Williams Lake Indian Band c. Canada (Affaires autochtones et du Développement du Nord)

Williams Lake Indian Band c. Canada (Affaires autochtones et du Développement du Nord)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2018-02-02
Référence neutre
2018 CSC 4
Recueil
[2018] 1 RCS 83
Numéro de dossier
36983
Juges
McLachlin, Beverley; Abella, Rosalie Silberman; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Wagner, Richard; Gascon, Clément; Côté, Suzanne; Brown, Russell; Rowe, Malcolm
En appel de
Cour d'appel fédérale
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 36983
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Williams Lake Indian Band c. Canada (Affaires autochtones et du Développement du Nord), 2018 CSC 4, [2018] 1 R.C.S. 83
Appel entendu : 26 avril 2017 Jugement rendu : 2 février 2018 Dossier : 36983
Entre :
Williams Lake Indian Band
Appelante
et
Sa Majesté la Reine du chef du Canada représentée par le ministre des Affaires autochtones et du Développement du Nord Canada
Intimée
- et -
Tribunal des revendications particulières, Assembly of Manitoba Chiefs, Federation of Sovereign Indigenous Nations, Indigenous Bar Association in Canada, Assemblée des Premières Nations, Union of British Columbia Indian Chiefs, Nlaka’pamux Nation Tribal Council, Stó:lō Nation, Stó:lō Tribal Council, Carrier Sekani Tribal Council, Assemblée des Premières Nations du Québec et du Labrador, Cowichan Tribes, Stz’uminus First Nation, Penelakut Tribe et Halalt First Nation
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Wagner, Gascon, Côté, Brown et Rowe
Motifs de jugement : (par. 1 à 132)
Le juge Wagner (avec l’accord des juges Abella, Moldaver, Karakatsanis et Gascon)
Motifs dissidents en partie : (par. 133 à 158)
Le juge Rowe (avec l’accord de la juge Côté)
Motifs dissidents : (par. 159 à 213)
Le juge Brown (avec l’accord de la juge en chef McLachlin)
Williams Lake Indian Band c. Canada (Affaires autochtones et du Développement du Nord), 2018 CSC 4, [2018] 1 R.C.S. 83
Williams Lake Indian Band Appelante
c.
Sa Majesté la Reine du chef du Canada
représentée par le ministre des Affaires autochtones
et du Développement du Nord Canada
Intimée
et
Tribunal des revendications particulières,
Assembly of Manitoba Chiefs,
Federation of Sovereign Indigenous Nations,
Indigenous Bar Association in Canada,
Assemblée des Premières Nations,
Union of British Columbia Indian Chiefs,
Nlaka’pamux Nation Tribal Council, Stó:lō Nation,
Stó:lō Tribal Council, Carrier Sekani Tribal Council,
Assemblée des Premières Nations du Québec et du Labrador,
Cowichan Tribes, Stz’uminus First Nation,
Penelakut Tribe et Halalt First Nation Intervenants
Répertorié : Williams Lake Indian Band c. Canada (Affaires autochtones et du Développement du Nord)
2018 CSC 4
No du greffe : 36983.
2017 : 26 avril; 2018 : 2 février.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Wagner, Gascon, Côté, Brown et Rowe.
en appel de la cour d’appel fédérale
Droit des Autochtones — Revendications territoriales — Couronne — Obligation fiduciaire — Réserves indiennes — Demande d’une bande en vue de faire établir le bien‑fondé d’une revendication particulière présentée en application de la loi et d’obtenir une indemnité pour la perte de terres situées dans son territoire traditionnel préemptées par des colons avant la Confédération — Avant la Confédération, la Couronne impériale avait‑elle envers la bande, suivant la loi coloniale, l’obligation de protéger les terres contre la préemption et de les mettre de côté à titre de réserve, et a‑t‑elle manqué à cette obligation? — Après la Confédération, la Couronne fédérale avait‑elle l’obligation fiduciaire d’annuler les préemptions et d’attribuer les terres pour l’établissement d’une réserve, et a‑t‑elle manqué à cette obligation? — Cadre d’analyse permettant de décider si la Couronne avait une obligation fiduciaire et si elle l’a violée — Conditions de l’adhésion de la Colombie‑Britannique, L.R.C. 1985, app. II, no 10, art. 13 — Loi sur le Tribunal des revendications particulières, L.C. 2008, c. 22, art. 14(1) b), c).
Droit des Autochtones — Revendications territoriales — Responsabilité de l’État — Demande d’une bande dirigée contre la Couronne fédérale en vue d’obtenir une décision sur le bien-fondé d’une revendication particulière pour la violation d’une obligation légale pendant la période préconfédérative — L’obligation légale préconfédérative dont la violation est alléguée constitue‑t‑elle une obligation légale de Sa Majesté à l’égard de laquelle la Couronne fédérale a engagé sa responsabilité? — Sens élargi du terme « Sa Majesté » — Conditions de l’adhésion de la Colombie‑Britannique, L.R.C. 1985, app. II, no 10, art. 13 — Loi sur le Tribunal des revendications particulières, L.C. 2008, c. 22, art. 14(2) .
