Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c. Canada (Procureur général)

Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c. Canada (Procureur général)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2018-06-14
Référence neutre
2018 CSC 31
Recueil
[2018] 2 RCS 230
Numéro de dossier
37208
Juges
McLachlin, Beverley; Abella, Rosalie Silberman; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Wagner, Richard; Gascon, Clément; Côté, Suzanne; Brown, Russell; Rowe, Malcolm
En appel de
Cour d'appel fédérale
Notes
La cause en bref
Renseignements sur les dossiers de la Cour
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c. Canada (Procureur général), 2018 CSC 31, [2018] 2 R.C.S. 230
Appel entendu : 28 novembre 2017 Jugement rendu : 14 juin 2018 Dossier : 37208
Entre :
Commission canadienne des droits de la personne
Appelante
et
Procureur général du Canada
Intimé
- et -
Procureure générale du Québec, Tania Zulkoskey, Centre d’action pour la sécurité du revenu, Clinique juridique communautaire de Sudbury, Chinese and Southeast Asian Legal Clinic, Community Legal Assistance Society, HIV & AIDS Legal Clinic Ontario, Association canadienne des avocats musulmans, Conseil des Canadiens avec déficiences, Fonds d’action et d’éducation juridiques pour les femmes, Association des femmes autochtones du Canada, Amnistie internationale, Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada, Jeremy E. Matson, Bureau d’Aide Juridique Afro-Canadien, Aboriginal Legal Services et Alliance de la fonction publique du Canada
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Wagner, Gascon, Côté, Brown et Rowe
Motifs de jugement : (par. 1 à 68)
Le juge Gascon (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Abella, Moldaver, Karakatsanis et Wagner)
Motifs conjoints concordants : (par. 69 à 107)
Les juges Côté et Rowe
Motifs concordants : (par. 108 à 115)
Le juge Brown
Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c. Canada (Procureur général), 2018 CSC 31, [2018] 2 R.C.S. 230
Commission canadienne des droits de la personne Appelante
c.
Procureur général du Canada Intimé
et
Procureure générale du Québec,
Tania Zulkoskey,
Centre d’action pour la sécurité du revenu,
Clinique juridique communautaire de Sudbury,
Chinese and Southeast Asian Legal Clinic,
Community Legal Assistance Society,
HIV & AIDS Legal Clinic Ontario,
Association canadienne des avocats musulmans,
Conseil des Canadiens avec déficiences,
Fonds d’action et d’éducation juridiques pour les femmes,
Association des femmes autochtones du Canada,
Amnistie internationale,
Société de soutien à l’enfance et à la famille des
Premières Nations du Canada,
Jeremy E. Matson,
Bureau d’Aide Juridique Afro‑Canadien,
Aboriginal Legal Services et
Alliance de la fonction publique du Canada Intervenants
Répertorié : Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c. Canada (Procureur général)
2018 CSC 31
No du greffe : 37208.
2017 : 28 novembre; 2018 : 14 juin.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Wagner, Gascon, Côté, Brown et Rowe.
en appel de la cour d’appel fédérale
Droit administratif — Contrôle judiciaire — Norme de contrôle — Rejet par le Tribunal canadien des droits de la personne de plaintes selon lesquelles des dispositions de la Loi sur les Indiens empêchant les enfants des plaignants d’être inscrits à titre d’« Indiens » constituaient un acte discriminatoire dans la prestation de services — Conclusion du Tribunal portant que les plaintes constituaient une attaque directe contre l’art. 6 de la Loi sur les Indiens et que les textes de loi ne sont pas compris dans le sens du terme « services » figurant à l’art. 5 de la Loi canadienne sur les droits de la personne — Les décisions du Tribunal sont-elles assujetties à la norme de la décision raisonnable ou à celle de la décision correcte?
Droits de la personne — Pratiques discriminatoires — Prestation de services — Indiens — Droit au statut d’« Indien » — Inscription — Plaintes relatives aux droits de la personne selon lesquelles les dispositions de la Loi sur les Indiens empêchant les enfants des plaignants d’être inscrits à titre d’« Indiens » constituaient un acte discriminatoire dans le cadre de la prestation de services destinés au public fondé sur la race, l’origine nationale ou ethnique, le sexe ou la situation de famille — Les plaintes constituaient-elles une attaque directe contre un texte de loi ou mettaient-elles en cause un acte discriminatoire dans la prestation d’un service? — Sens de « services » aux termes de l’art. 5 de la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, c. H-6 .
Le présent pourvoi concerne plusieurs plaintes dans lesquelles il est allégué qu’Affaires indiennes et du Nord Canada a commis un acte discriminatoire dans le cadre de la prestation de services, en contravention de l’art. 5 de la Loi canadienne sur les droits de la personne (« LCDP »), lorsqu’il a privé les plaignants d’une forme d’inscription à laquelle ceux‑ci auraient eu droit sous le régime de la Loi sur les Indiens , si les politiques discriminatoires antérieures, maintenant abrogées, n’avaient pas été adoptées.
