspects du droit à l’autodétermination et à l’autonomie gouvernementale de la Nation métisse en Alberta. À cet égard, le chapitre 8 traite de la reconnaissance des aspects « internes » de l’autonomie gouvernementale, notamment la citoyenneté, les structures politiques, le choix des dirigeants et la gestion financière. L’intention qui semble s’en dégager est que d’autres aspects de l’autonomie soient reconnus lors de la négociation d’un traité. Les dispositions du chapitre 11 prévoient qu’avant la conclusion de tout traité, une loi devra être présentée au Parlement pour reconnaître le droit de la Nation métisse en Alberta à l’autodétermination et à l’autonomie gouvernementale et confirmer que le gouvernement métis (en fait, la NMA ou son successeur) est le représentant exclusif de la Nation métisse en Alberta. De plus, cette loi devra prévoir que tout traité prend effet dès sa signature. [51] La définition de « Nation métisse en Alberta » revêt une importance particulière dans le cadre de la présente affaire. Dans l’Entente, cette définition inclut non seulement les citoyens inscrits de la NMA, mais aussi des « communautés métisses », qui peuvent être composées de citoyens et de non-citoyens. En outre, l’article 6.06 confère au gouvernement métis (ou à la NMA) le droit exclusif de représenter la Nation métisse en Alberta, en ce qui a trait à l’autonomie gouvernementale en général (et pas seulement son aspect « interne »), à la consultation et à l’accommodement en lien avec les droits protégés par l’article 35 et les [traduction] « revendications collectives en suspens », en particulier celles qui sont liées au système de délivrance de certificats (en anglais, scrip). Ces dispositions seront analysées en détail plus loin dans les présents motifs. (3) Le projet de loi C-53 [52] Conformément à la promesse faite dans l’Entente, le ministre de la Justice a déposé le projet de loi C-53 au Parlement le 21 juin 2023. Le titre intégral du projet de loi, Loi concernant la reconnaissance de certains gouvernements métis en Alberta, en Ontario et en Saskatchewan, portant mise en vigueur des traités conclus avec ces gouvernements et modifiant d’autres lois en conséquence, révèle, dans l’ordre inverse, les deux principales composantes de celui-ci. [53] Premièrement, les articles 5 à 7 confèrent une validité législative aux traités qui seront conclus entre le Canada et certains gouvernements métis. Outre le fait qu’elles visent à valider des traités futurs plutôt que des traités déjà signés, ces dispositions suivent de près les termes employés par le Parlement pour déclarer valides des traités précédents; voir, par exemple, la Loi sur l’Accord définitif nisga’a, LC 2000, c 7, ou la Loi concernant l’accord sur les revendications territoriales des Inuits du Nunavik, LC 2008, c 2. [54] Deuxièmement, les articles 8, 8.1 et 9 portent sur la reconnaissance des gouvernements métis. Plus particulièrement, le paragraphe 8(1) dispose que la reconnaissance ne dépend pas de la conclusion d’un traité. Cette disposition est libellée ainsi : 8 (1) Le gouvernement du Canada reconnaît que le gouvernement métis dont le nom figure dans la colonne 1 de l’annexe est un corps dirigeant autochtone autorisé à agir pour le compte de la collectivité métisse, y compris ses citoyens, dont le nom figure dans la colonne 2 en regard de ce gouvernement et que cette collectivité est titulaire du droit à l’autodétermination, y compris le droit inhérent à l’autonomie gouvernementale reconnu et confirmé par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. 8 (1) The Government of Canada recognizes that a Métis government set out in column 1 of the schedule is an Indigenous governing body that is authorized to act on behalf of the Métis collectivity, including its citizens, set out in column 2 opposite that Métis government and that the Métis collectivity holds the right to self-determination, including the inherent right of self-government recognized and affirmed by section 35 of the Constitution Act, 1982. [55] À l’annexe du projet de loi, la NMA est inscrite dans la colonne 1 à titre de gouvernement métis, et la collectivité métisse correspondante dans la colonne 2 est la Nation métisse en Alberta. [56] Au moment de la rédaction des présents motifs, le projet de loi C-53 a été adopté en deuxième lecture à la Chambre des communes. Il a fait l’objet d’un examen et de modifications par le Comité permanent des affaires autochtones et du Nord. II. Analyse [57] Je ferai droit aux demandes et j’annulerai les dispositions problématiques de l’Entente. L’Entente définit la Nation métisse en Alberta d’une manière qui inclut les demandeurs contre leur gré, et les pouvoirs exclusifs de représentation qu’elle confère à la NMA auront nécessairement une incidence sur les droits garantis par l’article 35 que revendiquent les demandeurs. Le Canada avait donc l’obligation de consulter les demandeurs avant de signer l’Entente. Or, au lieu de les consulter, le Canada a maintenu les demandeurs dans l’ignorance et leur a fourni des renseignements inexacts sur la portée de l’Entente. Cette façon d’agir ne peut pas être considérée comme une consultation. [58] Dans les paragraphes qui suivent, je commencerai par définir la notion de reconnaissance, qui est au cœur de la présente affaire. J’examinerai ensuite l’argument visant à contester la compétence de la Cour. Ensuite, je décrirai le cadre d’analyse des allégations de manquement à l’obligation de consulter. J’appliquerai ce cadre aux faits de l’affaire. J’exposerai d’abord la manière dont l’obligation de consulter a pris naissance, puis mes motifs pour conclure qu’aucune consultation significative n’a eu lieu. Enfin, je déterminerai la mesure de réparation appropriée. [59] Comme elles soulèvent essentiellement les mêmes questions, les demandes du Conseil et de l’Association de Fort McKay seront analysées ensemble. Le Conseil a également présenté des observations concernant l’obligation du Canada de négocier honorablement. Étant donné que je peux trancher l’affaire sur le fondement de l’obligation de consulter, il n’est pas nécessaire d’examiner ces arguments. A. La reconnaissance [60] L’Entente en question dans la présente affaire est, comme le dit son titre, une entente « de reconnaissance ». Dans ses prétentions, la NMA a mis l’accent sur cette caractéristique de l’Entente et a cherché à y rattacher des conséquences sur le plan juridique. Il est donc utile de clarifier dès le départ le sens de cette notion. [61] Selon son sens juridique le plus large, la reconnaissance consiste à attribuer des conséquences juridiques à quelque chose que l’on n’a pas créé ou à donner effet à une situation juridique qui trouve son origine dans un système juridique différent. Des termes tels que « préexistant » ou « inhérent » sont souvent utilisés pour véhiculer cette idée. [62] L’Entente traite de deux aspects de la reconnaissance. Premièrement, les droits garantis par l’article 35, surtout le droit à l’autonomie gouvernementale, sont considérés comme étant inhérents, en ce sens qu’ils existent indépendamment de leur reconnaissance par l’Entente. L’Entente reconnaît ces droits et définit certaines modalités de leur mise en œuvre, mais elle ne les crée pas. Deuxièmement, les communautés autochtones existaient avant que le législateur leur confère des droits ou un statut. En ce sens, la reconnaissance est le processus par lequel l’État choisit les communautés autochtones dont il reconnaîtra les droits, ainsi que l’identité des organismes que l’État reconnaîtra comme leurs représentants. Dans les deux cas, comme elle a recours à la technique juridique de la reconnaissance, l’Entente repose sur l’idée que les communautés autochtones et leurs droits trouvent leur légitimité dans les ordres juridiques autochtones plutôt que dans le droit canadien. [63] Habituellement, ce sont les

Conseil général des éablissements Métis c. Canada (Relations Couronne-Autochtones)

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