Droit administratif — Contrôle judiciaire — Organismes et tribunaux administratifs — Norme de contrôle applicable à la décision du Tribunal des revendications particulières tenant pour fondée la revendication de la bande — Développer le raisonnement du Tribunal constitue‑t‑il un étoffement admissible des motifs du Tribunal? — Loi sur le Tribunal des revendications particulières, L.C. 2008, c. 22, art. 14 .
Le territoire traditionnel de la Williams Lake Indian Band (« bande ») englobe l’emplacement d’un village situé près de Williams Lake, en Colombie‑Britannique (« terres du village »). Aux débuts de la colonie, les colons se sont rapidement approprié les terres non arpentées, dont celles qu’occupait la bande. C’est pourquoi la colonie a adopté la Proclamation relating to acquisition of Land, 1860 (« Proclamation no 15 ») suivant laquelle les « établissements indiens » ne pouvaient faire l’objet de préemptions. Les fonctionnaires responsables de la mise en œuvre du régime de préemption n’ont pris aucune mesure pour protéger les terres du village contre la préemption, ni mis ces terres de côté à titre de réserve. Après l’adhésion de la Colombie‑Britannique à la Confédération, le Canada s’est vu conférer par l’art. 13 des Conditions de l’adhésion de la Colombie‑Britannique (« Conditions de l’adhésion ») l’obligation de créer des réserves indiennes selon une ligne de conduite aussi libérale que celle suivie par la colonie. Les fonctionnaires fédéraux ont reconnu qu’autoriser les préemptions avait été une erreur, mais ils n’étaient pas disposés à empiéter sur les droits des colons. Ils ont plutôt attribué à la bande une autre étendue de terre à titre de réserve. La bande a présenté une demande d’indemnisation des pertes ayant découlé de ces événements en application de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières (« Loi »).
Le législateur a créé le Tribunal des revendications particulières (« Tribunal ») en lui confiant le mandat d’indemniser financièrement les Premières nations qui présentent des revendications fondées sur l’omission de la Couronne de s’acquitter de ses obligations légales envers les peuples autochtones. Le Tribunal a conclu en l’espèce que la revendication particulière de la bande donnait ouverture à l’indemnisation des pertes subies à cause des actes et des omissions de la Couronne en lien avec les terres du village. Il a statué que la Couronne impériale avait envers la bande l’obligation légale de protéger ses terres contre la préemption et qu’elle a manqué à cette obligation (suivant l’al. 14(1) b) de la Loi ) et que Sa Majesté du chef du Canada (« Canada ») avait une obligation fiduciaire envers la bande et qu’elle l’a violée (suivant l’al. 14(1) c)). Il a conclu en outre que le Canada pouvait, en application de la Loi, être tenu responsable à l’égard de la revendication de la bande visant la période préconfédérative. Avant que le Tribunal ne se prononce sur l’indemnisation, le Canada a demandé le contrôle judiciaire de la décision du Tribunal sur le bien‑fondé de la revendication. La Cour d’appel fédérale a accueilli la demande et rejeté la revendication de la bande.
Arrêt (les juges Côté et Rowe sont dissidents en partie et la juge en chef McLachlin et le juge Brown sont dissidents) : Le pourvoi est accueilli, et la décision du Tribunal est rétablie.
Les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Wagner et Gascon : La norme de contrôle applicable à la décision du Tribunal est celle de la décision raisonnable. Le bien‑fondé de la revendication de la bande ne tenait pas à la résolution d’une question constitutionnelle. Le Tribunal devait plutôt interpréter sa loi habilitante pour décider si les faits invoqués avaient trait à une obligation légale de Sa Majesté au sens de l’art. 14 de la Loi . Il devait par ailleurs déterminer les obligations légales de la Couronne à partir de la loi, des traités ou de la common law (y compris le droit des fiducies). Dans la formulation de ces conclusions de droit, le Tribunal applique des doctrines d’origine judiciaire à des faits historiques qui, en raison des délais de prescription applicables, sont rarement pris en compte par les autres tribunaux. Cette fonction de nature particulière confiée par le législateur commande un certain degré de souplesse et d’adaptation pour tenir compte du caractère historique des réclamations. L’application du droit des fiducies aux faits historiques propres à une revendication particulière et la familiarisation avec un dossier de preuve volumineux et spécialisé relèvent de l’expertise du Tribunal et commandent la déférence.