Dans deux décisions distinctes, le Tribunal canadien des droits de la personne a statué que les plaintes constituaient une attaque directe à la Loi sur les Indiens . Puisque la loi n’était pas un service aux termes de la LCDP , il a rejeté les plaintes. Saisies de demandes de contrôle judiciaire, la Cour fédérale et la Cour d’appel fédérale ont toutes deux conclu que les décisions rendues par le Tribunal étaient raisonnables et devaient être maintenues.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté.
La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Wagner et Gascon : Lorsqu’un tribunal administratif interprète sa loi constitutive, il existe une présomption bien établie selon laquelle la décision est assujettie à la norme de la décision raisonnable. Cette présomption peut être réfutée, et la norme de la décision correcte appliquée, lorsqu’il est possible d’établir que les questions en jeu relèvent des catégories énumérées dans Dunsmuir ou, exceptionnellement, lorsqu’une analyse contextuelle révèle que le législateur avait clairement l’intention que la norme de la décision correcte s’applique. Lors de l’analyse relative à la norme de contrôle applicable, il n’existe aucune distinction de principe entre un tribunal des droits de la personne interprétant sa loi constitutive et tout autre décideur interprétant la sienne.
Dans ses deux décisions, le Tribunal a été appelé à qualifier les plaintes dont il était saisi et à vérifier si l’existence d’un acte discriminatoire au sens de la LCDP avait été établie. Cette démarche est clairement visée par la présomption de déférence. Il ne fait aucun doute que le Tribunal avait le pouvoir d’instruire une plainte portant sur un acte discriminatoire, et la question de savoir ce qu’inclut le terme « services » n’a rien de plus exceptionnel que les questions qui ont déjà été jugées par la Cour comme n’étant pas des questions touchant véritablement à la compétence. Conclure que le Tribunal devait trancher une question touchant véritablement à la compétence en l’espèce risquerait uniquement de tirer de l’oubli la théorie de la compétence ou de la condition préalable qui a clairement été mise au rancart dans Dunsmuir. En clair, définir ce qui constitue un service aux termes de la LCDP n’est pas une question touchant véritablement à la compétence.
La catégorie des questions touchant véritablement à la compétence se limite aux situations où le décideur est appelé à déterminer s’il a la faculté de connaître de la question. Depuis son inclusion, dans l’arrêt Dunsmuir, au sein des catégories de questions appelant la norme de la décision correcte, la notion de question touchant véritablement à la compétence s’est révélée aussi insaisissable que controversée. Toutes les fois où elle a appliqué l’arrêt Dunsmuir, la Cour n’a jamais été en mesure de trouver un seul cas où cette catégorie aurait pu être jugée applicable. Depuis l’arrêt Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654, la Cour a réaffirmé le caractère restrictif et la nature exceptionnelle de cette catégorie. Cependant, en raison de la distinction difficile à faire entre les simples questions de compétence (soit celles permettant de décider de l’étendue du pouvoir d’une personne) et les questions touchant véritablement à la compétence (soit celles permettant de décider si la personne a compétence pour procéder à l’instruction), les avocats tout comme les juges sont tentés de revenir à une interprétation large de la notion de compétence pour justifier l’application de la norme de la décision correcte. En conséquence, la recherche illusoire de questions touchant véritablement à la compétence peut mettre en péril la certitude dont ont besoin les parties et miner la suprématie législative. Bien que certains aient préconisé la nécessité conceptuelle d’un examen de la compétence en fonction de la norme de la décision correcte, l’application de la norme de la raisonnabilité permet bien souvent aux tribunaux de remplir aisément leur fonction de surveillance à l’égard de la compétence de l’exécutif. Comme les parties n’ont pas présenté d’observations complètes sur cette question, ce sera aux éventuelles parties à un litige d’établir si cette catégorie est toujours nécessaire.
La catégorie des questions de droit qui, à la fois, présentent une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble, et sont étrangères au domaine d’expertise du décideur ne s’applique pas en l’espèce. La Cour a rejeté une application libérale de cette catégorie. Indépendamment de l’importance des questions soumises au Tribunal, celles‑ci relevaient clairement de son expertise. Le fait que d’autres tribunaux fédéraux soient habilités à appliquer la LCDP ne dépouille nullement le Tribunal de son expertise relativement à sa loi constitutive.