L’analyse de l’obligation fiduciaire sui generis de la Couronne à laquelle se livre le Tribunal constitue un fondement suffisant pour rétablir sa décision. Point n’est besoin de se prononcer sur l’application de l’obligation fiduciaire ad hoc aux actes des fonctionnaires suivant les al. 14(1) b) ou c) de la Loi . Une obligation fiduciaire sui generis découle du pouvoir discrétionnaire de la Couronne à l’égard d’un intérêt autochtone particulier ou identifiable et elle est propre à la relation entre la Couronne et les peuples autochtones. L’intérêt en jeu doit être suffisamment indépendant des pouvoirs exécutif et législatif de l’État pour faire naître des obligations fiduciaires. L’obligation fiduciaire exige de la Couronne qu’elle exerce son pouvoir discrétionnaire conformément à la norme de conduite à laquelle un fiduciaire est tenu en equity, ce que consacrent par exemple les obligations fiduciaires de loyauté, de bonne foi et de communication complète de l’information. La norme de prudence à laquelle est astreint le fiduciaire dans la défense de l’intérêt du bénéficiaire est celle qu’un bon père de famille apporte à l’administration de ses propres affaires. La conduite du fiduciaire qui est soumise à l’examen est l’exercice de son pouvoir discrétionnaire à l’égard de l’intérêt autochtone qui est vulnérable face à cet exercice. La Couronne s’acquitte de son obligation fiduciaire en respectant la norme de conduite prescrite, non en assurant l’obtention d’un résultat précis. Même si la Couronne doit tenir compte des intérêts concurrents, l’existence de ces intérêts ne saurait la soustraire au respect de son obligation fiduciaire de les concilier de manière équitable.
La conclusion du Tribunal tenant pour fondée la revendication de la bande qui allègue la violation par la Couronne impériale d’une obligation fiduciaire sui generis — avant la Confédération suivant l’al. 14(1) b) de la Loi — était raisonnable. Le Tribunal a conclu que l’intérêt autochtone particulier ou identifiable en jeu correspondait à l’intérêt de la bande dans les terres du village et que, de par la Proclamation no 15, la Couronne impériale avait exercé un pouvoir discrétionnaire à l’égard de cet intérêt. Il a ajouté que la Couronne n’avait pas agi dans l’intérêt de la bande lorsqu’elle avait exercé son pouvoir à l’égard de ces terres. Le devoir de prudence minimale obligeait à tout le moins la Couronne à se renseigner sur l’étendue de l’établissement de la bande afin que celui‑ci puisse être protégé, et l’omission de le faire a emporté la violation par la Couronne de son obligation fiduciaire. Les terres du village auraient constitué un « établissement indien » pour l’application de la Proclamation no 15, et la politique coloniale de mise en œuvre de celle‑ci aurait dû donner lieu à des mesures de protection contre la préemption. De l’avis du Tribunal, l’existence de l’intérêt de la bande dans les terres du village à l’égard duquel la Couronne avait une obligation fiduciaire ne tenait pas à ce que les fonctionnaires aient ou non pris les mesures nécessaires pour protéger les terres. Cette conclusion satisfait à l’exigence d’un intérêt autochtone susceptible de faire naître une obligation fiduciaire sui generis du fait que les fonctionnaires étaient en mesure de déterminer l’existence de l’intérêt en jeu et que cet intérêt avait une existence suffisamment indépendante des pouvoirs exécutif et législatif de la Couronne. L’intérêt de la bande dans les terres du village n’a pas été créé par la loi coloniale. Il a plutôt été reconnu par des textes de loi et des politiques en tant qu’intérêt indépendant dans des terres fondé sur l’usage et l’occupation collectifs.
La conclusion du Tribunal selon laquelle le Canada avait une obligation fiduciaire à l’égard des terres du village et qu’il l’a violée, suivant l’al. 14(1) c) de la Loi , était également raisonnable. Le Tribunal a jugé que l’intérêt autochtone particulier ou identifiable dans les terres du village constituait un intérêt vulnérable face à l’exercice défavorable du pouvoir discrétionnaire du Canada. Il a statué que, après l’adhésion de la Colombie-Britannique à la Confédération, le pouvoir discrétionnaire du Canada à l’égard des intérêts autochtones dans des terres découlait de sa qualité d’intermédiaire exclusif auprès de la province relativement à ces intérêts pour les besoins du processus de création de réserves. Il a expressément reconnu que l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire était restreint par la nécessité d’obtenir la collaboration de la province et que le Canada ne pouvait créer unilatéralement une réserve. Sa conclusion voulant qu’une obligation fiduciaire ait vu le jour malgré l’absence d’un pouvoir total ou exclusif se concilie avec les principes généraux du droit des fiducies, c’est‑à‑dire que le fiduciaire doit disposer de la latitude voulue pour exercer un pouvoir discrétionnaire touchant l’intérêt du bénéficiaire. La part de responsabilité du Canada dans la perte alléguée, par opposition à celle de la province, soulève des questions de causalité sur lesquelles il sera statué à l’étape de l’indemnisation. Qui plus est, le Tribunal n’a pas fait fi de la répartition des pouvoirs et des obligations issue des Conditions de l’adhésion lorsqu’il a conclu que la bande avait un intérêt dans les terres du village et qu’il a défini les obligations fiduciaires du Canada en fonction de cet intérêt. Ni l’obligation constitutionnelle du Canada de créer des réserves conformément à une politique donnée, ni l’obligation de la province de céder des terres à cette fin ne sont en jeu. La question n’est pas de savoir si la bande avait le droit de se voir attribuer les terres du village à titre de réserve, que ce soit suivant les Conditions de l’adhésion ou en raison de l’obligation fiduciaire du Canada, mais bien si les actes, les décisions et l’exercice du jugement des fonctionnaires fédéraux susceptibles de toucher l’intérêt de la bande ont satisfait à la norme de conduite applicable relativement à cet intérêt.
Le Tribunal a conclu que le Canada devait s’acquitter des obligations fiduciaires à l’égard d’un intérêt dans les terres avec lesquelles la bande avait un lien tangible, pratique et culturel et qu’il ne l’a pas fait. Il n’a pas conclu que la Couronne avait envers la bande une obligation fiduciaire de caractère général, ni que le Canada avait, en qualité de fiduciaire, l’obligation d’attribuer les terres du village à titre de réserve. Il a considéré toutes les circonstances, et la mesure dans laquelle le Canada avait satisfait à la norme de conduite applicable dépendait en grande partie de l’appréciation ou de l’interprétation des faits. Le Tribunal pouvait raisonnablement conclure que les fonctionnaires fédéraux qui connaissaient les circonstances du recours à la préemption à Williams Lake et la situation dans laquelle se trouvait la bande n’ont rien fait pour contester les préemptions. Du fait de leur inaction et de l’exercice du pouvoir discrétionnaire qui a mené subséquemment à l’attribution à la bande d’autres terres à titre de réserve, la Couronne ne s’est pas acquittée de ses obligations fiduciaires. Le Tribunal a raisonnablement conclu que la prudence ordinaire exigeait d’eux qu’ils recourent aux moyens possibles pour protéger l’intérêt de la bande en faisant appliquer sans délai les dispositions provinciales protégeant les établissements indiens et, à long terme, en attribuant les terres à titre de réserve. Même si le Canada était tenu de prendre en compte les intérêts des colons, en l’espèce, les seuls intérêts concurrents avaient été acquis grâce à des préemptions illégales, et le Tribunal les a considérés. Le fait que le Canada a subséquemment établi ailleurs une réserve pour la bande ne saurait effacer le manquement à l’obligation fiduciaire même si le Tribunal a raisonnablement conclu qu’il pouvait avoir pour effet de réduire le montant de l’indemnité.
La manière dont le Tribunal a défini la Couronne — une entité unique, continue et indivisible — afin de tenir pour fondée la revendication de la bande dirigée contre le Canada, par application du par. 14(2) de la Loi , relativement à certaines violations survenues pendant la période préconfédérative, était raisonnable. Cette conclusion prend appui sur la décision du Tribunal considérée dans son ensemble, et la développer à partir du dossier, des plaidoiries et des principes juridiques sous‑tendant la décision constitue un étoffement admissible des motifs du Tribunal.
Le paragraphe 14(2) précise le sens du terme « Sa Majesté » en renvoyant à l’obligation légale dont la violation ou l’inexécution constitue le fondement d’une revendication particulière. L’existence d’une obligation légale de la Couronne impériale satisfait au premier volet — le volet « obligation légale » — lorsque l’obligation en question « a été imputée » au Canada. Même si le Tribunal ne l’a pas appliqué, le second volet — le volet « responsabilité » — est respecté lorsque « toute responsabilité [découlant de la violation ou de l’inexécution de cette obligation] a été imputée » au Canada. Le Tribunal a conclu que la Couronne impériale était visée par la définition élargie du terme « Sa Majesté », car l’obligation fiduciaire qu’elle aurait violée constituait une obligation légale qui avait été imputée au Canada et que le Canada, s’il avait été à la place de la colonie, aurait violée. Cette interprétation revient à substituer rétrospectivement le Canada à la Couronne impériale quant à certaines obligations. Selon le Tribunal, cette interprétation du volet obligation légale du par. 14(2) ne saurait valoir pour l’application de l’al. 14(1) b) à toutes les obligations éventuelles de la Couronne impériale, et les obligations fiduciaires postconfédératives du Canada apportent les limites voulues par le législateur pour l’application de ce volet.
Le Tribunal a vu dans le par. 14(2) une disposition autonome grâce à laquelle il pouvait tenir le Canada responsable de l’omission de la Couronne impériale de s’acquitter de certaines obligations et il a rejeté l’idée qu’il s’agisse d’un mécanisme d’application. Il a estimé que le volet obligation légale n’exige pas l’existence d’une obligation indépendante et inexécutée transmise au Canada dans les Conditions de l’adhésion à l’effet de faire des terres du village une réserve. Cette interprétation du volet obligation légale qui englobe certaines obligations fiduciaires des anciennes colonies se concilie avec la formulation de l’art. 14 et avec la nature de l’obligation fiduciaire, qui n’exige pas la transmission de l’obligation comme telle. Le Tribunal pouvait donc considérer que le par. 14(2) donnait effet non pas à la prise en charge par le Canada d’une obligation précise, mais bien à l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire touchant les intérêts de la bande dans le cadre d’une relation fiduciaire établie. Son interprétation du par. 14(2) est compatible avec ce qu’il estime être la volonté du législateur, en élargissant la portée du terme « Sa Majesté » pour l’application du régime des revendications particulières, à savoir réparer certaines injustices du passé commises par la Couronne, qu’il s’agisse de la Couronne impériale ou du Canada. Elle se concilie aussi avec la continuité que voient les Autochtones dans la relation fiduciaire entre les peuples autochtones et la Couronne, avant et après la Confédération.