Enfin, une analyse contextuelle ne réfuterait pas non plus la présomption en l’espèce. Lorsque la présomption d’application de la norme de la raisonnabilité joue, l’approche contextuelle devrait être appliquée avec parcimonie afin d’éviter l’incertitude et d’interminables litiges au sujet de l’analyse relative à la norme de contrôle applicable. D’ailleurs, la présomption d’application de la norme de la décision raisonnable se voulait un moyen d’éviter aux parties d’avoir systématiquement à passer par une analyse exhaustive de la norme de contrôle applicable. Ainsi, la présomption d’application de la norme de la décision raisonnable et les catégories déjà énumérées suffiront généralement pour déterminer la norme de contrôle applicable. Dans les cas où il serait justifié de recourir à une analyse contextuelle pour repousser la présomption, celle‑ci n’a pas à être longue et détaillée. Les modifications apportées aux « critères juridiques fondamentaux » ne sont pas des indications claires de l’intention du législateur, et ne justifient pas l’application de l’analyse contextuelle, ou, par extension, de la norme de la décision correcte, pas plus que l’absence de clause privative, le fait que d’autres tribunaux administratifs peuvent trancher des questions relatives à la LCDP , la possibilité que des courants jurisprudentiels divergents existent ou la nature de la question en litige et l’objet du Tribunal.
La présomption de déférence n’est pas réfutée, et la norme de la décision raisonnable s’applique au contrôle des décisions du Tribunal. Lorsqu’elle est appliquée, la norme de la raisonnabilité reconnaît qu’il peut légitimement y avoir de multiples issues possibles, même lorsque celles‑ci ne correspondent pas à la solution optimale que la cour de révision aurait elle‑même retenue. Lorsqu’une cour de révision examine une décision selon la norme de la décision raisonnable, elle doit principalement s’intéresser à la justification de la décision, à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel, de même qu’à l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit. Lorsqu’elle est appliquée à l’interprétation législative, la norme de la décision raisonnable reconnaît que le décideur, titulaire de pouvoirs délégués, est le mieux placé pour comprendre les considérations de politique générale et le contexte qu’il faut connaître pour résoudre toute ambiguïté dans le texte de loi. Les cours de révision doivent par ailleurs éviter de soupeser et d’apprécier à nouveau la preuve prise en compte par le décideur.
Les deux décisions du Tribunal sont raisonnables, et elles devraient être maintenues. Le Tribunal a fourni des motifs soigneusement rédigés et mûrement réfléchis où il a expliqué les raisons pour lesquelles les plaignants n’avaient pas réussi à établir l’existence d’un acte discriminatoire au sens de la LCDP . Pour parvenir à cette conclusion, les membres décideurs ont étudié les éléments de preuve et les observations des plaignants, la jurisprudence applicable, l’objet, la nature et l’économie de la LCDP et enfin, les considérations de politique générale pertinentes. Les décisions en cause respectent les critères de justification, de transparence et d’intelligibilité définis dans Dunsmuir, et elles appartiennent aux issues possibles raisonnables. Plus précisément, les membres décideurs ont raisonnablement conclu que les plaintes portées devant eux pouvaient être qualifiées à bon droit d’attaques directes contre un texte de loi, et que les textes de loi en général ne constituaient pas des « services ». Même si les tribunaux des droits de la personne ont adopté diverses approches pour faire une distinction entre les services administratifs et la législation, il s’agit d’une question mixte de fait et de droit qui relève directement de leur champ d’expertise, et ils sont les mieux placés pour élaborer une approche permettant d’établir les distinctions de cette nature.
Les juges Côté et Rowe : Il convient de présumer que la norme de la décision raisonnable s’applique aux décisions qui impliquent l’interprétation et l’application par le tribunal de sa loi constitutive. Il existe toutefois deux situations où cette présomption ne s’appliquera pas. Premièrement, la jurisprudence reconnaît quatre catégories de questions qui devront nécessairement être examinées selon la norme de la décision correcte : les questions constitutionnelles, les questions de droit qui revêtent une importance capitale pour le système juridique et qui sont étrangères au domaine d’expertise du tribunal, les questions impliquant la délimitation des compétences respectives de tribunaux spécialisés concurrents, ainsi que les questions touchant véritablement à la juridiction. Deuxièmement, la présomption d’application de la norme de la décision raisonnable sera réfutée si les facteurs contextuels énumérés dans l’arrêt Dunsmuir tendent plutôt vers la norme de la décision correcte. Cette approche contextuelle ne joue pas qu’un rôle subordonné dans l’analyse relative à la norme de contrôle. Le recours à une telle analyse n’a rien d’exceptionnel et le cadre d’analyse établi dans Dunsmuir est manifestement de nature contextuelle.
Bien que toute incertitude qui entoure la catégorie de questions touchant la juridiction devra être réglée à une autre occasion, la Cour a reconnu que la notion de juridiction a joué, et joue encore, un rôle essentiel en droit administratif et a clairement indiqué que les décideurs administratifs doivent déterminer correctement la portée du pouvoir qui leur a été délégué. Il en est ainsi parce que les questions de juridiction sont fondamentalement liées tant au maintien de la suprématie législative — qui exige qu’un organisme statutaire donné agisse dans les limites que le législateur a prévues — qu’au respect de la primauté du droit — qui veut que tout exercice de l’autorité déléguée procède de la loi.