Les juges Côté et Rowe (dissidents en partie) : Il y a accord avec les juges majoritaires sur le fait que le Tribunal a raisonnablement conclu que la Couronne impériale avait une obligation fiduciaire envers la bande avant la Confédération et qu’elle y a manqué et que la Couronne fédérale avait une obligation fiduciaire sui generis envers la bande après l’adhésion de la Colombie‑Britannique à la Confédération et qu’elle y a manqué. Il y a également accord sur le fait que la Loi permet au Tribunal de conclure au bien‑fondé de revendications particulières alléguant certaines fautes commises avant la Confédération par le « souverain de la Grande‑Bretagne et de ses colonies ». En l’espèce, la revendication particulière de la bande était fondée suivant l’al. 14(1) b) de la Loi quant à la violation d’une obligation fiduciaire par la colonie de la Colombie‑Britannique avant 1871. Toutefois, pour tenir la Couronne fédérale responsable relativement à cette revendication, le Tribunal devait conclure que le sens élargi du terme « Sa Majesté » employé au par. 14(2) de la Loi visait la colonie de la Colombie‑Britannique. Vu le silence quasi complet du Tribunal sur la question de savoir si et, surtout, de quelle manière l’obligation ou la responsabilité sous‑tendant la revendication avait été imputée à la Couronne fédérale lors de la Confédération, il y a lieu de lui renvoyer l’affaire pour réexamen plutôt que d’adopter les motifs complémentaires des juges majoritaires.
Lors d’un contrôle selon la norme de la décision raisonnable, les motifs sont un incontournable pour la cour de révision, car ils font état à la fois du résultat et — ce qui est capital — du processus de justification menant à ce résultat. Ce n’est pas que les motifs doivent atteindre un degré uniforme de perfection. Dans bien des cas, la cour de révision dispose d’une certaine latitude pour confirmer une décision administrative dont la justification se révélerait lacunaire si elle était révisée de manière plus stricte. Ce faisant, la cour de révision accorde une attention respectueuse aux motifs donnés ou qui pourraient être donnés à l’appui d’une décision. Ainsi, dans certains cas, la cour de révision complète à juste titre les motifs considérés. Le pouvoir de la cour de révision de compléter des motifs lacunaires n’est cependant pas illimité. Les motifs comme tels doivent avoir une assise suffisante pour qu’il soit possible de les compléter.
En l’espèce, le Tribunal n’a presque rien dit au sujet de l’application du par. 14(2) . Vu le rôle primordial du par. 14(2) dans l’économie de la Loi , ce défaut de justification ou cette absence de motifs est insoutenable. En complétant les motifs peu abondants du Tribunal sur le par. 14(2) — ou même en les remplaçant —, les juges majoritaires se livrent à une analyse fondée sur les règles de common law en matière d’obligation fiduciaire. Leurs motifs mènent à la même conclusion que ceux du Tribunal, mais la similitude s’arrête là. Muet sur l’interaction entre le par. 14(2) et les règles de common law en matière d’obligation fiduciaire, le Tribunal s’est borné à formuler une conclusion sommaire sur l’application de la Loi aux revendications visant la période préconfédérative. Les motifs des juges majoritaires complètent ceux du Tribunal en fournissant la totalité de l’analyse.
La cour de révision peut parfois compléter des motifs qui passent sous silence certains points sur lesquels le décideur aurait pu statuer implicitement. Lorsque le raisonnement tacite est manifeste, compléter des motifs peut être un moyen d’apporter une attention respectueuse aux motifs donnés ou qui pourraient être donnés à l’appui d’une décision. Par contre, lorsqu’il y a absence d’analyse sur un élément essentiel, si bien que le raisonnement tacite n’est pas concluant ou est complètement obscur, la cour de révision ne saurait imputer au décideur sa propre justification pour confirmer la décision. Les motifs complémentaires doivent s’appuyer sur ceux que rend dans les faits le décideur choisi par le législateur. Il conviendrait donc de renvoyer l’affaire au Tribunal pour qu’il se prononce plus avant sur la question de savoir si les obligations et les responsabilités de la colonie visées à l’al. 14(1) (b) de la Loi ont été imputées à la Couronne fédérale par application du par. 14(2) , et sur la manière dont elles l’ont été le cas échéant.
La juge en chef McLachlin et le juge Brown (dissidents) : La décision du Tribunal est susceptible de contrôle selon la norme de la décision raisonnable, si ce n’est que son interprétation des Conditions de l’adhésion — un instrument constitutionnel — est susceptible de contrôle selon la norme de la décision correcte. Il y a accord avec la conclusion des juges majoritaires selon laquelle le Tribunal conclut raisonnablement qu’avant la Confédération, la Couronne impériale a manqué à son obligation fiduciaire envers la bande. Toutefois, la conclusion voulant que le Canada ait manqué à son obligation fiduciaire ad hoc et à son obligation fiduciaire sui generis envers la bande est déraisonnable, tout comme la démarche adoptée par le Tribunal pour statuer sur la question de droit de la responsabilité du Canada découlant de la violation dont s’est rendue coupable la Couronne impériale suivant le par. 14(2) de la Loi . Il y a lieu de renvoyer l’affaire au Tribunal pour qu’il décide si la violation de l’obligation légale ou la responsabilité en découlant a été imputée au Canada.
La conclusion du Tribunal voulant qu’il existe une obligation fiduciaire ad hoc de loyauté absolue envers la bande par application de l’art. 13 des Conditions de l’adhésion va à l’encontre d’un arrêt applicable et, à ce titre, elle est indéfendable. Quant à la conclusion du Tribunal selon laquelle le Canada a violé une obligation fiduciaire sui generis au regard de l’al. 14(1) c) de la Loi , le postulat de départ qui sous‑tend cette conclusion — les intérêts de la bande pouvaient ne résider que dans l’obtention des terres du village pour la création d’une réserve — est erroné sous trois rapports. Premièrement, cette affirmation n’est ni justifiée par les motifs du Tribunal ni appuyée par le dossier de preuve. Deuxièmement, la conclusion d’un manquement du Canada à son obligation fiduciaire ne tient pas compte de la limitation des responsabilités et du pouvoir du Canada dans les Conditions de l’adhésion, en particulier à son art. 13 . L’exercice d’un pouvoir discrétionnaire par le Canada à l’égard des intérêts autochtones était circonscrit par la structure fédérale du pays et les Conditions de l’adhésion. Le Canada ne pouvait pas créer unilatéralement des réserves sur des terres provinciales. La province demeurait compétente pour mettre de côté des terres de la Couronne provinciale en tant que réserve et elle s’est prévalue de ce droit de veto. Troisièmement, le postulat du Tribunal va à l’encontre de la jurisprudence de la Cour, laquelle commande, vu le contexte historique en cause, une certaine souplesse dans la création de réserves par application de l’art. 13 . Cette disposition n’oblige pas le Canada à poursuivre la ligne de conduite de la colonie en matière de création de réserves, mais bien à adopter une ligne de conduite aussi libérale que celle suivie par la colonie. Compte tenu de l’art. 13 , le Canada n’avait aucune obligation découlant d’un intérêt identifiable dans des terres en particulier. L’obligation fiduciaire sui generis n’exige pas d’apporter une solution parfaite et le Canada n’a pas omis de s’acquitter de cette obligation lors de ses négociations avec la bande relativement aux terres du village. Enfin, en limitant l’importance de l’attribution de terres à la bande par le Canada, le Tribunal restreint indûment son angle d’approche, si bien que son analyse des efforts du Canada pour s’acquitter de son obligation fiduciaire s’en retrouve tronquée. Il y a donc lieu de rejeter la revendication présentée par la bande en vertu de l’al. 14(1) c) de la Loi .
Il est aussi déraisonnable, de la part du Tribunal, de tenir le Canada responsable du manquement de la Couronne impériale à cette obligation. Le paragraphe 14(2) de la Loi n’impute pas de responsabilité générale au Canada relativement à l’ensemble des obligations et des responsabilités coloniales qui font l’objet d’une revendication particulière au titre de l’al. 14(1) b). Il constitue un mécanisme d’application qui oblige le Canada à répondre des actes de la Couronne impériale lorsque, par d’autres voies, il a contracté une obligation ou une responsabilité relativement aux Indiens ou aux terres réservées pour eux. Cette interprétation cadre avec la soigneuse formulation de la disposition, qui exprime l’intention du législateur de se soustraire à toute responsabilité concernant des matières qui relèvent de la compétence provinciale. Le paragraphe 14(2) de la Loi ne peut s’appliquer en l’espèce que si l’art. 13 des Conditions de l’adhésion confère quelque obligation ou responsabilité au Canada. La responsabilité du Canada pour la violation dont la Couronne impériale s’est rendue coupable au regard du volet « responsabilité » du par. 14(2) pourrait aussi être engagée par l’article premier des Conditions de l’adhésion au moyen duquel le Canada convient d’être « responsable des dettes et obligations de la Colombie‑Britannique existantes à l’époque de l’Union ». Le Tribunal ne se demande toutefois pas si cette disposition englobait la responsabilité de la Couronne impériale découlant de son omission de protéger les terres du village contre la préemption. Il ne fait qu’établir une équivalence entre les obligations et les responsabilités de la colonie avant l’adhésion et celles qui incombaient au Canada après celle‑ci, une position totalement indéfendable quelle que soit la norme de contrôle appliquée.