Puisque l’interprétation de l’art. 5 de la Loi canadienne sur les droits de la personne est en cause dans la présente affaire, il est convenu que l’application de la norme de la décision raisonnable doit être présumée. Cependant, et sans décider si cette question appartient à l’une ou l’autre des catégories qui appellent l’application de la norme de la décision correcte, les facteurs contextuels pertinents énumérés dans Dunsmuir mènent à la conclusion que la présomption d’application de la norme de la décision raisonnable a été réfutée en l’espèce, et que la norme qu’il convient d’appliquer est donc celle de la décision correcte. D’abord, le législateur a décidé de ne pas soustraire les décisions du Tribunal à un contrôle rigoureux au moyen d’une clause privative. Ensuite, les tribunaux judiciaires et administratifs chargés de l’application d’une loi donnée sur les droits de la personne doivent interpréter uniformément ses dispositions. L’application de la norme de la décision correcte, qui commande peu de déférence, permet aux cours de fournir des directives utiles quant à la portée de ces protections fondamentalement importantes en matière de droits de la personne et d’assurer le respect de la primauté du droit en pareils cas. Finalement, la décision du Tribunal répond à une question de droit qui comporte une dimension constitutionnelle : qui peut décider du type de contestations pouvant être présentées à l’encontre d’une mesure législative? Puisque cette question fait nécessairement intervenir la primauté du droit et l’obligation constitutionnelle des cours supérieures d’assurer le respect de ce principe fondamental, il n’y a pas lieu de faire preuve de déférence à l’égard de la décision du Tribunal dans ces circonstances.
Nul ne conteste que la présomption de déférence n’est pas réfutée seulement par l’absence d’une clause privative ou par l’éventualité de courants jurisprudentiels contradictoires. Bien qu’aucun de ces facteurs ne puisse à lui seul commander l’application de la norme de la décision correcte, ce sont tous des indices qui militent en faveur de la norme de la décision correcte.
Le libellé de l’art. 5 de la Loi canadienne sur les droits de la personne met l’accent sur la prestation de services et donne à penser qu’il est axé sur la discrimination exercée par un fournisseur de services. Les plaignants cherchaient à contester les dispositions en matière d’inscription de la Loi sur les Indiens au motif qu’elles créaient des distinctions illicites du fait de leur race, de leur origine nationale ou ethnique, de leur sexe et de leur situation de famille. Ils n’ont pas contesté les actes du Registraire dans le cadre du traitement de leurs demandes. En conséquence, ces plaintes portent pour l’essentiel sur la décision du Parlement de rendre inaccessible le statut d’« Indien » aux personnes dans des circonstances semblables. Le Tribunal a correctement qualifié ces plaintes de simple contestation d’une loi. Le législateur n’est pas un fournisseur de services, et il ne fournissait pas un service lorsqu’il a adopté les dispositions en matière d’inscription de la Loi sur les Indiens . Le Parlement se distingue des décideurs administratifs qui exercent leurs fonctions conformément à une autorisation statutaire. Ces derniers et les organismes statutaires, dont le Registraire, pourraient être considérés comme des fournisseurs de services, et s’ils utilisent leur pouvoir discrétionnaire conféré par la loi d’une manière qui prive un individu de ces services ou qui le défavorise sur le fondement d’un motif de distinction illicite, l’art. 5 s’applique. Toutefois, lorsque leur travail consiste simplement à appliquer des lois valides, la contestation ne vise pas la prestation de services, mais la loi elle‑même. C’est à bon droit que le Tribunal a rejeté les plaintes au motif qu’il n’y avait aucun acte discriminatoire sous‑jacent.
Le juge Brown : Il est convenu que les réponses du Tribunal aux questions qui lui ont été soumises étaient raisonnables et correctes. Cependant, dans leur analyse des questions touchant véritablement à la compétence, les juges majoritaires passent sous silence un point central qui, sans être déterminant, semble être une considération importante militant contre leur proposition d’ « en finir avec » cette catégorie de questions assujetties à un contrôle selon la norme de la décision correcte. Dans Dunsmuir, la Cour a écrit que « la primauté du droit est consacrée par le pouvoir d’une cour de justice de statuer en dernier ressort sur l’étendue de la compétence d’un tribunal administratif ». Cela suppose non seulement que l’examen de ces questions est de la plus haute importance, mais également que ces questions existent toujours. Il faut donc faire preuve de circonspection pour décider de l’opportunité et, le cas échéant, de la manière d’« en finir avec » la catégorie des questions touchant véritablement à la compétence. L’abolition de cette catégorie devra s’accompagner d’une transition concomitante à un cadre plus souple relatif à la norme de contrôle, plutôt qu’à un cadre strictement binaire. Il existe aussi des préoccupations quant à la portée extrêmement restreinte attribuée par les juges majoritaires à l’analyse contextuelle, portée qui nuira considérablement à la souplesse nécessaire. Il n’est pas facile de concilier les affirmations donnant à penser qu’il faut procéder à un examen contextuel avec parcimonie ou que cet examen joue un rôle subordonné et la reconnaissance par les juges majoritaires du fait que les cours de révision devraient examiner les facteurs qui révèlent une intention claire du législateur justifiant la réfutation de la présomption. Si l’on tient compte des facteurs qui révèlent l’intention du législateur, on procède dans les faits à une analyse contextuelle.