La théorie du « retour en arrière dans une optique rétrospective » avancée par les juges majoritaires à propos de l’obligation légale du Canada ne comporte pas d’éléments susceptibles d’étoffer convenablement les motifs lacunaires du Tribunal au sujet du par. 14(2) de la Loi . Elle fait abstraction de l’intention du législateur et le droit ne l’appuie nullement. Suivant cette théorie, la conclusion qu’il y a eu violation d’une obligation légale après l’adhésion à la Confédération au regard de l’al. 14(1) c) semble déterminante pour ce qui est de la responsabilité du Canada à l’égard aussi des violations précédant l’adhésion et le par. 14(2) est donc superflu lorsqu’on établit une violation connexe du Canada postérieure à l’adhésion. La possibilité que la théorie aille dans le même sens que le point de vue des Autochtones sur la continuité des rapports fiduciaires avec Sa Majesté et la reconnaissance de plus en plus grande par le Canada de sa responsabilité de réparer les erreurs du passé ne justifie pas le fait que le Tribunal a écarté une disposition législative claire. Il faut tout de même démontrer que l’obligation légale ou la responsabilité en découlant a été imputée d’une autre façon au Canada. Cette théorie n’offre pas au Tribunal des repères clairs pour statuer sur les revendications dont il est saisi. Elle n’explique pas non plus comment le Tribunal est censé appliquer l’al. 14(1) b) et le par. 14(2) lorsqu’il est impossible d’utiliser le raccourci législatif via cette théorie, autrement dit lorsqu’aucune responsabilité n’a été imposée au Canada pour violation d’une obligation légale connexe suivant l’al. 14(1) c).
Les droits et les obligations dont l’exécution pourrait revêtir une importance centrale dans l’accomplissement de la réconciliation entre le Canada et les peuples autochtones en Colombie‑Britannique sont constitutionnalisés d’un commun accord entre la province et le Canada. Les motifs du Tribunal font abstraction de ce partage constitutionnel des obligations et, de ce fait, risquent de mettre à mal cet accord. La question de savoir si l’article premier et l’art. 13 des Conditions de l’adhésion, comprises et interprétées correctement, étayent la responsabilité du Canada suivant le par. 14(2) doit donc être renvoyée au Tribunal pour qu’il la tranche. Si la bande a gain de cause dans l’un ou l’autre cas, le dossier peut alors passer à l’étape de la détermination de l’indemnité.
Jurisprudence
Citée par le juge Wagner
Arrêt appliqué : Bande indienne Wewaykum c. Canada, 2002 CSC 79, [2002] 4 R.C.S. 245; arrêts mentionnés : Guerin c. La Reine, [1984] 2 R.C.S. 335; Bande Lac La Ronge c. Canada (Affaires indiennes et du Nord canadien), 2014 TRPC 8; Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; Edmonton (Ville) c. Edmonton East (Capilano) Shopping Centres Ltd., 2016 CSC 47, [2016] 2 R.C.S. 293; Nouvelle‑Écosse (Workers’ Compensation Board) c. Martin, 2003 CSC 54, [2003] 2 R.C.S. 504; Canada c. Première Nation de Kitselas, 2014 CAF 150, conf. 2013 TRPC 1; Bande indienne de Lac La Ronge c. Canada, 2015 CAF 154; Nor‑Man Regional Health Authority Inc. c. Manitoba Association of Health Care Professionals, 2011 CSC 59, [2011] 3 R.C.S. 616; Catalyst Paper Corp. c. North Cowichan (District), 2012 CSC 2, [2012] 1 R.C.S. 5; Kovach, Re, [1999] 1 W.W.R. 498, inf. par 2000 CSC 3, [2000] 1 R.C.S. 55; Alberta (Workers’ Compensation Board) c. Alberta (Appeals Commission for Workers’ Compensation), 2013 ABCA 412, 370 D.L.R. (4th) 118; Canada (Procureur général) c. Lameman, 2008 CSC 14, [2008] 1 R.C.S. 372; R. c. Salituro, [1991] 3 R.C.S. 654; Bhasin c. Hrynew, 2014 CSC 71, [2014] 3 R.C.S. 494; Barreau du Nouveau‑Brunswick c. Ryan, 2003 CSC 20, [2003] 1 R.C.S. 247; Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c. Terre‑Neuve‑et‑Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62, [2011] 3 R.C.S. 708; Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 R.C.S. 559; Leahy c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2012 CAF 227, [2014] 1 R.C.F. 766; Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654; Syndicat canadien des communications, de l’énergie et du papier, section locale 30 c. Pâtes & Papier Irving, Ltée, 2013 CSC 34, [2013] 2 R.C.S. 458; Shafron c. KRG Insurance Brokers (Western) Inc., 2009 CSC 6, [2009] 1 R.C.S. 157; Galambos c. Perez, 2009 CSC 48, [2009] 3 R.C.S. 247; Hodgkinson c. Simms, [1994] 3 R.C.S. 377; R. c. Sparrow, [1990] 1 R.C.S. 1075; Nation haïda c. Colombie‑Britannique (Ministre des Forêts), 2004 CSC 73, [2004] 3 R.C.S. 511; Manitoba Metis Federation Inc. c. Canada (Procureur général), 2013 CSC 14, [2013] 1 R.C.S. 623; Alberta c. Elder Advocates of Alberta Society, 2011 CSC 24, [2011] 2 R.C.S. 261; Bande indienne de la rivière Blueberry c. Canada (Ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1995] 4 R.C.S. 344; Fales c. Canada Permanent Trust Co., [1977] 2 R.C.S. 302; Conseil de la bande dénée de Ross River c. Canada, 2002 CSC 54, [2002] 2 R.C.S. 816; Bande et nation indiennes d’Ermineskin c. Canada, 2009 CSC 9, [2009] 1 R.C.S. 222; Canson Enterprises Ltd. c. Boughton & Co., [1991] 3 R.C.S. 534; Whitefish Lake Band of Indians c. Canada (Attorney General), 2007 ONCA 744, 87 O.R. (3d) 321; Keech c. Sandford (1726), Sel. Cas. T. King 61, 25 E.R. 223; Première Nation de Popkum c. Canada (Affaires indiennes et du Nord canadien), 2016 TRPC 12; Premières Nations Huu‑Ay‑Aht c. Canada (Affaires indiennes et du Nord canadien), 2016 TRPC 14; McInerney c. MacDonald, [1992] 2 R.C.S. 138; Bande indienne d’Osoyoos c. Oliver (Ville), 2001 CSC 85, [2001] 3 R.C.S. 746; Frame c. Smith, [1987] 2 R.C.S. 99; Nation de Lake Babine c. Canada (Affaires indiennes et du Nord canadien), 2015 TRPC 5; Première Nation d’Akisq’nuk c. Canada (Affaires indiennes et du Nord canadien), 2016 TRPC 3; Jack c. La Reine, [1980] 1 R.C.S. 294; Société canadienne des postes c. Alliance de la Fonction publique du Canada, 2010 CAF 56, [2011] 2 R.C.F. 221, inf. par 2011 CSC 57, [2011] 3 R.C.S. 572; Delios c. Canada (Procureur général), 2015 CAF 117; McLean c. Colombie‑Britannique (Securities Commission), 2013 CSC 67, [2013] 3 R.C.S. 895; Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c. Canada (Procureur général), 2011 CSC 53, [2011] 3 R.C.S. 471; Delta Air Lines Inc. c. Lukács, 2018 CSC 2, [2018] 1 R.C.S. 6; Petro‑Canada c. Workers’ Compensation Board (B.C.), 2009 BCCA 396, 276 B.C.A.C. 135; Nowegijick c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 29; Mitchell c. Bande indienne Peguis, [1990] 2 R.C.S. 85.
Citée par le juge Rowe (dissident en partie)
Bande indienne Wewaykum c. Canada, 2002 CSC 79, [2002] 4 R.C.S. 245; Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654; Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c. Terre‑Neuve‑et‑Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62, [2011] 3 R.C.S. 708; Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; McLean c. Colombie‑Britannique (Securities Commission), 2013 CSC 67, [2013] 3 R.C.S. 895; Mouvement laïque québécois c. Saguenay (Ville), 2015 CSC 16, [2015] 2 R.C.S. 3; Edmonton (Ville) c. Edmonton East (Capilano) Shopping Centres Ltd., 2016 CSC 47, [2016] 2 R.C.S. 293; Syndicat canadien des communications, de l’énergie et du papier, section locale 30 c. Pâtes & Papier Irving, Ltée, 2013 CSC 34, [2013] 2 R.C.S. 458; Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 R.C.S. 559; Delta Air Lines Inc. c. Lukács, 2018 CSC 2, [2018] 1 R.C.S. 6; Komolafe c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2013 CF 431.
Citée par le juge Brown (dissident)
Colombie‑Britannique (Procureur général) c. Canada (Procureur général), [1994] 2 R.C.S. 41; Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; Nouvelle‑Écosse (Workers’ Compensation Board) c. Martin, 2003 CSC 54, [2003] 2 R.C.S. 504; Rogers Communications Inc. c. Société canadienne des auteurs, compositeurs et éditeurs de musique, 2012 CSC 35, [2012] 2 R.C.S. 283; Front des artistes canadiens c. Musée des beaux‑arts du Canada, 2014 CSC 42, [2014] 2 R.C.S. 197; McLean c. Colombie‑Britannique (Securities Commission), 2013 CSC 67, [2013] 3 R.C.S. 895; Manitoba Metis Federation Inc. c. Canada (Procureur général), 2013 CSC 14, [2013] 1 R.C.S. 623; Alberta c. Elder Advocates of Alberta Society, 2011 CSC 24, [2011] 2 R.C.S. 261; Sagharian (Litigation Guardian of) c. Ontario (Minister of Education), 2008 ONCA 411, 172 C.R.R. (2d) 105; Harris c. Canada, 2001 CFPI 1408, [2002] 2 C.F. 484; Bande indienne Wewaykum c. Canada, 2002 CSC 79, [2002] 4 R.C.S. 245; Nation haïda c. Colombie‑Britannique (Ministre des forêts), 2004 CSC 73, [2004] 3 R.C.S. 511; Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27; Williams c. Canada (Public Safety and Emergency Preparedness), 2017 FCA 252; Nowegijick c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 29; Mitchell c. Bande indienne Peguis, [1990] 2 R.C.S. 85; Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654; Petro‑Canada c. Workers’ Compensation Board (B.C.), 2009 BCCA 396, 276 B.C.A.C. 135; Delta Air Lines Inc. c. Lukács, 2018 CSC 2, [2018] 1 R.C.S. 6.
Lois et règlements cités
Conditions de l’adhésion de la Colombie‑Britannique (reproduites d