Jurisprudence
Citée par le juge Gascon
Arrêt appliqué : Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; arrêts examinés : Alliance de la fonction publique du Canada c. Canada (Agence du revenu), 2012 CAF 7; Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654; arrêts mentionnés : Canada (Procureur général) c. Larkman, 2012 CAF 204; Matson c. Canada (Affaires indiennes et du Nord), 2013 TCDP 13; Andrews c. Canada (Affaires indiennes et du Nord), 2013 TCDP 21; Canada (Procureur général) c. Watkin, 2008 CAF 170, 378 N.R. 268; Alliance de la fonction publique du Canada c. Canada (Agence du revenu), 2010 TCDP 9; Canada (Procureur général) c. Druken, [1989] 2 C.F. 24; Insurance Corp. of British Columbia c. Heerspink, [1982] 2 R.C.S. 145; Winnipeg School Division No. 1 c. Craton, [1985] 2 R.C.S. 150; Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1987] 1 R.C.S. 1114; Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143; Québec (Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse) c. Communauté urbaine de Montréal, 2004 CSC 30, [2004] 1 R.C.S. 789; Tranchemontagne c. Ontario (Directeur du Programme ontarien de soutien aux personnes handicapées), 2006 CSC 14, [2006] 1 R.C.S. 513; Alberta c. Hutterian Brethren of Wilson Colony, 2009 CSC 37, [2009] 2 R.C.S. 567; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; Wilson c. Énergie Atomique du Canada Ltée, 2016 CSC 29, [2016] 1 R.C.S. 770; Edmonton (Ville) c. Edmonton East (Capilano) Shopping Centres Ltd., 2016 CSC 47, [2016] 2 R.C.S. 293; Québec (Procureure générale) c. Guérin, 2017 CSC 42, [2017] 2 R.C.S. 3; Delta Air Lines Inc. c. Lukács, 2018 CSC 2, [2018] 1 R.C.S. 6; Mouvement laïque québécois c. Saguenay (Ville), 2015 CSC 16, [2015] 2 R.C.S. 3; Tervita Corp. c. Canada (Commissaire de la concurrence), 2015 CSC 3, [2015] 1 R.C.S. 161; McLean c. Colombie‑Britannique (Securities Commission), 2013 CSC 67, [2013] 3 R.C.S. 895; Rogers Communications Inc. c. Société canadienne des auteurs, compositeurs et éditeurs de musique, 2012 CSC 35, [2012] 2 R.C.S. 283; Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c. Canada (Procureur général), 2011 CSC 53, [2011] 3 R.C.S. 471; Saskatchewan (Human Rights Commission) c. Whatcott, 2013 CSC 11, [2013] 1 R.C.S. 467; Stewart c. Elk Valley Coal Corp., 2017 CSC 30, [2017] 1 R.C.S. 591; Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; Halifax (Regional Municipality) c. Nouvelle‑Écosse (Human Rights Commission), 2012 CSC 10, [2012] 1 R.C.S. 364; Société Radio‑Canada c. SODRAC 2003 Inc., 2015 CSC 57, [2015] 3 R.C.S. 615; Nolan c. Kerry (Canada) Inc., 2009 CSC 39, [2009] 2 R.C.S. 678; Smith c. Alliance Pipeline Ltd., 2011 CSC 7, [2011] 1 R.C.S. 160; City of Arlington, Texas c. Federal Communications Commission, 133 S. Ct. 1863 (2013); ATCO Gas and Pipelines Ltd. c. Alberta (Utilities Commission), 2015 CSC 45, [2015] 3 R.C.S. 219; Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Canada (Procureur général), 2014 CSC 40, [2014] 2 R.C.S. 135; Crevier c. Procureur général du Québec, [1981] 2 R.C.S. 220; Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. University of Calgary, 2016 CSC 53, [2016] 2 R.C.S. 555; Nor‑Man Regional Health Authority Inc. c. Manitoba Association of Health Care Professionals, 2011 CSC 59, [2011] 3 R.C.S. 616; Kanthasamy c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CSC 61, [2015] 3 R.C.S. 909; Commission scolaire de Laval c. Syndicat de l’enseignement de la région de Laval, 2016 CSC 8, [2016] 1 R.C.S. 29; Barreau du Québec c. Québec (Procureure générale), 2017 CSC 56, [2017] 2 R.C.S. 488; Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339; Domtar Inc. c. Québec (Commission d’appel en matière de lésions professionnelles), [1993] 2 R.C.S. 756; Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c. Terre‑Neuve‑et‑Labrador (Conseil du trésor), 2011 CSC 62, [2011] 3 R.C.S. 708; Beattie c. Canada (Affaires indiennes et du Nord), 2014 TCDP 1; Canada (Procureur général) c. Davis, 2013 CF 40; Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c. Canada (Procureur général), 2012 CF 445, [2013] 4 R.C.F. 545; Gould c. Yukon Order of Pioneers, [1996] 1 R.C.S. 571; Descheneaux c. Canada (Procureur général), 2015 QCCS 3555; McIvor c. Canada (Indian and Northern Affairs, Registrar), 2009 BCCA 153, 306 D.L.R. (4th) 193.
Citée par les juges Côté et Rowe
Arrêt appliqué : Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; arrêts mentionnés : Andrews c. Canada (Affaires indiennes et du Nord), 2013 TCDP 21; Matson c. Canada (Affaires indiennes et du Nord), 2013 TCDP 13; Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654; Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c. Canada (Procureur général), 2011 CSC 53, [2011] 3 R.C.S. 471; Crevier c. Procureur général du Québec, [1981] 2 R.C.S. 220; United Taxi Drivers’ Fellowship of Southern Alberta c. Calgary (Ville), 2004 CSC 19, [2004] 1 R.C.S. 485; Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339; Nolan c. Kerry (Canada) Inc., 2009 CSC 39, [2009] 2 R.C.S. 678; Nor‑Man Regional Health Authority Inc. c. Manitoba Association of Health Care Professionals, 2011 CSC 59, [2011] 3 R.C.S. 616; Rogers Communications Inc. c. Société canadienne des auteurs, compositeurs et éditeurs de musique, 2012 CSC 35, [2012] 2 R.C.S. 283; Barreau du Québec c. Québec (Procureure générale), 2017 CSC 56, [2017] 2 R.C.S. 488; Canada (Procureur général) c. Watkin, 2008 CAF 170, 378 N.R. 268; Canada (Procureur général) c. Johnstone, 2014 CAF 110, [2015] 2 R.C.F. 595; Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Seeley, 2014 CAF 111; Université de la Colombie‑Britannique c. Berg, [1993] 2 R.C.S. 353; Gould c. Yukon Order of Pioneers, [1996] 1 R.C.S. 571; Nouveau‑Brunswick (Commission des droits de la personne) c. Potash Corporation of Saskatchewan Inc., 2008 CSC 45, [2008] 2 R.C.S. 604; Tranchemontagne c. Ontario (Directeur du Programme ontarien de soutien aux personnes handicapées), 2006 CSC 14, [2006] 1 R.C.S. 513; Commission de l’assurance‑emploi du Canada c. M. W., 2014 TSSDA 371; Garneau Community League c. Edmonton (City), 2017 ABCA 374, 60 Alta. L.R. (6th) 1; Druken c. Canada (Commission de l’emploi et de l’immigration), 1987 CanLII 99; Canada (Procureur général) c. Druken, [1989] 2 C.F. 24; Gonzalez c. Canada (Commission de l’emploi et de l’immigration), [1997] 3 C.F. 646; McAllister‑Windsor c. Canada (Développement des ressources humaines), 2001 CanLII 20691; Alliance de la fonction publique du Canada c. Canada (Agence du revenu), 2012 CAF 7; Forward c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2008 TCDP 5; Canada (Commission des droits de la personne) c. M.R.N., 2003 CF 1280, [2004] 1 R.C.F. 679; Canada (Procureur général) c. McKenna, [1999] 1 C.F. 401; Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, 2003 CSC 19, [2003] 1 R.C.S. 226.
Citée par le juge Brown
Arrêts mentionnés : Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; West Fraser Mills Ltd. c. Colombie‑Britannique (Workers’ Compensation Appeal Tribunal), 2018 CSC 22, [2018] 1 R.C.S. 635; Canadian Copyright Licensing Agency (Access Copyright) c. Canada, 2018 CAF 58.
Lois et règlements cités
Acte pour encourager la Civilisation graduelle des Tribus Sauvages en cette Province, et pour amender les Lois relatives aux Sauvages, S. Prov. C. 1857, 20 Vict., c. 26, préambule.
Charte canadienne des droits et libertés, art. 15 .
Code des droits de la personne, L.R.O. 1990, c. H.19, art. 1.
Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, c. H‑6, art. 2 , 4 , 5 , 5 à 14.1 , 39 , 40 , 49 , 50(2) , 62(1) , 67 [abr. 2008, c. 30, art. 1].
Loi constitutionnelle de 1867, art. 96 .
Loi modifiant la Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, c. 32 (1er suppl.).
Loi modifiant la Loi sur les Indiens pour donner suite à la décision de la Cour supérieure du Québec dans l’affaire Descheneaux c. Canada (Procureur général), L.C. 2017, c. 25 .
Loi modifiant la Loi sur les Indiens (règles relatives au décès), L.R.C. 1985, c. 43 (4e suppl.).
Loi sur l’équité entre les sexes relativement à l’inscription au registre des Indiens, L.C. 2010, c. 18 .
Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, c. I‑5, art. 6 .
Doctrine et autres documents cités
Bastarache, Michel. Dunsmuir 10 Years Later, March 9, 2018 (en ligne : http://www.administrativelawmatters.com/blog/2018/03/09/dunsmuir-10-years-later-hon-michel-bastarache-cc-qc/; version archivée : https://www.scc-csc.ca/cso-dce/2018SCC-CSC31_1_eng.pdf).
Canada. Commission royale sur les peuples autochtones. Rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones, vol. 4, Perspectives et réalités, Ottawa, 1996.
Daly, Paul. The hopeless search for « true » questions of jurisdiction, August 15, 2013 (en ligne : http://www.administrativelawmatters.com/blog/2013/08/15/the-hopeless-search-for-true-questions-of-jurisdiction/; version archivée : https://www.scc-csc.ca/cso-dce/2018SCC-CSC31_2_eng.pdf).
Mummé, Claire. « At the Crossroads in Discrimination Law : How the Human Rights Codes Overtook the Charter in Canadian Government Services Cases » (2012), 9 J.L. & Equality 103.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (les juges Pelletier, de Montigny et Gleason), 2016 CAF 200, [2017] 2 R.C.F. 211, 487 N.R. 137, [2016] 4 C.N.L.R. 1, 363 C.R.R. (2d) 130, 8 Admin. L.R. (6th) 1, 402 D.L.R. (4th) 160, [2016] A.C.F. no 818 (QL), 2016 CarswellNat 9942 (WL Can.), confirmant une décision de la juge McVeigh, 2015 CF 398, [2015] 3 C.N.L.R. 1, 7 Admin. L.R. (6th) 75, 477 F.T.R. 229, [2015] A.C.F. no 400 (QL), 2015 CarswellNat 12313 (WL Can.). Pourvoi rejeté.
Brian Smith et Fiona Keith, pour l’appelante.
Christine Mohr et Catherine A. Lawrence, pour l’intimé.
Amélie Pelletier‑Desrosiers, pour l’intervenante la procureure générale du Québec.
Stephen J. Moreau et Nadia Lambek, pour l’intervenante Tania Zulkoskey.
Marie Chen et Niiti Simmonds, pour les intervenants le Centre d’action pour la sécurité du revenu, la Clinique juridique communautaire de Sudbury, Chinese and Southeast Asian Legal Clinic, Community Legal Assistance Society et HIV & AIDS Legal Clinic Ontario.
Kumail Karimjee et Nabila F. Qureshi, pour l’intervenante l’Association canadienne des avocats musulmans.
Kerri Joffe et Dianne Wintermute, pour l’intervenant le Conseil des Canadiens avec déficiences.
Mary Eberts, Kim Stanton et K. R. Virginia Lomax, pour les intervenants le Fonds d’action et d’éducation juridiques pour les femmes et l’Association des femmes autochtones du Canada.
Stephen Aylward, pour l’intervenante Amnistie internationale.
David P. Taylor et Anne Levesque, pour l’intervenante la Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada.
Jeremy E. Matson, en personne.
Faisal Mirza et Tamara Thomas, pour l’intervenant le Bureau d’Aide Juridique Afro‑Canadien.
Emily Hill et Emilie Lahaie, pour l’intervenant Aboriginal Legal Services.
Andrew Astritis, Andrew Raven et Morgan Rowe, pour l’intervenante l’Alliance de la fonction publique du Canada.
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Wagner et Gascon rendu par
Le juge Gascon —
I. Aperçu
[1] Le présent pourvoi concerne plusieurs plaintes fondées sur la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, c. H‑6 (« LCDP »), que le Tribunal canadien des droits de la personne (« Tribunal ») a rejetées dans deux décisions. D’après ces plaintes, les droits à l’inscription prévus dans la Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, c. I‑5 , constitueraient des actes discriminatoires prohibés par la lcdp. En l’espèce, notre Cour est appelée à décider, premièrement, s’il convient de faire preuve de déférence à l’égard de l’interprétation de sa loi constitutive par un tribunal des droits de la personne et, deuxièmement, si les décisions par lesquelles le Tribunal a rejeté les plaintes en cause au motif qu’elles constituaient des attaques directes contre un texte de loi étaient raisonnables.
[2] Toutes les plaintes découlent des effets que continue d’avoir l’« émancipation », une politique discriminatoire et préjudiciable autrefois consacrée dans la Loi sur les Indiens . L’émancipation retirait aux individus leur statut obtenu en vertu de la Loi sur les Indiens et empêchait leurs enfants d’être inscrits à titre d’« Indiens ». Le législateur a mis un terme à l’émancipation, et adopté des dispositions réparatrices en matière d’inscription. Les plaignants soutiennent que ces mesures réparatrices sont insuffisantes, parce qu’eux‑mêmes et leurs enfants continuent de souffrir de discrimination en raison des séquelles laissées par l’émancipation.
[3] Le Tribunal a instruit les plaintes séparément. Dans les deux décisions, il a statué que les plaintes constituaient une attaque directe à la Loi sur les Indiens . Pour pouvoir établir l’existence d’actes discriminatoires susceptibles de justifier l’intervention du Tribunal, les plaignants devaient démontrer que les dispositions législatives en cause constituaient un service aux termes de la LCDP . Après une analyse fouillée et réfléchie de leur loi habilitante, de la jurisprudence et de diverses considérations de principe, les membres décideurs dans les deux décisions ont conclu que la loi n’était pas un service aux termes de la LCDP et ont rejeté les plaintes. Saisies de demandes de contrôle judiciaire, la Cour fédérale et la Cour d’appel fédérale ont toutes deux conclu que les décisions rendues par le Tribunal étaient raisonnables et devaient être maintenues. Je suis du même avis; je rejetterais donc le pourvoi.
II. Contexte
A. L’inscription sous le régime de la Loi sur les Indiens
[4] Depuis son adoption, en 1876, la Loi sur les Indiens régit la reconnaissance du statut d’« Indien ». Dans sa version actuelle, cette loi établit un régime d’inscription prévoyant une liste exhaustive de critères d’admissibilité au statut d’« Indien ». Cependant, les conditions relatives au droit à l’inscription prévues dans la Loi sur les Indiens ne correspondent pas nécessairement aux coutumes propres à chaque communauté autochtone pour ce qui est de définir l’appartenance de ses membres. Elles ne cadrent pas non plus nécessairement avec l’identité ou le patrimoine autochtones. Reste que le statut procure indubitablement des avantages, aussi bien tangibles qu’intangibles.
[5] Les plaintes à l’origine du présent pourvoi prennent leur source dans un historique d’aspects profondément préjudiciables et discriminatoires de la Loi sur les Indiens que les réformes de 1985 et de 2011 ont en grande partie supprimés (Loi modifiant la Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, c. 32 (1er suppl.), Loi modifiant la Loi sur les Indiens (règles relatives au décès), L.R.C. 1985, c. 43 (4e suppl.), et Loi sur l’équité entre les sexes relativement à l’inscription au registre des Indiens, L.C. 2010, c. 18 ). Avant ces réformes, des personnes ayant le statut d’« Indien » sous le régime de la Loi sur les Indiens pouvaient obtenir une « émancipation », euphémisme employé pour désigner divers processus législatifs par lesquels ce statut leur était retiré. Suivant l’une des formes d’émancipation, le gouvernement encourageait les individus à renoncer à leur statut, en leur octroyant en retour des droits fondamentaux, notamment la citoyenneté et le droit de vote, ainsi que le droit de détenir une terre en fief simple (Canada (Procureur général) c. Larkman, 2012 CAF 204, par. 12 (CanLII)). Sous une autre forme, une femme inscrite qui épousait un homme non inscrit devenait involontairement « émancipée », à l’instar de chacun de ses enfants (Rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones, vol. 4, Perspectives et réalités (1996), p. 26‑27). Cette politique, qui traduisait une conception discriminatoire des femmes comme étant subordonnées à leur mari, entérinait par ailleurs un système de descendance patrilinéaire étranger à de nombreuses communautés autochtones (Rapport, p. 26‑27). Selon l’intention déclarée du législateur, l’émancipation avait pour objectif de réduire progressivement le nombre d’« Indiens » inscrits (voir, p. ex., le préambule de l’Acte pour encourager la Civilisation graduelle des Tribus Sauvages en cette Province, et pour amender les Lois relatives aux Sauvages, S. Prov. C. 1857, 20 Vict., c. 26). À la base, l’émancipation était une politique discriminatoire qui visait l’éradication de la culture autochtone ainsi que l’assimilation des peuples autochtones (Larkman, par. 11).
[6] En 1985, le législateur a adopté un nouveau texte de loi qui éliminait la pratique de l’émancipation et qui créait de nouvelles dispositions en matière d’inscription, redonnant ainsi à ceux ayant perdu leur statut le droit de s’inscrire (Loi modifiant la Loi sur les Indiens ). Puis, en 2011, une autre réforme est venue accorder le droit à l’inscription aux enfants nés d’une mère ayant perdu son statut par suite d’un mariage avec un homme non inscrit (Loi sur l’équité entre les sexes relativement à l’inscription au registre des Indiens ). Au cours de la présente instance, de nouvelles modifications à la Loi sur les Indiens qui sont susceptibles d’avoir une incidence sur le droit des membres de la fratrie Matson au statut d’« Indien » sont entrées en vigueur (Loi modifiant la Loi sur les Indiens pour donner suite à la décision de la Cour supérieure du Québec dans l’affaire Descheneaux c. Canada (Procureur général), L.C. 2017, c. 25 ). Toutefois, la question du caractère théorique des plaintes des Matson n’a pas été pleinement débattue par les parties, et il n’est pas nécessaire de l’examiner afin de statuer sur le présent pourvoi. Je ne m’attarderai donc pas plus longuement sur les éventuels effets des nouvelles dispositions relatives au droit à l’inscription.
[7] Toutes les plaintes se fondent sur les règles de la Loi sur les Indiens appli